文曉波，鐘志奇

(重慶文理學(xué)院，重慶　402160)

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我國社會管理體制的歷史變遷與改革路徑研究

文曉波，鐘志奇

(重慶文理學(xué)院，重慶402160)

[摘要]我國社會管理體制經(jīng)歷了高度一元化社會管控階段、傳統(tǒng)社會管理體制趨于解體階段、現(xiàn)代社會管理體制逐步形成階段和現(xiàn)代社會管理體制制度化階段。現(xiàn)行社會管理體制存在管理理念滯后、管理法規(guī)缺乏、管理主體單一、管理載體模糊、管理方式呆板和管理人才不足等弊端。要使社會管理理念、管理目標、管理主體和管理手段匹配現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制，就要樹立科學(xué)發(fā)展觀念，確定市場機制導(dǎo)向，加快法治保障步伐，推進戶籍制度改革，建立現(xiàn)代新型社區(qū)，推動社會組織發(fā)展，健全利益協(xié)調(diào)機制、利益表達機制、矛盾調(diào)處機制和權(quán)益保障機制，推進社會管理體制的改革創(chuàng)新。

[關(guān)鍵詞]社會管理體制；歷史變遷；改革路徑

近年來，學(xué)術(shù)界和社會各界普遍認為，沿襲于計劃經(jīng)濟體制高度一元化基礎(chǔ)上的社會管理模式已悄然成為完善社會主義市場經(jīng)濟體制的致命“短板”。“在現(xiàn)代化進程中，生產(chǎn)力的指數(shù)式增長，使危險和潛在的威脅釋放到了一個我們前所未知的程度?！盵1](P15)面對經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型、利益多元的深化改革的關(guān)鍵階段，如何加強和創(chuàng)新社會管理體制，預(yù)防或化解社會矛盾，降低社會風(fēng)險系數(shù)，確保現(xiàn)代化建設(shè)各項事業(yè)穩(wěn)步、健康發(fā)展，已經(jīng)成為各級政府面臨的一項重大而又嚴肅的政治任務(wù)和重要而又緊迫的現(xiàn)實課題。

一、我國社會管理體制的歷史變遷

我國社會管理體制的變遷過程大致經(jīng)過了四個階段。

(一)1949～1978年：高度一元化的傳統(tǒng)社會管控階段

1949年新中國成立以后到1978年，我國建立了“國家、單位、個人”三位一體的一元化社會管理體系，而黨和政府成為社會管理的唯一主體。城市建立起了以“單位制為主、以街居制為輔”的管理體制，實現(xiàn)了對城市居民的控制和整合；在農(nóng)村建立起了“議行合一、政社合一”的人民公社管理體制。在高度一元化的社會管理格局下，社會每個角落和領(lǐng)域都被納入了行政權(quán)力的控制范圍。城鎮(zhèn)單位制和農(nóng)村人民公社體制是政治、經(jīng)濟、社會高度集中的計劃經(jīng)濟管理體制。這種體制在當(dāng)時的時代背景下具有歷史的合理性和科學(xué)性，有利于有效保障高度集權(quán)的政治體制、經(jīng)濟體制和社會秩序的正常運行。但是，傳統(tǒng)社會管理體制犧牲了個體的自由和權(quán)利，窒息了社會創(chuàng)造力，抑制了社會領(lǐng)域的個性化發(fā)展和自我管理、自我發(fā)展的機遇。這種管理體制造成的制度性后果是：社會秩序完全依賴國家控制的力度，全部社會生活呈政治化、行政化趨向；同時，社會成員依附單位和人民公社，缺乏自由流動的空間和資源，產(chǎn)生了嚴重依賴性人格。

(二)1978～1992年：傳統(tǒng)社會管理體制趨于解體階段

改革開放以后，黨和國家工作重心轉(zhuǎn)移到了“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”。從1978年到1992年，經(jīng)濟體制從“計劃經(jīng)濟”“有計劃的商品經(jīng)濟、社會主義商品經(jīng)濟”演變?yōu)椤吧鐣髁x市場經(jīng)濟體制”；所有制結(jié)構(gòu)也從單一的公有制經(jīng)濟結(jié)構(gòu)演變?yōu)楣兄茷橹黧w、多種所有制形式共同發(fā)展的結(jié)構(gòu)形式。隨著經(jīng)濟體制和所有制結(jié)構(gòu)的變化，單位從社會控制細胞和福利供給者的角色演變?yōu)閱渭兊墓ぷ鲌鏊?，加上城鄉(xiāng)分割的戶籍制度逐漸松動，社會成員流動加劇。另外，隨著社會經(jīng)濟成分的多樣化、組織形式的松散化、就業(yè)方式的多選擇性、利益主體的多元化以及分配方式的多樣化，使得整體性和平均化的社會利益結(jié)構(gòu)被顛覆，利益主體開始尋求自身利益的最大化。因此，高度集權(quán)的一元化社會管理體制失去了現(xiàn)實基礎(chǔ)，而政府壟斷的社會管理主體地位受到了嚴重沖擊。

與此同時，社會管理體制改革推進明顯落后于經(jīng)濟體制改革的步伐。在城鎮(zhèn)，隨著《城市居民居委會組織法》《城鎮(zhèn)街道辦事處條例》《居民委員會組織條例》等法律法規(guī)的頒布實施，街居制得到了恢復(fù)和發(fā)展，城鎮(zhèn)“單位制為主、街居制為輔”的社會管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤皢挝恢?街居制”。在這個階段，政府和國有單位依然是社會事務(wù)管理的主要主體，而社會組織發(fā)育仍然受到嚴格的管控。在農(nóng)村的社會管理體制中，試行的《村民委員會組織法》讓人民公社成為歷史，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村民委員會走上了時代舞臺。但是，村民委員會明顯的行政傾向、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村管理的全方位滲透和農(nóng)村村民自治緩慢的成長，產(chǎn)生并積累了大量的社會問題。

(三)1992～2002年：現(xiàn)代社會管理體制逐步形成階段

黨的十四大以后，市場化導(dǎo)向的經(jīng)濟體制改革步伐明顯加快。中國加入世界貿(mào)易組織加快了經(jīng)濟體制改革的步伐。國有企業(yè)開始探索按照市場經(jīng)濟規(guī)律辦事，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，成為獨立的、自主的、真正的經(jīng)濟組織，而民營企業(yè)得到快速發(fā)展和壯大。與此同時，社會管理領(lǐng)域引入了市場機制，例如，城鎮(zhèn)住房市場化改革、醫(yī)療產(chǎn)業(yè)化改革、教育產(chǎn)業(yè)化改革等。社會組織的管理也發(fā)生了變化，為現(xiàn)代社會管理體制的建立奠定了基礎(chǔ)，例如，國家先后修訂了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《社會團體登記管理條例》，出臺了《關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》。

然而，隨著市場經(jīng)濟體制的逐步確立和社會步入快速轉(zhuǎn)型時期，政府有意無意地淡化自身在公共服務(wù)中所應(yīng)擔(dān)負的責(zé)任，過于強調(diào)教育、醫(yī)療、住房、社會保險、社會福利等社會事業(yè)的商業(yè)化和社會化，導(dǎo)致社會性公共服務(wù)供給嚴重不足；也帶來了享受基本公共服務(wù)方面的地區(qū)差別、城鄉(xiāng)差別和外來人口與本地人口差別的不斷擴大。另外，社會結(jié)構(gòu)激烈、深刻和持續(xù)的分化以及社會弱勢群體階層數(shù)量的不斷擴大，導(dǎo)致了更多的社會矛盾與社會沖突。由于政府習(xí)慣于(擅長于)在短期內(nèi)最大限度地動員權(quán)力資源，運用強制性的公權(quán)力梳理社會事務(wù)、化解社會沖突、維護社會秩序，無力回應(yīng)市場化、多樣化的社會管理需求。另一方面，社會組織的發(fā)展依然受到了較多的限制和控制，無法發(fā)揮良好的社會管理作用。

(四)2002年至今：現(xiàn)代社會管理體制制度化階段

全面建設(shè)小康社會的奮斗目標意味著社會管理體制創(chuàng)新的制度化構(gòu)建提上了日程。在這個階段，政府職能明確界定為經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)，加大了政企分開、政事分開、政社分開的改革力度。黨的十六屆六中全會對完善社會管理做出了專門部署和安排，要求做好建設(shè)服務(wù)型政府、推進社區(qū)建設(shè)、健全社會組織、增強服務(wù)社會功能、完善應(yīng)急管理體制機制、建設(shè)宏大的社會工作人才隊伍等工作。黨的十七大將社會建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)和文化建設(shè)并列，社會管理體制改革正式提上了黨和政府的工作日程，這標志著社會管理體制進入制度化建設(shè)的軌道。

二、我國現(xiàn)行社會管理體制存在的弊端及發(fā)展趨向

(一)現(xiàn)行社會管理體制存在的主要弊端

1.社會管理理念滯后。社會管理理念滯后的主要表現(xiàn)為：一是重視經(jīng)濟建設(shè)、輕視社會管理。政府社會服務(wù)、社會發(fā)展明顯滯后于經(jīng)濟市場化進程，社會建設(shè)、社會發(fā)展大大落后于經(jīng)濟增長。主要體現(xiàn)在社會公共服務(wù)、公共衛(wèi)生和社會保障等方面的供給與民眾的合理需求存在較大差距。一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部重視經(jīng)濟增長，熱衷于招商引資、上大項目，忽視社會民生建設(shè)以及科學(xué)化、常規(guī)化的社會管理研究。二是輕視弱勢群體權(quán)利、重視強勢群體權(quán)利。有些執(zhí)法人員在社會管理中“嫌貧愛富”，對弱勢群體的權(quán)益(就業(yè)、政治參與、社會保障、利益補償、公共服務(wù)等)缺乏有效的保護，把執(zhí)法和服務(wù)的天平傾向強勢群體，甚至與強勢群體成為利益聯(lián)盟，損壞弱勢群體的利益?！罢疀]有保護個人權(quán)利，反而成為個人權(quán)利最危險的侵害者。”[2](P258)三是服務(wù)意識淡薄、管控思想嚴重。四是政府還不習(xí)慣于依靠市場機制整合社會資源。沿襲計劃經(jīng)濟體制的管理思想還有相當(dāng)大的慣性，借助于社會機制舉辦社會公益事業(yè)和公共服務(wù)的任務(wù)任重道遠。

2.社會管理法規(guī)缺乏。當(dāng)前，社會管理領(lǐng)域的立法數(shù)量少和比重低。社會管理方面的法制建設(shè)步伐明顯滯后于任務(wù)繁重、廣闊多變的社會管理領(lǐng)域。例如，我國還沒有出臺社會管理的基本法律，也沒有法律效力較大的規(guī)范社會輿論、新興媒體、信訪行為、城市管理以及有效保護公民社會權(quán)益等方面的規(guī)范性文件。

3.社會管理主體單一。動態(tài)的、開放的社會需要多元的社會治理主體。在很多地方，由大眾參與和自我管理的社會自治還很弱小，政府仍然是包攬社會領(lǐng)域一切事務(wù)的唯一主體。很多地方政府面對新矛盾、新問題疲于奔命、不堪重負、束手無策，而社會管理的受眾者不認可政府無力的社會管理措施。究其原因，社會管理主體的壟斷地位造成了政府在社會管理中的職能“越位”“缺位”和“錯位”現(xiàn)象。實際上，“公民參與將會增強公民對于政府行為的理解，從而會減輕人們對政府機構(gòu)的批評，改善官僚遭到圍攻的困境”[3](P181)。

4.社會管理載體模糊。單位體制、單位人既是計劃經(jīng)濟的重要組成部分，同時也是政府實施社會管理、進行社會控制、組織發(fā)動群眾的重要手段。隨著“單位人”逐漸變成“社會人”，各個單位逐步剝離原來承擔(dān)的社會職能，國家也就失去了管理社會的載體。實踐證明，作為社會細胞的社區(qū)是進行有效社會管理的最基本的單元和最重要的載體。然而，我國推行多年的社區(qū)建設(shè)的實際效果并不理想：一是個別國有企事業(yè)單位還存在單位辦社會的現(xiàn)象；二是居民對社區(qū)的歸屬感和認同感不強；三是大量游離于社區(qū)之外的農(nóng)民工給社區(qū)建設(shè)和管理工作帶來了難度。

5.社會管理方式呆板。目前，政府社會管理方式尚不能適應(yīng)社會組織形態(tài)和社會階層結(jié)構(gòu)發(fā)生的重大變化。政府“角色缺位”“角色越位”“角色錯位”現(xiàn)象還大量存在；市場競爭機制不明顯、社會資本受到嚴格限制、民間力量失去應(yīng)有效力；調(diào)動利益不斷分化的市場主體動力的體制機制不健全；社會事業(yè)發(fā)展的前景令人擔(dān)憂。不少地方、部門和單位為了管理而管理、為了穩(wěn)定而穩(wěn)定，往往容易激化矛盾而非化解矛盾?！耙粋€不能為設(shè)法糾正對少數(shù)群體權(quán)利的不當(dāng)剝奪而努力改革的行政當(dāng)局最終可能會習(xí)慣于壓制少數(shù)群體?！盵4](P5)

6.社會管理人才不足。目前，我國社會管理工作專門人員存在數(shù)量不足、結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象。2005年底，全國民政系統(tǒng)社會工作人員只有45.3萬人，專業(yè)社會工作者占總?cè)丝诘谋壤挥?.3‰，遠低于日本(5‰)、加拿大(2.2‰)、美國(2‰)、中國香港(1.7‰)等發(fā)達國家和地區(qū)。另外，我國社會工作人員學(xué)歷、專業(yè)水平較低，工作手段和方法比較落后，缺乏行業(yè)自律和評估，難以提供個性化、多樣化、系統(tǒng)化服務(wù)，無法有效應(yīng)對和解決新的、復(fù)雜的社會問題[5]。然而，與專業(yè)社會人才不足相矛盾的是，我國高校培養(yǎng)的社會工作人才就業(yè)困難，而女性社會工作者遠遠多于男性。

(二)社會管理體制的發(fā)展趨向

從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制向現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，意味社會管理體制要發(fā)生與之匹配的轉(zhuǎn)變。

1.社會管理理念從社會控制向社會服務(wù)轉(zhuǎn)變?！靶鹿卜?wù)表明，如果我們還不同時給予一個組織中個體成員的價值和利益以足夠的關(guān)注，那么，從長遠的觀點來看，這種試圖控制人類行為的理性做法很可能失敗?！盵6](P156)隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，傳統(tǒng)政府的政治、經(jīng)濟和社會管理職能三位一體的模式逐漸瓦解，政府開始放棄利用公權(quán)力對社會的強制干預(yù)，不再是簡單的社會管控，而是為社會和民眾提供更多有效、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，社會管理方式從以行政管制為主向以公共服務(wù)為主轉(zhuǎn)變。

2.社會管理主體從一元政府轉(zhuǎn)向多元主體共同管理?！罢k社會”的“大政府”模式無法全部解決大量的、復(fù)雜的社會問題。政府和政府授權(quán)的公共部門作為社會管理的唯一主體導(dǎo)致了公共政策的失效、公共物品供給的低效率、政府職能擴張以及權(quán)力尋租等弊端。隨著社會主體的多元化和社會事務(wù)的多樣化、復(fù)雜化，政府已經(jīng)沒有能力解決全部社會問題。因此，各類社會組織、企業(yè)組織、基層自治組織、社會民眾以及志愿者組織逐步成為社會管理的多元主體，并發(fā)揮著越來越重要的作用。同時，政府、企業(yè)、民間組織、社區(qū)等多元主體共同承擔(dān)社會管理資源投入和服務(wù)產(chǎn)出。

3.社會管理目標從社會穩(wěn)定轉(zhuǎn)向促進社會和諧。長期以來，維護社會穩(wěn)定和良好的社會秩序，為經(jīng)濟建設(shè)創(chuàng)造優(yōu)良環(huán)境是社會管理的主要目標。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和現(xiàn)代化的現(xiàn)實需求，“社會建設(shè)”成為新時期的戰(zhàn)略布局，而建立社會主義和諧社會成為社會管理體制改革的主要目標。社會管理的主要任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)椋航∪嚓P(guān)政策法律法規(guī)體系，逐步擴大社會自治領(lǐng)域和自治空間，充分發(fā)揮所有社會主體的積極性和創(chuàng)造性，加大社會資源、社會力量的整合力度，建立多元主體協(xié)同治理的社會管理格局，形成社會服務(wù)和社會管理的整體合力。

4.社會管理手段從行政手段為主轉(zhuǎn)向綜合性手段。在傳統(tǒng)的社會管理體制中，行政手段是政府實現(xiàn)社會管制目標的主要手段。政府對社會事務(wù)采取單一的行政干預(yù)手段必然帶來很多弊端：缺乏民主精神；挫傷民眾的積極性；激發(fā)社會矛盾；導(dǎo)致個人專斷、濫用職權(quán)、主觀主義、腐敗行為以及資源浪費等。成熟的市場經(jīng)濟國家對經(jīng)濟的調(diào)控和社會的管理主要運用經(jīng)濟手段、法律手段，行政手段是特殊情況下“不得已”的方式。因此，為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的發(fā)展趨向，社會管理要從以往過于依賴行政手段，轉(zhuǎn)變?yōu)榉珊徒?jīng)濟手段為主的管理模式，并將行政手段作為法律和經(jīng)濟手段無法解決社會問題時的過渡性、特殊性手段。

三、我國社會管理體制創(chuàng)新的路徑選擇

(一)創(chuàng)新社會管理理念，加快政府職能轉(zhuǎn)變

1.樹立科學(xué)發(fā)展理念，強化政府服務(wù)職能。一是轉(zhuǎn)變社會管理理念?？茖W(xué)設(shè)置社會管理機構(gòu)、劃分政府社會管理部門的權(quán)限，強化規(guī)則的制定和監(jiān)管功能，避免對所有社會事務(wù)的“親力親為”，職權(quán)交叉造成的低效率、高成本等弊端以及“越位”“缺位”“錯位”等現(xiàn)象[7]。二是樹立以人為本思想。政府要樹立以人為本、依靠群眾的思想，以社會和公民的滿意程度為價值取向和評價標準，全面推進服務(wù)型政府建設(shè)。三是加大向社會提供優(yōu)質(zhì)高效公共產(chǎn)品(制度和服務(wù))力度。政府通過提高用于社會發(fā)展的財政預(yù)算，提供優(yōu)質(zhì)、高效的制度性公共產(chǎn)品，保證市場的公平競爭秩序，滿足公民和社會日益多元化的社會需求。四是努力創(chuàng)新管理方式。通過強化基層組織、整合基層資源、提高社區(qū)自我管理和自我服務(wù)能力的途徑，建立新型社區(qū)管理模式；建立流動人口法律法規(guī)和動態(tài)管理服務(wù)體系，解決特殊人群管理服務(wù)的棘手問題。

2.創(chuàng)新治理主體理念，加快法治保障步伐。完善社會管理主體是創(chuàng)新社會管理體制的前提，構(gòu)建黨委、政府、社會、公眾參與的多元主體的社會管理格局成為必要。其中，黨委領(lǐng)導(dǎo)是社會管理體制創(chuàng)新的根本，發(fā)揮總攬全局、核心領(lǐng)導(dǎo)的作用；政府負責(zé)是社會管理體制創(chuàng)新的前提，承擔(dān)提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的主要責(zé)任；社會協(xié)同是社會管理體制創(chuàng)新的依托，通過整合社會管理資源，充分發(fā)揮群眾組織、基層群眾性自治組織、社會組織、企事業(yè)單位的協(xié)同作用；公眾參與是社會管理體制創(chuàng)新的基礎(chǔ)，群眾依法、理性、有序參與社會管理和公共服務(wù)。社會管理法治化是提高社會管理水平，實現(xiàn)國家長治久安的重要保障。法治保障下的社會管理體制，才能使政府提供的公共服務(wù)、公共產(chǎn)品具體化和管理行為規(guī)范化，真正提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力，讓社會組織在社會管理中名正言順、依法運行，保障公眾參與社會管理的積極性、主動性、創(chuàng)造性、有序性和有效性。因此，要積極加快制定和完善與社會管理相關(guān)的法律法規(guī)，擴大法治宣傳，推進社會管理的法治化。

3.確立市場機制導(dǎo)向，探索政府服務(wù)新形式。發(fā)達國家和地區(qū)積極探索政府購買公共服務(wù)模式，政府外包和購買公共服務(wù)已經(jīng)成為一種國際趨勢。歐盟于1992年頒布的《公共服務(wù)采購指令》規(guī)定，凡是超過20萬歐元的公共服務(wù)，一律公開招標購買；英國采取強制性競爭招標制，明確要求地方和公共結(jié)構(gòu)在指定的領(lǐng)域?qū)嵤└偁幮哉袠薣8](P141)；美國聯(lián)邦及州政府與私人監(jiān)獄簽訂代管犯人協(xié)議，監(jiān)管服務(wù)在美國已經(jīng)形成為一種產(chǎn)業(yè)；香港將社區(qū)服務(wù)、安老服務(wù)、家庭服務(wù)、兒童服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、青少年發(fā)展等部分公共職能轉(zhuǎn)移給社區(qū)和社會民間組織并取得成功。拉塞爾·M·林登認為，現(xiàn)代高績效、無縫隙政府振興自我的共同特征是引入競爭導(dǎo)向的機制[9]。為了改善公共服務(wù)質(zhì)量，我國出臺了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2013〕96號)。各級政府要將政府與市場主體置于平等地位，積極探索以合同出租、公私合作、使用者付費和補貼制度等多種方式提供教育、公共衛(wèi)生、文化、社會服務(wù)等主要公共服務(wù)，并健全政府購買公共服務(wù)的法制、體制和機制，使公共服務(wù)走向社會化、市場化、多元化、制度化和法治化。

(二)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展，建立城鄉(xiāng)一體管理體系

城鄉(xiāng)一體化是現(xiàn)代社會發(fā)展的必然趨勢。當(dāng)前，我國進入了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關(guān)鍵時期，需要探索適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的社會管理體制機制。

1.推進戶籍制度改革，破解城鄉(xiāng)分治難題。戶籍管理制度改革是一個綜合的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程。首先，要推進與戶籍政策相關(guān)的配套改革。戶籍制度改革的難點是消除基于身份差異帶來的權(quán)利不公平，不要讓戶籍制度承擔(dān)過重的“賦權(quán)”角色，讓戶籍制度恢復(fù)“本來面目”，實現(xiàn)城鄉(xiāng)均等享有公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。在推進戶籍制度改革的進程中，相關(guān)制度要配套進行而不是“孤軍深入”。其次，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度。建立以合法固定住所為載體的戶籍登記管理制度，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一并雙向自由流動以及一致的住房保障等制度體系。最后，實行靈活的戶口遷移準入制度。完善基于公平正義基礎(chǔ)上的合理、科學(xué)的外來人口準入和流動人口居住證制度體系，實現(xiàn)流動人口社會融入機制。

2.建立現(xiàn)代新型社區(qū)，發(fā)揮基層自治作用。社區(qū)是社會管理最主要的基層載體。充分發(fā)揮社區(qū)主體作用，是社會管理體制創(chuàng)新的重要舉措。一是建立城鄉(xiāng)聯(lián)動、結(jié)對掛鉤、共駐共享等機制。延伸社區(qū)服務(wù)到自然村落，開展面向農(nóng)村、農(nóng)民的社會管理和服務(wù)工作，建立“一站式”社區(qū)服務(wù)中心，構(gòu)建更加完善、便利、有效的社會服務(wù)體系[10]。二是建立新型社區(qū)管理體制。按照需求導(dǎo)向、地域相鄰、方便服務(wù)、節(jié)約資源、規(guī)模適度的原則，建立商貿(mào)、行政、治安、醫(yī)療保健、文化、青少年或老年活動等服務(wù)中心，穩(wěn)步推進鎮(zhèn)(村)體制向街道(社區(qū))體制轉(zhuǎn)變。三是加強城鄉(xiāng)社區(qū)組織和民主政治建設(shè)。亨廷頓認為，傳統(tǒng)國家和現(xiàn)代國家的重要區(qū)分標志是民眾參與政治組織和政治活動的程度[11](P28)。建立以村(社區(qū))黨組織為核心、村委會(居委會)和自治經(jīng)濟組織為載體的社會工作格局，探索民情信箱、社區(qū)熱線、網(wǎng)上論壇、社區(qū)聽證會、懇談會等民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的新形式，積極探索流動人口參與居住地社區(qū)民主選舉的方法，保障其民主權(quán)利，不斷擴大民主范圍。四是建立和完善相關(guān)法律制度。修訂《城市居民委員會組織法》《街道辦事處組織條例》《村民委員會組織法》等法律法規(guī)，完善社區(qū)社會管理相關(guān)的法律體系，推進社區(qū)社會管理工作的制度化、規(guī)范化。

3.推動社會組織發(fā)展，培育完善公民社會。社會組織是社會管理的重要力量，是實現(xiàn)現(xiàn)代政府職能轉(zhuǎn)變的重要途徑。一是要積極培育社會工作專業(yè)服務(wù)機構(gòu)。提高民眾參與社區(qū)管理的意識和能力，大力培育公益性、服務(wù)性、互助性的社區(qū)社會組織，形成覆蓋全社會的公民社會體系。二是加強社會工作專門人才隊伍建設(shè)。一方面大力增加專業(yè)社會工作人才的數(shù)量，另一方面還要改善社會工作人員的年齡、性別結(jié)構(gòu)，推進社會工作者的教育培訓(xùn)工作，提高社會工作者的服務(wù)水平，落實社會從業(yè)人員薪酬待遇、職稱評定、社會保險等政策。三是充分發(fā)揮社會組織作用。增加社會組織在資源分配和利益共享方面的話語權(quán)，建立向社會組織開放非基本的公共資源和領(lǐng)域的相關(guān)制度；拓展社會組織利益表達和意見傳遞的渠道；積極發(fā)揮社會組織的橋梁作用。四是落實扶持社會組織的相關(guān)政策。政府相關(guān)部門要以引領(lǐng)、合作和改革的精神，落實會費收取、稅收減免等方面的扶持政策，提升社會組織的社會管理、社會服務(wù)水平。五是完善社會組織監(jiān)管體系。完善相關(guān)法律、行為規(guī)范和活動準則建設(shè)工作，建立社會組織的分類評估、失信懲罰、資金管理、年度檢查、查處退出等制度體系，形成登記審批、公共服務(wù)、日常監(jiān)管、違法審查等環(huán)節(jié)信息共享、工作協(xié)調(diào)的社會組織管理機制。

(三)完善社會管理機制，維護社會穩(wěn)定大局

切實維護群眾的合理、合法權(quán)益是公平正義的體現(xiàn)，也是社會管理體制創(chuàng)新的關(guān)鍵。

1.健全利益協(xié)調(diào)機制，提高公平正義程度。一是建立健全利益引導(dǎo)機制。通過正面思想引導(dǎo)，讓社會公眾明白，因主客觀能力、條件等不同而導(dǎo)致的利益分配差異、適度貧富差別具有客觀的合理性。二是建立健全利益調(diào)節(jié)機制。政府要利用“有形之手”調(diào)整“無形之手”的失靈，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、行業(yè)之間、個人集體國家之間的利益關(guān)系，因為維護公平正義是政府的基本任務(wù)，這也是政府存在的惟一正當(dāng)理由和原因[2](P254)。三是建立健全利益補償機制。政府要努力實現(xiàn)有瑕疵政策的積極因素和正義因素，并盡力校正公共政策的弱點、矛盾和過分之處，實現(xiàn)政策的公平性和合理性[4](P200)。因此，政府要妥善處理好土地征收、城市拆遷、環(huán)境保護、企業(yè)重組、建設(shè)性移民等群眾反映強烈的問題，滿足他們合理化的利益訴求。

2.完善利益表達機制，暢通利益訴求渠道。如果當(dāng)事人既不能通過非正式制度，也不能或者不愿意通過正式制度化解面臨的困境，他要么“知難而退”，要么采取過激行為釋放對正式制度和非正式制度的不滿或反抗[12](P254)。因此，利益表達渠道不暢通、溝通失靈是影響社會和諧穩(wěn)定的一個重要變量。一是牢固樹立馬克思主義群眾觀。堅持以人為本的理念，堅持從群眾中來、到群眾中去的群眾路線，解決人民群眾切身利益問題。二是優(yōu)化社情民意表達渠道。要充分發(fā)揮信訪接待“調(diào)節(jié)器”和“穩(wěn)定器”作用，以及工會、行業(yè)協(xié)會等人民團體和社會組織等橋梁作用，利用綠色郵政、專線電話、網(wǎng)上信訪、信訪代理、聽證會、市長信箱、官員上網(wǎng)、官方微博、公民參與立法等平臺或形式，營造群眾權(quán)益訴求、政治參與的氛圍和途徑。三是完善密切聯(lián)系群眾制度。領(lǐng)導(dǎo)干部要定期或不定期接訪、下訪、回訪、聯(lián)系群眾，密切黨群干群關(guān)系，了解社情民意，為民排憂解難。黨代表、人大代表和政協(xié)委員要充分傾聽群眾訴求和心聲，及時反映群眾關(guān)注的熱點和焦點問題。四是建立責(zé)任追究制度。各級政府要高度重視、認真對待、仔細分析群眾的利益訴求，建立并完善群眾利益表達訴求責(zé)任追究制度，確保群眾利益表達渠道暢通、有效。

3.健全矛盾調(diào)處機制，化解社會矛盾糾紛。一是建立源頭預(yù)防機制。加強執(zhí)政為民的服務(wù)意識，堅持把群眾的生存發(fā)展、切身利益、所思所盼放在首位的理念，處理好市場主體多元化背景下的根本利益、共同利益和特殊利益之間的合理關(guān)系。二是建立動態(tài)管理機制。建立動態(tài)的社會管理方式以及有效的利益訴求和意見傳遞體制和機制，平衡和協(xié)調(diào)處理各種利益沖突，做到心中有數(shù)、手里有招。三是建立應(yīng)急管理機制。建立信息披露機制、應(yīng)急決策機制等社會突發(fā)事件應(yīng)急管理體制，最大限度地預(yù)防和減少各類自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件對人民群眾生命和財產(chǎn)所造成的破壞和損失。四是綜合社會管理手段。改變單一的社會管理手段，綜合運用教育、法律、政策、經(jīng)濟、行政等符合現(xiàn)代需求的合理化手段，有效化解各種社會沖突和社會矛盾。另外，要高度重視社會管理的信息化建設(shè)，形成覆蓋城鄉(xiāng)、資源共享的社會管理綜合信息平臺，不斷提升管理效能、服務(wù)質(zhì)量。

4.健全權(quán)益保障機制，解決突出民生問題。保障和改善民生是社會管理工作的出發(fā)點和落腳點。一是健全社會保障制度。完善農(nóng)村居民最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，健全城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險、農(nóng)民工社會保險制度、低收入家庭保障性住房制度以及城鄉(xiāng)社會救助制度。二是保障就業(yè)。加快形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場和面向社會創(chuàng)業(yè)者的優(yōu)惠政策，完善再就業(yè)幫扶制度，健全面向全體勞動者的職業(yè)技能培訓(xùn)制度，落實促進就業(yè)的財稅金融政策。三是保障基本公共服務(wù)。加大對中西部地區(qū)、老少邊窮地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，縮小地區(qū)之間的公共服務(wù)差距；向農(nóng)村重點轉(zhuǎn)移財政新增事業(yè)經(jīng)費、固定資產(chǎn)投資增量、政府土地出讓金、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會事業(yè)發(fā)展等，縮小城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)差距。四是保障受教育權(quán)。努力確保財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重不低于4%；堅持公共教育資源城鄉(xiāng)、貧富地區(qū)均衡發(fā)展的導(dǎo)向，并加大教育資源對欠發(fā)達地區(qū)和農(nóng)村的傾斜力度。五是保障政治參與。加強對各級干部和人大代表、政協(xié)委員進行民主理念的教育與培訓(xùn)，并擴大對民主理念的宣傳，讓民主理念教育進教材、進課堂、進頭腦；繼續(xù)完善公民政治參與的相關(guān)法律制度框架，滿足新時期公民政治參與的要求；拓寬公民政治參與的渠道，保障公民的政治參與權(quán)、民主監(jiān)督權(quán)。參考文獻：

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責(zé)任編輯李業(yè)根

[收稿日期]2015-06-06

[基金項目]國家社科基金西部項目“西部地區(qū)科學(xué)發(fā)展觀與體制機制創(chuàng)新研究”(11XKS004)。

[作者簡介]文曉波(1972-)，男，四川南充人，重慶文理學(xué)院副教授，西南民族大學(xué)博士研究生，主要從事社會治理、民族理論與政策研究；鐘志奇(1956-)，男，安徽郎溪人，重慶文理學(xué)院黨委書記、研究員，主要從事高等教育管理研究。

[中圖分類號]C916.1

[文獻標識碼]A

[文章編號]2096-1243(2016)02-0039-08