楊代福

(重慶大學(xué)　公共管理學(xué)院, 重慶　400030)

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中國政策創(chuàng)新擴(kuò)散：一個基本分析框架

楊代福

(重慶大學(xué)公共管理學(xué)院, 重慶400030)

[摘要]建構(gòu)一個我國政策創(chuàng)新擴(kuò)散基本分析框架，勢在必行。該框架由層層深入的三部分構(gòu)成：我國政策創(chuàng)新擴(kuò)散的影響因素、我國政策創(chuàng)新擴(kuò)散的機制和我國政策創(chuàng)新擴(kuò)散的源動力。影響因素包括動機因素、資源/障礙因素、其他政策、外部因素和政策創(chuàng)新屬性五類具體因素；機制包括強制、誘致、學(xué)習(xí)、競爭、模仿和社會化六種具體機制；源動力在于地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)追求采納新政策的期望效用最大化。其中，政策創(chuàng)新擴(kuò)散機制是影響因素和政策采納的中介步驟，并且，其也通過影響采納決策的相關(guān)參數(shù)進(jìn)而影響地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的期望效用，由此形成了一個具有內(nèi)在邏輯聯(lián)系的分析框架。該框架有利于彌補我國政策創(chuàng)新擴(kuò)散研究的理論缺漏，也可為進(jìn)一步的實證研究提供指導(dǎo)。

[關(guān)鍵詞]政策創(chuàng)新擴(kuò)散；分析框架；影響因素；機制；源動力

改革開放以來，我國一些地區(qū)進(jìn)行的政策創(chuàng)新不斷向更大范圍乃至全國范圍進(jìn)行推廣和傳播，例如：安徽省鳳陽縣小崗村于1978年開創(chuàng)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制到1984年已在全國范圍內(nèi)實施；1999年由貴陽市人大常委會首創(chuàng)的人大常委會市民旁聽并發(fā)言的制度目前也已在全國很多省市推行[1]；2004年上海首創(chuàng)的城市社區(qū)網(wǎng)格化管理2014年已被187個地級行政單位所采用[2]；2003年長沙市率先實施的政府購買公共文化服務(wù)目前也已被傳播到全國多個省市[3]?？梢哉f，在我國經(jīng)濟(jì)、政治、社會和文化政策領(lǐng)域，都出現(xiàn)了一種“政策創(chuàng)新擴(kuò)散”現(xiàn)象。從理論上說，政策創(chuàng)新擴(kuò)散(The Diffusion of Policy Innovations)是指政策創(chuàng)新經(jīng)過一段時間，經(jīng)由特定的渠道，在政府、組織間傳播并被采納的過程。為什么我國政策創(chuàng)新會在不同政治系統(tǒng)之間擴(kuò)散？這些政策創(chuàng)新又是如何擴(kuò)散的？這兩個問題值得我們開展研究。因為一則我們可以從中總結(jié)政策創(chuàng)新擴(kuò)散的規(guī)律，二則可以為推動政策創(chuàng)新在全國范圍內(nèi)進(jìn)一步擴(kuò)散或加速擴(kuò)散、從而提高我國整體治理水平提供啟示。鑒于目前國內(nèi)學(xué)者尚未建立起一個具有內(nèi)在一致性的我國政策創(chuàng)新擴(kuò)散整合分析框架，以及為了更好地開展實證研究，本文試圖建構(gòu)一個我國政策創(chuàng)新擴(kuò)散的基本分析框架。

一、中國政策創(chuàng)新擴(kuò)散的影響因素

(一)動機因素

動機是激勵和維持人的行動，并將行動導(dǎo)向某一目標(biāo)的內(nèi)部動因。就我國政策創(chuàng)新擴(kuò)散而言，動機因素是激勵某個地區(qū)的官員在某個時間采納政策創(chuàng)新的因素。它們包括：

1.公眾需求。政治學(xué)家戴維·伊斯頓(David Easton) 提出的系統(tǒng)模型認(rèn)為，公共政策是對周圍環(huán)境所提出的要求的反應(yīng)。該模型包括輸入(需求與支持)、政治系統(tǒng)、輸出、反饋、環(huán)境五個部分。需求是指公眾為了滿足自己的要求和利益而向政治系統(tǒng)提出的采取行動的主張(主張的提出有時是以試壓的方式進(jìn)行的)，支持是指公民遵守法規(guī)、納稅并贊同政府采取的干預(yù)行動，需求和支持一起構(gòu)成系統(tǒng)的輸入；政治系統(tǒng)是指具有相關(guān)互聯(lián)的結(jié)構(gòu)和過程，并進(jìn)行社會價值財富分配的組織；系統(tǒng)的輸出則是指政治系統(tǒng)根據(jù)公眾的需求與支持(輸入)做出價值財富再分配的政策方案；反饋這一概念則意味著公共政策(輸出)可能改變環(huán)境，改變環(huán)境提出的要求，以及改變政治系統(tǒng)的自身特點。政策輸出可能會產(chǎn)生新的要求，而這種新的要求將進(jìn)一步導(dǎo)致政策的輸出。在這種循環(huán)反復(fù)中，公共政策源源不斷地產(chǎn)生[4]?？梢哉f，公眾的需求直接決定了政府政策采納的動力和意愿。當(dāng)然對于什么是公眾需求常常存在爭議，但是其往往與當(dāng)?shù)孛媾R的社會問題的嚴(yán)重程度緊密相關(guān)，如當(dāng)?shù)鼐用袷杖胨健⑸鐣€(wěn)定程度或社會和諧程度等。

2.官員換屆。有學(xué)者研究認(rèn)為，新任的管理人員更傾向于接受創(chuàng)新，因為他們在剛進(jìn)入一個新的崗位時會以全新的視角審視他們的工作。同時，正如中國俗語所云：“新官上任三把火”，剛上任的官員由于急于建立功績、樹立權(quán)威而傾向于接受創(chuàng)新。另外一種情況是，面臨換屆的官員為了使自己在換屆中得以晉升，會在面臨換屆時爭取好的表現(xiàn)，也會傾向于接受創(chuàng)新。

(二)資源/障礙因素

在政府中引進(jìn)創(chuàng)新性實踐意味著需要承擔(dān)一定的不確定性、風(fēng)險或危險，因此，這意味著某些創(chuàng)新的障礙或阻礙可能會或多或少在特定情形中有效。當(dāng)針對某項特定的政策創(chuàng)新時，在其他條件相同的情況下，這些障礙越大，則這項政策創(chuàng)新的采納就越難以發(fā)生。但是，克服這些障礙的可利用資源可能刺激或加強創(chuàng)新采納。具體而言，資源/障礙因素包括：

1.地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。羅杰斯曾指出：不論如何衡量社會地位(通常表現(xiàn)為收入、生活水平與擁有的財富等)，結(jié)果都表明，社會地位與創(chuàng)新性成正比。個體社會經(jīng)濟(jì)狀況每提高一個單位，該個體的創(chuàng)新性程度也會相應(yīng)地成比例上升[5](P252-253)。許多創(chuàng)新需要花費金錢或承擔(dān)財政風(fēng)險，收入與財富越多的人可以有足夠的資源以消化這些成本。這也適用于政府，一般認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地方更加傾向于接納新事物，更有創(chuàng)新性。另外，要實行政策創(chuàng)新，也需要一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件。

2.地區(qū)財政資源。資源松弛假設(shè)認(rèn)為，松弛的資源狀況是組織創(chuàng)新的重要條件。財政資源豐富的地區(qū)更傾向于創(chuàng)新。但需要注意的是，建立在環(huán)境變化基礎(chǔ)上的理論也被證明是有效的，如貝瑞夫婦發(fā)現(xiàn)一個財政狀況惡化的州更易于接受博彩業(yè)，這種解釋更適用于稅收政策而非支出政策。

3.政府組織規(guī)模。由于組織規(guī)模意味著一些因素的綜合，包括動機、障礙和資源組成的高度有利的組合，因此組織規(guī)模對創(chuàng)新的采納很重要。沃克爾的研究也表明，較大的、發(fā)展程度較高的州采取新項目的速度在某種程度上超過較小的、發(fā)展程度較低的州。但是需要注意的是，只有當(dāng)組織規(guī)模意味著或者表示那些本質(zhì)上就很重要的概念性變量時，組織規(guī)模才變得舉足輕重。

4.政策主導(dǎo)者的特點。由于政策采納決策主要是由政策主導(dǎo)者做出的，因此政策主導(dǎo)者的特點會影響政策創(chuàng)新的采納。這體現(xiàn)在：第一，政策主導(dǎo)者的年齡。因為較年輕的領(lǐng)導(dǎo)者擁有更多決策時所需要的認(rèn)知資源，而這些認(rèn)知資源(如學(xué)習(xí)能力、歸因能力和記憶力)通常是隨著年齡的增長不斷降低的；另外，創(chuàng)新是對現(xiàn)有機構(gòu)和規(guī)范的變革，在實施之前具有很強的不確定性，即創(chuàng)新的風(fēng)險性，而年輕的領(lǐng)導(dǎo)者因具有更強的冒險精神而更容易接受創(chuàng)新。因此，領(lǐng)導(dǎo)者較為年輕的地區(qū)更加容易采納創(chuàng)新。第二，政策主導(dǎo)者的教育水平。創(chuàng)新想法和解決問題新手段的提出需要專業(yè)的知識和技能，受教育水平較高的政府官員因具備更好的專業(yè)知識基礎(chǔ)和更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)乃季S邏輯而更傾向于使用較為復(fù)雜和多樣的方式方法去解決其面臨的問題。同時，由于政府創(chuàng)新的復(fù)雜性，具有較高受教育水平的管理者也會因具有較強的獲取信息能力使得創(chuàng)新不確定性的減少變得更為可能，從而促進(jìn)創(chuàng)新的采納。不斷接受教育也能夠強化受教育者對新想法的接受傾向，而這也將為創(chuàng)新的采納創(chuàng)造良好的環(huán)境。因此，政策主導(dǎo)者的教育水平越高采納政策創(chuàng)新的可能性越大。第三，政策主導(dǎo)者的職業(yè)經(jīng)歷。政策主導(dǎo)者的職業(yè)經(jīng)歷會對政策主導(dǎo)者乃至整個領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊的行為產(chǎn)生影響。通常認(rèn)為外來的管理者不容易對組織現(xiàn)有的規(guī)范產(chǎn)生承諾，從而傾向于進(jìn)行創(chuàng)新。同時也有學(xué)者指出管理者以往在工作中的相關(guān)經(jīng)歷和積累的經(jīng)驗也會對創(chuàng)新的采納產(chǎn)生重要影響，特別是管理者在已采納創(chuàng)新的地區(qū)的工作經(jīng)歷會增加創(chuàng)新采納的可能性(這一點凸顯了“官員交流”對于政策創(chuàng)新擴(kuò)散的重要意義)。因此，政策主導(dǎo)者的職業(yè)經(jīng)歷會影響政策創(chuàng)新的采納。

5.政策企業(yè)家。政策企業(yè)家是追求政策自發(fā)動態(tài)變化的人們，他們試圖獲得對政策創(chuàng)新思想的支持，以達(dá)到自己追求的目標(biāo)。政策企業(yè)家可以是政府官員、政府顧問、學(xué)者或智庫成員，他們運用若干行動推動他們的思想，包括分析問題、建立政治圈關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、修飾政策辯論和組建聯(lián)盟。他們是政策意見的推動者或倡導(dǎo)者。政策企業(yè)家努力發(fā)展和人們的緊密聯(lián)系，通過其認(rèn)識到自己的政策目標(biāo)，并尋求令人信服的論點來推銷自己的政策觀點。他們的存在和活動把創(chuàng)新思想和政府議程結(jié)合起來，從而推動了政策主導(dǎo)者采納政策創(chuàng)新。

6.政策網(wǎng)絡(luò)。政策網(wǎng)絡(luò)由一群行動者構(gòu)成，這些行動者在一些政策領(lǐng)域具有共同利益，并通過相互之間的直接的或間接的聯(lián)系得以連結(jié)。政策創(chuàng)新擴(kuò)散是政策創(chuàng)新通過一段時間，經(jīng)由特定的渠道，在某一社會團(tuán)體的成員中傳播的過程，因此，從理論上講，政策網(wǎng)絡(luò)的運作對于促進(jìn)政策創(chuàng)新的擴(kuò)散是關(guān)鍵的。雖然可以運用多種方式交流創(chuàng)新，但是在促進(jìn)新觀念的交流方面，人際關(guān)系是最重要的。大多數(shù)人形成其對政策創(chuàng)新的看法不是依靠大眾傳媒渠道或科學(xué)研究的結(jié)果，而是基于來自對政策創(chuàng)新有良好知識的人們和能解釋政策創(chuàng)新的優(yōu)點與缺點的人們的信息。因此，政策網(wǎng)絡(luò)對于政策創(chuàng)新擴(kuò)散有著重要影響。

7.支持聯(lián)盟力量。支持聯(lián)盟是指由來自不同職位(立法者、行政機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人、利益集團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)人、研究者、新聞工作者、政策分析家等)并具有以下特征的人組成：第一，他們共享一個特定的信仰系統(tǒng)——一套基本的價值觀、因果假設(shè)和對問題的感知；第二，他們長時間內(nèi)對一項協(xié)調(diào)行動毫無爭議。這些行動者的信仰體系分成三種結(jié)構(gòu)形態(tài)：深層核心、政策核心和次級面向[6]。政策支持聯(lián)盟為貫徹以深層核心信仰為基礎(chǔ)所建構(gòu)的政策目標(biāo)，便會使用各種參與途徑，影響政府的政策活動，促其采納最有利于該聯(lián)盟的政策創(chuàng)新。如果一個政策領(lǐng)域內(nèi)存在兩個或兩個以上的支持聯(lián)盟，那么在一定的條件下，不同聯(lián)盟成員可經(jīng)由對話過程而產(chǎn)生學(xué)習(xí)的行為，彼此逐漸互相了解，學(xué)習(xí)結(jié)果會導(dǎo)致信仰的改變，而一旦信仰改變，新政策就會被采納。

8.政治機會。許多學(xué)者認(rèn)為，政策創(chuàng)新采納將發(fā)生在不同尋常的場合。金登提出的“政策之窗”理論認(rèn)為，“政策之窗”產(chǎn)生于新的官員就職、重要的議會委員會改換領(lǐng)導(dǎo)人或重大事件與危機使公眾非常關(guān)注某個問題的時候[7]。政策主導(dǎo)者有意識地等待這種機會之窗以采納新的政策。

(三)其他政策

其他政策說明先前政策的存在或不存在對一項新政策的采納概率的影響[6](P256-257)。如果先前的政策和新政策存在互補、相互依賴和替代的關(guān)系時，先前政策的存在可能影響新政策的采納。當(dāng)兩項政策互補和相互依賴時，先前政策的存在會增加新政策被采納的可能性。當(dāng)新政策和先前政策相互替代時，存在兩種情況：一是完全替代，在此情況下，先前政策的存在完全排除了采納新政策的可能性；二是部分替代時，先前政策的存在會降低新政策被采納的可能性。

(四)外部因素

由于政策創(chuàng)新擴(kuò)散是政策創(chuàng)新在政府之間傳播，因此政策創(chuàng)新擴(kuò)散不僅受到上述地區(qū)內(nèi)部的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化特征的影響，還會受到外部因素的影響。

1.中央政府或上級政府。中央政府或上級政府會自上而下地影響下級政府對政策創(chuàng)新的采納。從制度變遷的方式看，顯然存在著自上而下的制度變遷方式，該方式的特征是：權(quán)力中心是改革的倡導(dǎo)者和組織者，權(quán)力中心憑借行政命令、法律規(guī)范及利益刺激，在一個金字塔型的行政系統(tǒng)內(nèi)自上而下地規(guī)劃、組織和實施制度創(chuàng)新。從委托代理理論看，委托人(中央政府或上級政府)將運用監(jiān)控、強制和激勵等多種方式影響代理人(下級政府)的行為，以使下級政府符合中央政府或上級政府的偏好。如在美國，在某些情況下，聯(lián)邦政府能簡單地命令各州的某些活動；而當(dāng)各州保持審慎選擇權(quán)時，聯(lián)邦政府還會通過提供激勵機制的方式，以促進(jìn)各州采納某政策[6](P239-240)。與聯(lián)邦制相比，單一制國家的上級政府對下級政府的影響更強、更深。中國各級政府都對下級政府具有較強的制約力，通過財政和人事等手段控制下級的權(quán)力。在我國，中央政府或上級政府會以以下方式影響下級政府對社會政策創(chuàng)新的采納：第一，命令。指通過黨中央或上級黨委制定的路線、方針、政策、決定或中央政府、上級政府制定的法規(guī)、規(guī)章、決定或“紅頭文件”等形式向下級政府施加命令，也包括領(lǐng)導(dǎo)個人的指示以及中央政府或上級政府召開的工作會議等。第二，中央政府或上級政府精神。命令往往特定而且具體，而上級精神往往更宏觀、更深刻、更長遠(yuǎn)或更具方向性。因此，中央或上級領(lǐng)導(dǎo)的講話或批示(并非針對某一具體政策創(chuàng)新)往往會給下級政府政策創(chuàng)新采納提供方向性的指引，因而會提高下級政府對某一政策創(chuàng)新采納的可能性。第三，對創(chuàng)新的認(rèn)可。創(chuàng)新和采納創(chuàng)新都會面臨一定的風(fēng)險。如果中央政府或上級政府對某地的創(chuàng)新加以肯定，則意味著該創(chuàng)新獲得了一定程度的“合法性”，采納的風(fēng)險因此降低，因而也會提高下級政府對某一政策創(chuàng)新采納的可能性。第四，財政扶持。由于實施創(chuàng)新往往需要投入一定的財政資源，而中央政府或上級政府的財政扶持為下級政府提供了克服這一障礙的資源，因此中央的財政支持對于政策創(chuàng)新擴(kuò)散起著重要的激勵作用。第五，試點。試點是中國政策實施過程中所特有的一種方式。一般有兩種做法：一是中央政府或上級政府把某項新政策布置在一些選取出來的“點”先行實施，根據(jù)對在這些“點”所獲得的各種反饋和經(jīng)驗進(jìn)行進(jìn)一步的完善，然后“由點到面”，以全國性正式政策的形式加以推廣；二是中央政府或上級政府直接賦予某些“點”以先行先試的“政策試驗權(quán)限”，使其能充分地探索和創(chuàng)設(shè)新政策，而后再將這些創(chuàng)新型政策方案的應(yīng)用范圍擴(kuò)展到更廣的領(lǐng)域[8]。中央政府或上級政府采取這種方式至少在以下三個方面影響下級政府對創(chuàng)新的采納：其一，中央政府或上級政府計劃試點和選擇“點”就意味著其具有倡導(dǎo)某項新政策的傾向，這會引起下級政府的重視和關(guān)注，使該政策更早地進(jìn)入下級政府的創(chuàng)新采納決策過程。其二，試點過程中新政策表現(xiàn)出的良好績效會對下級政府產(chǎn)生一定的吸引力，增強了下級政府的接受程度甚至導(dǎo)致其在中央政府或上級政府全面推廣前加以采納。其三，試點完成后，成功的政策被中央政府或上級政府縱向推進(jìn)，作為新政策的執(zhí)行者，下級政府予以采納。

2.下級政府。按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點，作為兩種制度變遷類型之一，誘致性制度變遷是指現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或是新制度安排的創(chuàng)造，是由一個人或一群人在響應(yīng)獲利機會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行[9]。其具有兩個特點：一是改革主體來自基層，二是程序為自下而上。以此觀點，下級政府進(jìn)行的政策創(chuàng)新的利潤將誘致上級政府或中央政府采納這一新政策。美國的經(jīng)驗已經(jīng)證明了這一點，一些州倡導(dǎo)的計劃成為聯(lián)邦政府計劃模仿的對象，州已被人們稱為“政策實驗室”。不僅如此，也有學(xué)者發(fā)現(xiàn)了新政策從地方政府向州政府“沸騰”的證據(jù)?；谶@種“誘導(dǎo)”，我國下級政府也會自下而上對上級政府或中央政府的政策產(chǎn)生影響。

3.鄰近政府。地理上相鄰地區(qū)(共享邊界的地區(qū)、同一地域的地區(qū))對政策創(chuàng)新的采納，可能會對政府的創(chuàng)新采納行為產(chǎn)生重要影響。因為：第一，與遙遠(yuǎn)的地區(qū)相比，各地區(qū)更可能向鄰近地區(qū)學(xué)習(xí)，因為它們更加容易和附近的地區(qū)類比，它們存在類似的經(jīng)濟(jì)、社會問題，而且環(huán)境相似，以至政策行動產(chǎn)生相似的效果。第二，如果兩地區(qū)相鄰，采納創(chuàng)設(shè)于其他地區(qū)的政策的公眾壓力尤其強大，因為公眾更加熟悉和容易見到那個地區(qū)的行動。第三，由于多數(shù)個人和企業(yè)流動性的限制，各地區(qū)更加可能與附近的地區(qū)而不是和距離遙遠(yuǎn)的地區(qū)相互競爭[6](P235-236)。

4.觀念領(lǐng)導(dǎo)地區(qū)。觀念領(lǐng)導(dǎo)地區(qū)是指能以一種理想的方法，比較頻繁地、非正式地影響其它地區(qū)的行為與態(tài)度的地區(qū)。尋找觀念領(lǐng)導(dǎo)地區(qū)的一個辦法是社會測量，即被詢問者對于給定的一項政策創(chuàng)新，通常會找或假設(shè)可能找什么樣的地區(qū)尋求該創(chuàng)新的信息和建議，觀念領(lǐng)導(dǎo)地區(qū)實際上就是那些社會測量中得票最多的地區(qū)。由于觀念領(lǐng)導(dǎo)地區(qū)在傳播結(jié)構(gòu)中處于獨特的富有影響力的位置——傳播網(wǎng)的中心，使得其他地區(qū)(跟隨者)視其為樣板或榜樣，爭相效仿它的新政策[5](P24)。

5.全國性或區(qū)域性交流網(wǎng)絡(luò)。全國性交流網(wǎng)絡(luò)是指全國各個地區(qū)或各個地區(qū)的官員以增進(jìn)共同利益為目的而組織起來的團(tuán)體，如中國市長協(xié)會等。在該網(wǎng)絡(luò)中，尚未實施新政策的地區(qū)的官員與已采納該政策的地區(qū)的官員自由互動，從已采納新政策的地區(qū)的官員那里了解該政策，而且，與已采納者的接觸也為其提供了政策采納的額外激勵。因此，可以推測，一個地區(qū)采納新政策的概率與它的官員和已采納新政策的地區(qū)的官員的互動次數(shù)成正比。另外，隨著區(qū)域一體化的發(fā)展，我國也出現(xiàn)了一些區(qū)域性交流網(wǎng)絡(luò)，如泛珠三角區(qū)域合作行政首長聯(lián)席會議等，基于同樣的理由，區(qū)域性交流網(wǎng)絡(luò)也將促進(jìn)政策創(chuàng)新的擴(kuò)散，只不過其更多的是促進(jìn)區(qū)域政策創(chuàng)新的擴(kuò)散。

6.斜向影響。除了垂直影響與水平影響之外，政策創(chuàng)新擴(kuò)散還受到斜向影響。有學(xué)者認(rèn)為，斜向府際關(guān)系是指多元的、行政級別不同的、無統(tǒng)轄關(guān)系的地方政府之間的關(guān)系[10]，如大連市政府與廣西自治區(qū)政府、山西省政府與宜昌市政府。在這種斜向府際關(guān)系中，同樣存在相互依賴，彼此之間也會交流信息和學(xué)習(xí)互動。因此，可以推測，行政級別不同的、無統(tǒng)轄關(guān)系的地方政府之間的互動也會增加政策創(chuàng)新采納的可能性。

(五)政策創(chuàng)新屬性

創(chuàng)新屬性是指創(chuàng)新本身的特性。羅杰斯曾指出創(chuàng)新具有五種屬性：相對優(yōu)勢、相容性、復(fù)雜性、可觀察性和可試用性，并認(rèn)為相對優(yōu)勢、相容性、可觀察性和可試用性與創(chuàng)新采納速度成正比，復(fù)雜性與創(chuàng)新采納速度成反比[5](P190-234)。馬克塞(Todd Makse)和沃爾登(Craig Volden)采用羅杰斯對創(chuàng)新屬性的分類進(jìn)行實證分析，結(jié)果表明：政策的相對優(yōu)勢、復(fù)雜性和相容性影響政策采納的可能性，而且，政策創(chuàng)新屬性塑造了空間采納模式、學(xué)習(xí)機制與政策創(chuàng)新擴(kuò)散相關(guān)的程度。國內(nèi)學(xué)者吳建南等的研究也表明，概念較為簡單、操作較為簡便、短期效果較為明顯、采納成本較為低廉、受益群體廣泛、社會阻力較少的政策創(chuàng)新更加容易擴(kuò)散[11]。

二、中國政策創(chuàng)新擴(kuò)散的機制

以上分析了影響政策采納(結(jié)果或反應(yīng))的因素(原因或刺激)，但是這些原因和結(jié)果發(fā)生聯(lián)系以及原因?qū)Y(jié)果產(chǎn)生作用的方式或中介步驟——政策創(chuàng)新擴(kuò)散機制尚未揭示。筆者認(rèn)為，我國政策創(chuàng)新擴(kuò)散具有如下六種機制。

(一)強制

強制是一個一些行動者試圖將其偏好的政策強加給某個特別的政府的過程。不對稱的權(quán)力是強制的一個重要方面，該機制運作時，權(quán)力更大者向權(quán)力相對弱小者施加影響，致使后者采納前者偏好的政策。施加影響的方式既可以是“大棒”(如行政命令)，也可以是“胡蘿卜”(如財政扶持)。我國中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政府的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、命令與服從的關(guān)系，這種關(guān)系決定了中央政府、上級政府可通過行政命令或財政扶持等方式推動特定政策的擴(kuò)散。

(二)誘致

至于初遇郭靖時，黃小姐侃侃而談的“紹興名釀女兒紅”“松江四鰓鱸魚”，我猜她未必吃過上好的，但套住如意郎君，江南妹子的這幾手就夠了。

誘致是下級政府政策創(chuàng)新的先發(fā)性收益刺激上級政府或中央政府采納新政策的過程。其基本邏輯是：下級政府進(jìn)行的政策創(chuàng)新取得良好收益，上級政府或中央政府發(fā)現(xiàn)或者認(rèn)識到這種創(chuàng)新的利潤可觀，驅(qū)動或者影響上級政府或中央政府采納新政策。正是這種逐利的驅(qū)動機制誘導(dǎo)上級政府或中央政府對新政策的采納。這種“誘致”存在兩種形式：一是某個下級政府的政策創(chuàng)新誘導(dǎo)上級政府或中央政府對新政策的采納；二是一些(大量)下級政府的政策創(chuàng)新誘導(dǎo)上級政府或中央政府對新政策的采納。由于轄區(qū)內(nèi)下級政府的異質(zhì)性，下級政府的自主政策創(chuàng)新不一定具有普適性，因此，上級政府或中央政府更多地是受到多個(大量)下級政府政策創(chuàng)新的綜合信息的誘導(dǎo)。各地蓬勃開展的城市社區(qū)網(wǎng)格化管理創(chuàng)新被納入黨的十八屆三中全會決定即為一例。

(三)學(xué)習(xí)

學(xué)習(xí)是政府為了解決內(nèi)部問題而借鑒其他地方的經(jīng)驗，其行為的理性在于針對給定問題尋求有效的解決辦法，其基本內(nèi)涵是其他地區(qū)的經(jīng)驗提供了政策效果的新信息，而政策效果的新信息導(dǎo)致行動者觀念的更新從而采納新政策。學(xué)習(xí)可以是完全理性的，也可以是有限理性的。在完全理性學(xué)習(xí)中，行動者被假定運用貝葉斯更新，通過觀察其他人的經(jīng)驗更新其關(guān)于政策效果的信念后選擇政策。而有限理性學(xué)習(xí)是行動者依據(jù)諸如典型性、可得性和錨定之類的“認(rèn)知捷徑”，試圖通過對其他人的行為的觀察來收集相關(guān)信息。但這種學(xué)習(xí)沒有貝葉斯學(xué)習(xí)有效。在我國實際的政策創(chuàng)新擴(kuò)散中，中央和地方政府的政策主導(dǎo)者經(jīng)常開展政策學(xué)習(xí)活動，比如組織參觀考察、調(diào)研活動等等。

(四)競爭

競爭是指由于政府之間的日益增長的政治和經(jīng)濟(jì)競爭對行動者施加了自適應(yīng)壓力，由此導(dǎo)致政策的相互調(diào)整。各地區(qū)的政府會為了財政收入、人才或聲譽開展競爭，一個地區(qū)出臺的新政策會給另一地區(qū)帶來損失或成本，由此產(chǎn)生“外部性”。為了減少損失或成本，后者會采取策略性行動——采納前者已出臺的新政策。如為了吸引投資，地區(qū)A采取降低稅收的措施，這導(dǎo)致企業(yè)“用腳投票”，從地區(qū)B移至地區(qū)A，由此給地區(qū)B帶來損失，這產(chǎn)生了地區(qū)B采納地區(qū)A的降低稅收措施的激勵。在我國政策實施過程中，以“京滬之爭”“成渝之爭”“深穗之爭”為代表的城市發(fā)展的激烈競爭，客觀上促進(jìn)了我國政策創(chuàng)新的擴(kuò)散。

(五)模仿

(六)社會化

社會化與行動者互動而導(dǎo)致的共享信仰的內(nèi)化相關(guān)。共享信仰內(nèi)化后，它轉(zhuǎn)而會塑造行動者對政策的正當(dāng)性的感知，并導(dǎo)致行動者對自身身份和觀念系統(tǒng)的重新定義，并進(jìn)一步導(dǎo)致行動者以相同的方式思考。規(guī)范性同構(gòu)、社會學(xué)習(xí)和理所當(dāng)然性具有與社會化相似的意涵。社會化機制常常強調(diào)府際網(wǎng)絡(luò)的作用，因為這種府際網(wǎng)絡(luò)為共同的決策和政策主導(dǎo)者之間的交流提供了一個平臺，這種以信息和經(jīng)驗的交流為特征的制度結(jié)構(gòu)能夠?qū)е抡f服和社交效應(yīng)，從而導(dǎo)致行動者對政策適當(dāng)性的規(guī)范觀念和期望的改變。如前所述，在我國政策創(chuàng)新過程中，也存在著像中國市長協(xié)會、泛珠三角區(qū)域合作行政首長聯(lián)席會議等全國性或地區(qū)性交流網(wǎng)絡(luò)，它們?yōu)榘l(fā)展政策問題共識和應(yīng)對措施的一般定義創(chuàng)造了有利環(huán)境。

作為中介步驟，以上六種政策創(chuàng)新擴(kuò)散機制是如何將原因(影響因素)與結(jié)果(采納與否)聯(lián)系起來的呢？概而言之，強制機制將中央政府或上級政府這一因素與政策創(chuàng)新采納加以連接，下級政府通過誘致機制對政策創(chuàng)新采納施加影響，水平同級的政府通過學(xué)習(xí)機制、競爭機制和模仿機制對政策創(chuàng)新采納產(chǎn)生作用，并且學(xué)習(xí)機制還將斜向政府與政策創(chuàng)新采納相關(guān)聯(lián)。全國性或地區(qū)性交流網(wǎng)絡(luò)通過社會化機制影響政策創(chuàng)新采納。因此，對我國政策創(chuàng)新擴(kuò)散機制的分析，使我國政策創(chuàng)新擴(kuò)散影響因素與結(jié)果的關(guān)系更為清晰，也使我們對我國政策創(chuàng)新擴(kuò)散因果機制的認(rèn)識更為深入。

三、中國政策創(chuàng)新擴(kuò)散的源動力

雖然影響因素和機制的提出使我們深化了我國政策創(chuàng)新擴(kuò)散因果機制的認(rèn)識，但是其并未揭示我國政策創(chuàng)新擴(kuò)散的源動力——我國政策創(chuàng)新擴(kuò)散行動者采納政策的根本動因。并且作為一個分析框架，其應(yīng)該真正發(fā)展出一個關(guān)于行動者的分析模型[6]。因此，我們還必須指明我國政策創(chuàng)新擴(kuò)散的行動者以及行動者采納政策的根本動因。

由于政策創(chuàng)新擴(kuò)散是政策創(chuàng)新在政府之間傳播并被采納的過程，顯然行動者是地區(qū)政府。但因為在我國地區(qū)政府中，做出采納決策的往往是地方主要黨政領(lǐng)導(dǎo)，因此地方主要黨政領(lǐng)導(dǎo)是實質(zhì)上的創(chuàng)新采納決策者。所以本文將行動者設(shè)定為地方主要黨政領(lǐng)導(dǎo)。地方主要黨政領(lǐng)導(dǎo)采納新政策的基本動機是什么呢？本文采取經(jīng)濟(jì)人假定，即地方主要黨政領(lǐng)導(dǎo)是否采納某項新政策，取決于其采納新政策的期望效用,如果采納新政策的期望效用大于現(xiàn)存政策的期望效用，則其采納新政策，反之，則不采納。

借鑒布勞恩(Dietmar Braun)和吉拉爾迪(Fabrizio Gilardi)的觀點，筆者認(rèn)為地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)對一項政策的期望效用是該政策的效果(m)和個人回報(U)的函數(shù)。此處，政策效果是指政策實現(xiàn)政策目標(biāo)的程度，比如，該政策多大程度上促進(jìn)了財政收入、GDP等快速增長或多大程度上維護(hù)了公平正義、促進(jìn)了社會和諧、提高了文化福利等。而個人回報是指地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)從政策中獲得的個人收益，表現(xiàn)為地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的職位升遷、聲譽提高、知名度提升等，在當(dāng)前中國，個人回報主要是指地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的職位升遷。由于政策效果和個人回報對于期望效用沒有獨立影響，即個人回報對期望效用的影響依賴于政策效果，政策效果的影響依賴于個人回報，因此，如果Ui表示政策i的個人回報，m表示該政策的效果，則該項政策的期望效用是：

EU(i)=mUi;0≤m≤1

筆者假設(shè)新政策j的個人回報是Uj,其效果為n,則新政策j的期望效用是:

EU(j)=nUj;0≤n≤1

同理，我們假定現(xiàn)存政策i的期望效用是:

EU(statusquo)=mUi;0≤m≤1

需要注意的是，地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)采納新政策必須要考慮采納成本(C)，如發(fā)現(xiàn)新政策的搜尋成本、理解新政策功能的認(rèn)知成本、檢驗新政策成效的實驗成本、做出采納或者拒絕的決策成本等。而且，還需注意的是，采納新政策的期望效用也依賴于采納過程中出現(xiàn)的不確定性，因為，不是所有的改革都會成功。因此，地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)在評估采納新政策的期望效用時，會考慮改革成功的可能性。筆者假定新政策被成功采納的概率為p，保持現(xiàn)存政策的概率為1-p。由此，采納新政策的期望效用為：

EU(adopt)=pmUj+(1-p)mUi-C;0≤p≤1,C>0

如前所述，如果采納新政策的期望效用大于現(xiàn)存政策的期望效用，則其采納新政策，即：pnUj+(1-p)mUi-C>mUi，該式可轉(zhuǎn)換為：Ui(nUj/Ui-m)>C/p

布勞恩和吉拉爾迪指出，如果進(jìn)一步分析，可以發(fā)現(xiàn)，政策創(chuàng)新擴(kuò)散機制通過影響上述采納決策的相關(guān)參數(shù)進(jìn)而影響地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的期望效用。例如：由于強制機制是中央政府或上級政府運用行政命令等手段強迫某個政府采納其偏好的新政策，如果該政府不嚴(yán)格按照中央政府或上級政府的規(guī)定去做，將有丟掉“烏紗帽”的危險，因此強制機制改變了與新政策有關(guān)的個人回報的相對大小(Uj/Ui)。而誘致機制是下級政府政策創(chuàng)新的先發(fā)性收益刺激上級政府或中央政府采納，因此，其通過先發(fā)性收益改變了m和n。因為學(xué)習(xí)機制的意涵是其它地區(qū)的經(jīng)驗致使行動者更新了其對政策效果的觀念，因此學(xué)習(xí)機制影響了m和n。在競爭狀況下，一個地區(qū)出臺的新政策會給另一地區(qū)帶來損失或成本，從而導(dǎo)致后者采納前者已出臺的新政策，此時采納新政策的激勵依賴于政策效果而非個人回報，因此，競爭機制同樣改變了m和n。而模仿機制的內(nèi)涵是地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)為了表明其正以一種適當(dāng)?shù)姆绞叫袆佣鴱?fù)制政策，一方面，模仿機制并沒有改變地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)對政策效果的觀念，另一方面，暗含著投機預(yù)期，因此，模仿機制與強制機制相似，改變了與新政策有關(guān)的個人回報的相對大小(Uj/Ui)。最后，社會化機制的內(nèi)涵是網(wǎng)絡(luò)中的互動導(dǎo)致行動的一般規(guī)范的發(fā)展，建立了關(guān)于政策效果的共享觀念，因此，其改變了m和n。由此，我國政策創(chuàng)新擴(kuò)散機制通過影響采納決策的相關(guān)參數(shù)與我國政策創(chuàng)新擴(kuò)散的源動力建立起了內(nèi)在聯(lián)系。

綜上所述，本文分析了我國政策創(chuàng)新擴(kuò)散的影響因素、機制和源動力。作為中介步驟，政策創(chuàng)新擴(kuò)散機制將影響因素和政策采納聯(lián)系在一起，并且，政策創(chuàng)新擴(kuò)散機制通過影響采納決策的相關(guān)參數(shù)影響地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的期望效用，進(jìn)而建立起了其和我國政策創(chuàng)新擴(kuò)散的源動力的內(nèi)在聯(lián)系，最終形成了一個具有內(nèi)在邏輯聯(lián)系的分析框架(如圖1所示)。該框架對于我國政策創(chuàng)新擴(kuò)散研究具有一定的意義。一方面，由于目前國內(nèi)學(xué)者尚未建立起一個具有內(nèi)在一致性的我國政策創(chuàng)新擴(kuò)散整合分析框架，本文有利于彌補此一理論缺漏；另一方面，該框架也可為以后的實證研究提供指導(dǎo)。學(xué)者們可以從影響因素中選擇合適的變量進(jìn)行實證檢驗，也可以通過案例研究來確認(rèn)相關(guān)政策的擴(kuò)散機制。

圖1　中國政策創(chuàng)新擴(kuò)散分析框架

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責(zé)任編輯劉云華

[收稿日期]2015-10-22

[基金項目]國家社科基金項目“我國社會治理創(chuàng)新擴(kuò)散理論建構(gòu)與實證研究”(14BSH017)。

[作者簡介]楊代福(1978-)，男，土家族，湖北宣恩人，博士，重慶大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理系副教授、碩士生導(dǎo)師，主要從事公共政策與比較公共行政研究。

[中圖分類號]D63-31

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]2096-1243(2016)02-0003-09