王世濤 王楚翹

［摘要］2018年的憲法修改對我國國家監(jiān)督權(quán)力結(jié)構(gòu)體系進行了重大調(diào)整，形成了監(jiān)察權(quán)與審計權(quán)分立的體制。作為監(jiān)督權(quán)，兩者雖各有側(cè)重，但在約束權(quán)力與反腐敗方面具有相同的價值功能。為使監(jiān)督權(quán)在整體上發(fā)揮最佳效果，推進兩者的協(xié)同監(jiān)督尤為必要。目前，實現(xiàn)監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督之間的協(xié)同，還存在監(jiān)督?jīng)Q策路徑壁壘、協(xié)同監(jiān)督規(guī)則不足以及協(xié)同監(jiān)督機制缺位等困境。對于上述困境的突破，需要在“監(jiān)審協(xié)同”憲法規(guī)范解釋的基礎上，促進“監(jiān)審協(xié)同”協(xié)調(diào)機制的形成、規(guī)則體系的細化以及監(jiān)督形式的拓展，真正實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的全覆蓋和更高效。

［關(guān)鍵詞］監(jiān)察監(jiān)督；審計監(jiān)督；“審監(jiān)分立”；“監(jiān)審協(xié)同”

［中圖分類號］ D920.4 ［文獻標識碼］? A ［文章編號］1003-7608（2023）05-0118-11

黨的二十大報告明確指出，要健全黨統(tǒng)一領導、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系。習近平在二十屆中央紀委二次全會上指出，健全黨統(tǒng)一領導、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標志。2018年《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）修改，設置了國家監(jiān)察委員會，重組了國家監(jiān)督權(quán)力體系。這是我國監(jiān)督體制的重大變革，是推動全面依法治國和實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重大舉措。國家監(jiān)察委員會設立的目的是實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的全覆蓋，把行使公權(quán)力的所有工作人員都納入監(jiān)察監(jiān)督的對象范疇。審計監(jiān)督的獨立地位是1982年被確立的，1983年審計署正式成立，形成了“監(jiān)審分立”模式^［1］。2021年《中華人民共和國審計法》（以下簡稱《審計法》）修改，旨在構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系，這再次凸顯了審計的“全面覆蓋”與監(jiān)察的“全面覆蓋”兩者之間關(guān)系的處理^［2］。“監(jiān)察和審計是國家公權(quán)力監(jiān)督體系中最重要的兩個領域，是專門監(jiān)督機關(guān)對國家公權(quán)力監(jiān)督的兩種最主要的形式”^［3］。 在監(jiān)察體制改革之初，曾有監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督的合并即“審監(jiān)一體化”的建議，但這一建議并沒有被采納，由此形成監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督并立的格局^［4］。

相對于“審監(jiān)一體”，“審監(jiān)分立”是指審計機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)在組織與職權(quán)上相互獨立。“監(jiān)審協(xié)同”是在“審監(jiān)分立”的基礎上，通過監(jiān)察與審計之間的協(xié)作，提升監(jiān)督效能。從監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)看，監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督分別屬于兩種不同的監(jiān)督體系，這兩種監(jiān)督體系之間的實質(zhì)異同是影響其開展協(xié)同監(jiān)督的重要因素。國家監(jiān)察體制改革深刻影響了我國權(quán)力監(jiān)督的制度結(jié)構(gòu)和運行機制，監(jiān)察權(quán)同其他類型監(jiān)督權(quán)之間的關(guān)系在探索中逐步調(diào)整。與此同時，近年審計“全覆蓋”的要求顯然“突破了當前行政型的審計體制，與《憲法》和《審計法》的有關(guān)規(guī)定存在緊張關(guān)系”^［5］。在這種背景下，通過規(guī)范完善和機制調(diào)整實現(xiàn)“監(jiān)審協(xié)同”合力，發(fā)揮監(jiān)督職能，提升監(jiān)督效能，無疑具有重要的實踐意義。

基于此，本文旨在通過剖析國家監(jiān)察體制改革的主要內(nèi)容，比較分析監(jiān)察權(quán)與審計權(quán)的異同，在監(jiān)察體制改革的大背景下，對監(jiān)察權(quán)與審計權(quán)協(xié)同合作的優(yōu)化路徑進行分析與探究，并結(jié)合實現(xiàn)中國式法治現(xiàn)代化的客觀需要，探討“監(jiān)審協(xié)同”存在的制度瓶頸與解決方案。

一、監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督的關(guān)系

（一）監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督的內(nèi)在聯(lián)系

監(jiān)察體制改革以后，原來的監(jiān)察機構(gòu)從國家行政機關(guān)中脫離出來，不再屬于政府的內(nèi)部監(jiān)督。審計機關(guān)并未脫離行政機關(guān)，仍屬于政府的內(nèi)部監(jiān)督。監(jiān)察機關(guān)是國家的反腐敗專職機關(guān)，而審計機關(guān)則仍然屬于行政體系之內(nèi)的經(jīng)濟監(jiān)督機關(guān)。兩者雖在監(jiān)督功能方面存在一定的共性，但在監(jiān)督機制方面則存在明顯差異，對兩者間實質(zhì)異同的理性分析是進一步提升監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督制度效能的關(guān)鍵所在。

一方面，審計監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督作為整個國家監(jiān)督體系的重要組成部分，都具有監(jiān)督國家權(quán)力的職責。換言之，兩者在“監(jiān)審分立”的模式下各自發(fā)揮著監(jiān)督職能。監(jiān)察權(quán)的特殊性和對檢察機關(guān)部分職能的整合，使得監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督同樣具有專門法律監(jiān)督的特征，即致力于反腐倡廉。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將審計監(jiān)督列為八大監(jiān)督之一，并明確規(guī)定：“完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領導干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋?！币虼耍瑢徲嫳O(jiān)督能夠看緊政府的錢袋子，具有促進廉政體系完善之功效^［6］?？梢?，監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督之間的功能整合是提升法律監(jiān)督制度整體效能的需要。

另一方面，在監(jiān)察體制改革以前，審計機關(guān)在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)職務犯罪問題時，會分不同的情況，與檢察機關(guān)、公安機關(guān)、紀檢監(jiān)察機關(guān)等相關(guān)部門進行協(xié)同合作。審計機關(guān)在進行審計工作時發(fā)現(xiàn)的職務犯罪線索，也會移送至監(jiān)察機關(guān)調(diào)查處置，實現(xiàn)信息與數(shù)據(jù)的共享，達到協(xié)同合作的目的。這一層面的合作，更側(cè)重于技術(shù)層面的合作與信息層面的對接。換言之，監(jiān)察機關(guān)與審計機關(guān)在國家監(jiān)督體系內(nèi)，基于分工負責的關(guān)系，在權(quán)力運行的不同階段完成符合法律規(guī)定的監(jiān)督行為。因此，在監(jiān)察體制改革以前，就有“監(jiān)審協(xié)同”的經(jīng)驗。

除此之外，2018年第二輪審計管理體制改革開始。黨的十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》不僅明確要組建國家監(jiān)察委員會，同時正式組建中央審計委員會，并將其作為中共中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。在黨的中央審計委員會成立后，基于其議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的制度性質(zhì)，審計與監(jiān)察在黨內(nèi)層面的聯(lián)系得到進一步加強，這有利于通過黨內(nèi)路徑破除阻礙實現(xiàn)協(xié)同監(jiān)督的制度壁壘。

（二）監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督的差異

從我國實際看，監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督在監(jiān)督對象、監(jiān)督權(quán)行使范圍和作用發(fā)揮方面均有明顯差異^［7］。

第一，在權(quán)力屬性方面。監(jiān)察機關(guān)所行使的監(jiān)察權(quán)，具有如下制度要點。首先，各級監(jiān)察委員會由同一層級的人大選舉產(chǎn)生，對人大負責，受人大監(jiān)督。其次，監(jiān)察機關(guān)的職權(quán)范圍有大幅度的擴充，它是我國國家監(jiān)督權(quán)力重新配置的產(chǎn)物。再次，黨的紀律檢查委員會和國家監(jiān)察委員會合署行使職權(quán)和履行義務。相比較而言，審計監(jiān)督權(quán)力主體則并非由國家權(quán)力機關(guān)選舉產(chǎn)生，而是基于行政組織法的相關(guān)規(guī)定，按照法定程序加以任免。因此，審計監(jiān)督權(quán)在權(quán)力屬性方面與監(jiān)察監(jiān)督之間存在實質(zhì)差異的深層原因就在于，兩者隸屬于不同組織體系而造成的職權(quán)屬性差異。具體而言，監(jiān)察機關(guān)隸屬于同級的人大及其常委會，屬于與行政機關(guān)并列的國家機關(guān)，而審計機關(guān)隸屬于同級行政機關(guān)，處于行政機關(guān)體系之內(nèi)，因而具有行政權(quán)的特質(zhì)。這是兩者在國家監(jiān)督體系之內(nèi)實質(zhì)差異的重要憲制基礎。

監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)是監(jiān)察部門對涉嫌腐敗、濫用職權(quán)、瀆職等違犯法律的活動展開調(diào)查。處置權(quán)是對權(quán)力行使過程中存在問題給予相應監(jiān)察意見，對不認真履行義務、瀆職的干部實施制裁。基于此，監(jiān)察權(quán)作為監(jiān)督權(quán)是一種復合型的權(quán)力。

英國等國家的審計系統(tǒng)自成體系，統(tǒng)一行使國家監(jiān)督權(quán)，不必對地方政府負責，包括審計權(quán)行使運作的設置與經(jīng)費由中央負責，與地方政府無涉^［8］， 并且，聯(lián)邦制國家的審計機關(guān)不能領導州一級的審計機關(guān)，因此，聯(lián)邦制國家的審計機關(guān)不具備雙重領導型體制特征，本級領導型體制是適宜于聯(lián)邦制國家的審計機關(guān)組織體制^［9］。 基于此，可以發(fā)現(xiàn)，西方國家的審計監(jiān)督體制與我國的審計監(jiān)督體制是存在本質(zhì)差異的。根據(jù)我國《憲法》，審計監(jiān)督權(quán)雖然不像監(jiān)察權(quán)一樣獨立于行政機關(guān)，但仍然具有相對意義上的獨立性。當然，我國現(xiàn)行的行政型審計體制與審計監(jiān)督權(quán)的獨立性之間，存在著一定的矛盾，即審計機構(gòu)具有行政權(quán)屬性，卻又應是一種獨立的對行政權(quán)進行監(jiān)督的機構(gòu)^［10］。 在法學界，“獨立性、權(quán)威性、綜合性、公開性等作為審計監(jiān)督權(quán)的基本屬性已經(jīng)形成共識”^［11］。 對此，審計監(jiān)督在監(jiān)督體系之內(nèi)的基本定位就在于，其在本質(zhì)上屬于行政權(quán)力，但其制度目標則區(qū)別于一般行政機關(guān)的社會管理目標，其權(quán)力指向其他公權(quán)力主體。然而，在提升監(jiān)督治理能力的實踐背景下，這正是兩者開展協(xié)同監(jiān)督的邏輯前提。

第二，在權(quán)責定位方面。按照終局制裁結(jié)果，監(jiān)察機關(guān)具有直接意義上的處分權(quán)，是一種剛性監(jiān)督。而對于審計機關(guān)而言，根據(jù)《審計法》總則第二條的規(guī)定，國家審計職能的定位是“柔性監(jiān)督”，其最首要的職能是對行政主體公共經(jīng)濟權(quán)力的審查^［12］。 審計權(quán)對國民經(jīng)濟的發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用，其不僅對公權(quán)力主體形成監(jiān)督，而且能夠糾正公權(quán)力主體對市場秩序的不當干預。

審計監(jiān)督在實際工作中主要側(cè)重于對國家財經(jīng)秩序的維護，審計監(jiān)督對象主要是“對事”，即具體項目、資金或政策。比較而言，監(jiān)察監(jiān)督的監(jiān)督對象則是“對人”。當然，隨著2021年《審計法》的修改調(diào)整，審計監(jiān)督的基本范圍得到了實質(zhì)擴展，基本完成了審計監(jiān)督的全要素覆蓋，將經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的各項內(nèi)容均納入審計監(jiān)督的范圍。但與監(jiān)察權(quán)相比，無論在監(jiān)督的方式還是監(jiān)督的力度上，審計權(quán)仍舊有較大的局限性。受制于審計監(jiān)督權(quán)力的管理體制，審計監(jiān)督受其他國家機關(guān)非正當因素影響的可能性相對更大。特別是在對國家機關(guān)領導干部的經(jīng)濟責任審計等實踐環(huán)節(jié)中，由于其在監(jiān)督權(quán)威方面相對弱于監(jiān)察監(jiān)督，法律實踐中在許多事后由監(jiān)察機關(guān)受理舉報的貪腐問題中，審計機關(guān)往往在其監(jiān)督環(huán)節(jié)中沒有及時發(fā)現(xiàn)潛在的權(quán)力腐敗問題。

概言之，監(jiān)察機關(guān)與審計機關(guān)的職能差異，導致審計體制改革不應照搬監(jiān)察體制改革模式^［13］。在現(xiàn)行的“監(jiān)審分立”模式下，應當加強審計監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的協(xié)同，在分立的狀態(tài)下尋求更好的合作，形成監(jiān)督合力，以促進權(quán)力監(jiān)督體制的完善以及提升廉政反腐的效能，而且，這樣的權(quán)力分立，有利于實現(xiàn)各權(quán)力機關(guān)相互之間的制衡，防止監(jiān)察委員會權(quán)力的濫用。我國的審計監(jiān)督權(quán)，主要指向國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門、國有金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務收支情況，這與監(jiān)察委員會監(jiān)察權(quán)的全覆蓋，存在對象范圍上的差異。在此情況下，忽略此點而將審計權(quán)并入監(jiān)察委員會是明顯不合理的^［14］。

（三）監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督的互相監(jiān)督

在監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督的關(guān)系研究中，還有一個問題值得關(guān)注，即監(jiān)察機關(guān)與審計機關(guān)能否實現(xiàn)互相監(jiān)督。監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督作為監(jiān)督體系中的兩種監(jiān)督機構(gòu)，也同樣需要被監(jiān)督?；谖覈F(xiàn)行的憲法規(guī)范，監(jiān)察機關(guān)是對包括審計機關(guān)在內(nèi)的行政機關(guān)進行監(jiān)督的主體?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》明確規(guī)定，對審計機關(guān)中行使公權(quán)力人員進行監(jiān)察監(jiān)督，是監(jiān)察機關(guān)的職責所在。顯然，監(jiān)察監(jiān)督的全覆蓋當然包括審計機關(guān)的公職人員職務廉潔行為，即審計機關(guān)在監(jiān)察監(jiān)督的對象范圍之內(nèi)。在監(jiān)察體制改革之后，原由檢察機關(guān)擁有的反貪、反瀆與職務犯罪偵查權(quán)劃歸至監(jiān)察委員會，監(jiān)察機關(guān)的體系整合，導致監(jiān)察權(quán)力過分集中，因而，對這一監(jiān)察權(quán)更有監(jiān)督的必要。除了監(jiān)察系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督，更重要的是外部的監(jiān)督。雖然相關(guān)立法并沒有直接指出監(jiān)察機關(guān)需要受審計機關(guān)的監(jiān)督，但就審計監(jiān)督本身的職責而言，審計監(jiān)督當然包括對監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督。因為憲制意義上的審計作為對國家機關(guān)的經(jīng)濟財務上的監(jiān)督，也是控制公權(quán)力的一種重要制度設計。既然監(jiān)察權(quán)作為國家權(quán)力的一種，其在權(quán)力運行過程中必然涉及公共財產(chǎn)的用度，因而理應受到監(jiān)督，而這一監(jiān)督權(quán)只能由審計機關(guān)行使。憲制意義上的審計是一種權(quán)力控制型的審計，審計機關(guān)代表“民”對“官”進行財政監(jiān)督^［15］。 對這一問題，有學者認為，審計機關(guān)監(jiān)督監(jiān)察機關(guān)就是憲法授權(quán)審計機關(guān)對監(jiān)察權(quán)力進行的監(jiān)督，是憲法中人民主權(quán)原則的具體體現(xiàn)^［16］。然而，由于監(jiān)察機關(guān)與審計機關(guān)之間的組織層級、職權(quán)結(jié)構(gòu)相差懸殊，因此，監(jiān)察權(quán)對審計權(quán)進行監(jiān)督較易，而審計權(quán)對監(jiān)察權(quán)監(jiān)督則相對困難。對于行政型體制來說，其審計成果的應用有著有力的行政權(quán)支持，但是，由行政監(jiān)督權(quán)來監(jiān)督立法權(quán)、司法權(quán)，可能存在權(quán)能屬性方面的邏輯矛盾^［17］。

有學者認為，在外部監(jiān)督上，監(jiān)察機關(guān)在接受人大監(jiān)督時，各級人大將“對包括監(jiān)察委員會在內(nèi)的本級預算的執(zhí)行情況等進行宏觀性、整體性的財經(jīng)監(jiān)督”^［18］。 可見，審計機關(guān)與人大形成外部監(jiān)督的合力，共同監(jiān)督監(jiān)察權(quán)。但無論如何，人大的外部監(jiān)督不能代替審計監(jiān)督，某種意義上，人大的財政監(jiān)督主要是一種事前的監(jiān)督，而審計監(jiān)督則主要是事后的財政監(jiān)督。由于審計機關(guān)所具備的專業(yè)性，其與人大的財政監(jiān)督的內(nèi)容有所不同，因而不能相互替代。

二、“監(jiān)審協(xié)同”的價值與困境

監(jiān)察權(quán)與審計權(quán)都屬于監(jiān)督權(quán)，同樣遵循權(quán)力制約的憲制邏輯，在本質(zhì)上兩者都發(fā)揮約束公權(quán)力的功能。但兩者在權(quán)力的組織體系和運行機制方面卻明顯不同，兩者遵循不同的領導關(guān)系、權(quán)限外延和活動秩序。在我國現(xiàn)行憲法所確立的組織框架內(nèi)，監(jiān)察機關(guān)行使完全獨立于行政權(quán)的監(jiān)察權(quán)，而審計機關(guān)仍然在行政組織體系之內(nèi)，只具有相對獨立性。監(jiān)察權(quán)與審計權(quán)同中有異、異中有同，為兩者之間的協(xié)同提供了廣泛的制度空間。

（一）“監(jiān)審協(xié)同”的必要性

習近平在十九屆中央紀委六次全會上指出，紀檢監(jiān)察機關(guān)要發(fā)揮監(jiān)督專責機關(guān)作用，協(xié)助黨委全面從嚴治黨，推動黨內(nèi)監(jiān)督和其他各類監(jiān)督貫通協(xié)同，探索深化貫通協(xié)同的有效路徑。2018年5月，習近平主持召開中央審計委員會第一次會議，強調(diào)要更好發(fā)揮審計監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督都是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量，與其他類型監(jiān)督間的協(xié)同相比，監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督在監(jiān)督資源的整合方面存在著更為突出的先決條件。

首先，兩者的監(jiān)督目標相對一致。監(jiān)察機關(guān)主要針對公職人員是否秉公用權(quán)、是否廉潔從政以及是否依法履行自身職務等進行監(jiān)督。對此，審計機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)在保障國家公權(quán)力的依法行使，以及預防公職人員腐敗、促進廉政建設的根本目標上是一致的。這也為監(jiān)察機關(guān)與審計機關(guān)的協(xié)同合作奠定了現(xiàn)實基礎。

其次，兩者的監(jiān)督對象存在交叉。在國家對于“監(jiān)察全覆蓋”以及“審計全覆蓋”的要求下，兩者的監(jiān)督范圍存在一定的重疊。監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督在監(jiān)督對象范疇方面是包含關(guān)系，監(jiān)察監(jiān)督的對象寬于審計監(jiān)督的對象，兩者在審計監(jiān)督對象上是重合的?；诖?，監(jiān)察與審計的協(xié)同監(jiān)督在對象上具有高度一致性^［19］。

再次，兩者的監(jiān)督手段相互支撐。在監(jiān)察機關(guān)進行調(diào)查監(jiān)督的過程中，離不開具有專業(yè)性的技術(shù)偵察手段。與之相似的是，審計工作也具有較強的專業(yè)性，可以通過查閱被審計對象的會計憑證、文件資料以及調(diào)查有關(guān)單位和個人等路徑進行審計^［20］。因此，審計監(jiān)督對于監(jiān)察監(jiān)督的重要支持作用是不可替代的。

此外，新修訂的《審計法》第二十二條、二十三條明確規(guī)定，將國有資源、國有資產(chǎn)、關(guān)系國家利益和公共利益的重大公共工程項目以及國家重大經(jīng)濟社會政策措施貫徹落實情況等納入審計范圍。這在保障審計工作靈活性的同時，為審計監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督在監(jiān)督權(quán)上的有效銜接提供了合法性基礎。具體而言，監(jiān)察機關(guān)的設立實現(xiàn)了對一切涉及國家公共利益的工作人員廉政監(jiān)督的全要素覆蓋，而審計監(jiān)督范圍的擴展實際上回應了監(jiān)察制度改革的基本邏輯?？梢?，《審計法》修改后所確立的審計體制與《監(jiān)察法》所確立的監(jiān)察權(quán)實現(xiàn)了更大可能的契合，為“監(jiān)審協(xié)同”提供了制度保障?？梢哉f，“監(jiān)審協(xié)同”也是基于立法變動的實際情況，破解“紀監(jiān)融合”法治困局，提升貪腐瀆職治理效能，而應當自然推導出的發(fā)展趨向^［21］。

此次《審計法》的修改還注重對審計監(jiān)督查出問題的整改，全面提升審計監(jiān)督效能，在實質(zhì)意義上強化責任追究，為監(jiān)察機關(guān)的后續(xù)追責與懲戒提供證據(jù)材料。修改后的《審計法》第五十四條還設計了審計機關(guān)與其他國家機關(guān)特別是被審計機關(guān)的上級機關(guān)與監(jiān)督懲戒機關(guān)的溝通協(xié)調(diào)路徑，不僅賦予了審計機關(guān)與其他監(jiān)督機關(guān)包括監(jiān)察機關(guān)協(xié)調(diào)對接的權(quán)力，而且明確了審計機關(guān)的建議或移送職責，使審計機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)的協(xié)同成為一種強制性的制度規(guī)定?？梢哉f，《審計法》的修改為“監(jiān)審協(xié)同”開辟了更廣闊的制度空間。

（二）“監(jiān)審協(xié)同”的實踐困境

目前，審計監(jiān)督權(quán)難以實現(xiàn)憲制意義上的獨立性。而擁有強大處分權(quán)能的監(jiān)察監(jiān)督權(quán)盡管實現(xiàn)了權(quán)力監(jiān)督領域的全要素覆蓋，但是對于權(quán)力運行的“上游”階段，還尚未與審計監(jiān)督形成有效的協(xié)同監(jiān)督的良性互動。當前，“監(jiān)審協(xié)同”主要存在以下方面的法治困境。

第一，協(xié)同監(jiān)督的路徑壁壘。國家權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整后，監(jiān)察權(quán)作為獨立于行政權(quán)力范疇之外的監(jiān)督權(quán)力，具有更強的獨立性。審計機關(guān)受同級政府領導，在行政首長負責制下，其重大決策以及審計監(jiān)督工作均需對本級政府負責。在此情況下，監(jiān)察機關(guān)與審計機關(guān)雖均屬于憲法層面的法律監(jiān)督權(quán)能機關(guān)，但審計機關(guān)的行政屬性決定了其無法單獨形成與監(jiān)察機關(guān)進行協(xié)調(diào)監(jiān)督的實施方案，也無法越過其所屬的行政機關(guān)直接與監(jiān)察委員會進行職能協(xié)同合作。

另外，現(xiàn)行《審計法》在審計權(quán)力來源上存在理論認知偏差問題，一定程度上導致審計獨立性缺失，這與《憲法》第九十一條對審計監(jiān)督的獨立性要求有一定差距^［22］。 換言之，盡管《憲法》第九十一條賦予了審計監(jiān)督機關(guān)的相對獨立地位，但是受制于行政管理機制的直接影響，其在客觀上受本級政府行政首長的直接領導。所以，在地方政府政績觀等綜合因素的影響下，審計機構(gòu)不得不服務于地方政府業(yè)績的考核與評價，而這可能導致審計監(jiān)督偏離了憲法規(guī)范所蘊含的監(jiān)督制度邏輯，進而造成監(jiān)督績效減損。在此情況下，基于組織體系和權(quán)力作用的實質(zhì)差異，形成了監(jiān)審協(xié)同路徑上的壁壘這一制度性障礙。

第二，協(xié)同監(jiān)督的規(guī)則缺失。監(jiān)察制度改革以來，監(jiān)察制度立法隨著《中華人民共和國監(jiān)察官法》等監(jiān)察監(jiān)督法律的出臺而日趨完善。與此同時，審計監(jiān)督制度立法也隨著《審計法》的修訂而日趨成熟。但是，兩者在協(xié)同監(jiān)督的法律規(guī)則層面，還缺少詳盡明確的具體規(guī)定。換言之，“監(jiān)審協(xié)同”監(jiān)督缺乏規(guī)范性的權(quán)威保障與制度支持，這是真正實現(xiàn)協(xié)同監(jiān)督所必須破解的規(guī)則難題。

當前，現(xiàn)行監(jiān)察法規(guī)體系與審計法規(guī)體系還無法有效支持“監(jiān)審協(xié)同”制度實踐的有效展開。由于監(jiān)察機關(guān)與審計機關(guān)在監(jiān)督程序規(guī)則以及政策導向等方面的差異，如果僅基于現(xiàn)行監(jiān)察法律制度或者審計法律制度還不足以建構(gòu)“監(jiān)審協(xié)同”的制度體系，亟須國家監(jiān)察委員會和審計署基于我國法律監(jiān)督實際，聯(lián)合出臺促進和保障“監(jiān)審協(xié)同”的具體規(guī)則。

不僅如此，《憲法》第九十一條的規(guī)定，在技術(shù)上體現(xiàn)出委托立法之內(nèi)涵，然而現(xiàn)行《審計法》總則部分并未明確審計機關(guān)獨立行使審計監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容、形式及程度等^［23］。 這一問題對于“監(jiān)審協(xié)同”監(jiān)督而言，不利于在協(xié)同監(jiān)督過程中正確處理監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督之間的權(quán)力邊際。換言之，由于尚未在立法層面充分厘清審計獨立的具體規(guī)則，在開展協(xié)同監(jiān)督過程中基于法律責任風險的考量，監(jiān)察機關(guān)與審計機關(guān)之間的協(xié)同動能可能有所不足。

第三，協(xié)同監(jiān)督的機制缺位。“監(jiān)審協(xié)同”的機制缺位，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。一是缺乏常態(tài)化的監(jiān)審信息對接機制。監(jiān)察機關(guān)基于自身職權(quán)而發(fā)現(xiàn)可能存在經(jīng)濟問題的，可以利用對接機制及時高效傳達法律監(jiān)督關(guān)聯(lián)性信息；審計機關(guān)也可以利用信息對接機制及時將相關(guān)信息轉(zhuǎn)至監(jiān)察機關(guān)。二是審計過程中缺乏監(jiān)察機關(guān)的合理參與。近年，雖然審計監(jiān)督的范圍逐漸實現(xiàn)了全要素覆蓋，但是由于審計機關(guān)權(quán)限的有限性，對于部分違法違紀問題沒有及時識別。三是監(jiān)察程序中缺乏審計機關(guān)的及時性支持。國家監(jiān)察委員會的監(jiān)察監(jiān)督工作往往需要以審計機關(guān)的相關(guān)信息數(shù)據(jù)為事實證據(jù)，而程序上的相對煩瑣造成在監(jiān)察監(jiān)督的前期偵查階段缺乏審計機關(guān)的及時性支持^［24］。

在監(jiān)督手段上，審計監(jiān)督側(cè)重于形式性的監(jiān)督審查，所以其在法律實踐中往往無法及時有效識別并處置潛在的違法違紀問題。在此情況下，監(jiān)察機關(guān)對于審計機關(guān)應當進行功能補強和權(quán)力制約：一是對審計機關(guān)獨立開展審計工作并在完整意義上完成監(jiān)督任務，提供行政體系之外的強力保障；二是對審計機關(guān)常態(tài)審計監(jiān)督工作實際成效的監(jiān)督機制完善，即在審計程序中，應當發(fā)現(xiàn)而未及時發(fā)現(xiàn)相關(guān)公職人員違法情況的，應當依法對審計機關(guān)工作人員追究法律責任。當然，這一工作應當按照定期與不定期兩種方式加以完成，進而避免運動式監(jiān)管造成的各種弊端。

三、“監(jiān)審協(xié)同”的體系建構(gòu)

我國憲法一方面確立了審計機關(guān)的獨立地位 ，另一方面又將審計監(jiān)督納入行政機關(guān)體系之中^［25］。? 這在一定程度上容易引發(fā)審計監(jiān)督的獨立性與從屬性之間的矛盾。監(jiān)察體制改革后，獨立的監(jiān)察監(jiān)督成功解決了這一矛盾。在行政監(jiān)察職權(quán)轉(zhuǎn)入監(jiān)察委員會、行政監(jiān)督構(gòu)成與權(quán)力屬性發(fā)生變化的背景下，要從完善層級監(jiān)督與審計監(jiān)督、厘清行政監(jiān)察的職能歸屬、加強行政效能監(jiān)察等方面入手，促進監(jiān)察委員會監(jiān)督與審計監(jiān)督的有效銜接，進而實現(xiàn)對行政權(quán)力的全方位監(jiān)督^［26］，促進多元協(xié)同監(jiān)督路徑的形成與發(fā)展。

基于上文分析，我國的審計制度改革，可以部分借鑒國家監(jiān)察體制的改革經(jīng)驗，在省以下審計機關(guān)人財物統(tǒng)管改革的基礎上，地方審計機關(guān)從同級政府序列分離出去，地方審計機關(guān)由審計署統(tǒng)一派出，提升國家審計的獨立性^［27］。進一步而言，審計制度改革不能照搬監(jiān)察制度改革，且審計監(jiān)督不宜與監(jiān)察監(jiān)督合并。在“監(jiān)審分立”模式下，推進審計監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的協(xié)同合作，形成法律監(jiān)督合力，全要素提升國家權(quán)力監(jiān)督制度的實質(zhì)效能。

（一）“監(jiān)審協(xié)同”的規(guī)范基礎

“監(jiān)審協(xié)同”的規(guī)范基礎和依據(jù)存在于憲法、監(jiān)察法與審計法等規(guī)范之中，充分體現(xiàn)于制度規(guī)范、公民權(quán)利以及其他監(jiān)督機關(guān)組織規(guī)范等方面。通過對涉及“監(jiān)審協(xié)同”憲法關(guān)聯(lián)性規(guī)范的體系性解釋，明確“監(jiān)審協(xié)同”的憲法和法律依據(jù)，為“監(jiān)審協(xié)同”制度性協(xié)調(diào)機制提供規(guī)范支撐^［28］。具體而言，需要充分詮釋《憲法》第五條依法治國條款、第九十一條審計監(jiān)督規(guī)范條款、第一百二十三條至第一百二十七條監(jiān)察制度規(guī)范條款等對于實行“監(jiān)審協(xié)同”監(jiān)督的憲法和法律意涵。

首先，《憲法》第五條規(guī)定，“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”，“國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴”。作為依法治國和法制統(tǒng)一的憲法依據(jù)，它構(gòu)成了“監(jiān)審協(xié)同”的憲法規(guī)范基礎，對“監(jiān)審協(xié)同”的法律機制的構(gòu)建具有指導性作用。不論監(jiān)察機關(guān)還是審計機關(guān)，本質(zhì)上都是為了確保財政法律法規(guī)的有效實施而依法行使監(jiān)督職權(quán)，維護法治統(tǒng)一。在此情況下，推動監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督的功能性協(xié)同是實現(xiàn)依法治國的具體體現(xiàn)。

其次，《憲法》第九十一條明確了審計監(jiān)督的對象是國務院各部門和地方各級政府的財政收支，以及國家的財政金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務收支狀況^［29］。第一百二十四條明確了監(jiān)察機關(guān)的職權(quán)內(nèi)容由法律規(guī)定?！侗O(jiān)察法》第三條規(guī)定，對所有行使公權(quán)力的公職人員進行監(jiān)察，調(diào)查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴。可以發(fā)現(xiàn)，監(jiān)察機關(guān)與審計機關(guān)在行政監(jiān)督方面存在監(jiān)督對象的重合，這在前提意義上形成了“監(jiān)審協(xié)同”的重要基礎。

再次，《憲法》第一百二十七條明確了監(jiān)察機關(guān)應當與執(zhí)法部門互相配合，互相制約。作為國務院組成部門的審計署，是國家審計監(jiān)督機關(guān)，在機關(guān)屬性上應當為執(zhí)法部門。作為行政執(zhí)法機關(guān)的審計機關(guān)與監(jiān)察監(jiān)督機關(guān)的互相配合是憲法規(guī)范的制度性要求?；诖?，形成并發(fā)展“監(jiān)審協(xié)同”模式符合憲法的規(guī)范邏輯。

但需要指出的是，前述體系性解釋主要表現(xiàn)為合憲性基礎，推進“監(jiān)審協(xié)同”的規(guī)范化和機制化，還需要制定具體明確的規(guī)范性文件。就此而言，需要權(quán)力機關(guān)制定，或由國務院和國家監(jiān)察委員會聯(lián)合制定“監(jiān)審協(xié)同”規(guī)范性文件，確?！氨O(jiān)審協(xié)同”的可操作性，從整體上統(tǒng)攝兩大監(jiān)督體系之間的協(xié)同合作。監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)則應當基于這一綱領性文件，分別基于自身職權(quán)制定本部門的具體協(xié)同規(guī)則，保障“監(jiān)審協(xié)同”規(guī)則體系的完整性。值得注意的是，發(fā)展并完善“監(jiān)審協(xié)同”規(guī)則體系，需要統(tǒng)籌分析修改后的《審計法》與《監(jiān)察法》之間的多重聯(lián)系，確保社會主體監(jiān)督路徑的暢通，全要素提升“監(jiān)審協(xié)同”法治監(jiān)督合力。

（二）形成“監(jiān)審協(xié)同”協(xié)調(diào)機制

2014年9月，國務院印發(fā)《關(guān)于加強審計工作的意見》，提出要“建立健全審計與紀檢監(jiān)察、公安、檢察以及其他有關(guān)主管單位的工作協(xié)調(diào)機制”^［30］。對此，“監(jiān)審協(xié)同”的形成需要基于憲法規(guī)定的國家機構(gòu)組織邏輯，探索形成“監(jiān)審協(xié)同”的協(xié)調(diào)機制，在監(jiān)察委員會和審計委員會領導下，形成監(jiān)審協(xié)同機制。這需要厘清監(jiān)察機關(guān)與審計機關(guān)在協(xié)同機制中的相互關(guān)系。因我國憲法中監(jiān)察機關(guān)與審計機關(guān)在國家機構(gòu)體系中的定位不同，監(jiān)察機關(guān)在位階上高于審計機關(guān)，前者是由國家權(quán)力機關(guān)選舉產(chǎn)生，后者則隸屬于行政機關(guān)，而且，從處分權(quán)限角度分析，監(jiān)察機關(guān)享有終局意義上的法律懲戒權(quán)，并且與司法機關(guān)分工負責、互相制約，共同構(gòu)成國家法律監(jiān)督體系。相比較而言，審計機關(guān)居于行政機關(guān)體系之中，受政府行政首長的直接領導，其監(jiān)督權(quán)限在實質(zhì)意義上明顯小于監(jiān)察機關(guān)。因此，建構(gòu)“監(jiān)審協(xié)同”協(xié)調(diào)機制，根據(jù)國家監(jiān)督體系的基本格局和實際權(quán)限，應當以監(jiān)察委員會為主導，推動這一協(xié)調(diào)監(jiān)督機制的形成與發(fā)展。在此過程中，監(jiān)察委員會雖然在“監(jiān)審協(xié)同”制度體系中發(fā)揮主導性作用，但是在審計決策等重大問題上不能以“主管”代替“主導”，進而影響審計監(jiān)督的相對獨立性。監(jiān)察機關(guān)不能泄露在審計過程中不應當向其他國家機關(guān)通報的相關(guān)信息和數(shù)據(jù)，應當在遵循法定程序的前提下完成協(xié)同監(jiān)督的相關(guān)工作。

具體而言，“監(jiān)審協(xié)同”協(xié)調(diào)機制應當以監(jiān)審聯(lián)席會議為主要形式。由這一協(xié)調(diào)機制促進監(jiān)察與審計工作信息對接、業(yè)務交流、協(xié)同監(jiān)督政策規(guī)劃等各項具體工作。也有學者認為，這一協(xié)調(diào)機制應當主要包括工作聯(lián)系協(xié)調(diào)機構(gòu)的建立、信息交流和情況通報、案件線索的移送等^［31］。 在此邏輯下，這一協(xié)調(diào)機制并非在根本上顛覆審計機構(gòu)的行政屬性，審計機關(guān)在體系上仍然隸屬于行政機關(guān)，并且由行政機關(guān)負責人直接分管，其主要功能在于以定期和不定期的方式促進協(xié)同監(jiān)督，其中的領導關(guān)系沒有發(fā)生實質(zhì)改變。當然，在此過程中應妥善處理好審計機關(guān)與其所屬的人民政府之間的關(guān)系，審計機關(guān)如發(fā)現(xiàn)本級政府主要領導可能存在違法違紀情況，則應當依程序向上級審計機關(guān)和本級監(jiān)察委員會及時報告，破除部門之間的職權(quán)壁壘，實現(xiàn)“監(jiān)審協(xié)同”。因此，還需要規(guī)避本級政府行政負責人對“監(jiān)審協(xié)同”實踐工作的不當干涉。實現(xiàn)這一目標的關(guān)鍵在于通過規(guī)范性文件進一步明確審計機關(guān)在查明相關(guān)事實或信息時必須向監(jiān)察委員會轉(zhuǎn)達的相關(guān)情形以及具體時限和程序，將這一責任落實到具體的審計機關(guān)。

（三）優(yōu)化“監(jiān)審協(xié)同”具體路徑

優(yōu)化“監(jiān)審協(xié)同”的具體路徑是在形成系統(tǒng)性監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督立法體系后，實現(xiàn)“規(guī)范—制度—實踐”之間的有效銜接。在此過程中，應當分別有效發(fā)揮監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督獨特的制度優(yōu)勢。具體而言，需要從以下方面優(yōu)化完善“監(jiān)審協(xié)同”的具體路徑。

一是要明確監(jiān)察機關(guān)與審計機關(guān)的職能界限。監(jiān)察機關(guān)與審計機關(guān)在監(jiān)督范圍與權(quán)責職能上存在一定的重疊交叉，這為“監(jiān)審協(xié)同”提供了一定的基礎前提，但如果不能對交叉部分的職能界限進行明確，則會為日后的協(xié)同機制帶來干擾。目前，監(jiān)察機關(guān)權(quán)力監(jiān)督范圍擴大，并主導著整個國家廉政監(jiān)督體系。審計監(jiān)督也同樣是國家的專職監(jiān)督機關(guān)，兩者若要在預防貪腐、查處違法違紀行為、促進國家廉政建設方面加強協(xié)作，就必須厘清權(quán)責界限。這樣既能保障監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督的協(xié)作能夠高效流暢，也能避免因權(quán)責不清造成兩者職能交叉重復、監(jiān)督權(quán)內(nèi)耗的問題。例如，對存在爭議的審計機關(guān)領導干部經(jīng)濟責任的審計就存在爭議。這一審計業(yè)務從其審計目標來看，并不屬于財政預算的審計業(yè)務范圍，但從其“對人”監(jiān)督的屬性來看，與監(jiān)察機關(guān)的職能頗為相似。在監(jiān)察體制改革之初，有學者曾提出將領導干部經(jīng)濟責任審計劃入監(jiān)察機關(guān)，但至今這一職責還是屬于審計機關(guān)。可見，在“監(jiān)審協(xié)同”視角下，這一審計職能的厘清還存在一定的優(yōu)化空間。就此而言，基于現(xiàn)行法律體系對審計機關(guān)具體職權(quán)的規(guī)定，有效促進審計機關(guān)職權(quán)的進一步整合，是聚合審計機關(guān)的監(jiān)督資源、實現(xiàn)“監(jiān)審協(xié)同”的關(guān)鍵所在。

二是“監(jiān)審協(xié)同”需要構(gòu)建合理的工作制度。只有做到事事都有據(jù)可循，才能最大限度地避免協(xié)同工作中出現(xiàn)的權(quán)責交叉等問題?？梢猿雠_相關(guān)的協(xié)同工作指導意見等制度規(guī)范，為兩者之間的合作提供制度依據(jù)。首先，通過制度規(guī)范的構(gòu)建，明確審計機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)協(xié)同監(jiān)督的工作原則，使兩者在《監(jiān)察法》與《審計法》規(guī)定的范圍內(nèi)，充分發(fā)揮自身的工作特性，同時積極配合好對方監(jiān)督工作的開展，最大限度避免在協(xié)作過程中產(chǎn)生沖突與矛盾。其次，在不影響監(jiān)察機關(guān)與審計機關(guān)各自日常工作的前提下，建立兩個機關(guān)之間常態(tài)化的協(xié)同工作模式，根據(jù)所涉具體案件的不同，明確協(xié)作過程中兩個機關(guān)之間的具體分工與工作主次。這一協(xié)作模式還需要兩個機關(guān)在具體工作中，通過一系列具體實踐操作來磨合與探索。再次，應該對監(jiān)察機關(guān)與審計機關(guān)協(xié)作的工作方法進一步具體細化。在對雙方的權(quán)責進行明確劃分后，還要明確每項工作中每個工作人員的分工，以及建立工作銜接機制，保證在具體案件中做到監(jiān)審之間的協(xié)調(diào)配合。同時要制定監(jiān)察機關(guān)與審計機關(guān)的監(jiān)督協(xié)調(diào)會議制度，對會議的召開方式、議事規(guī)則等進行詳細規(guī)定，以此來明確具體協(xié)作方法，促進雙方之間的工作開展。

三是要增強協(xié)同監(jiān)督意識，加強日常溝通交流。增強監(jiān)察機關(guān)與審計機關(guān)之間的協(xié)作意識，是落實“監(jiān)審協(xié)同”機制必不可少的條件。工作機制的構(gòu)建固然重要，而合作意識更有助于雙方積極開展工作，自覺溝通，深入交流。在實現(xiàn)兩者全要素監(jiān)督范圍重合的基礎上，要促進兩種法律監(jiān)督類型的優(yōu)勢互補，在發(fā)揮審計監(jiān)督行政高效性優(yōu)勢的同時，充分發(fā)揮監(jiān)察監(jiān)督的強制力優(yōu)勢。

當然，實現(xiàn)“監(jiān)審協(xié)同”并非形成某種意義上的雙重領導型關(guān)系，而是基于法律規(guī)定，在提升審計監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督實質(zhì)效能的同時，有效規(guī)避相關(guān)國家機關(guān)的不正當干預，切實保障法律監(jiān)督的獨立性和實效性。此外，還應當在推進合憲性審查工作中加強全國人大相關(guān)專門委員會的建設，嚴格執(zhí)行憲法和相關(guān)法律，進而從根本上提高我國財政監(jiān)督的法治水準^［32］。

（四）細化“監(jiān)審協(xié)同”規(guī)則體系

如前所述，“監(jiān)審協(xié)同”監(jiān)督的實現(xiàn)需要突破審計監(jiān)督管理體制乃至科層制下監(jiān)督模式中存在的弊端。以《監(jiān)察法》《審計法》為基礎，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，細化與“監(jiān)審協(xié)同”制度相關(guān)的規(guī)則體系，加快推進預防性立法建設，切實完成以權(quán)力制約權(quán)力的制度目標，更好地實現(xiàn)人民意志和利益，維護最廣大人民群眾的正當權(quán)益^［33］。

首先，應當進一步明晰審計機關(guān)對于行政機關(guān)之外其他被審計主體的監(jiān)督權(quán)責，避免因規(guī)則漏洞造成監(jiān)察與審計之間的實質(zhì)性懸浮和疏離?；诮瓯O(jiān)察立法與審計立法的發(fā)展趨向，對于“監(jiān)審協(xié)同”規(guī)則體系的完善，既要修正不適宜監(jiān)察與審計工作有效對接的矛盾性規(guī)則，也要細化法規(guī)文件中此前未涉及的協(xié)同監(jiān)督路徑。不僅如此，在這一過程中，既要建構(gòu)并發(fā)展“監(jiān)審協(xié)同”監(jiān)督機制的規(guī)則體系，還要及時調(diào)整其他關(guān)聯(lián)性規(guī)則中不利于實現(xiàn)協(xié)同監(jiān)督的相關(guān)規(guī)范性文件。而這也需要監(jiān)察機關(guān)與審計機關(guān)內(nèi)部的法制部門在審查過程中，及時清理不利于“監(jiān)審協(xié)同”的相關(guān)規(guī)范性文件。

其次，為了確保這一目標的有效實現(xiàn)，實踐方面的工作應做好以下三個方面。一是清理現(xiàn)行規(guī)范，對各級（中央/地方）、各類（專題立法/綜合立法中的相關(guān)條款、法律規(guī)范 / 其他規(guī)范性文件）中涉及監(jiān)察監(jiān)督和審計監(jiān)督的法律規(guī)范進行系統(tǒng)性梳理與歸納。二是對既有涉及法律監(jiān)督制度的基本規(guī)范進行科學評估，既包括各規(guī)范的靜態(tài)評估，也包括對規(guī)范體系運行狀態(tài)的動態(tài)評估。三是形成新時代法治監(jiān)督建設藍圖，并將其與國家的法治發(fā)展總體戰(zhàn)略有效對接，形成科學匹配、有機銜接的發(fā)展策略與步驟^［34］。唯有如此，才會為“監(jiān)審協(xié)同”規(guī)則體系的功能性細化形成重要法律保障。

再次，“監(jiān)審協(xié)同”還應當加強監(jiān)察機關(guān)與審計機關(guān)內(nèi)部法制部門的業(yè)務溝通。通過定期或不定期的交流會，既要加強對“監(jiān)審協(xié)同”監(jiān)督機制規(guī)則適時修訂的聯(lián)合研判，也要強化對本部門技術(shù)性規(guī)則和日常工作程序在協(xié)同化監(jiān)督方面的協(xié)調(diào)，打破“監(jiān)審協(xié)同”在規(guī)則層面的壁壘?！氨O(jiān)審協(xié)同”規(guī)則體系的完善還需要充分明晰與優(yōu)化審計監(jiān)督信息、秘密的管理機制。應當針對“監(jiān)審協(xié)同”的制度形成區(qū)別于一般性管理機制的監(jiān)督信息、秘密管理機制，形成審計監(jiān)督信息的分級管理模式。除此之外，由于監(jiān)察體系改革對法律監(jiān)督產(chǎn)生的新的影響，應當嘗試突破“宜粗不宜細”的立法傳統(tǒng)，深化法律監(jiān)督相關(guān)規(guī)范的立法工作，尤其是對監(jiān)察法規(guī)體系進行深度細化完善，以此推進國家法律監(jiān)督制度的系統(tǒng)性發(fā)展。

（五）拓展“監(jiān)審協(xié)同”監(jiān)督形式

“監(jiān)審協(xié)同”需要監(jiān)察機關(guān)與審計機關(guān)在特定情形下的同步監(jiān)督。受“監(jiān)審分立”模式的影響，審計監(jiān)督的實效性較弱，一些未在審計監(jiān)督環(huán)節(jié)及時甄別的潛在問題被掩蓋并蔓延至更為廣泛的領域，造成問題的復雜化與擴大化。這不僅讓監(jiān)察機關(guān)的壓力更大，還會降低審計監(jiān)督權(quán)威性。就此而言，實現(xiàn)“監(jiān)審協(xié)同”需要遵循現(xiàn)行管理體制邏輯，促進監(jiān)察與審計在人員上的動態(tài)交流。在日常監(jiān)督實踐中，監(jiān)察與審計可以指定本機關(guān)部分業(yè)務人員至對應業(yè)務職能部門，在符合法律法規(guī)的前提下由監(jiān)察機關(guān)業(yè)務人員同步參與審計監(jiān)督的部分工作。當然，實現(xiàn)這一目標首先需要在立法層面厘清“監(jiān)審協(xié)同”監(jiān)督的制度定位。然后，在規(guī)范性文件中明確監(jiān)察機關(guān)在審計機關(guān)特定業(yè)務部門中的派駐機制以及監(jiān)察派駐人員在審計機關(guān)中的基本職能。就此而言，監(jiān)察機關(guān)派駐審計機關(guān)工作人員的基本職能既包括在審計監(jiān)督過程中監(jiān)察被審計主體，還包括對審計機關(guān)是否妥善履行職責的監(jiān)督，兩者構(gòu)成了雙重意義上的監(jiān)督關(guān)系。在此過程中，也應當充分發(fā)揮監(jiān)察機關(guān)特約監(jiān)察員的外部監(jiān)督優(yōu)勢與專業(yè)背景優(yōu)勢，促進“監(jiān)審協(xié)同”監(jiān)督法治成效的進一步提升。以此為基礎，破除“監(jiān)審分立”格局造成的協(xié)同監(jiān)督效率偏低的問題。當然，基于審計機關(guān)的行政權(quán)屬性，審計監(jiān)督的直接目的與監(jiān)察監(jiān)督存在實質(zhì)差異。對此而言，提煉兩種監(jiān)督類型間“制衡權(quán)力、維護權(quán)利”的制度“公因”，是形成“監(jiān)審協(xié)同”協(xié)調(diào)機制、拓展“監(jiān)審協(xié)同”監(jiān)督形式的邏輯前提?；诖?，不可忽視的重要方面是，促進監(jiān)督權(quán)力體系與監(jiān)督權(quán)利體系之間的路徑融通，提升“監(jiān)審協(xié)同”格局下多元主體的整體監(jiān)督效能?；谶@一思路，對于公民等社會主體向監(jiān)察或?qū)徲嫏C關(guān)基于《憲法》第四十一條行使的檢舉、申訴等權(quán)利，可以通過“監(jiān)審協(xié)同”協(xié)調(diào)機制促進信息共享，進而提升協(xié)同監(jiān)督的整體成效，實現(xiàn)財政民主的制度目標^［35］。 換言之，以“監(jiān)審協(xié)同”協(xié)調(diào)機制的形成為契機，吸納更多機關(guān)體系之外的法治監(jiān)督主體參與“監(jiān)審協(xié)同”監(jiān)督的制度實踐中來，突破單一化權(quán)力監(jiān)督模式造成的績效低下以及成本偏高等方面的問題。

此外，拓展“監(jiān)審協(xié)同”的監(jiān)督形式還可以進一步強化科技賦能，提升“監(jiān)審協(xié)同”監(jiān)督的實質(zhì)成效。具體而言，實現(xiàn)這一目標需要在現(xiàn)有智能科技系統(tǒng)的基礎上，研發(fā)“監(jiān)審協(xié)同”監(jiān)督一體化工作系統(tǒng)，確保審計信息暢通和數(shù)據(jù)對接及時，破除平面化監(jiān)督模式對于協(xié)同監(jiān)督效能提升的實質(zhì)性阻礙。除此之外，基于這一“監(jiān)審協(xié)同”監(jiān)督一體化工作系統(tǒng)，監(jiān)察機關(guān)還可以發(fā)現(xiàn)可能存在的腐敗問題，進而在審計階段發(fā)揮廉政問題的預警功能，實現(xiàn)“監(jiān)審協(xié)同”監(jiān)督的技術(shù)性賦能。在此過程中，既需要對監(jiān)察機關(guān)與審計機關(guān)共享大數(shù)據(jù)予以制度賦權(quán)，也需要強化對監(jiān)察機關(guān)大數(shù)據(jù)監(jiān)督的權(quán)力制約，化解數(shù)據(jù)處理規(guī)則與監(jiān)督規(guī)則、數(shù)字邏輯與法律專業(yè)邏輯之間的沖突^［36］。 同時，建立統(tǒng)一的財政監(jiān)督智能信息系統(tǒng)，實現(xiàn)更高效的全面審計、持續(xù)審計和跟蹤審計^［37］，既拓展“監(jiān)審協(xié)同”的監(jiān)督形式，也避免無序性監(jiān)督狀態(tài)的出現(xiàn)。

四、結(jié)語

審計監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督都是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量。監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督雖各有側(cè)重，但在約束公權(quán)力與預防和反腐敗方面，兩者具有相同的功能。為使審計監(jiān)督在整體上發(fā)揮最佳效果，一方面，要完善工作機制和配套制度，從制度設計上增強審計監(jiān)督的獨立性。另一方面，完善黨和國家監(jiān)督體系，推進監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督實現(xiàn)協(xié)同監(jiān)督尤為必要。審計機關(guān)與國家監(jiān)察機關(guān)之間協(xié)同關(guān)系的基礎和支撐來源于《憲法》《監(jiān)察法》與《審計法》等法律規(guī)范，形成并發(fā)展“監(jiān)審協(xié)同”模式符合《憲法》的規(guī)范邏輯。當前，“監(jiān)審協(xié)同”主要存在協(xié)同監(jiān)督的路徑壁壘，協(xié)同監(jiān)督缺乏規(guī)范性的權(quán)威保障與制度支持，協(xié)同監(jiān)督的機制缺位等法治困境。建立健全“監(jiān)審協(xié)同”機制，形成監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督的監(jiān)督合力，需要突破部門壁壘，解決規(guī)范缺失以及協(xié)同監(jiān)督機制缺位等難題。首先，要厘清監(jiān)察機關(guān)與審計機關(guān)在協(xié)同機制中的相互關(guān)系，以國家監(jiān)察委員會作為協(xié)同監(jiān)督關(guān)系中的主導。在審計決策等重大問題上，積極發(fā)揮審計機關(guān)的業(yè)務主管職能，積極推動“監(jiān)審協(xié)同”監(jiān)督機制的形成與發(fā)展。同時，廣泛應用監(jiān)審聯(lián)席會議等協(xié)調(diào)機制，促進監(jiān)察機關(guān)與審計機關(guān)之間的工作信息對接與業(yè)務交流，破除部門之間的職權(quán)壁壘，實現(xiàn)“監(jiān)審協(xié)同”。其次，要明確監(jiān)察機關(guān)與審計機關(guān)的職能界限，保障監(jiān)察機關(guān)與審計機關(guān)之間協(xié)作的高效流暢，避免因權(quán)責不清造成兩者職能交叉重復，監(jiān)督權(quán)內(nèi)耗。通過制度規(guī)范的構(gòu)建，來明確審計機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)協(xié)同監(jiān)督的工作原則，細化兩者之間協(xié)同工作方法，加強日常溝通交流。再次，細化“監(jiān)審協(xié)同”的規(guī)則體系，對相關(guān)法律規(guī)范進行系統(tǒng)性的梳理歸納與科學評估。加強監(jiān)察機關(guān)與審計機關(guān)內(nèi)部法制部門的業(yè)務溝通，明晰與優(yōu)化審計監(jiān)督信息、秘密的管理機制^［38］，打破“監(jiān)審協(xié)同”在規(guī)則層面的壁壘。最后，在遵循現(xiàn)行管理體制的邏輯下，促進監(jiān)察與審計在人員上的動態(tài)交流。拓展“監(jiān)審協(xié)同”的監(jiān)督形式，研發(fā)“監(jiān)審協(xié)同”監(jiān)督一體化工作系統(tǒng)，確保審計信息暢通和數(shù)據(jù)對接及時，提升協(xié)同監(jiān)督的監(jiān)督實效。實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的全覆蓋，健全審計與其他監(jiān)督貫通協(xié)同的制度體系，全面提升審計監(jiān)督效能。

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［責任編輯：向長艷］