摘要：上市公司作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中十分重要的經(jīng)濟(jì)主體，其運(yùn)行是否健康高效不僅關(guān)系到其所有權(quán)人和利益相關(guān)者的利益實(shí)現(xiàn)，也影響到國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全和發(fā)展水平，所以必須構(gòu)建科學(xué)高效的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，而對(duì)于上市公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制失效的普遍發(fā)生，應(yīng)辨明成因，加強(qiáng)監(jiān)事和獨(dú)立董事的協(xié)同、保障其獨(dú)立性和知情權(quán)，并以審計(jì)監(jiān)督作為監(jiān)事和獨(dú)立董事履職的重要手段，同時(shí)對(duì)相關(guān)管理創(chuàng)新措施進(jìn)行法律規(guī)制。

關(guān)鍵詞：上市公司；內(nèi)部監(jiān)督；治理；審計(jì)監(jiān)督；法律規(guī)制

上市公司作為一種重要的企業(yè)組織形式其績(jī)效和發(fā)展一直是政府和社會(huì)的關(guān)注焦點(diǎn)，管理界和法律界有這樣的共識(shí)：上市公司運(yùn)行健康水平是其生產(chǎn)力的前提和保證，而上市公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的有效性決定了上市公司健康指數(shù)和經(jīng)營(yíng)狀況。從世界范圍來(lái)看，上市公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制有以英美為代表的獨(dú)立董事一元模式、以德國(guó)為代表的獨(dú)立董事和監(jiān)事會(huì)的二元模式、以法國(guó)為代表的獨(dú)立董事或監(jiān)事會(huì)的選擇模式，我國(guó)上市公司根據(jù)國(guó)情需要實(shí)行的是獨(dú)立董事和監(jiān)事會(huì)的二元模式。我國(guó)借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，在監(jiān)事會(huì)制度基礎(chǔ)上于2001年和2002年分別引入獨(dú)立董事制度和審計(jì)委員會(huì)制度，并從立法上配套規(guī)范。從公司治理的頂層設(shè)計(jì)初衷來(lái)看，上市公司內(nèi)部監(jiān)督二元模式加上審計(jì)委員會(huì)、內(nèi)審部門、公司紀(jì)檢部門的支撐，應(yīng)能達(dá)成內(nèi)部監(jiān)督的既定目標(biāo)和效果，而課題組通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查得出的初步結(jié)論是：上市公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制失效現(xiàn)象普遍發(fā)生并已形成治理難題。

一、 南京、無(wú)錫地區(qū)部分上市公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制有效性調(diào)查情況分析

本次調(diào)查自2016年5月10日開(kāi)始，至7月10日完成回收、識(shí)別有效問(wèn)卷和匯總整理的工作，7月17日前完成對(duì)問(wèn)卷調(diào)查的結(jié)果分析。本次調(diào)查對(duì)象選取南京、無(wú)錫地區(qū)60家上市公司，涉及軟件、物流、機(jī)械、農(nóng)業(yè)、建筑、房地產(chǎn)、貿(mào)易、咨詢等行業(yè)，最后完成對(duì)50家公司的有效調(diào)查。本次問(wèn)卷調(diào)查采取了走訪面談、會(huì)議座談、電話采訪、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷等調(diào)查方法。調(diào)查對(duì)象主要是各上市公司的董事、監(jiān)事、獨(dú)立董事、內(nèi)審人員、經(jīng)理。

調(diào)查圍繞上市公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制有效性這一主題進(jìn)行，接受調(diào)查的對(duì)象中，61.4%的董事、87.6%的監(jiān)事、88.1%的獨(dú)立董事、92%的內(nèi)審人員、91.3%的經(jīng)理認(rèn)為上市公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制失效現(xiàn)象普遍發(fā)生并已經(jīng)形成治理難題。調(diào)查得到的有關(guān)失效成因反饋問(wèn)題可匯總為：（1）監(jiān)事和獨(dú)立董事的獨(dú)立性雖源于法律規(guī)定，但實(shí)踐中無(wú)法保障；（2）監(jiān)事和獨(dú)立董事的監(jiān)督職能重疊，導(dǎo)致履職惰性和責(zé)任真空；（3）監(jiān)事和獨(dú)立董事的專業(yè)勝任能力不夠、無(wú)法有效履職；（4）立法粗疏，對(duì)監(jiān)事和獨(dú)立董事履職所需權(quán)利僅有原則性規(guī)定，但缺乏實(shí)施細(xì)則；（5）董事會(huì)對(duì)監(jiān)事和獨(dú)立董事的選任權(quán)和薪酬決定權(quán)制約了監(jiān)事和獨(dú)立董事的履職盡責(zé)意愿；（6）上市公司審計(jì)監(jiān)督制度設(shè)置不合理，經(jīng)常性導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)失敗并波及外部審計(jì)的實(shí)施和效果；（7）監(jiān)事和獨(dú)立董事缺乏具體的履職路徑和手段，無(wú)法有效履職。

二、 上市公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制失效成因

1. 監(jiān)事和獨(dú)立董事的獨(dú)立性無(wú)保障。《上市公司治理準(zhǔn)則》第59條規(guī)定，監(jiān)事會(huì)職責(zé)是代表全體股東對(duì)公司財(cái)務(wù)以及公司董事、經(jīng)理和其他高級(jí)管理人員履行職責(zé)的合法合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督，維護(hù)公司及股東的合法權(quán)益。中國(guó)上市公司的監(jiān)事會(huì)一直未能很好地發(fā)揮監(jiān)督職能，無(wú)法滿足資本市場(chǎng)及投資人對(duì)良好公司治理的需求，為此，2005年公司法在許多方面進(jìn)行了改革，對(duì)監(jiān)事會(huì)相關(guān)制度進(jìn)行了完善（王彥明、趙大偉，2016）。在上市公司監(jiān)事會(huì)制度基礎(chǔ)上再引入獨(dú)立董事制度就是為了克服監(jiān)事監(jiān)督乏力這一難題。監(jiān)事不作為固然有監(jiān)事自身的諸多主觀原因，但更多是客觀上的體制黑洞侵吞了監(jiān)事的獨(dú)立性，其具體成因有：第一，監(jiān)事的選任主導(dǎo)權(quán)由董事會(huì)控制，監(jiān)事履職過(guò)程中一旦形成與董事會(huì)的對(duì)抗，這種對(duì)抗的本質(zhì)其實(shí)就是監(jiān)事監(jiān)督權(quán)和董事會(huì)選任權(quán)的博弈，而董事會(huì)將毫無(wú)懸念地在權(quán)利博弈中勝出；第二，基于董事會(huì)對(duì)監(jiān)事選任權(quán)的控制，使得監(jiān)事會(huì)成員的來(lái)源龐雜，在很多上市公司監(jiān)事任命僅僅基于一種職務(wù)安排而根本不考慮圍繞監(jiān)事的職責(zé)和使命來(lái)規(guī)劃，不適格監(jiān)事任職后因缺乏履職能力和履職自信從而無(wú)法自我保持獨(dú)立性；第三，監(jiān)事因缺乏實(shí)際有效的監(jiān)督手段導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)無(wú)法行使，監(jiān)事獨(dú)立性自然喪失。

獨(dú)立董事是指不持公司股份，不兼任公司的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，與公司及大股東之間不存在任何影響其作出客觀和獨(dú)立判斷的關(guān)系的人。他們負(fù)責(zé)對(duì)業(yè)務(wù)執(zhí)行董事及大股東的行為進(jìn)行監(jiān)督，阻止內(nèi)部人控制，防止損害公司及股東利益行為的發(fā)生（江平、李國(guó)光，2006）。和監(jiān)事相比，獨(dú)立董事因和上市公司之間的人身依附性更小，所以立法對(duì)其憑借獨(dú)立性在監(jiān)督效能上可能發(fā)揮的作用寄于更大的期望，所以從《公司法》到《關(guān)于在上市公司中建立獨(dú)立董事制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱為《指導(dǎo)意見(jiàn)》）的第1條至第4條都詳加規(guī)定。即便如此，獨(dú)立董事的獨(dú)立性在上市公司管理實(shí)踐中仍無(wú)法保障，原因有：第一，獨(dú)立董事的聘用及薪酬決定權(quán)在董事會(huì)，一年一聘的合同期限使得獨(dú)立董事的聘用關(guān)系很不穩(wěn)定，獨(dú)立董事更易關(guān)注聘用關(guān)系的維持從而努力揣摩董事會(huì)意見(jiàn)以避免不同意見(jiàn)的發(fā)表；第二，獨(dú)立董事選聘成功需要提名權(quán)和表決權(quán)的支撐，而實(shí)際掌握這兩種權(quán)力的只有大股東，使得獨(dú)立董事無(wú)形中形成迎合大股東的職業(yè)慣性；第三，獨(dú)立董事履職過(guò)程中，更多接觸的是董事、高管而非中小股東，且其工作條件多由高管提供保障，發(fā)表意見(jiàn)時(shí)自然受限于和董事、高管的各種利益牽連。

2. 監(jiān)事和獨(dú)立董事協(xié)同不夠。除“重大關(guān)聯(lián)交易認(rèn)可權(quán)”“發(fā)表獨(dú)立意見(jiàn)權(quán)”“股東投票征集權(quán)”外，獨(dú)立董事與監(jiān)事在監(jiān)督職能和監(jiān)督權(quán)限上享有大部分相同的權(quán)利，主要是監(jiān)督公司的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、財(cái)務(wù)管理及董事、經(jīng)理履職的合規(guī)合法性（高旭軍，2016）。立法的初衷是通過(guò)在原有監(jiān)事制度基礎(chǔ)上再設(shè)置一重獨(dú)立董事監(jiān)督以加強(qiáng)上市公司內(nèi)部監(jiān)督力量，但從實(shí)際運(yùn)行效果來(lái)看，雙重監(jiān)督導(dǎo)致了監(jiān)事和獨(dú)立董事履職過(guò)程中互相推諉和責(zé)任真空的出現(xiàn)，監(jiān)事和獨(dú)立董事基于個(gè)人利益考量均存在趨利避害的趨向，雙重監(jiān)督經(jīng)常性異化為相互推諉，并給他們提供了回避與董事會(huì)沖突的借口和依靠，監(jiān)事和獨(dú)立董事都希望對(duì)方多承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任，立法也沒(méi)有進(jìn)一步明確監(jiān)督責(zé)任的劃分和兩者協(xié)同監(jiān)督的具體程序和方法。

3. 監(jiān)事和獨(dú)立董事專業(yè)勝任能力缺乏。監(jiān)事和獨(dú)立董事監(jiān)督的對(duì)象實(shí)際是公司的核心經(jīng)營(yíng)管理業(yè)務(wù)，從理論上來(lái)講，監(jiān)督者的專業(yè)分析和判斷能力要比被監(jiān)督者的專業(yè)能力更勝一籌才能符合監(jiān)督履職要求。目前，絕大多數(shù)上市公司沒(méi)有監(jiān)事和獨(dú)立董事任職資格的相關(guān)規(guī)定，對(duì)其任免考慮的基本因素是受聘人選與大股東的關(guān)系或僅僅為了從組織形式上滿足公司法的相關(guān)規(guī)定，絕少考慮其專業(yè)勝任能力，實(shí)踐操作中監(jiān)事和獨(dú)立董事遴選配比隨意，此外，董事會(huì)聘請(qǐng)獨(dú)立董事時(shí)更多偏好選擇學(xué)者型獨(dú)立董事，以借助其名望聲譽(yù)擴(kuò)大上市公司影響，而入選的學(xué)者型獨(dú)立董事雖富有理論功底但少有實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，形成“花瓶效應(yīng)”，最終導(dǎo)致監(jiān)事和獨(dú)立董事即使履職意愿強(qiáng)烈也無(wú)能力實(shí)現(xiàn)監(jiān)督履職目的。

4. 監(jiān)事和獨(dú)立董事缺乏有效的監(jiān)督手段。相關(guān)法律對(duì)監(jiān)事和獨(dú)立董事以財(cái)務(wù)查詢權(quán)、業(yè)務(wù)了解權(quán)為核心的諸多權(quán)利作了規(guī)定，但行權(quán)缺乏有效的具體手段和法律制度的保障，公司審計(jì)監(jiān)督力量并不掌握在監(jiān)事會(huì)手中，也沒(méi)有向獨(dú)立董事報(bào)告的義務(wù)，審計(jì)委員會(huì)和內(nèi)部審計(jì)部門均隸屬于董事會(huì)，外部審計(jì)的聘任權(quán)均掌握在董事會(huì)手中，注冊(cè)會(huì)計(jì)師獲聘擔(dān)任外部審計(jì)工作后，其工作內(nèi)容并不包含支持監(jiān)事和獨(dú)立董事監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)。目前上市公司的內(nèi)部監(jiān)督工作多體現(xiàn)在制度文件規(guī)定上、大多不具備實(shí)施的條件和具體手段，形式主義泛濫，文牘主義盛行，而上市公司的業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)情況十分復(fù)雜，僅憑監(jiān)事和獨(dú)立董事的自身判斷力無(wú)法有效監(jiān)督，必須由以審計(jì)為主的各有關(guān)專業(yè)力量形成監(jiān)督支撐并不斷豐富監(jiān)督手段。

三、 上市公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制失效治理路徑

1. 保障監(jiān)事和獨(dú)立董事的獨(dú)立性。

（1）減少、消除董事會(huì)對(duì)監(jiān)事和獨(dú)立董事的影響。在《指導(dǎo)意見(jiàn)》和《上市公司治理準(zhǔn)則》中明確監(jiān)事和獨(dú)立董事的選任標(biāo)準(zhǔn)和選任程序，并對(duì)董事會(huì)違反法定標(biāo)準(zhǔn)和程序控制、影響監(jiān)事和獨(dú)立董事履職的行為予以法律問(wèn)責(zé)。也可以考慮建立證監(jiān)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的全國(guó)性的上市公司獨(dú)立董事代理公司，建立全國(guó)性的獨(dú)立董事選聘標(biāo)準(zhǔn)和考核機(jī)制，上市公司只與代理公司簽訂獨(dú)立董事聘請(qǐng)合同，獨(dú)立董事基于代理公司的委派任職并從代理公司獲酬，代理公司負(fù)責(zé)對(duì)獨(dú)立董事考核，這樣既可以促進(jìn)獨(dú)立董事職業(yè)階層化并保證其正常的流動(dòng)和輪換，又可以將獨(dú)立董事的選任和委派徹底從上市公司剝離出來(lái)，割斷董事會(huì)與獨(dú)立董事的種種利益牽連。

（2）按上市公司規(guī)模配比監(jiān)事和獨(dú)立董事。監(jiān)事和獨(dú)立董事的數(shù)量要和上市公司規(guī)模相適應(yīng)，同時(shí)可以考慮建立獨(dú)立監(jiān)事制度，獨(dú)立監(jiān)事同樣可以考慮實(shí)行代理制度，與獨(dú)立董事制度形成監(jiān)督合力，加大內(nèi)部監(jiān)督力量獨(dú)立性權(quán)重，同時(shí)注重監(jiān)事和獨(dú)立董事專業(yè)結(jié)構(gòu)背景的多元化以及與公司經(jīng)營(yíng)方向的關(guān)聯(lián)程度，為其獨(dú)立監(jiān)督履職提供專業(yè)化支撐條件。

（3）落實(shí)責(zé)任保險(xiǎn)制度。立法應(yīng)將上市公司責(zé)任保險(xiǎn)制度的相關(guān)規(guī)定由建議性條款修訂為義務(wù)性條款，并落實(shí)到監(jiān)事和獨(dú)立董事履職過(guò)程中，同時(shí)規(guī)定責(zé)任保險(xiǎn)費(fèi)由上市公司和監(jiān)事、獨(dú)立董事按比例共同負(fù)擔(dān)。責(zé)任保險(xiǎn)制度一方面解除了監(jiān)事和獨(dú)立董事對(duì)履職過(guò)程中可能發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的顧慮，另一方面激勵(lì)了監(jiān)事和獨(dú)立董事履職積極性和履職自信。

2. 加強(qiáng)監(jiān)事和獨(dú)立董事的協(xié)同監(jiān)督。協(xié)同是指系統(tǒng)的各部分之間相互協(xié)作，使整個(gè)系統(tǒng)形成微觀個(gè)體層次所不存在的、新質(zhì)的結(jié)構(gòu)和特征（赫爾曼·哈肯，1989）。監(jiān)事和獨(dú)立董事作為上市公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制中的兩個(gè)子系統(tǒng)其協(xié)同的有效性決定了內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的有效性。立法賦予了監(jiān)事和獨(dú)立董事內(nèi)容幾乎相同的監(jiān)督權(quán)，但對(duì)兩者行權(quán)的協(xié)同和責(zé)任的劃分并未規(guī)定清楚，如果是同權(quán)同責(zé)，那么會(huì)導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)督和監(jiān)督資源的浪費(fèi)，甚至導(dǎo)致兩者均不作為。故此，至少應(yīng)在《上市公司治理準(zhǔn)則》中設(shè)置監(jiān)事和獨(dú)立董事協(xié)同監(jiān)督機(jī)制，明確協(xié)同義務(wù)和模式，可以分為監(jiān)事主導(dǎo)制、獨(dú)立董事主導(dǎo)制、聯(lián)合監(jiān)督制等類型，并允許上市公司根據(jù)自己的具體情況加以選擇，對(duì)協(xié)同監(jiān)督過(guò)程中監(jiān)督主體的法律責(zé)任要?jiǎng)澐智宄?，做到?quán)、責(zé)、利的高度統(tǒng)一。

3. 提高監(jiān)事和獨(dú)立董事專業(yè)勝任能力。監(jiān)事和獨(dú)立董事的專業(yè)勝任能力的高低決定了上市公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制有效性的實(shí)現(xiàn)程度。首先，要樹(shù)立“專家監(jiān)督”的理念，緊緊圍繞上市公司監(jiān)督目標(biāo)確保具備符合履職資格的專業(yè)人士進(jìn)入監(jiān)督隊(duì)伍，從立法和公司管理層面上要重塑監(jiān)事和獨(dú)立董事的管理地位和法律地位，形成職業(yè)吸引力；其次，要進(jìn)一步完善監(jiān)事和獨(dú)立董事的選任資格和選任程序并從立法上加以規(guī)范，最后，要嚴(yán)格控制董事向監(jiān)事會(huì)的流動(dòng)、監(jiān)事在公司內(nèi)交叉任職、獨(dú)立董事過(guò)多兼職等情況的出現(xiàn)，促進(jìn)監(jiān)事、獨(dú)立董事的職業(yè)階層化及其在上市公司間的人才流動(dòng)。

4. 創(chuàng)新監(jiān)事和獨(dú)立董事的監(jiān)督手段。監(jiān)事和獨(dú)立董事的履職效果取決于監(jiān)督手段實(shí)施的有效性及創(chuàng)新性。

（1）保障監(jiān)事和獨(dú)立董事行使知情權(quán)。相關(guān)法律對(duì)監(jiān)事、獨(dú)立董事、董事賦予了無(wú)差別知情權(quán)，董事因直接主導(dǎo)公司經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，所以其知情權(quán)無(wú)需特別保障，而監(jiān)事、獨(dú)立董事因履職條件限制，所以必須對(duì)其知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)規(guī)定相應(yīng)的保障措施：第一，在列席董事會(huì)會(huì)議的基礎(chǔ)上拓寬監(jiān)事和獨(dú)立董事的知情權(quán)渠道，保證其可以向公司經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的一切關(guān)聯(lián)方了解信息，以獲得全面、客觀、真實(shí)的信息，夯實(shí)支撐監(jiān)督判斷形成的基礎(chǔ)；第二，立法設(shè)定董事會(huì)報(bào)告義務(wù)，與監(jiān)事和獨(dú)立董事的知情權(quán)相對(duì)應(yīng)，對(duì)董事會(huì)違反報(bào)告義務(wù)的行為可由公司提起損害賠償之訴，對(duì)董事會(huì)成員虛假報(bào)告行為應(yīng)啟動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制；第三，從制度上確保監(jiān)事和獨(dú)立董事知情權(quán)的層級(jí)和深度，為其行使知情權(quán)提供盡可能多的手段和方法。

（2）改革審計(jì)監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)和職能。審計(jì)監(jiān)督是上市公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的核心部分，也是董事會(huì)經(jīng)營(yíng)決策的重要抓手。審計(jì)監(jiān)督的主要目標(biāo)是確保獲知真實(shí)的會(huì)計(jì)信息，如果會(huì)計(jì)信息失真，那么構(gòu)建在錯(cuò)誤和虛假的會(huì)計(jì)信息基礎(chǔ)之上的內(nèi)、外部治理機(jī)制必然會(huì)產(chǎn)生負(fù)面效用，嚴(yán)重的還將導(dǎo)致整個(gè)公司治理失靈（吳利娟，2014）。目前，上市公司采取的是董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的審計(jì)委員會(huì)管理公司的內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)工作這一模式。審計(jì)工作偏“決策服務(wù)型”而非“監(jiān)督主導(dǎo)型”，內(nèi)審部門并未實(shí)際納入內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，所以也就沒(méi)有監(jiān)督履職的主動(dòng)性。對(duì)此應(yīng)予以徹底改革：第一，將審計(jì)委員會(huì)設(shè)在監(jiān)事會(huì)，監(jiān)事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)整個(gè)公司的審計(jì)工作。將公司的內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)目標(biāo)調(diào)整為：監(jiān)督為主，決策服務(wù)為輔。第二，以審計(jì)監(jiān)督力量保證監(jiān)事和獨(dú)立董事調(diào)查權(quán)的實(shí)現(xiàn)，避免調(diào)查權(quán)的空置。監(jiān)事和獨(dú)立董事在行使知情權(quán)的基礎(chǔ)上還可以更加主動(dòng)的行使調(diào)查權(quán)，而審計(jì)調(diào)查手段保證了調(diào)查權(quán)的充分行使。第三，以審計(jì)全覆蓋為目標(biāo)，改革審計(jì)監(jiān)督的職能。審計(jì)全覆蓋作為當(dāng)前政府審計(jì)的核心理念和目標(biāo)在政府審計(jì)支持國(guó)家治理中發(fā)揮了重要?jiǎng)?chuàng)新驅(qū)動(dòng)作用，公司治理作為國(guó)家治理體系中一個(gè)子系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)引入審計(jì)全覆蓋理念用以指導(dǎo)公司審計(jì)監(jiān)督工作。審計(jì)全覆蓋，是審計(jì)對(duì)象、審計(jì)領(lǐng)域、審計(jì)范圍、審計(jì)內(nèi)容的全覆蓋，是一種全天候的“雷達(dá)”監(jiān)控（付忠偉、黃翠竹等，2015）。在上市公司內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)協(xié)同基礎(chǔ)上，應(yīng)確保時(shí)間、空間、主體的全覆蓋，同時(shí)，審計(jì)范圍和層級(jí)要從審財(cái)務(wù)報(bào)表、審財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)延伸到審行為、審事實(shí)、審績(jī)效、審政策執(zhí)行情況，會(huì)計(jì)信息是審計(jì)的出發(fā)點(diǎn)而非終點(diǎn)。

（3）設(shè)置內(nèi)部監(jiān)督支持制度。除了通過(guò)改革措施確保上市公司監(jiān)督力量和資源的統(tǒng)一整合外，還要借助外部力量對(duì)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制形成有效支持，法律賦予了監(jiān)事和獨(dú)立董事對(duì)外部審計(jì)等咨詢機(jī)構(gòu)的外聘權(quán)，現(xiàn)在改革的關(guān)鍵是將這一外聘權(quán)的實(shí)現(xiàn)具體化和制度化，股東大會(huì)要單獨(dú)批準(zhǔn)外聘外部審計(jì)等咨詢機(jī)構(gòu)的預(yù)算，為外聘權(quán)的行使提供經(jīng)費(fèi)保障，使監(jiān)事和獨(dú)立董事監(jiān)督履職時(shí)可以同時(shí)調(diào)配人、財(cái)、物，協(xié)同內(nèi)外專業(yè)監(jiān)督力量，形成高效統(tǒng)一的內(nèi)部監(jiān)督支持制度。

四、 結(jié)論

上市公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的有效性決定了上市公司治理水平和生產(chǎn)力水平，上市公司群體的整體治理水平也一定程度影響到國(guó)家治理的績(jī)效，當(dāng)前上市公司治理實(shí)踐的實(shí)際反映是：上市公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制失效性普遍存在，從立法實(shí)踐來(lái)看，對(duì)監(jiān)事和獨(dú)立董事權(quán)利義務(wù)的規(guī)定保持了不斷更新補(bǔ)充，但法律規(guī)定與上市公司制度對(duì)接上存在斷層，導(dǎo)致立法目的落空。而上市公司管理層的諸多革新的前提是拒絕分權(quán)和放權(quán)，導(dǎo)致管理創(chuàng)新的形式主義。所以，對(duì)上市公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制失效性治理，要在作好立法和管理的一體化考量和頂層設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上，充分整合內(nèi)部監(jiān)督力量和資源，輔以內(nèi)部監(jiān)督支持制度，以必要的人、才、物的調(diào)配權(quán)作為監(jiān)督權(quán)實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)保障，以審計(jì)監(jiān)督作為監(jiān)督權(quán)行權(quán)的重要手段，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)管理創(chuàng)新舉措的法律規(guī)制。

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基金項(xiàng)目：審計(jì)署2015-2016年重點(diǎn)科研課題“國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中的基石和重要保障作用研究”（項(xiàng)目號(hào)：15SJ01002）。

作者簡(jiǎn)介：蘇欣（1969-），男，漢族，江蘇省宜興市人，南京大學(xué)法學(xué)院博士生，南京審計(jì)大學(xué)法學(xué)院副教授，研究方向?yàn)楣痉ā徲?jì)法。

收稿日期：2016-11-19。