周　靈

(四川大學(xué)　公共管理學(xué)院，四川　成都　610065)

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農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)：制度障礙與出路選擇

周靈

(四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都610065)

[摘要]城鄉(xiāng)差距不斷拉大的現(xiàn)實問題，折射出我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)尚未完全實現(xiàn)，我國農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量有待進(jìn)一步改進(jìn)。從農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)涵與特點看，農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量須注重農(nóng)村特定性、城鄉(xiāng)均衡性與農(nóng)民群體效用性。質(zhì)量改進(jìn)須以民生保障為目標(biāo)，滿足公眾需求，并積極提升公眾滿意度。針對目前農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量短缺與制度障礙狀況，可從農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制、服務(wù)供給機(jī)制、社會力量參與機(jī)制、質(zhì)量監(jiān)測機(jī)制、財力保障機(jī)制等方面尋求相應(yīng)出路。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村基本公共服務(wù)；質(zhì)量改進(jìn)； 制度障礙； 出路選擇

改革開放以來，我國以效率為主倡導(dǎo)農(nóng)村支持城市發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，社會管理與公共服務(wù)越加強(qiáng)調(diào)公平，開始注重“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”，加大對農(nóng)村基本公共服務(wù)的投入。《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》提出“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”后，各界更是強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)的“平等”，以城市為標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)村公共服務(wù)供給總量不斷增加。然而，農(nóng)村公共服務(wù)供給容易忽視農(nóng)村各地實際，以及不同地區(qū)對基本公共服務(wù)需求的差異性。在“均等化”視角下出現(xiàn)的現(xiàn)實問題是，雖然農(nóng)村基本公共服務(wù)供需矛盾在一定程度上得到緩解，但是我國城鄉(xiāng)貧富差距依然在不斷拉大，農(nóng)村依舊是基本公共服務(wù)的洼地，農(nóng)業(yè)依舊是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，農(nóng)民也依然是基本公共服務(wù)訴求最高的群體。對此，我們不得不反思以往僅僅著力于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)“量”的均衡是否有效，是否需要對其質(zhì)量進(jìn)行改進(jìn)。順應(yīng)十八大報告提出的“提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)”的要求，本文從農(nóng)村基本公共服務(wù)“質(zhì)”的層面進(jìn)行思考，認(rèn)為農(nóng)村基本公共服務(wù)涵蓋農(nóng)民群體利益相關(guān)的教育、醫(yī)療、社會保障、科技文化等各個方面，實現(xiàn)其質(zhì)量改進(jìn)具有歷史必然性、現(xiàn)實必要性、未來發(fā)展重要性。

一、農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)涵與特點

農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量是什么？就目前為止，學(xué)界對此進(jìn)行的相關(guān)具體研究不多(如圖1所示)。自2003年以后，學(xué)者對農(nóng)村公共服務(wù)的關(guān)注度總體呈現(xiàn)不斷上升趨勢，但其研究均側(cè)重在農(nóng)村公共服務(wù)體系構(gòu)建、供給方式、參與機(jī)制等方面，對農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量的研究較少(通過知網(wǎng)CNKI搜索顯示相關(guān)文章僅有19篇)，而其中涉及農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)方面的研究更是屈指可數(shù)，但整體關(guān)注度呈現(xiàn)上升趨勢。從當(dāng)前國內(nèi)文獻(xiàn)研究來看，對農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量的解析視角主要包括績效評價視角(王汝發(fā)，2009；王俊霞、鄢哲明，2012；郝宏杰，2010)、農(nóng)民期望與需求視角(張成福、黨秀云，2001[1]；王蕾、朱玉春，2012；張鋼、牛志江、賀珊，2008)、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化視角(郁建興，2011[2]；徐越倩，2011)，形成了農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量規(guī)范說、農(nóng)民群體質(zhì)量滿意說、農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量績效說等多種觀點。對于建立農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量的測評指標(biāo)，不同學(xué)者從不同維度展開了研究。曾福生、匡遠(yuǎn)配、周亮(2007)基于利益相關(guān)者視角，提出從產(chǎn)品、供給過程、消費者、社區(qū)環(huán)境四個方面建立農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量評價指標(biāo)體系[3]。睢黨臣、肖文平(2014)基于因子聚類分析方法，確定了以農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、科技信息作為一級評價指標(biāo)的農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量評價指標(biāo)體系[4]。王汝發(fā)(2009)應(yīng)用模糊數(shù)學(xué)原理，建立了農(nóng)村公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量績效評價模型，認(rèn)為農(nóng)村公共服務(wù)的評價因素主要有決策結(jié)構(gòu)、信息結(jié)構(gòu)、動力結(jié)構(gòu)三個方面[5]。雖然各學(xué)者構(gòu)建的評價指標(biāo)側(cè)重各異，但結(jié)論都顯示我國目前農(nóng)村基本公共服務(wù)存在質(zhì)量短缺問題，其原因有農(nóng)村公共服務(wù)體制機(jī)制不完善、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、人才匱乏等阻礙因素[6]。對此，一些學(xué)者基于地方特色提出了相應(yīng)的對策，如袁方成、汪志(2006)從分析湖北咸安鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所改革經(jīng)驗出發(fā)，認(rèn)為“項目量化、公開招標(biāo)、合同管理、農(nóng)民簽單、政府買單”的“以錢養(yǎng)事”新型公共服務(wù)運作機(jī)制可以提高農(nóng)村公共服務(wù)的質(zhì)量。總體而言，現(xiàn)有關(guān)于農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量的研究缺乏概念內(nèi)涵、理論基礎(chǔ)的分析，以及問題與對策的深入探討。

圖1　國內(nèi)學(xué)界農(nóng)村公共服務(wù)及其質(zhì)量的研究趨勢

(一)農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)涵

“質(zhì)量”一詞在公共行政領(lǐng)域的運用自西方公共部門質(zhì)量管理運動就開始興起。隨著公共管理范式的不斷演變，質(zhì)量的內(nèi)涵也隨之被賦予不同的內(nèi)外屬性。新公共管理取代傳統(tǒng)管理范式，質(zhì)量不再僅僅停留在工具理性層面上的公共產(chǎn)品生產(chǎn)的準(zhǔn)確無誤，更強(qiáng)調(diào)效率、效益、“顧客”導(dǎo)向，而質(zhì)量管理通常表現(xiàn)為公共部門的績效管理。之后在對新公共管理進(jìn)行揚(yáng)棄的基礎(chǔ)上，新公共服務(wù)理論逐漸成為主導(dǎo)思想，更加關(guān)注民主價值和公共利益[8]。在這一理念下，理論界與實踐界開始注重服務(wù)型政府的建設(shè)與發(fā)展，對公共服務(wù)質(zhì)量的涵義也擴(kuò)展為包括公共精神、社會參與、公民利益等要素。對于“質(zhì)量”的定義，ISO9000質(zhì)量體系視其為一組固有特性滿足要求的程度。英國內(nèi)閣辦公室文件的界定為：質(zhì)量就是“通過調(diào)動所有人員的潛力，以最低的成本滿足確認(rèn)的顧客需求”。周志忍(2000)認(rèn)為隨著效率優(yōu)位向質(zhì)量優(yōu)位轉(zhuǎn)變，質(zhì)量是公共部門在管理中界定的顧客取向[9]。由此可見，質(zhì)量的落腳點都放在了顧客或是公民上，質(zhì)量管理則是要求注重需求和滿意度。

當(dāng)前，將“質(zhì)量”這一概念運用于農(nóng)村基本公共服務(wù)上，是將質(zhì)量的“消費市場”限定在農(nóng)村，“生產(chǎn)商品”形式表現(xiàn)為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、文化、教育、衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務(wù)，“消費者”特指農(nóng)民個體或群體。就流程而言，農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量管理與私人商品的質(zhì)量管理具有一定的相似性、普遍性，均要求符合質(zhì)量規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)、滿足顧客需求、注重生產(chǎn)供給效率效益等。然而由于“消費市場”農(nóng)村的特殊性以及基本公共服務(wù)的公共性，農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量具有特殊的內(nèi)涵。鑒于此，本文認(rèn)為農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量是農(nóng)村基本公共服務(wù)的固有特性滿足農(nóng)民群體需求的程度。這一程度的衡量是一個包含投入質(zhì)量、過程質(zhì)量、結(jié)果質(zhì)量的動態(tài)總和。

(二)農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量的特點

公共服務(wù)質(zhì)量不僅具有交互、不可傳遞、模糊、依附等內(nèi)在固有屬性，也具有公平正義性、參與性、規(guī)范性等外界賦予屬性[10]。對于農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量，既具有公共服務(wù)質(zhì)量的一般屬性，又具有其特殊性。

1.農(nóng)村特定性

公共服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)劣很大程度上取決于公共服務(wù)提供者是否具有以及多大程度上具有公共精神[10]。相對而言，農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)劣則取決于農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給是否具有以及多大程度上具有農(nóng)村特定性，即是否符合農(nóng)村實際，多大程度上推動了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的發(fā)展。農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量立足于農(nóng)村，而各個農(nóng)村之間存在很大差異，既表現(xiàn)在東、中、西不同地區(qū)的空間差異，又體現(xiàn)在同一農(nóng)村在不同發(fā)展階段上的時間差異。按照馬斯洛需求層面理論，不同發(fā)展水平的農(nóng)村對基本公共服務(wù)的要求、訴求與意愿不盡相同。同樣的公共服務(wù)供給狀況對于不同農(nóng)村也許是高質(zhì)量，也許是低質(zhì)量；相同的基本公共服務(wù)供給情況對于過去的某個農(nóng)村而言是高質(zhì)量的，而對于現(xiàn)在可能卻是完全沒有質(zhì)量的。這就歸因于農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量農(nóng)村特定性中的層次性與針對性。就某一時間點上的特定農(nóng)村而言，對基本公共服務(wù)的需求層次是特定的，基本公共服務(wù)的供給須符合相應(yīng)的需求層次才能保證高質(zhì)量；但就整個時間軸上的特定農(nóng)村而言，需求層次隨著時間呈現(xiàn)上升趨勢，具有動態(tài)性，需要不斷進(jìn)行調(diào)整與改進(jìn)。因而為保證質(zhì)量，農(nóng)村基本公共服務(wù)供給須結(jié)合各個農(nóng)村特殊性，應(yīng)時應(yīng)地、適時適地地變動農(nóng)村基本公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)、方式、內(nèi)容等，避免出現(xiàn)農(nóng)村同質(zhì)化、同一化問題以及農(nóng)村特色的消失。

2.城鄉(xiāng)均衡性

農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量的城鄉(xiāng)均衡性主要是相對于城市基本公共服務(wù)而言的，體現(xiàn)在平衡城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源配置上。國家發(fā)展強(qiáng)調(diào)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，而基本公共服務(wù)則是有力助手。當(dāng)前城市基本公共服務(wù)體系完善，保障了城市的可持續(xù)發(fā)展；而農(nóng)村基本公共服務(wù)欠缺，有必要在資源、政策支持等方面傾向農(nóng)村，從而保證有能力提高農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量。這里的城鄉(xiāng)均衡性強(qiáng)調(diào)的是公共服務(wù)資源在城鄉(xiāng)的分配的均衡，不是盲目以城市為參考，認(rèn)為城市有的農(nóng)村也必須有。我國農(nóng)村發(fā)展本來就滯后于城市，寄希望于通過一時大量的基本公共服務(wù)投入使其與城市發(fā)展相當(dāng)，只會使農(nóng)村難以消化，導(dǎo)致急功近利，本末倒置。一個落后的農(nóng)村，最需要的不是與一個發(fā)達(dá)的城市一樣的養(yǎng)老服務(wù)、文化服務(wù)，而更多的是農(nóng)業(yè)科技服務(wù)、社會保障服務(wù)等。這時如果過度強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)的“平等”，就算給相對落后的農(nóng)村提供了跟城市同質(zhì)化的養(yǎng)老、文化服務(wù)，這樣的農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量因偏離農(nóng)民需求也是難以有質(zhì)量可言的，不僅加大財政壓力，也容易造成資源浪費。因而城鄉(xiāng)均衡性不是以城市為參考標(biāo)準(zhǔn)來提供農(nóng)村公共服務(wù)，片面追求與城市完全相同的“城鄉(xiāng)均等”，而是關(guān)注農(nóng)村本身實際狀況，了解農(nóng)民群體的真實需求，進(jìn)而平衡城鄉(xiāng)資源投入。

3.農(nóng)民群體效用性

農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給同其他公共服務(wù)一樣，受到公共資源、行政成本、財政投入壓力等要素的限制，以及行政生態(tài)環(huán)境中的政治、法律、社會道德等因素的約束[10]。如何分配公共資源以提供優(yōu)質(zhì)的農(nóng)村基本公共服務(wù)，成為公共服務(wù)決策者不得不考量的問題。同時，農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量內(nèi)涵的落腳點在于農(nóng)民的需求，農(nóng)民是農(nóng)村基本公共服務(wù)的消費者，是農(nóng)村基本公共服務(wù)是否優(yōu)質(zhì)的直接或間接主觀感受者。這就要求農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給要以效用為導(dǎo)向，最大限度地滿足農(nóng)民群體的期望或是需求。但是，效用更多是一種主觀心理感受，比較難測量，加之農(nóng)民個體、群體間的需求差異在不同的時間、不同的地點均呈現(xiàn)差異性、特殊性，這就需要農(nóng)村基本公共服務(wù)決策者與執(zhí)行者權(quán)衡，實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)在內(nèi)容、方式、評估等各方面的多元化、多樣化，盡可能地實現(xiàn)總效用的最大化。因而，某種程度上，農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量取決于公共資源功能最大化與農(nóng)民群體效用最大化的程度。

總體而言，農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量是一個動態(tài)的復(fù)雜系統(tǒng)，涉及到農(nóng)村公共服務(wù)主體所提供的基本公共服務(wù)是否以民生保障為目標(biāo)，是否滿足農(nóng)民群體需求；其內(nèi)容結(jié)構(gòu)或是體系是否合理；其組織形式是否多元，是否激活了社會力量；以及是否提高農(nóng)民滿意度。而農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量高低的判斷包含這一系列是或否的判斷。其中，民生保障是基本公共服務(wù)質(zhì)量的目標(biāo)價值，符合農(nóng)村基本公共服務(wù)服務(wù)于“三農(nóng)”的公共精神理念；而公眾需求與公眾滿意度是基本公共服務(wù)質(zhì)量高低的根本評判標(biāo)準(zhǔn)。

二、農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量短缺與制度障礙

目前我國農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量短缺，難以或未充分滿足農(nóng)民群體需求。農(nóng)村基本公共服務(wù)體系欠缺一整套相適應(yīng)的規(guī)范制度體系，導(dǎo)致各個地方政府各自為陣，出現(xiàn)“土地財政”損害農(nóng)民群體利益的現(xiàn)象；在供給方式上，大多是政府承擔(dān)責(zé)任與壓力，未真正充分發(fā)揮非營利組織、公民等的參與支持功效；同時農(nóng)村基本公共服務(wù)體系建設(shè)缺乏連貫性，未及時有效地對農(nóng)村基本公共服務(wù)體系進(jìn)行合理評估，導(dǎo)致對服務(wù)中存在的問題與風(fēng)險的應(yīng)對與解決欠缺主動性與預(yù)見性。而這些問題背后存在嚴(yán)重的制度障礙，影響著農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量的改進(jìn)。

(一)決策機(jī)制單向性，農(nóng)村基本公共服務(wù)供給缺乏農(nóng)民需求導(dǎo)向力

目前我國部分新農(nóng)村建設(shè)趨同化，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中各個農(nóng)村間的特色性減少，農(nóng)村公共服務(wù)供給呈現(xiàn)同質(zhì)化問題，缺乏農(nóng)村性，農(nóng)村基本公共服務(wù)供給質(zhì)量較低。這主要在于農(nóng)村基本公共服務(wù)供給方與需求方的不一致性，即農(nóng)村基本公共服務(wù)供給未能很好地體現(xiàn)農(nóng)民群體的意愿與訴求。而這不一致性又主要源于我國農(nóng)村公共服務(wù)自上而下單向的供給決策機(jī)制。農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給由上級政府決定，而不是由鄉(xiāng)和村政府決定，更不是由農(nóng)民按照自身的需求和意愿來決定[6]。

這種單向性決策機(jī)制缺乏農(nóng)民的需求表達(dá)機(jī)制，極易造成農(nóng)村公共服務(wù)供給與農(nóng)民真正的需求不符。對于一些農(nóng)村，上級政府按照城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鎮(zhèn)化要求，征地拆遷后就安置房、社會保障等服務(wù)對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，農(nóng)民“被需求”，需求表達(dá)權(quán)未得到有效體現(xiàn)。雖然這些政府單向性的服務(wù)供給也是農(nóng)民需要的，但都是暫時過渡性、緩解性的需求，未從根本上反映農(nóng)民的可持續(xù)生存的需求，例如就業(yè)服務(wù)以及社會參與、社會融合的服務(wù)需求。在內(nèi)容上，農(nóng)村基本公共服務(wù)體系建設(shè)同質(zhì)化問題嚴(yán)重，要么各個農(nóng)村普遍加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療、教育、社會保障等方面的服務(wù)投入，卻忽略了農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量、就業(yè)技能培訓(xùn)與開發(fā)、農(nóng)村公共文化等方面的服務(wù)涉入；要么對發(fā)展水平不一的各個農(nóng)村按照相同的目標(biāo)規(guī)劃，傾力展開農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，大搞農(nóng)房改造、文化創(chuàng)新等，造成各個農(nóng)村的相似化，農(nóng)村特色消失。無疑，決策機(jī)制的單向性不符合農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量的農(nóng)村特定性的要求，不能滿足不同農(nóng)村發(fā)展過程中日益呈現(xiàn)出的農(nóng)民群體差異化需求，阻礙農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量的改進(jìn)。

(二)財力支撐機(jī)制非均衡性，農(nóng)村基本公共服務(wù)體系結(jié)構(gòu)不合理

農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量注重資源投入在城鄉(xiāng)間的均衡性，尤其是財力資源。然而目前我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給存在財力支撐機(jī)制非均衡的問題，財政轉(zhuǎn)移支付制度不完善，阻礙農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量的改進(jìn)。地方政府單純寄希望加大對農(nóng)村的供給、投入、輸入，而不注重方式、方法，只會造成資源的浪費，地方政府也疲于應(yīng)對各種農(nóng)民群體對社會保障、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給不足所致的不滿問題，不僅加大政府的治理壓力與財政壓力，也影響政府的公信力與農(nóng)民群體對政府的滿意度。例如關(guān)系農(nóng)民生活質(zhì)量的社會保障，不同地方間，地方政府根據(jù)財力保障力度不同；同一地方內(nèi)，針對不同類型農(nóng)民(因地方建設(shè)征地拆遷的失地農(nóng)民、因國家建設(shè)失地的移民、進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民等)保障水平也不一樣，保障適用的政策不同。由于這種制度、機(jī)制的不合理、不公平，導(dǎo)致農(nóng)村、農(nóng)民間社會保障差距較大，部分農(nóng)民心態(tài)失衡，滋生社會矛盾與社會風(fēng)險。這些問題都需要政府結(jié)合均衡性原則不斷調(diào)整針對城鄉(xiāng)間、農(nóng)村間財政轉(zhuǎn)移支付的制度體系，保證財力支撐機(jī)制的可持續(xù)性，保證起點、過程、結(jié)果都具有公平正義性，防止出現(xiàn)由于“供給量”提供方式不當(dāng)所導(dǎo)致的農(nóng)村間與農(nóng)民間的第二次差距。

(三)參與機(jī)制單一性，農(nóng)村基本公共服務(wù)參與力量不足

農(nóng)村基本公共服務(wù)的公共性決定了農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給主要是由政府主導(dǎo)，但這并不意味著參與主體的唯一性。相反，公共服務(wù)質(zhì)量強(qiáng)調(diào)參與性，農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量的高低受到參與性的影響，在農(nóng)村基本公共服務(wù)供給、評估、監(jiān)督等方面可以推動多元化參與。然而，目前我國農(nóng)村基本公共服務(wù)參與機(jī)制單一，政府決策、政府買單、政府監(jiān)測；公益組織在涉及農(nóng)村教育、農(nóng)村環(huán)境等方面有所努力，但效果、作用范圍十分有限；農(nóng)民大多由于自我利益為主也相對缺乏參與性。而這種參與機(jī)制的單一性受到各種因素的影響。首先，政府對激活社會力量重視卻推行不力，在建立健全社會組織參與農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的激勵機(jī)制、制度規(guī)范機(jī)制、風(fēng)險防范機(jī)制等方面存在滯后問題，導(dǎo)致社會組織參與空間不足。其次，我國社會組織自身存在管理、監(jiān)督等問題，更好地參與農(nóng)村基本公共服務(wù)供給還需要強(qiáng)化社會組織內(nèi)部建設(shè)。最后，農(nóng)民參與不足也受到其自身參與理念的限制。農(nóng)民較多保守，習(xí)慣原有農(nóng)村生活生產(chǎn)方式，只對自身利益直接相關(guān)的基本公共服務(wù)關(guān)心，導(dǎo)致即是有規(guī)范農(nóng)民參與的制度體系，實際也未必很好執(zhí)行，作用難以發(fā)揮。

(四)質(zhì)量評估機(jī)制欠缺，農(nóng)民群體滿意度較低

農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量不但包含投入質(zhì)量、過程質(zhì)量，還有結(jié)果質(zhì)量。地方政府對于這些質(zhì)量缺乏相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)體系，長期關(guān)注農(nóng)村基本公共服務(wù)怎么供給問題，而對于供給的質(zhì)量的適時監(jiān)測評估卻重視不足，容易導(dǎo)致偏差且難以及時有效地糾正，更加重資源的浪費。總體而言，目前農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量缺乏評估機(jī)制，大多數(shù)地方政府還停留在績效管理的層面。

另外，由于質(zhì)量評估機(jī)制的欠缺，農(nóng)民群體對政府決策的合理性、科學(xué)性缺少信任感，對農(nóng)村基本公共服務(wù)的滿意度也隨之下降。農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量內(nèi)涵要求服務(wù)滿足農(nóng)民群體需求，對此質(zhì)量評估須側(cè)重在兩個方面：一是技術(shù)質(zhì)量，政府為滿足這些需求應(yīng)該怎么做；二是功能質(zhì)量，政府實際所提供的服務(wù)多大程度上滿足了需求。反觀現(xiàn)實，對于技術(shù)質(zhì)量，政府在投入及服務(wù)過程中沒有相應(yīng)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，除一方面原因在于質(zhì)量難以衡量外，更在于質(zhì)量意識不足；對于功能質(zhì)量，雖然大多績效管理涉及農(nóng)民滿意度評估指標(biāo)，但評估結(jié)果未真正指導(dǎo)現(xiàn)實改進(jìn)行動，存在“只評不用”的問題。這些由于質(zhì)量評估機(jī)制不完善所帶來的問題都阻礙著農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量的改進(jìn)，影響著農(nóng)民對服務(wù)滿意度的提高。

三、農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的實現(xiàn)路徑

農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量關(guān)系到農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展，對于影響其改進(jìn)的制度障礙需要積極尋找應(yīng)對之策予以克服。

(一)健全農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制，了解農(nóng)民群體的具體需求

實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的關(guān)鍵點在于提高農(nóng)民需求滿足的程度。某種程度上講，農(nóng)民需求滿足的程度也體現(xiàn)了農(nóng)民群體滿意度。面對當(dāng)前決策機(jī)制單向性，農(nóng)民需求表達(dá)不暢等問題，首先需要采取的改進(jìn)措施就是健全農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制。一方面，暢通農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制，充分尊重農(nóng)民群體的話語權(quán)，拓寬農(nóng)民訴求、意愿、意見的表達(dá)渠道，了解農(nóng)民群體對農(nóng)村基本公共服務(wù)的想法、建議與意見等。另一方面，完善農(nóng)民參與機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民參與農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的具體過程，尤其是發(fā)揮其在監(jiān)督與測評方面的作用。這些都將有助于為地方政府提供什么樣的基本公共服務(wù)、怎么樣提供等指明努力方向與工作要求，亦是政府治理能力得以提升的重要途徑。只有健全農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制，才能有針對性地展開基本公共服務(wù)的有效供給，轉(zhuǎn)變以往農(nóng)民被動式接受公共服務(wù)供給的方式，創(chuàng)新適合廣大農(nóng)村、農(nóng)民易于接受的服務(wù)形式和服務(wù)內(nèi)容。

(二)優(yōu)化農(nóng)村基本公共服務(wù)供給機(jī)制，動態(tài)調(diào)整供給結(jié)構(gòu)

農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量高低取決于其固有屬性滿足農(nóng)民需求的程度，而農(nóng)民需求隨著主客觀環(huán)境的變化而變化。這就要求農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給須結(jié)合農(nóng)民需求的變化而不斷調(diào)整，進(jìn)而實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量的改進(jìn)。首先，這里的基本公共服務(wù)是相對的，對于現(xiàn)代化水平較低的農(nóng)村，基本公共服務(wù)供給應(yīng)更加側(cè)重于農(nóng)業(yè)科技、社會保障等物質(zhì)性服務(wù)；對于發(fā)展較快的農(nóng)村，基本公共服務(wù)供給則應(yīng)傾向于環(huán)境服務(wù)、公共文化服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)等精神性服務(wù)。其次，農(nóng)村基本公共服務(wù)是大多數(shù)農(nóng)民需求的集中反映。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，農(nóng)民需求呈現(xiàn)差異化趨勢，而公共資源具有有限性，這就要求農(nóng)村基本公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)要盡可能在了解農(nóng)民真實需求的基礎(chǔ)上，優(yōu)先滿足最為急需的需求，從而保證資源的功能最大化與農(nóng)民效用的最大化。總之，未來我國農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)需要優(yōu)化供給機(jī)制，實現(xiàn)供給結(jié)構(gòu)的動態(tài)調(diào)整。

(三)創(chuàng)新社會力量參與機(jī)制，吸納社會組織參與

隨著改革的深入與社會的發(fā)展，社會管理與公共服務(wù)的主體呈現(xiàn)多元化趨勢。在此背景下，推進(jìn)農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)也應(yīng)充分順應(yīng)社會趨勢與現(xiàn)實需要，注重鼓勵、引導(dǎo)、支持非營利組織、私人部門、社會公眾等參與到農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給、管理、監(jiān)督、評估等各個環(huán)節(jié)。農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)是一個系統(tǒng)的長期工程，離不開各個服務(wù)主體的作用的發(fā)揮。首先，對于公共部門，政府應(yīng)積極發(fā)揮主導(dǎo)作用，加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)理論和政策研究，從而為農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)提供堅實的政策依據(jù)和良好的法規(guī)支持。其次，對于私人部門，企業(yè)以其高效率的管理方式可承接政府在農(nóng)村的基本公共服務(wù)供給，保證農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量中的“量”及其后的效率與效益。再次，對于第三部門，非營利組織在主客觀上都有必要參與農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)過程中，發(fā)揮協(xié)同作用。非營利組織涵蓋了衛(wèi)生、環(huán)境、教育、文化等關(guān)系民生的公共服務(wù)內(nèi)容，能很好地解決“政府失靈”與“市場失靈”下的農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量不足等問題。最后，對于社會公眾，公民個體在支持農(nóng)村發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)過程中也可以發(fā)揮參與監(jiān)督作用。無論是城市市民，還是農(nóng)村村民，其參與社會管理與公共服務(wù)的意愿、要求以及能力都在不斷增強(qiáng)。政府應(yīng)當(dāng)充分引導(dǎo)、激勵公民參與，鼓勵農(nóng)民對公共服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督、評估。不過這都要求政府公共部門完善社會參與機(jī)制，創(chuàng)造參與的平臺與保障機(jī)制，以暢通民意表達(dá)渠道與訴求反映途徑。

(四)建立農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測機(jī)制

從管理學(xué)視角分析，有效的控制必須能及時發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實與目標(biāo)之間的差距，并適時適地糾正偏差。對于實現(xiàn)我國農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)，情況亦然，必須適時進(jìn)行質(zhì)量評估，了解服務(wù)是否圍繞著“民生保障”的目標(biāo)價值，服務(wù)在內(nèi)容與形式上是否滿足了農(nóng)民的需求，又是否得到了農(nóng)民較高的滿意評價。然后，根據(jù)這些質(zhì)量評估結(jié)果，進(jìn)行有效控制，扭轉(zhuǎn)目標(biāo)價值偏差，采取合理措施保證并不斷提升質(zhì)量。一方面，只有進(jìn)行了科學(xué)合理的質(zhì)量評估才能有效及時地發(fā)現(xiàn)問題，找到質(zhì)量問題的癥結(jié)，才有可能探索出質(zhì)量改進(jìn)的路徑與對策。目前，我國公共部門已開始注重對基本公共服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評估，但具體評估指標(biāo)體系還須進(jìn)一步健全，也須注重農(nóng)民群體的話語權(quán)、選擇權(quán)、參與權(quán)。另一方面，從系統(tǒng)論視角分析，質(zhì)量評估后并非表示結(jié)束，還需要注重對質(zhì)量評估結(jié)果的利用，到底這些評估反映了農(nóng)村基本公共服務(wù)供給中存在什么問題，原因在哪，解決對策如何。因此，今后為推動我國農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)，須結(jié)合農(nóng)村基本公共服務(wù)的質(zhì)量評估與改進(jìn)行動，形成良性的質(zhì)量改進(jìn)系統(tǒng)循環(huán)。

(五)完善農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的財力保障機(jī)制

公共服務(wù)的有效供給需要以財力資源作為基礎(chǔ)保證，農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)則相應(yīng)要求有長效的財力投入機(jī)制保障，以實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的可持續(xù)性。具體而言，建立長效的財力保障機(jī)制可從以下幾方面入手。首先，在加大農(nóng)村財政投入量的基礎(chǔ)上，合理調(diào)整農(nóng)村基本公共服務(wù)財力分配機(jī)制，有所側(cè)重，有所突出。隨著農(nóng)村改革的深化，對農(nóng)村基本公共服務(wù)的具體需求也必然會呈現(xiàn)出動態(tài)的差異性變化。這就要求政府在配置其有限的財政資源時，結(jié)合農(nóng)村發(fā)展需要與財力供給能力，合理分配財政在不同基本公共服務(wù)供給上的投入比例。其次，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，處理好中央和地方之間、地方與地方之間的財政分配關(guān)系，增強(qiáng)地方政府向農(nóng)村提供基本公共服務(wù)的能力，同時也促進(jìn)地方間基本公共服務(wù)質(zhì)量的均等化發(fā)展。最后，建立健全農(nóng)村基本公共服務(wù)融資機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村基本公共服務(wù)財力投入主體的多元化，發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)與非營利組織的籌資作用，并有效吸納民間資本。

四、結(jié)語

農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)是一個循序漸進(jìn)的系統(tǒng)工程，既不是一蹴而就，也不是一成不變的，不能止步不前，要注重改進(jìn)的動態(tài)化。由于城鄉(xiāng)差距的存在，當(dāng)前農(nóng)村基本公共服務(wù)不僅供給量不足，更在于農(nóng)村基本公共服務(wù)供給質(zhì)量的欠缺，尤其是缺乏制度、機(jī)制上的規(guī)范與保障。未來農(nóng)村基本公共服務(wù)須注重質(zhì)量改進(jìn)，消除或減少制度障礙，不能單純寄希望于加大對農(nóng)村的“供給量”而不注重方式、方法，否則只會適得其反，事倍功半。參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯魏佐國

[收稿日期]2015-08-26

[作者簡介]周靈(1990-)，女，四川簡陽人，四川大學(xué)公共管理學(xué)院2013級行政管理專業(yè)碩士研究生，主要從事地方政府管理研究。

[中圖分類號]F323.89

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]2096-1243(2016)02-0065-08