李蕾

[摘 要] 通過(guò)運(yùn)用特定理論指標(biāo)建構(gòu)城市社區(qū)層面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系，針對(duì)西部城市社區(qū)應(yīng)急管理能力建設(shè)狀況展開(kāi)問(wèn)題，并深度剖析城市基層社區(qū)在自我應(yīng)急管理能力建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞] 社區(qū)；應(yīng)急管理；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；存在問(wèn)題

中圖分類(lèi)號(hào)：D523 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、研究背景及意義

社區(qū)是實(shí)施公共治理的“最后一公里”，是社會(huì)治理的基本單元，也是國(guó)家治理體系中最根本、最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)。基層社區(qū)不僅是當(dāng)前各種突發(fā)事件的直接發(fā)生地，也是防范和應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件第一道防線，因此社區(qū)應(yīng)急管理水平高低及其自身功能的發(fā)揮，直接決定著地方各級(jí)政府應(yīng)急管理能力的高低。社區(qū)應(yīng)急管理能力水平高低決定著社區(qū)應(yīng)急管理工作開(kāi)展的行政效能。

二、城市社區(qū)應(yīng)急管理及應(yīng)急管理風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

近年來(lái)，隨著我國(guó)應(yīng)急管理工作水平不斷提升，城市應(yīng)急管理能力總體上比較樂(lè)觀，以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系不斷完善，地方各級(jí)政府逐步推進(jìn)基層應(yīng)急管理建設(shè)，社區(qū)預(yù)案體系基本建構(gòu)，社區(qū)自治組織能按照上級(jí)街道及相關(guān)部門(mén)的要求，結(jié)合社區(qū)自身地理環(huán)境、轄區(qū)單位以及人員構(gòu)成等特點(diǎn)制定各類(lèi)突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案，可以說(shuō)，一系列專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和現(xiàn)場(chǎng)處置方案的建立，顯著提高了城市基層社區(qū)應(yīng)急管理水平。

（一）社區(qū)作為災(zāi)害承載體的安全脆弱性

風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和評(píng)估是開(kāi)展有效的社區(qū)應(yīng)急管理的重要步驟。本研究采用社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)由多致災(zāi)因子和承災(zāi)體脆弱性兩個(gè)方面構(gòu)成這一理論基礎(chǔ)進(jìn)行社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)模型的構(gòu)建[1]。對(duì)社區(qū)災(zāi)害承載體的脆弱性從自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展環(huán)境等三方面去評(píng)估。由于L市公共安全形勢(shì)的特殊性，自然災(zāi)害易發(fā)多發(fā)，加之生態(tài)環(huán)境比較脆弱導(dǎo)致近年來(lái)各類(lèi)突發(fā)事件頻發(fā)，結(jié)合社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系量化分析模型，選取L市C區(qū)和Q區(qū)不同特點(diǎn)的城市社區(qū)就社區(qū)承災(zāi)體脆弱性以及風(fēng)險(xiǎn)致災(zāi)因子的致災(zāi)程度進(jìn)行調(diào)查，最后對(duì)所選社區(qū)綜合性風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估。

（二）基層社區(qū)安全脆弱性比較

依照本研究設(shè)計(jì)的社區(qū)承災(zāi)體脆弱性打分體系，邀請(qǐng)社區(qū)中負(fù)責(zé)應(yīng)急管理的專(zhuān)職人員針對(duì)本社區(qū)作為災(zāi)害承載體安全脆弱性各項(xiàng)評(píng)分項(xiàng)目進(jìn)行打分，通過(guò)整理數(shù)據(jù)對(duì)其安全脆弱性進(jìn)行對(duì)比分析。發(fā)現(xiàn)不同社區(qū)在災(zāi)害承載上的表現(xiàn)具有不同特征。JYL街道J社區(qū)在承災(zāi)體的脆弱性上要明顯高于K社區(qū)和XH街道M社區(qū)。J社區(qū)的物理脆弱性和經(jīng)濟(jì)社會(huì)脆弱性明顯高于其他兩個(gè)社區(qū)。這種脆弱性即體現(xiàn)在J社區(qū)居民學(xué)歷層次整體較低，流動(dòng)人口和居民的安全意識(shí)整體不高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低。特別是社區(qū)內(nèi)棚戶區(qū)還存在著房屋質(zhì)量差，安全性不高的風(fēng)險(xiǎn)。而K社區(qū)和M社區(qū)兩個(gè)社區(qū)，房屋安全性較高，社區(qū)里的居民也普遍表現(xiàn)出收入和學(xué)歷、知識(shí)水平較高，安全意識(shí)較強(qiáng)的調(diào)點(diǎn)。

（三）致災(zāi)因子影響程度對(duì)比分析

1.社區(qū)致災(zāi)因子綜合評(píng)估。結(jié)合導(dǎo)致災(zāi)害發(fā)生的致災(zāi)因子致險(xiǎn)等級(jí)評(píng)估模型，總體來(lái)看，各致災(zāi)因子在L市內(nèi)的三個(gè)不同社區(qū)中所造成的致險(xiǎn)情況既具有共同特征也具有不同特點(diǎn)（見(jiàn)圖1）。

2.比較分析。（1）自然災(zāi)害致災(zāi)因子致險(xiǎn)分析。大多調(diào)查社區(qū)都具有相同的自然災(zāi)害潛在風(fēng)險(xiǎn)。極端氣溫、霧霾四類(lèi)致災(zāi)因子成為共同的致災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，且這一特點(diǎn)在市一級(jí)層面具有一致性。在自然災(zāi)害類(lèi)的致災(zāi)因子中，路面塌陷、山體滑坡在不同社區(qū)內(nèi)具有不同的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（2）事故災(zāi)害致災(zāi)因子致險(xiǎn)分析。生產(chǎn)安全事故、公共設(shè)施事故、火災(zāi)事故、煤氣中毒事故、食品安全以及交通事故等致災(zāi)因子在全部調(diào)查社區(qū)呈現(xiàn)出高風(fēng)險(xiǎn)性。特別是交通安全、生產(chǎn)安全、火災(zāi)三項(xiàng)致災(zāi)因子的致險(xiǎn)程度遠(yuǎn)高于其他因子，在社區(qū)層面構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)性的威脅和危害。

（3）社會(huì)安全致災(zāi)因子致險(xiǎn)分析。這類(lèi)致災(zāi)因子在不同社區(qū)差異化較大。在J社區(qū)中事故災(zāi)害類(lèi)致災(zāi)因子危害程度較高，而K社區(qū)中群體性事件是該社區(qū)的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

（四）社區(qū)綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估比較分析

可以分析得出，城市基層社區(qū)作為各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害的第一承載體，其風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)是由社區(qū)脆弱性等級(jí)和各類(lèi)致災(zāi)因子的致險(xiǎn)程度來(lái)決定的。所以，在突發(fā)公共事件整個(gè)周期管理過(guò)程中后，無(wú)論是預(yù)防、還是在開(kāi)展應(yīng)急響應(yīng)和處置的過(guò)程中，都可以從降低社區(qū)承災(zāi)脆弱性等級(jí)以及減少各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)因素的角度出發(fā)進(jìn)行管控和治理。

三、社區(qū)應(yīng)急管理能力建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）社區(qū)應(yīng)急管理體系不完善

一是社區(qū)制定的各類(lèi)應(yīng)急預(yù)案和處置方案可操作性還不強(qiáng)。社區(qū)應(yīng)急預(yù)案的制定并不主動(dòng)，主要是由上級(jí)政府部門(mén)下達(dá)指令要求，然后參考其他單位預(yù)案擬定，缺乏對(duì)轄區(qū)風(fēng)險(xiǎn)致災(zāi)因素及各類(lèi)情況的研判，缺乏科學(xué)規(guī)劃，也沒(méi)有實(shí)施預(yù)案動(dòng)態(tài)修訂機(jī)制，缺乏定期演練來(lái)檢驗(yàn)預(yù)案的實(shí)際有效性。二是社區(qū)應(yīng)急管理相關(guān)應(yīng)急法規(guī)建設(shè)緩慢。社區(qū)未能從轄區(qū)實(shí)際情況出發(fā)制定符合實(shí)際的有效應(yīng)急法規(guī)，社區(qū)對(duì)應(yīng)急管理知識(shí)以及相關(guān)法規(guī)的宣傳不足。三是社區(qū)應(yīng)急管理機(jī)制不完善導(dǎo)致作用發(fā)揮不夠明顯。社區(qū)在全周期管理過(guò)程中未建立有效的預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警、信息報(bào)告、公共溝通、教育培訓(xùn)等應(yīng)急機(jī)制。

（二）預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備不充分

一是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的應(yīng)對(duì)措施不足。社區(qū)對(duì)危險(xiǎn)源的監(jiān)控不夠，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)常態(tài)管理優(yōu)化，只對(duì)本區(qū)域一些特殊人群進(jìn)行登記和監(jiān)控，這就沒(méi)有消除風(fēng)險(xiǎn)隱患，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防缺乏先進(jìn)、多樣化的預(yù)警技術(shù)手段。二是社區(qū)應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)滯后，隊(duì)伍人員專(zhuān)業(yè)化程度較低。目前社區(qū)的應(yīng)急隊(duì)伍主要由本社區(qū)的黨員、干部及個(gè)別居民組成，從事醫(yī)療、心理救助等應(yīng)急相關(guān)專(zhuān)業(yè)人員數(shù)量少，隊(duì)伍缺乏定期的知識(shí)技能培訓(xùn)和演練，應(yīng)急處置能力較弱。三是社區(qū)基層應(yīng)急物資裝備沒(méi)有實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。大部分社區(qū)沒(méi)有建立常備應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫(kù)。缺乏專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急資金保障。

（三）災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)體系運(yùn)行不暢

應(yīng)急監(jiān)測(cè)預(yù)警方面目前主要由社區(qū)工作人員、樓院長(zhǎng)、網(wǎng)格員通過(guò)日常網(wǎng)格化巡查來(lái)收集信息。由于社區(qū)工作人員數(shù)量有限，且未經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)的應(yīng)急管理培訓(xùn)，僅僅通過(guò)個(gè)人工作經(jīng)驗(yàn)對(duì)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)源等潛在隱患進(jìn)行主觀判斷，技術(shù)性的研判不足。信息內(nèi)容更新不及時(shí)，信息共享率低，導(dǎo)致預(yù)警信息和采取應(yīng)急措施都過(guò)于滯后。

（四）應(yīng)急處置措施不到位

在突發(fā)事件發(fā)生后社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)功能發(fā)揮十分重要，特別是在應(yīng)急反應(yīng)和處置方面具有優(yōu)勢(shì)地位，但實(shí)際在采取措施過(guò)程中作用并不明顯。突發(fā)事件信息報(bào)送也存在一定的時(shí)間滯后，盡管社區(qū)能在第一時(shí)間進(jìn)行快速“第一響應(yīng)”，但主要決策指揮權(quán)在上一級(jí)行政部門(mén)，因此社區(qū)應(yīng)急工作開(kāi)展較為被動(dòng)，社區(qū)在社會(huì)動(dòng)員方面功能有待強(qiáng)化。

（五）事后恢復(fù)與重建能力水平不足

社區(qū)事后恢復(fù)與重建主要是與應(yīng)急處置效果和資源保障能力有關(guān)，應(yīng)急處置效果越好，應(yīng)急資源越充分，越有利于社區(qū)災(zāi)后恢復(fù)重建。由于受到醫(yī)療資源、技術(shù)手段、資金支持以及人員構(gòu)成等因素制約，社區(qū)難以進(jìn)行有效的恢復(fù)重建，社區(qū)缺乏對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行調(diào)查評(píng)估，對(duì)轄區(qū)相關(guān)單位責(zé)任人的責(zé)任追究督促整改力度有限。后期提供決策建議智力支持方面作用有限。

四、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)L市基層社區(qū)應(yīng)急管理能力進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和問(wèn)題分析，可以得出外部環(huán)境因素嚴(yán)重制約西部城市社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)水平。第一，社區(qū)管理者的危機(jī)意識(shí)有待增強(qiáng)。要徹底改變重處置、輕預(yù)防的管理理念，加強(qiáng)日常防范。第二，行政管理體制制約基層社區(qū)應(yīng)急管理作用發(fā)揮。由于實(shí)行“條塊分割”的組織結(jié)構(gòu)管理模式，導(dǎo)致社區(qū)責(zé)權(quán)不明，調(diào)度協(xié)調(diào)不力。第三、基層社區(qū)應(yīng)急管理技術(shù)保障機(jī)制不足。由于缺乏通信、監(jiān)測(cè)以及大數(shù)據(jù)“云”技術(shù)等先進(jìn)技術(shù)，導(dǎo)致社區(qū)的應(yīng)急技術(shù)保障嚴(yán)重不足。第四，基層社區(qū)應(yīng)急資金保障不足。城市社區(qū)應(yīng)急保障的經(jīng)費(fèi)數(shù)額很少，來(lái)源方式單一，不能有效吸納其他社會(huì)資金參與社區(qū)應(yīng)急建設(shè)。