韓舒立，陸道平

(1.上海交通大學　國際與公共事務(wù)學院，上?！?00030；2.蘇州科技學院　人文學院， 江蘇　蘇州　215009)

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鄉(xiāng)鎮(zhèn)“后發(fā)趕超”式治理中的“上下共謀”與“被遮蔽的民意”
——以L市P鎮(zhèn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點為例

韓舒立1，陸道平2

(1.上海交通大學國際與公共事務(wù)學院，上海200030；2.蘇州科技學院人文學院， 江蘇蘇州215009)

[摘要]城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展到一定階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的必然要求。本研究以J省L市P鎮(zhèn)為典型案例，詳細梳理了近年來P鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)方面的成就和不足。從政府治理和民眾需求兩個角度總結(jié)了以P鎮(zhèn)為代表的“后發(fā)趕超型”鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的基本特點，即在推動經(jīng)濟發(fā)展的目標指引下，地方政府通過書記掛帥、規(guī)劃先行、資源整合、招商引資等措施實現(xiàn)了體制內(nèi)“上下共謀”式運作，在短期內(nèi)取得了卓越的經(jīng)濟和社會績效。但與此同時，在發(fā)展式導向的指引下，基層民眾的需求只能被動輸入，存在民意表達缺失的狀況。在全面深化改革的歷史新常態(tài)下，“后發(fā)趕超型”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式將會暴露其脫離實際和滋生腐敗的潛在弊端，難以具有可持續(xù)性。因此，需要從觀念、制度和組織三個方面完善基層治理體系，加強基層治理能力。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理；“后發(fā)趕超”；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；“上下共謀”；“被遮蔽的民意”

一、引論

縱觀新中國成立以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的發(fā)展歷程，基層治理正逐步由原來的受絕對權(quán)力支配，走向資本與權(quán)力“共謀”的社會資源分配機制。然而不管是前三十年集權(quán)體制下計劃經(jīng)濟的政治邏輯，還是后三十年發(fā)現(xiàn)市場運行客觀規(guī)律的改革邏輯，其根源都是“后發(fā)國家”的“趕超型”思維方式。十一屆三中全會上提出的“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”正是在有效性中積累合法性的基本策略的貫徹落實，直至今日依舊是左右地方政府行為的“指揮棒”。這個理念在一定歷史時期確實發(fā)揮了迅速擺脫物質(zhì)匱乏困境的作用，實現(xiàn)了生產(chǎn)力的解放和發(fā)展。但在實踐中，許多地方將“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”理解成“唯經(jīng)濟發(fā)展論”，甚至是“唯速度論”，由此形成的粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式，對社會的長期健康可持續(xù)發(fā)展埋下了深刻的隱患。因此，通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌強化基層政府的公共服務(wù)水平，并不只是推動產(chǎn)業(yè)升級，拉動消費需求，其本質(zhì)在于優(yōu)化資源配置，體現(xiàn)社會公平正義。而這一進程能否取得實質(zhì)性效果，還有待進一步的實踐檢驗。

二、P鎮(zhèn)基本情況：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理“后發(fā)趕超”的理論與現(xiàn)實

“后發(fā)”是基于發(fā)展視角對發(fā)展中國家的理論歸納，而“趕超”則是描述后發(fā)國家推動經(jīng)濟的一種戰(zhàn)略選擇；前者是對發(fā)展現(xiàn)狀的評估，后者是對發(fā)展取向的定位。無論“后發(fā)”還是“趕超”，以政府為主導推動經(jīng)濟發(fā)展的基本立場是相似的。因此，從治理視角將研究單位從國家轉(zhuǎn)移到地區(qū)，其理論內(nèi)涵對于現(xiàn)實地方政府行為依然具有解釋力。

L市是一座歷史悠久的東海古城，在經(jīng)濟發(fā)展比較發(fā)達的J省，省內(nèi)GDP排名常年靠后，屬于典型的后發(fā)地區(qū)。近年來，隨著國家全面深化改革開放戰(zhàn)略的逐步推進，L市正面臨著前所未有的發(fā)展機遇，這為P鎮(zhèn)趕超戰(zhàn)略的實施提供了良好契機。P鎮(zhèn)位于L市西郊，與城區(qū)隔河相望，原屬于L市D縣，2008年3月劃給L市X區(qū)，是典型的城郊鎮(zhèn)。全鎮(zhèn)土地面積108平方公里，轄18個行政村、1個社區(qū)，總?cè)丝?.6萬人，耕地面積8.8萬畝。工農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)較好，農(nóng)業(yè)形成花卉苗木、蔬菜、水產(chǎn)三大產(chǎn)業(yè)，工業(yè)有硅產(chǎn)品、機械、建材等門類，經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)位于境內(nèi)。

2012年，P鎮(zhèn)被列入L市首批城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點鎮(zhèn)。2013年3月，L市前任市委書記到P鎮(zhèn)調(diào)研，提出了P鎮(zhèn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要以“農(nóng)村社區(qū)化、農(nóng)業(yè)園區(qū)化、農(nóng)民市民化”為發(fā)展方向。按照“三化”構(gòu)想，P鎮(zhèn)以規(guī)劃設(shè)計為引領(lǐng)，以項目建設(shè)為抓手，以機制創(chuàng)新為動力，建設(shè)“一個新鎮(zhèn)區(qū)、兩個新社區(qū)、三個農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地、三個特色園區(qū)”，計劃用3-5年時間，建設(shè)成為J省經(jīng)濟強鎮(zhèn)、J省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、國家級生態(tài)鎮(zhèn)。自2013年7月全面開工建設(shè)以來，P鎮(zhèn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)29個重點項目已完成總工程量的70%。文體中心、商業(yè)中心一期、新社區(qū)、基地管理服務(wù)中心、環(huán)湖道路、道路橋梁等一系列項目竣工。共計520戶農(nóng)民遷入新社區(qū)。城市優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源逐步向鄉(xiāng)村延伸，全鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善提升。2013年全鎮(zhèn)完成財政總收入1.91億元，一般預(yù)算收入完成1.4億元，規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值14.9億元，農(nóng)民人均純收入15300元。

經(jīng)過多年的努力與積累，特別是近幾年的超常發(fā)展，P鎮(zhèn)面貌日新月異，已經(jīng)成為全市第一工業(yè)強鎮(zhèn)，連續(xù)多年綜合目標考核居前列，被市委、市政府評為“經(jīng)濟增長優(yōu)秀鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和“財政十強鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的“上下共謀”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理“后發(fā)趕超”的運行機制

由上至下層層加碼，與地方政府官員考核和晉升直接掛鉤的壓力型體制[1]，是激發(fā)后發(fā)地區(qū)趕超行為的重要因素。對于趕超型地方發(fā)展模式而言，下級政府完成任務(wù)的情況對于上級政府的績效考核至關(guān)重要，謀求生存和爭取更多的資源成為上下級政府的共同目標。因此，地方官員為了取得政治錦標賽的勝利，一方面將考核指標分解下達劃片負責，另一方面也會抱團作戰(zhàn)，構(gòu)成分擔重任的集體減壓閥機制。在這一過程中，那些具備創(chuàng)新思維，具有清晰發(fā)展定位和戰(zhàn)略，能夠強勢表達政治訴求并主導治理過程的領(lǐng)導，與其他類型的地方領(lǐng)導者相比，更容易在短時間內(nèi)迅速落實上級領(lǐng)導政策意圖，在地方治理層面打開突破口，獲得顯著成效。因此，他們能輕松獲得上級領(lǐng)導的政策支持，自發(fā)激活現(xiàn)有體制空間，積累政策和資源優(yōu)勢。上級政府對于各類“擦邊球”行為的默許或旁觀，在某種程度上等同于認可，則有助于政策創(chuàng)新的合法化、績效化，并逐步被效仿和推廣。P鎮(zhèn)在經(jīng)濟相對落后的L市，憑借早先發(fā)展較好的工業(yè)基礎(chǔ)，與市區(qū)毗鄰的地理優(yōu)勢，在新一輪城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中獲得了率先發(fā)展的特權(quán)，成為上級政府落實趕超戰(zhàn)略的最佳選擇，而上下級領(lǐng)導干部之間的共謀同治則成為戰(zhàn)略實施的重要保障。

(一)書記掛帥

試點和授權(quán)是具有中國特色的重要政策方法工具，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理中運用尤為普遍。所謂試點，是面對不熟悉的新情況，在執(zhí)行不熟悉的新政策時，通過實地調(diào)研，先選擇恰當?shù)男》秶M行嘗試，以小規(guī)模試驗避免大的失敗，從而少走彎路。這種一般與個別相結(jié)合的工作方法，在改革開放后，隨著“實事求是”思想路線的確立，“政策試點”的理論和實踐價值得以重新顯現(xiàn)[2](P28)。與各種試點相配套的政策支持的落實，在縱向政府間關(guān)系中則主要表現(xiàn)為授權(quán)，尤其是傾斜授權(quán)，即將特定權(quán)力有選擇地授予某些地方政府或下級政府[3](P138)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的基層政府中，將試點和授權(quán)相結(jié)合的管理機制就是所謂“管片和包村”。無論干部負責的是片還是村，通過將特定治理單位劃分不同區(qū)域，授權(quán)給掌握著不同行政權(quán)力和資源的干部負責管理，一整套“試點”的治理邏輯得以貫穿其中。在推行城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中，2012年L市通過設(shè)立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點工程，采取“以點帶面”的基本策略，將試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分給L市各級各部門領(lǐng)導負責。P鎮(zhèn)憑借工業(yè)和地理優(yōu)勢，成為首批城鄉(xiāng)統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并由L市前任市委書記直接負責。書記掛帥為P鎮(zhèn)的發(fā)展帶來了各種政策優(yōu)惠和資源便利。

“離不開上級，這不是說好聽話啊。離不開上級領(lǐng)導黨委政府的關(guān)心。部門的各種支持，這個很重要。”①

與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“部門支持”最大的不同在于，對于P鎮(zhèn)的干部來說，他們爭取上級支持只能通過常規(guī)正式渠道，分別與各行政部門打交道。這種方式在中國的“熟人社會”文化傳統(tǒng)中，是相對高成本低效率的。與P鎮(zhèn)類似的試點鎮(zhèn)，特別是由書記直接掛帥的地方，在爭取政策支持方面，通過與上級政府，尤其是直接與“一把手”個人建立親密無間的合作伙伴關(guān)系，無形中擁有了許多便利條件。

“我們這個點，也不瞞你說，是我們L書記掛的，是我們市委書記一把手掛的這個點。他掛了這個點以后呢，相關(guān)部門，包括市里各項政策的支撐啊，資金的支持啊，我覺得還是很給力的?！雹?/p>

“L書記作為一把手，他掛帥，相對來說資源更優(yōu)質(zhì)一些。L書記每次來視察，各個部門規(guī)辦局的一把手都要跟著來，特別是幾個強勢部門，國土規(guī)劃建設(shè)這些部門都要跟來，L書記在調(diào)研過程中遇到什么問題，直接就到現(xiàn)場交代，建筑規(guī)劃局抓緊把它的什么方案提交，通過以后就可以實施了。這個就可以超常規(guī)來實施操作，效率就高了。”②

書記掛帥，使上級政府不再等同于相互割裂、高不可攀、僵化遲滯的各個分管部門，將上級政府的關(guān)心和支持直觀化為一對一的每周匯報，每月調(diào)研，其治理的優(yōu)勢不僅僅體現(xiàn)在效率上，在爭取國土指標、應(yīng)對更上級政府檢查的各種事務(wù)中，都能形成隱形卻關(guān)鍵的支持。

(二)規(guī)劃先行

2008年，L市經(jīng)歷了一次行政區(qū)劃調(diào)整，P鎮(zhèn)原工業(yè)開發(fā)區(qū)上升為區(qū)一級開發(fā)區(qū)，而P鎮(zhèn)自己卻從東海第一的工業(yè)強鎮(zhèn)變?yōu)槿蹑?zhèn)。經(jīng)過近四年的徘徊和摸索，特別是2012年被列入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范鎮(zhèn)后，P鎮(zhèn)抓住機遇，規(guī)劃先行，從鎮(zhèn)域居住、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)等多方面進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。2012年，P鎮(zhèn)委托南京知名設(shè)計院所完成《L市X區(qū)P鎮(zhèn)總體設(shè)計規(guī)劃(2012-2030)》《P鎮(zhèn)新鎮(zhèn)區(qū)控制性詳細規(guī)劃》等22個規(guī)劃編制和38個項目設(shè)計，形成了覆蓋全鎮(zhèn)域的規(guī)劃體系，對鎮(zhèn)域居住、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)等從空間上進行總體布局安排。城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過程中，路橋等基礎(chǔ)設(shè)施是前提和基礎(chǔ)。在這方面，P鎮(zhèn)以打通交通瓶頸為突破口，建成三座大橋，新修道路23.5公里，提升完善鎮(zhèn)域交通網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)主城區(qū)-新鎮(zhèn)區(qū)-生態(tài)農(nóng)業(yè)交通一體化，從而使P鎮(zhèn)歷史性地融入城區(qū)。從區(qū)域功能來看，全鎮(zhèn)由東向西漸次為城市拓展區(qū)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)和生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)。根據(jù)新一輪L市總體規(guī)劃，將城市建設(shè)拓展區(qū)與老鎮(zhèn)區(qū)毗鄰，便于基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)互相銜接。在鎮(zhèn)村居民點布局規(guī)劃方面，按照“適度集聚、節(jié)約用地、有利農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、方便農(nóng)民生活”的原則，形成三級鎮(zhèn)村體系等級結(jié)構(gòu)：即包括1個城鎮(zhèn)、2個中心社區(qū)和11個新社區(qū)在內(nèi)的新鎮(zhèn)區(qū)-中心社區(qū)-新社區(qū)集中居住格局。新社區(qū)建有十有基礎(chǔ)設(shè)施和十有公共服務(wù)設(shè)施③。目前已建成民居220套。多層樓房戶型面積120平方米；陽光排屋面積320平方米，院落式230平方米。

在產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃方面，堅持城鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)互動，產(chǎn)城融合，以產(chǎn)業(yè)化支持城鎮(zhèn)化。合理安排城鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間布局，按照“農(nóng)業(yè)園區(qū)化”要求，規(guī)劃設(shè)施蔬菜、花卉苗木、特種水產(chǎn)養(yǎng)殖三個農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地，配建管理服務(wù)中心，實現(xiàn)連片開發(fā)、道路、水系、電力通達以及信息化和智能化。規(guī)劃建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品加工集中區(qū)、中小企業(yè)園、休閑觀光園等三個特色園區(qū)。同步推進發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)、農(nóng)貿(mào)市場、物流園。推動實現(xiàn)城鎮(zhèn)與一、二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)良性互動，促進農(nóng)民在“家門口”充分就業(yè)，為“農(nóng)民市民化”提供載體支撐。

(三)資源整合

如果說產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的支撐點，那么資源整合特別是土地整合則成為實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推動規(guī)模經(jīng)濟的重要步驟，是科學規(guī)劃的基本出發(fā)點和最終落腳點。前者部分解決了錢的問題，后者則解決了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的土地問題。目前，對于發(fā)展較快的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，土地整合的任務(wù)在城市不斷擴張的同時就已經(jīng)完成，但在大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，一方面是土地分散、拋荒、閑置現(xiàn)象十分普遍，另一方面是國家每年土地指標十分有限。這給基層政府資源整合帶來了制度性約束。但是由于“后發(fā)趕超型”基層政府擁有上級“一把手”的全力支持，所以，無論是政策和指標都不成為制約經(jīng)濟發(fā)展和未來規(guī)劃的問題。以P鎮(zhèn)為例，除了手續(xù)上可以非程序化操作，土地指標也可以爭取更多，甚至在接受更上級政府部門的檢查過程中，都可以輕松解決。

“打個擦邊球，土地上都是先斬后奏，先把東西做出來，過后補手續(xù)?！雹?/p>

“國土指標上，我們指標是很緊張的，我們?nèi)幸荒昴苻D(zhuǎn)化為建筑性的指標兩千畝，兩千畝的話一般我們區(qū)分到二三百畝就不錯了。L書記掛帥的話，他可以優(yōu)先考慮，因為這個是書記的點嘛?！雹?/p>

“我們打算幾個村集中起來搞一個公墓?，F(xiàn)在農(nóng)民墳?zāi)拱?，到處都是，埋在這里，埋在那里。但是說實話，一直沒有找到國家政府的一個支撐，地方上呢就想辦法打一個擦邊球。再者呢，公墓呢，需要國家民政部批的，對吧？但是你不這樣搞的話，那很亂啊，老百姓看到哪里空的，就往那里一埋，對吧。農(nóng)村不可能說還有多少錢去買公墓?。窟@樣我們集中起來，搞園林式的一片，栽樹為主，下面的搞一塊碑，(用手比劃)挖一塊。上面看就是一個園林。但是通過這樣一來，把老百姓安葬的事情解決了。”②

“剛開始破土動工以后，沒有一個月就停了，省里面就來查，我們就開始訴苦，市里面支持。后來就把土地指標爭取過來，解決了。……要市領(lǐng)導關(guān)心?！雹?/p>

(四)招商引資

在當今全球經(jīng)濟一體化的時代，一個國家、地區(qū)引進資金和技術(shù)等發(fā)展性資源的能力越強、數(shù)量越多，其經(jīng)濟的發(fā)展速度就越快、發(fā)展水平就越高[4]。因而招商引資是P鎮(zhèn)實現(xiàn)跨越式發(fā)展的重要手段(見表1)。Z局長剛剛上任時的P鎮(zhèn)市場經(jīng)濟水平較低，企業(yè)規(guī)模較小，競爭力不強，很難完全通過市場競爭和企業(yè)自身的力量樹立競爭優(yōu)勢。這需要政府在招商引資方面發(fā)揮積極的功能，發(fā)揮自身在組織能力以及市場意識方面的優(yōu)勢，積極主動地走出去，依照本地經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，有意識、有計劃和有組織地引入資金、技術(shù)和人才，幫助企業(yè)搭建平臺，提供信息，開辟渠道，給予政策支持。在這個過程中，地方領(lǐng)導的素質(zhì)能力才是關(guān)鍵因素。那些能主動抓準企業(yè)的投資需求、了解企業(yè)的投資顧慮、給企業(yè)投資信心，在激烈的市場競爭下把企業(yè)引到本地的官員便是“能人”。他們一般具有較廣的社會關(guān)系網(wǎng)、較強的溝通能力以及對市場需求和企業(yè)需求的準確把握。相比較個別試點地區(qū)或者是享受中央政策特殊照顧的特區(qū)，一般地方政府招商引資的成敗關(guān)鍵在于地方政府官員的能力。

表1　P鎮(zhèn)2014年來招商引資重點項目及進展情況匯總表

P鎮(zhèn)歷年的政府工作報告顯示，招商引資是其中不可或缺的重要內(nèi)容。在農(nóng)業(yè)方面，提出要進一步加大農(nóng)業(yè)招商引資力度，吸引農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)入駐，發(fā)揮龍頭企業(yè)的帶動作用；通過企業(yè)帶動、農(nóng)戶入股的形式，逐步推進包青路以西養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展。同時不斷強調(diào)要牢固樹立大招商、招大商的理念，以招商引資促進經(jīng)濟發(fā)展，利用良好的服務(wù)，優(yōu)質(zhì)的資源，促進高新企業(yè)加快入駐園區(qū)。對于P鎮(zhèn)的干部來說，“白加黑”“五加二”是工作常態(tài)，很少有私人閑暇時間。

“現(xiàn)在我們?nèi)硇耐度脒@兩個項目中，找投產(chǎn)，找就業(yè)。不然怎么弄啊，沒錢怎么弄啊。還是要大力發(fā)展項目。大項目不放過，小項目不錯過?！雹?/p>

“我從到P(鎮(zhèn))，一個地方?jīng)]去過，沒出去過，真的沒出去過。到N(省會)還是當天來回的，沒辦法。現(xiàn)在不好意思開口請假。”①

四、“被遮蔽的民眾需求”：“后發(fā)趕超”的社會隱痛

(一)基層服務(wù)的發(fā)展式導向

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)是可持續(xù)的財政體系。自農(nóng)業(yè)稅全面取消后，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏財政收入，負債較重，淪為吃飯財政。但對于某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，財政情況也不像想象中那么艱難。一種鄉(xiāng)鎮(zhèn)在八十年代初，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)積累，在財政收入這一塊實現(xiàn)了較為穩(wěn)定的收入，有的甚至通過招商引資，已經(jīng)經(jīng)歷了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級。另一種鄉(xiāng)鎮(zhèn)正經(jīng)歷著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和項目開發(fā)、產(chǎn)業(yè)積累的初級階段，盡管還沒有建立穩(wěn)定的財政收入體系，但是在發(fā)展過程中的政策支持、專項資金和優(yōu)惠貸款卻是其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法比擬的優(yōu)勢。如前對城鄉(xiāng)一體化進程的梳理，在追求高速的經(jīng)濟績效壓力下，全國各地的基層政府發(fā)展型指向都十分明顯。然而，對于處于“后發(fā)趕超”階段的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，經(jīng)濟趕超的訴求更加突出和強烈。因此在實踐中，往往為了實現(xiàn)某個經(jīng)濟發(fā)展目標而采取非常手段。例如，將原本用在直接改善民眾生活上的資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，甚至個別情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部鋌而走險，挪用公共資金，不但成為妨礙農(nóng)民切身利益的重要原因，而且，一旦事發(fā)，很可能引起民眾對基層政府腐敗的控訴和不滿，進一步深化對基層政府的不信任。

“道路亮化、墻面美化這一塊，咱們投入將近三百萬了。這個鎮(zhèn)里面肯定不補貼，自己籌資金還得一部分啊。村里資金有限，就利用移民資金有補貼這一塊，用一個手腕，搞一點出來。”④

可想而知，在原本公共服務(wù)供給的資金投入就不夠充分的情況下(見表2)，民眾的基本補助還無法得到完全保障。在這些地區(qū)，公共服務(wù)均等化要真正落實，其道路還十分漫長。

(二)基層需求的被動式輸入

盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最貼近民眾的政權(quán)組織，普遍被認為是最了解民心、民意和民聲的機構(gòu)。然而，在現(xiàn)實中，受到體制性強制約束，在上下雙重壓力之下，普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往只能被動地處理來自民眾的需求。主要表現(xiàn)為兩種情況：一是關(guān)于涉及民生社保、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等方面的公共服務(wù)和資源的，主要依靠上級政府的檢查指標和考察壓力；二是在特定事件中利益受損的農(nóng)民采取上訪、舉報、投訴等有可能危及社會局部穩(wěn)定和基層干部考核評審情況的抗議行為。面對這兩種情況，基層干部為了完成上級任務(wù)，或盡快平息不良事件，不得不采取各種措施滿足基層需求。這也是近年來大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都疲于應(yīng)付“上訪”，將大量精力投放在“維穩(wěn)”工作中的原因。但這兩種情況，在受到政策特殊關(guān)照的書記掛帥鎮(zhèn)，卻有著另一番圖景。在這里，基層的需求不再受到自下而上和自上而下的雙重輸入，而基本只受到自上而下，從政府到民眾的單向度輸入，民眾在確定自身利益和需求方面顯得尤為被動，幾乎喪失了話語權(quán)。

表2　P鎮(zhèn)2007年財政預(yù)算執(zhí)行情況(單位：萬元)

從目前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的兩項重點工程來看，村容整潔的相關(guān)要求與農(nóng)民的生活習慣難以對接，而招商引資的前期建設(shè)往往以觸犯農(nóng)民的經(jīng)濟利益為代價。所以，如何有效推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，是全國大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須回答的問題。從P鎮(zhèn)目前的實踐來看，當?shù)剞r(nóng)民不了解禁燒秸稈的意義，沒有內(nèi)生自發(fā)的對修路或招商的需求。換做其他基層，相關(guān)政策通常難以執(zhí)行，遭遇上訪鬧事的現(xiàn)象更是屢見不鮮。但是在P鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通過調(diào)動各種資源，采取一系列措施，實現(xiàn)了政府意志在基層的執(zhí)行和落實，成功地將政府發(fā)展需求轉(zhuǎn)化為民眾需求。例如對于許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)十分頭疼，要花費兩個多月精力，以高強度運動治理模式進行的秸稈禁燒，在P鎮(zhèn)就能夠?qū)崿F(xiàn)“零火種”。再如對于轉(zhuǎn)變農(nóng)民長久以來堆積雜物的生活習慣，P鎮(zhèn)干部們通過動之以情，曉之以“利”的方式，實現(xiàn)了村莊環(huán)境“六化”⑤工程建設(shè)，推動了農(nóng)民生活習性的現(xiàn)代化發(fā)展。

從短期看，這種被動式輸入在經(jīng)濟不夠發(fā)達、教育水平比較低、公共領(lǐng)域相對封閉的地區(qū)，確實能起到一定作用。但從長期來看，首先，即使是教育程度不高的農(nóng)民，對于侵犯其切身利益的行為也具有天然的抵觸，如果不能正確處理效率與公平的關(guān)系，一味依賴行政強制的政策實施成本過高。其次，隨著當?shù)厣鐣?jīng)濟文化發(fā)展水平的提高，信息渠道更多元，社會流動性更強，問題矛盾逐漸復(fù)雜，能人治理的模式會逐漸失效。最后，“后發(fā)趕超”的治理要素分析，已經(jīng)顯示出這種建設(shè)模式的制度脆弱性和實踐的非可持續(xù)性，長期游走在灰色政策地帶，注定了“后發(fā)趕超”模式在新常態(tài)下，面臨轉(zhuǎn)型的歷史和現(xiàn)實的必然。

五、結(jié)語

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是涉及政治文明、經(jīng)濟持續(xù)、社會和諧、生態(tài)友好、文化傳承、思想創(chuàng)新的系統(tǒng)工程，直接關(guān)系著新型城鎮(zhèn)化的推廣和全面深化改革的推進。對于原本經(jīng)濟相對落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，需要在充分借鑒和吸收發(fā)達地區(qū)成果和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實際，從觀念、制度和組織三個方面，鼓勵和保障基層民眾的有效有序參與，完善基層治理體系，加強基層治理能力。觀念上看，敢想敢為的創(chuàng)新精神要與造福百姓的服務(wù)意識緊密結(jié)合，深入基層、聯(lián)系群眾，了解群眾的所需所想所求；制度上看，堅持依法治國，建立嚴密的問責機制，加強對地方干部和政府工作人員的監(jiān)督管理，實現(xiàn)地方治理行為的規(guī)范化、程序化和公開化；組織上看，從基層中吸納和選拔業(yè)務(wù)能力強、政治素養(yǎng)高的基層干部，建設(shè)一支精干、高效、踏實的服務(wù)隊伍，對于均等化服務(wù)建設(shè)，深入推進城鄉(xiāng)一體化具有重要的現(xiàn)實意義。

注釋：

①L市H區(qū)P鎮(zhèn)鎮(zhèn)書記訪談記錄，2014年8月29日。

②L市H區(qū)工作人員訪談記錄，2014年8月30日。

③十有基礎(chǔ)設(shè)施，包括電視、電力、自來水、互聯(lián)網(wǎng)、消防、太陽能綜合利用、天然氣、電子監(jiān)控、污水處理和垃圾處理；十有公共服務(wù)設(shè)施，包括兩委辦公室、黨員活動室、文體活動室、矛盾糾紛調(diào)解室(警務(wù)室)、服務(wù)大廳、日用品超市、農(nóng)資超市、農(nóng)民健身廣場、衛(wèi)生室、村史室。

④L市H區(qū)P鎮(zhèn)村干部訪談記錄，2014年8月30日。

⑤所謂“六化”，是P鎮(zhèn)書記針對鄉(xiāng)村不同公共設(shè)施，提出的“美化、亮化、硬化、綠化、文化和凈化”的具體要求。

參考文獻：

[1]楊雪冬.壓力型體制：一個概念的簡明史[J].社會科學，2012,(11).

[2]周望.中國“政策試點”研究[M].天津：天津人民出版社，2013.

[3]薛立強.授權(quán)體制：改革開放時期政府間縱向關(guān)系研究[M]. 天津：天津人民出版社，2010.

[4]張晨.“動員—壓力—運動治理”體制下后發(fā)地區(qū)的治理策略與績效——基于昆明市2008～2011年的發(fā)展經(jīng)驗分析[J].領(lǐng)導科學，2012,(11).

責任編輯李業(yè)根

[收稿日期]2015-07-26

[基金項目]國家社科基金項目“城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中基層政府均等化服務(wù)模型建構(gòu)研究”(12BZZ033)；教育部人文社會科學重點研究基地蘇州大學中國特色城鎮(zhèn)化研究中心資助課題(GJ213127)；蘇州大學社會發(fā)展研究院2013年度重點研究項目。

[作者簡介]韓舒立(1989 -)，女，江蘇常州人，上海交通大學國際與公共事務(wù)學院公共管理學博士生，主要從事公共管理、地方治理研究；陸道平(1963 -)，女，福建屏南人，政治學博士，蘇州科技學院人文學院教授，主要從事行政管理、地方治理研究。

[中圖分類號]D691.22

[文獻標識碼]A

[文章編號]2096-1243(2016)02-0073-08