申現(xiàn)杰　肖瀟

財(cái)政零基預(yù)算是指政府在編制預(yù)算時(shí)，不考慮之前年度所發(fā)生支出費(fèi)用的項(xiàng)目及其數(shù)額基數(shù)，以零為出發(fā)點(diǎn)，根據(jù)政府年度支出需要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行重新審核排序與綜合平衡，進(jìn)而形成年度預(yù)算的一種方法。其目的在于取代傳統(tǒng)預(yù)算模式下的“基數(shù)+增長(zhǎng)”模式，精打細(xì)算各項(xiàng)支出，使預(yù)算決策與資金使用更有效果。在當(dāng)前財(cái)政收支矛盾突出，可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)的形勢(shì)下，實(shí)施并完善零基預(yù)算已經(jīng)成為落實(shí)中央過緊日子要求、深化預(yù)算管理制度改革的重要手段與途徑。

一、實(shí)施零基預(yù)算正成為當(dāng)前中央和地方深化預(yù)算管理制度改革的重點(diǎn)

受經(jīng)濟(jì)下行、減稅降費(fèi)等多重因素影響，近年來財(cái)政收入增長(zhǎng)將逐步放緩，尤其是新冠肺炎疫情以來，財(cái)政收入增速進(jìn)一步遭到?jīng)_擊。與此同時(shí)，財(cái)政在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、保障社會(huì)民生、支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)等方面承擔(dān)支出壓力不斷加大。新的發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)要求財(cái)政預(yù)算管理模式必須主動(dòng)應(yīng)變、科學(xué)應(yīng)變，落實(shí)政府過緊日子的要求，實(shí)施零基預(yù)算改革，改變“基數(shù)加增長(zhǎng)”的傳統(tǒng)預(yù)算編制模式，調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量和效率。

實(shí)施零基預(yù)算將成為中央和地方財(cái)政改革的重要方向。從中央來看，與2020年中央部門預(yù)算編制方式不同的是，《財(cái)政部關(guān)于編制中央部門2021—2023年支出規(guī)劃和2021年部門預(yù)算的通知》（財(cái)預(yù)﹝2020﹞89號(hào)文）明確強(qiáng)調(diào)，中央部門要強(qiáng)化運(yùn)用零基預(yù)算理念，預(yù)算安排堅(jiān)持量入為出，打破基數(shù)概念和支出固化格局等，建立完善能增能減、有保有壓的預(yù)算分配機(jī)制。從哪個(gè)地方上來看，近年來一些省份，如廣東、陜西、浙江、天津、貴州等省市均開啟了財(cái)政零基預(yù)算改革的相關(guān)探索，甘肅、山東、安徽等省份也即將開展零基預(yù)算改革。零基預(yù)算已經(jīng)成為中央和地方深化預(yù)算管理制度改革的熱點(diǎn)問題。總體來看，實(shí)施零基預(yù)算很有必要，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定推廣，但也要正視其實(shí)施中顯現(xiàn)出的各類問題，進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化，以符合成本效益的原則加以推進(jìn)。

二、需要關(guān)注零基預(yù)算實(shí)施中一系列問題

文獻(xiàn)資料研究顯示，零基預(yù)算從理念上非常吸引人，但由于財(cái)政零基預(yù)算在實(shí)施過程中的工作量巨大，受財(cái)力有限、政治決策、人為干預(yù)較多，項(xiàng)目排序技術(shù)等因素的制約，財(cái)政零基預(yù)算在實(shí)施過程中往往困難較多，很難達(dá)到如其概念定義上的預(yù)期效果。從實(shí)施零基預(yù)算省份的調(diào)研情況來看，零基預(yù)算在實(shí)施中往往存在以下問題。

（一）零基預(yù)算編制對(duì)抑制部門支出沖動(dòng)作用不明顯

開展零基預(yù)算的一個(gè)重要初衷是建立機(jī)制抑制部門追求擴(kuò)大支出的沖動(dòng)。但從實(shí)踐看，受多種因素影響這一作用并不明顯，支出控制仍然主要依靠原有辦法。例如，2019年某省發(fā)改委在預(yù)算“一上”中按程序標(biāo)準(zhǔn)上報(bào)了160億元項(xiàng)目，而省本級(jí)可用于零基預(yù)算分配的總額才200億元左右。某市轄區(qū)一般公共預(yù)算支出在25億元左右，扣除“三保”支出之后僅有2億—3億元資金可以用于項(xiàng)目安排，而各預(yù)算部門“一上”的預(yù)算資金需求高達(dá)390億元。出現(xiàn)這種情況主要是由于零基預(yù)算解除了過去的基數(shù)限制，但于此同時(shí)支出優(yōu)先度的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)不甚明確，導(dǎo)致部門傾向于多報(bào)預(yù)算。為控制預(yù)算支出增長(zhǎng)，財(cái)政部門不得不給各個(gè)支出部門下達(dá)一個(gè)預(yù)算控制數(shù)（“一下”），要求預(yù)算支出部門必須在這個(gè)預(yù)算控制數(shù)內(nèi)重新編制預(yù)算，這與零基預(yù)算以支出項(xiàng)目為預(yù)算管理單元的原則并不完全符合。另一方面，財(cái)政部門由于工作量巨大的問題對(duì)于沒有納入或削減的項(xiàng)目缺乏清晰合理的解釋說明，有些部門實(shí)施零基預(yù)算的積極性因此受到影響，干脆采取參考上年度執(zhí)行情況并適當(dāng)調(diào)整的方式編制預(yù)算，導(dǎo)致零基預(yù)算有事實(shí)回歸傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）支出項(xiàng)目?jī)?yōu)先度排序的技術(shù)難度較大透明度低

支出項(xiàng)目按優(yōu)先度排序是零基預(yù)算能夠順利實(shí)施的關(guān)鍵。但在具體實(shí)施中，由于涉及部門眾多，且各部門均有較強(qiáng)專業(yè)性，財(cái)政部門準(zhǔn)確確定各種性質(zhì)不同的支出項(xiàng)目排序難度很大。盡管原則上是以黨中央、國(guó)務(wù)院、省委省政府重大決策為排序依據(jù)，但由于缺乏操作性的規(guī)則或明確的政治決策程序，一定程度上排序仍是由部門和財(cái)政討價(jià)還價(jià)決定的。如某省發(fā)展改革部門每年都召集各個(gè)處室去財(cái)政廳進(jìn)行談判來確定哪些項(xiàng)目納入當(dāng)年預(yù)算。此外，理論上任何預(yù)算單位工作項(xiàng)目的“輕重緩急”都是相對(duì)的，過分強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的年度急需性，可能會(huì)導(dǎo)致預(yù)算單位更注重短期效益，而忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)效益。同時(shí)，優(yōu)先度排序標(biāo)準(zhǔn)不明確還產(chǎn)生了規(guī)則透明度不夠的問題，有部門表示并不清楚財(cái)政部門究竟是根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)或方法來確定把一定數(shù)額的財(cái)政資金分配給A部門而不是B部門，導(dǎo)致部門和財(cái)政之間不得不進(jìn)行不必要的博弈，并增大彼此工作量。

（三）零基預(yù)算編報(bào)實(shí)施致工作量和行政成本大增

零基預(yù)算編制程序和系統(tǒng)設(shè)計(jì)相對(duì)傳統(tǒng)預(yù)算模式較為復(fù)雜，由于預(yù)算編制一切工作從“零”開始確定財(cái)政資金使用額度，要求預(yù)算項(xiàng)目必須提供充分立項(xiàng)依據(jù)，資金測(cè)算準(zhǔn)確和項(xiàng)目細(xì)化到位等，對(duì)編報(bào)人員技能要求更高，一旦個(gè)別部門思路、理念和技能沒有跟上零基預(yù)算步伐，循環(huán)反復(fù)則會(huì)帶來較大工作量。預(yù)算支出主管審核部門在編報(bào)預(yù)算過程中又不能隨意砍掉業(yè)務(wù)處室依據(jù)零基預(yù)算原則編制預(yù)算項(xiàng)目，需要對(duì)每一個(gè)項(xiàng)目的所需資金預(yù)算和所得效益進(jìn)行比較分析、權(quán)衡輕重、區(qū)分層次等，導(dǎo)致省市區(qū)（縣）財(cái)政部門與預(yù)算支出部門編制年度預(yù)算的工作量相對(duì)較大，甚至大大超出現(xiàn)有行政資源的承受能力。赴某省調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：眾多20萬(wàn)—30萬(wàn)的小項(xiàng)目在零基預(yù)算編制申報(bào)過程中也均需要各種配套要求，導(dǎo)致有限的預(yù)算支出部門財(cái)務(wù)人員難以應(yīng)付。預(yù)算編制部門更是超負(fù)荷運(yùn)行，某廳預(yù)算編制處共有9人，零基預(yù)算實(shí)施以來的每年9月底至第二年省人代會(huì)召開的幾個(gè)月里，幾乎都是每天都要加班。從某市轄區(qū)來看，由于基層部門缺乏專職財(cái)務(wù)人員，財(cái)政預(yù)算部門在審核部門預(yù)算時(shí)還要了解各個(gè)項(xiàng)目的具體情況并指導(dǎo)部門編制零基預(yù)算，工作量巨大。

三、對(duì)進(jìn)一步完善財(cái)政零基預(yù)算的建議

按照十九屆五中全會(huì)“增強(qiáng)國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)財(cái)力保障，強(qiáng)化預(yù)算編制宏觀指導(dǎo)”的預(yù)算改革要求，結(jié)合零基預(yù)算實(shí)施過程中的固有問題與實(shí)踐問題，建議放棄完整實(shí)施零基預(yù)算的方式，借助零基預(yù)算的理念，融合五年發(fā)展規(guī)劃、預(yù)算績(jī)效管理等工具，進(jìn)一步細(xì)化完善財(cái)政零基預(yù)算制度體系，切實(shí)發(fā)揮預(yù)算在保障重點(diǎn)支出，壓減一般性支出，打破基數(shù)概念和支出固化格局上的作用。

（一）與五年規(guī)劃、中期財(cái)政規(guī)劃相銜接，建設(shè)具有周期屬性的零基預(yù)算模式

黨的十九屆五中全會(huì)通過的《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出“增強(qiáng)國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)財(cái)力保障“強(qiáng)化對(duì)預(yù)算編制的宏觀指導(dǎo)“等重大目標(biāo)和任務(wù)。不同層級(jí)的五年發(fā)展規(guī)劃是闡明相應(yīng)層級(jí)政府戰(zhàn)略意圖、明確政府工作重點(diǎn)、引導(dǎo)規(guī)范市場(chǎng)主體行為的重要依據(jù)。以發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)實(shí)施零基預(yù)算能夠在一定程度上避免現(xiàn)有零基預(yù)算的弊端，為新的五年周期零基預(yù)算編制提供宏觀指導(dǎo)，更容易促使零基預(yù)算的理念為各層級(jí)部門所接受。結(jié)合中期財(cái)政規(guī)劃可用財(cái)力，實(shí)施以五年為周期的零基預(yù)算模式，每五年結(jié)合發(fā)展規(guī)劃實(shí)施一次完整零基預(yù)算，一是有助于打破上一個(gè)五年周期所形成的基數(shù)概念和支出固化格局。對(duì)符合新的五年規(guī)劃的且五年內(nèi)穩(wěn)定的資金項(xiàng)目不進(jìn)行零基預(yù)算，對(duì)年度新增項(xiàng)目嚴(yán)格實(shí)施零基預(yù)算管理，增強(qiáng)對(duì)未來五年重點(diǎn)領(lǐng)域與重大戰(zhàn)略任務(wù)支出的保障能力，避免因過分強(qiáng)調(diào)短期項(xiàng)目而可能忽視的長(zhǎng)遠(yuǎn)效益。二是有助于降低支出項(xiàng)目?jī)?yōu)先度排序的技術(shù)難度且提高透明度。五年發(fā)展規(guī)劃綱要面向全社會(huì)進(jìn)行公布，將列入發(fā)展規(guī)劃中的重點(diǎn)項(xiàng)目與任務(wù)作為優(yōu)先級(jí)進(jìn)行排列，有助于為排序進(jìn)行指引并提高透明度。三是有助于大幅度降低預(yù)算支出部門與預(yù)算編制部門工作量。實(shí)施以五年發(fā)展規(guī)劃相匹配的周期性零基預(yù)算模式，既不至于像年度性零基預(yù)算那樣產(chǎn)生大量信息負(fù)擔(dān)和工作量，又更易為財(cái)政部門預(yù)算支出部門所接受，起到兼收零基預(yù)算零起點(diǎn)整合與壓縮部門工作量的雙重效果。

（二）推進(jìn)零基預(yù)算與預(yù)算績(jī)效管理的深度融合，增強(qiáng)預(yù)算管理良性循環(huán)能力

提高財(cái)政資源配置效率和使用效益是政府零基預(yù)算和預(yù)算績(jī)效管理的共同目標(biāo)。推進(jìn)零基預(yù)算與預(yù)算績(jī)效管理的深度融合，既有利于優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量，又有形成兩者之間的良性循環(huán)。一是將績(jī)效管理融入零基預(yù)算管理的全過程。將績(jī)效理念和方法深度融入零基預(yù)算編制、執(zhí)行、決算、監(jiān)督全過程，構(gòu)建事前、事中、事后“三位一體”的績(jī)效管理閉環(huán)系統(tǒng)。二是對(duì)年度新增重大政策和一定數(shù)額之上的新增項(xiàng)目實(shí)施事前績(jī)效評(píng)估機(jī)制。對(duì)新增重大政策、或超過一定數(shù)額的項(xiàng)目及轉(zhuǎn)移支付開展事前績(jī)效評(píng)估，并重點(diǎn)強(qiáng)化對(duì)新增項(xiàng)目的立項(xiàng)必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、目標(biāo)合理性、方案可行性、籌資合規(guī)性論證。三是對(duì)一定數(shù)額之上的支出項(xiàng)目強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)管理。將一定數(shù)額之上的項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)設(shè)置作為零基預(yù)算項(xiàng)目入庫(kù)和預(yù)算安排的前置條件，倒逼部門提高績(jī)效目標(biāo)編制質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)與零基預(yù)算的同步化。四是做好績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控。對(duì)一定資金規(guī)模的預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實(shí)行“雙監(jiān)控”，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正，確保資金使用效率、效益，逐步縮小納入“雙監(jiān)控”的項(xiàng)目資金規(guī)模。五是開展多維度績(jī)效評(píng)價(jià)工作。支持部門開展自評(píng)估與第三方績(jī)效評(píng)估工作，推動(dòng)財(cái)政重點(diǎn)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的全覆蓋，健全績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋制度和績(jī)效問題整改責(zé)任制度，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。

（三）推動(dòng)項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，更好發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)在零基預(yù)算管理中的基礎(chǔ)作用

項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系是申請(qǐng)、審核和安排預(yù)算資金的基本依據(jù)。零基預(yù)算改革在嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法“二上二下”要求的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按照統(tǒng)一預(yù)算安排原則、統(tǒng)一申報(bào)編制流程、統(tǒng)一集中審核評(píng)估、統(tǒng)一依法實(shí)行公開，構(gòu)建統(tǒng)一的事前、事中、事后監(jiān)督管理無(wú)障礙銜接的標(biāo)準(zhǔn)化系統(tǒng)，使整個(gè)零基預(yù)算編制審核與績(jī)效考評(píng)鏈條更加陽(yáng)光透明、規(guī)范高效，有效杜絕模糊預(yù)算。在具體實(shí)施上，一是構(gòu)建兼具共性與特性、符合實(shí)際操作的項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系。明確項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)框架與總體規(guī)劃，推動(dòng)編制、評(píng)審、決算、評(píng)審等多部門聯(lián)合制定標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)計(jì)劃。二是對(duì)既有的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全面梳理，形成各部門統(tǒng)一的目錄清單體系。三是制定預(yù)算支出與編制部門共同認(rèn)可的項(xiàng)目評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)。推動(dòng)大型修繕等特定領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，分門別類提出標(biāo)準(zhǔn)制定的思路與方式，推動(dòng)形成預(yù)算支出部門與審核部門及績(jī)效考評(píng)部門共同認(rèn)可的具體項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)。

（四）加強(qiáng)大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)在預(yù)算編制實(shí)施中的應(yīng)用，提升預(yù)算效能

針對(duì)零基預(yù)算工作量巨大的特點(diǎn)，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)、人工智能在預(yù)算數(shù)據(jù)的識(shí)別收集、提取處理、輔助決策等方面的應(yīng)用，打造智能化財(cái)政公共預(yù)算平臺(tái)，提升部門預(yù)算執(zhí)行與財(cái)政部門業(yè)務(wù)信息的自動(dòng)化、智能化與一體化水平，大幅壓縮預(yù)算編制工作量，提高零基預(yù)算編制實(shí)施效率。以智能化預(yù)算平臺(tái)為依托，一是結(jié)合財(cái)政部門與預(yù)算支出部門雙向業(yè)務(wù)需求完善基本數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，提升財(cái)政數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)對(duì)更多層級(jí)部門項(xiàng)目的直接管理水平，提升系統(tǒng)對(duì)各個(gè)部門業(yè)務(wù)的兼容能力與項(xiàng)目自評(píng)能力，系統(tǒng)減少財(cái)務(wù)人員工作量。二是實(shí)現(xiàn)對(duì)各部門預(yù)算資金、資源的全景化與智能化分析。建立健全大數(shù)據(jù)平臺(tái)，對(duì)各部門、單位的“三公”經(jīng)費(fèi)、財(cái)政撥款預(yù)決算、重點(diǎn)項(xiàng)目等支出進(jìn)行專題大數(shù)據(jù)分析，全面及時(shí)掌握財(cái)政資金撥付、使用情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)冗余財(cái)政資源，為財(cái)政預(yù)決算提供數(shù)據(jù)參考，對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)支出不合理的單位作預(yù)警，實(shí)時(shí)把控重點(diǎn)項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度情況。三是加強(qiáng)各部門預(yù)算業(yè)務(wù)人員培訓(xùn)，提升財(cái)務(wù)人員掌握運(yùn)用財(cái)政智能預(yù)算平臺(tái)的技能。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)所）