肖茜+李錦華

【摘 要】近年來(lái)，隨著國(guó)民物質(zhì)生活水平的提高，旅游熱依然是有增無(wú)減。而風(fēng)景優(yōu)美、習(xí)俗各異的民族地區(qū)自然是受到人們的青睞?？墒?，伴隨民族地區(qū)旅游潮興起的一系列旅游突發(fā)事件卻也應(yīng)該引起廣大群眾和政府的重視。以2013年國(guó)慶期間阿壩藏族羌族自治州九寨溝旅游風(fēng)景區(qū)發(fā)生的游客滯留事件為例，分析九寨溝景區(qū)面對(duì)旅游突發(fā)事件時(shí)應(yīng)急管理措施的不足，提出對(duì)策與建議。

【關(guān)鍵詞】民族地區(qū);旅游突發(fā)事件;應(yīng)急管理

ABSTRACT：In recent years， as people material life level has enhanced， tourism wave is still unabated. Ethnic areas with natural and beautiful scenery， and different customs is favored by people. Rise along with the tide of tourism in national regions， however， a series of travel emergencies should lead to the attention of the masses and the government. In 2013， during the National Day events of tourists stranded Jiuzhaigou as an example， analyzing the Jiuzhaigou scenic spot facing travel incidents emergency management measures， countermeasures and Suggestions are put forward.

Keywords： Ethnic areas; Travel emergencies; Emergency management

2015年8月，安徽省黃山市開辦了全國(guó)旅游工作研討會(huì)。國(guó)家旅游局局長(zhǎng)李金早就貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費(fèi)的若干意見》（簡(jiǎn)稱《意見》）和下一步的重點(diǎn)工作進(jìn)行了部署。在這次研討會(huì)上，做為四川省副省長(zhǎng)的黃彥蓉也提到四川旅游業(yè)進(jìn)入了飛速發(fā)展的“快車道”，它的年均增長(zhǎng)超過25%以上。然而與飛速發(fā)展的旅游業(yè)相對(duì)應(yīng)帶來(lái)的旅游突發(fā)事件應(yīng)急管理正在逐步完善，卻依然有一些缺失。四川民族地區(qū)在成為旅游勝地的同時(shí)也伴隨著自己的特殊性，即少數(shù)民族人口雜居，外來(lái)游客大量涌入，外來(lái)文化大量侵襲，以及不可預(yù)估的自然災(zāi)害，國(guó)家政府和地方政府的應(yīng)急預(yù)案在針對(duì)這部分特殊群體是否應(yīng)有特殊的政策與手段，而還是用跟漢族同胞相同的政策，這都是需要我們關(guān)注的地方。發(fā)生在阿壩州的九寨溝游客滯留事件給以后的應(yīng)急管理帶來(lái)哪些啟示也需要我們深思。

一、旅游突發(fā)事件與旅游突發(fā)事件應(yīng)急管理模型

（一）旅游突發(fā)事件的概念

突發(fā)事件是指“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件[1]?！甭糜瓮话l(fā)事件我們可以當(dāng)做是是突然發(fā)生的，對(duì)旅游者心中的旅游目的地的形象產(chǎn)生影響，并且擾亂旅游業(yè)正常運(yùn)行的種種危害及突發(fā)事件。

（二）旅游突發(fā)事件的范圍

1.事故災(zāi)難和自然災(zāi)害致使的重大游客傷亡事件，包括：泥石流以及山體滑坡等地質(zhì)上的災(zāi)害;自然氣象方面的災(zāi)害;鐵路、民航、水運(yùn)、公路等突發(fā)交通運(yùn)輸事故;其他各類重大安全事故等。

2.由突發(fā)公共衛(wèi)生事件引起的重大游客傷亡事件，包括：嚴(yán)重食物中毒、不明原因的群體性突發(fā)疾病、嚴(yán)重食物中毒，和其他特別影響公眾健康的事件等。

3.突發(fā)社會(huì)安全事件特指發(fā)生重大涉外旅游突發(fā)事件和大型旅游節(jié)慶活動(dòng)事故。包括：外國(guó)游客和港澳臺(tái)游客死亡事件，由于人群過度擁擠而在大型旅游節(jié)慶活動(dòng)中發(fā)生的人員傷亡、踩踏、火災(zāi)、建筑物倒塌等旅游突發(fā)事件。

（三）旅游突發(fā)事件等級(jí)及響應(yīng)

旅游突發(fā)事件按旅游者傷亡程度分為重大（Ⅰ級(jí)），較大（Ⅱ級(jí)），一般（Ⅲ級(jí)），具體是：

1.重大（Ⅰ級(jí)）突發(fā)事件指一次突發(fā)事件造成旅游者10人以上重傷或5人以上死亡的，或一次造成50人以上嚴(yán)重食物中毒或造成5人以上中毒死亡的。

2.較大（Ⅱ級(jí)）突發(fā)事件指一次突發(fā)事件造成旅游者5至9人重傷或1至4人死亡?；蛞淮卧斐?0至49人嚴(yán)重食物中毒且有1至4人死亡的。

3.一般（Ⅲ級(jí)）突發(fā)事件指一次突發(fā)事件造成旅游者1至4人重傷，或一次造成1至19人嚴(yán)重食物中毒的。

（四）旅游突發(fā)事件的分級(jí)響應(yīng)

1.當(dāng)發(fā)生重大（Ⅰ級(jí)）突發(fā)事件時(shí)，國(guó)家旅游局啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，做好協(xié)調(diào)、信息掌握等相關(guān)工作，事發(fā)所在地省級(jí)旅游行政管理部門啟動(dòng)相應(yīng)應(yīng)急預(yù)案，在省級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)行具體相應(yīng)，參與和協(xié)調(diào)相關(guān)單位及時(shí)采取應(yīng)急處置措施。

2.發(fā)生較大（Ⅱ級(jí)）以下突發(fā)事件由省級(jí)旅游行政管理部門決定啟動(dòng)相應(yīng)的旅游應(yīng)急預(yù)案，在省級(jí)人民政府（或相應(yīng)的地方政府）領(lǐng)導(dǎo)下，參與和協(xié)調(diào)相關(guān)部門和單位及時(shí)采取應(yīng)急處置措施。

（五）旅游突發(fā)事件應(yīng)急管理模型

國(guó)外學(xué)者將危機(jī)事件進(jìn)行了幾種階段性的劃分：前階段、中階段和后階段即所說的三階段模型;分為征兆期、爆發(fā)期、持續(xù)期、恢復(fù)期的四階段即四階段模型;五階段模型則將危機(jī)過程劃分為醞釀期、爆發(fā)期、擴(kuò)散期、處理期以及處理結(jié)果與后遺癥期[2]。為了我們更加快速有效地理解旅游突發(fā)公共事件，將旅游應(yīng)急管理分成事前、事中、事后三個(gè)階段，然后再結(jié)合阿壩藏族羌族自治州的九寨溝游

客滯留事件來(lái)進(jìn)行分析。

二、典型案例：阿壩州九寨溝游客滯留事件應(yīng)急管理整體過程分析

2013年10月2日，四川阿壩州九寨溝旅游風(fēng)景區(qū)客流量突然激增，發(fā)生了一起嚴(yán)重的游客滯留事件。直到中午12時(shí)，很多游客因?yàn)殚L(zhǎng)時(shí)間排隊(duì)等車，導(dǎo)致情緒產(chǎn)生波動(dòng)。甚至有一些游客集體集中在公路上，致使景區(qū)運(yùn)行車輛無(wú)法循環(huán)，交通運(yùn)行癱瘓，大量游客無(wú)法乘車。[3]

（一）事前

按照新《中華人民共和國(guó)旅游法》的規(guī)定來(lái)看，任何一個(gè)景區(qū)都應(yīng)該在游客有可能達(dá)到它們的最大承載量時(shí)就向上級(jí)主管部門匯報(bào)，同時(shí)采取有效措施對(duì)游客進(jìn)行分流，防止超過最大承載量接待游客而發(fā)生不必要的旅游突發(fā)公共事件。[4]九寨溝縣也在2013 年制定了“旅游高峰保障應(yīng)急預(yù)案”，將應(yīng)急響應(yīng)確定為四個(gè)等級(jí)，根據(jù)當(dāng)日景區(qū)接待量進(jìn)行劃分：2～3萬(wàn)人次為Ⅳ級(jí)（一般），3～3.5萬(wàn)人次為Ⅲ級(jí)（較高），3.5～4萬(wàn)人次為Ⅱ級(jí)（高），4萬(wàn)人次以上為Ⅰ級(jí)（特別高）。并根據(jù)不同的應(yīng)急響應(yīng)等級(jí)有不同的主管負(fù)責(zé)人和應(yīng)對(duì)措施。[5]

但是在利益驅(qū)動(dòng)的條件下，九寨溝景區(qū)沒有采取措施對(duì)游客進(jìn)行有效分流，致使人流量形成飽和。新《中華人民共和國(guó)旅游法》描述了各個(gè)旅游風(fēng)景區(qū)包括九寨溝在內(nèi)的游客最大承載量。四川省旅游局規(guī)定了九寨溝游客的最大承載量，然而，卻并沒有對(duì)制定的標(biāo)準(zhǔn)作出說明。理論上，旅游容量主要包括空間容量、設(shè)施容量、生態(tài)容量和社會(huì)心理容量四類。[6]但是在實(shí)際情形中，景區(qū)的承載量都只考慮了空間和設(shè)施容量等因素，很少能把社會(huì)心理因素考慮進(jìn)去，影響旅游過程中的體驗(yàn)。部分景區(qū)就不會(huì)考慮景區(qū)的配套設(shè)施服務(wù)，比如公共交通的運(yùn)行能力、停車場(chǎng)的容納程度、道路通行的范圍等。九寨溝游客滯留事件表明了，即使游客的人數(shù)并沒有超過旅游法規(guī)定的最大承載量，而景區(qū)服務(wù)根本沒辦法匹配游客在旅游途中的基本需求，存在了嚴(yán)重的旅游安全隱患。除此之外，在這種情況下，個(gè)人和團(tuán)體游客達(dá)到了8∶2的比例，而九寨溝景區(qū)依舊根據(jù)老的思維模式設(shè)計(jì)景區(qū)配套設(shè)施和服務(wù)，導(dǎo)致了嚴(yán)重的服務(wù)供給和游客需求不匹配。[7]除此之外，九寨溝那天天氣情況好，游客長(zhǎng)時(shí)間逗留使得他們?cè)诰皡^(qū)內(nèi)集中卻又隨著天色漸晚急于想離開。而景區(qū)管理層無(wú)法洞悉該狀況，應(yīng)急處置措施跟不上事態(tài)發(fā)展，最終導(dǎo)致游客失控。

（二）事中

游客由于長(zhǎng)時(shí)間等待而去翻越棧道、攔車，這說明景區(qū)根本沒有安排工作人員去引導(dǎo)游客正確使用交通工具，所以失去了機(jī)會(huì)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行應(yīng)急處置。由于景區(qū)應(yīng)急預(yù)案并沒及時(shí)啟動(dòng)，事件出現(xiàn)很久以后游客才開始慢慢地疏散。且現(xiàn)場(chǎng)出現(xiàn)景區(qū)內(nèi)運(yùn)行的公交車大排長(zhǎng)龍的現(xiàn)象，交通運(yùn)作緩慢，甚至在入夜后再次出現(xiàn)交通癱瘓，直到22時(shí)游客才被全部疏散，暴露出景區(qū)的應(yīng)急響應(yīng)緩慢以及處置不力，不能在第一時(shí)間控制事態(tài)并避免問題進(jìn)一步發(fā)展。[8]九寨溝的滯留問題數(shù)小時(shí)不能解決，表明它的其應(yīng)急管理體系有十分嚴(yán)重

的漏洞，即使有應(yīng)急預(yù)案卻并不能夠快速有效地實(shí)施。

（三）事后

九寨溝管理局第二天發(fā)布了游客致歉的通報(bào)。然而在這份通報(bào)中，景區(qū)管理層沒有提到景區(qū)應(yīng)急管理能力不足等問題，同時(shí)將事件責(zé)任放到游客身上。[9]實(shí)際上，雖然這次事件與游客素質(zhì)和游客行為有著一定關(guān)系，景區(qū)管理也不能先拿游客本身的素質(zhì)開刀。再者，新版《旅游法》嚴(yán)令禁止景區(qū)接待游客要在承載量之內(nèi)，九寨溝卻將此僅僅等同于售票量。[10]而九寨溝景區(qū)游客大部分從四面八方來(lái)，他們難以接受現(xiàn)場(chǎng)門票售罄。

三、九寨溝游客滯留事件應(yīng)急管理對(duì)策建議

（一）事前

1.優(yōu)化旅游高峰應(yīng)急預(yù)案

第一，科學(xué)測(cè)判景區(qū)最大承載量，包括物理容量和景區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施配置服務(wù)。第二，應(yīng)急預(yù)案必須精致和可操作，把應(yīng)急人員落實(shí)到具體環(huán)節(jié)，責(zé)任落實(shí)到人才能在發(fā)生緊急情況時(shí)，快速做出反應(yīng)。第三，要重視平日的應(yīng)急預(yù)案演練。培訓(xùn)工作人員應(yīng)急技能，再根據(jù)實(shí)際情況對(duì)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行調(diào)整。

2.高峰期客流量要得到控制

景區(qū)要有效控制游客數(shù)量可以通過如下方法：一是在高峰期實(shí)施門票預(yù)售;二是運(yùn)用分批進(jìn)入的辦法，設(shè)立客流警戒線，等到景區(qū)同一時(shí)段客量減少后再讓下一批進(jìn)入。即使這樣會(huì)引起后面無(wú)法進(jìn)入的游客爆發(fā)不滿情緒，但只要事先跟游客溝通和得到游客理

解，就能避免不必要的矛盾。

3.升級(jí)景區(qū)管理服務(wù)

九寨溝必須通過實(shí)地調(diào)研和規(guī)劃以確保高峰時(shí)期的營(yíng)運(yùn)安全，還得考慮實(shí)際情況，調(diào)試觀光車輛的運(yùn)行動(dòng)態(tài)模式，維護(hù)好游客秩序。對(duì)重點(diǎn)區(qū)域的管理人員應(yīng)加強(qiáng)配置，工作人員和志愿者一起共同維持游覽秩序，同時(shí)引導(dǎo)游客的旅游線路。

4.做好民族地區(qū)特殊性的應(yīng)急準(zhǔn)備

九寨溝處于阿壩藏區(qū)羌族自治州的民族地區(qū)，對(duì)于應(yīng)急預(yù)案的準(zhǔn)備過程，不僅要考慮到各方面的服務(wù)及人流量因素，還要考慮到民族地區(qū)這個(gè)特殊因素。避免在發(fā)生游客滯留事件時(shí)，當(dāng)?shù)鼐用衽c外來(lái)游客之間產(chǎn)生沖突，這對(duì)于民族和諧與旅游地可持續(xù)發(fā)展旅游戰(zhàn)略也是至關(guān)重要的。在游客進(jìn)入景區(qū)之前，可以通過發(fā)手冊(cè)的方式，教導(dǎo)游客文明旅游，文明采購(gòu)，提高自身素質(zhì)。

（二）事中

1.即使啟動(dòng)旅游高峰應(yīng)急預(yù)案

九寨溝一旦出現(xiàn)擁擠，就要馬上根據(jù)旅游客流量以及車流量的實(shí)際情行，啟動(dòng)旅游高峰應(yīng)急預(yù)案，以應(yīng)對(duì)客流高峰。同時(shí)對(duì)敏感游客采取高度重視，志愿者和工作人員應(yīng)該對(duì)情緒起伏的游客及時(shí)給予心理疏通，防范混亂在不經(jīng)意間發(fā)生。

2.部門之間加強(qiáng)配合

由于景區(qū)管理模式上一直存在各自為政的現(xiàn)象，導(dǎo)致部門聯(lián)動(dòng)相當(dāng)缺乏。由于散客旅游越來(lái)越多，他們的游覽的行程分散、自由，自然而然旅游范圍會(huì)向周邊擴(kuò)張。單個(gè)景區(qū)管理部門已經(jīng)無(wú)法實(shí)施有效的突發(fā)事件應(yīng)急管理，而周邊部門的統(tǒng)籌和聯(lián)動(dòng)才能協(xié)同應(yīng)急處置。

（三）事后

對(duì)應(yīng)急處置效果做出評(píng)估以及建立相應(yīng)的追責(zé)制。

阿壩州九寨溝突發(fā)事件發(fā)生以后，追責(zé)必須要落實(shí)到人，把責(zé)任劃分明確。事件既然已經(jīng)發(fā)生，九寨溝風(fēng)景管理區(qū)就應(yīng)立即建立績(jī)效考評(píng)體系，做出一份詳盡的應(yīng)急事后調(diào)查評(píng)估報(bào)告。對(duì)該起事件發(fā)生的原因以及怎樣進(jìn)行預(yù)防全部系統(tǒng)調(diào)查，作出合理化總結(jié)。根據(jù)評(píng)估結(jié)果和總結(jié)報(bào)告，對(duì)景區(qū)原有的應(yīng)急管理方案討論及該正。除此之外，績(jī)效考評(píng)的方法、考評(píng)的程序以及相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)和激勵(lì)體系，必須要加強(qiáng)科學(xué)、規(guī)范化的程序管理。

綜上所述，民族地區(qū)旅游突發(fā)公共事件應(yīng)急管理具有高難度性。因?yàn)樗刃杼岣呔皡^(qū)工作人員服務(wù)素質(zhì)意識(shí)和能力水平以及整體管理規(guī)劃水平，應(yīng)急管理隊(duì)伍建設(shè)和應(yīng)急預(yù)案管理亟待加強(qiáng)，景區(qū)的應(yīng)急管理機(jī)制更需要進(jìn)一步完善，科學(xué)規(guī)劃和控制景區(qū)人流量尤其是高峰時(shí)期客流量，景區(qū)運(yùn)營(yíng)方和旅游管理方的理念需要切合實(shí)際去轉(zhuǎn)變，最大程度地預(yù)防和降低因客流量過多而造成的突發(fā)事件，避免給景區(qū)和游客帶來(lái)不必要的損失，最終保證景區(qū)和旅游者兩方面的利益。除了景區(qū)旅游突發(fā)事件的常規(guī)預(yù)防以外，還要關(guān)注到阿壩州這個(gè)特殊地域的特殊性。九寨溝游客滯留事件只是其中的一個(gè)小例子，但是民族地區(qū)永遠(yuǎn)都有不能忽視的民族安全性問題也必然要?dú)w納到旅游應(yīng)急管理的考慮當(dāng)中。游客擁擠，客流高峰更加要對(duì)阿壩州區(qū)域的自然生態(tài)引起重視，不隨意破壞;跟民族同胞搞好關(guān)系，在處理應(yīng)急過程中，不管是漢族還是我們少數(shù)民族同胞都應(yīng)一視同仁?？傊?，在面對(duì)旅游突發(fā)事件，過程、體系、人文關(guān)懷一樣都不能少。

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