耿姍姍　王勇

［摘要］在中國(guó)共產(chǎn)黨成立百年之際，我們黨已經(jīng)“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)正從“文本之規(guī)”轉(zhuǎn)為“適用之規(guī)”。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力問(wèn)題已成為黨內(nèi)法規(guī)高質(zhì)量發(fā)展的核心題域。新時(shí)代，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力建設(shè)積累了一些寶貴經(jīng)驗(yàn)，主要體現(xiàn)在以全面從嚴(yán)為執(zhí)行遵循、以完善的黨內(nèi)法規(guī)體系為執(zhí)行基礎(chǔ)、以強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行督查為執(zhí)行保障三個(gè)方面。然而，提升制度執(zhí)行力作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，無(wú)法一蹴而就，在實(shí)踐中還面臨著執(zhí)行主體方面法治意識(shí)的“強(qiáng)化”與執(zhí)行中的“弱化”、執(zhí)行客體方面基本實(shí)現(xiàn)“有規(guī)可依”與執(zhí)行中的“個(gè)例偏差”、執(zhí)行保障方面保障機(jī)制的制度構(gòu)想與執(zhí)行實(shí)效存在差距等現(xiàn)實(shí)瓶頸。因此，在汲取新時(shí)代豐厚的制度執(zhí)行力建設(shè)經(jīng)驗(yàn)之上，要著力培育執(zhí)行主體的制度意識(shí)和思維習(xí)慣，在執(zhí)行客體的細(xì)化和可操作性上下功夫，推動(dòng)執(zhí)行保障機(jī)制的調(diào)適與銜接，從而消除執(zhí)行“自留地”，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行力的“再提升”。

［關(guān)鍵詞］黨內(nèi)法規(guī)制度；執(zhí)行力；治理效能

［中圖分類號(hào)］? D262.6［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］? A［文章編號(hào)］1003-7608（2023）03-0064-09

黨的二十大報(bào)告提出：“堅(jiān)持制度治黨、依規(guī)治黨，以黨章為根本，以民主集中制為核心，完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性和執(zhí)行力，形成堅(jiān)持真理、修正錯(cuò)誤，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、糾正偏差的機(jī)制?！保?］制度的生命力在于執(zhí)行。在制度文本持續(xù)豐富發(fā)展的同時(shí)，如何保證制度規(guī)范“落地生根”極為關(guān)鍵。從本質(zhì)上來(lái)講，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力是一個(gè)人為的“復(fù)合”概念，依循文義解釋方法，它是指執(zhí)行主體在思想認(rèn)同制度規(guī)范的基礎(chǔ)上，運(yùn)用政治與法治思維，全面調(diào)配各種資源，將制度規(guī)范文本轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)治理效果的能力，意在推動(dòng)黨的各級(jí)組織及所有黨員落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)的行為要求。應(yīng)當(dāng)肯定，黨的十八大以來(lái)，在抓黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行工作中，黨的各級(jí)組織特別是黨的主要領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識(shí)是清醒的、執(zhí)行是得力的，并且積累了諸多寶貴經(jīng)驗(yàn)。但“船到中流浪更急，人到半山路更陡”［2］，執(zhí)行制度是比制定制度更為艱巨而長(zhǎng)久的任務(wù)。鑒于時(shí)下一些地方與部門(mén)在落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)制度過(guò)程中出現(xiàn)的“中梗阻”，必須更為全面地看待在法治發(fā)展進(jìn)程中執(zhí)行環(huán)節(jié)存在的“滯后”問(wèn)題，填補(bǔ)文本設(shè)想與執(zhí)行效能之間的“真空”。為實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的“再提升”，我們必須立足于執(zhí)行主體、執(zhí)行客體與執(zhí)行保障要素中的重難點(diǎn)，敢于“下深水”“啃硬骨頭”，奮力破解執(zhí)行中的痼疾，及時(shí)應(yīng)對(duì)新情況新問(wèn)題，從而將抽象制度切實(shí)轉(zhuǎn)化為實(shí)際約束力，使規(guī)范內(nèi)容與現(xiàn)實(shí)行動(dòng)同頻共振。

一、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)

站在黨的二十大這一偉大新起點(diǎn)上回首過(guò)往，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行工作擁有了更為扎實(shí)的建設(shè)基礎(chǔ)，取得了較好的法治效果與社會(huì)效應(yīng)，極大提升了制度的嚴(yán)肅性與普遍性。總結(jié)新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，提煉發(fā)展特點(diǎn)與趨勢(shì)，對(duì)進(jìn)一步提升執(zhí)行力具有十分深遠(yuǎn)的意義。

（一）以全面從嚴(yán)為執(zhí)行遵循

黨的十八大以來(lái)，黨中央以依規(guī)治黨、全面從嚴(yán)治黨為方向，將廉潔自律與預(yù)防懲治腐敗作為出發(fā)點(diǎn)，始終堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度。習(xí)近平反復(fù)強(qiáng)調(diào)，制度建設(shè)要“兩手抓”，尤其要抓好制度落實(shí)，要讓黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行真正嚴(yán)起來(lái)硬起來(lái)實(shí)起來(lái)［3］。他指出：“有規(guī)可依的問(wèn)題基本得到解決，下一步的重點(diǎn)是執(zhí)規(guī)必嚴(yán)。”［4］黨的二十大報(bào)告重申“堅(jiān)持制度治黨、依規(guī)治黨”，“增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性與執(zhí)行力”［5］，表明了黨中央以全面從嚴(yán)作為制度執(zhí)行工作基本遵循的恒心與決心。

首先，堅(jiān)持執(zhí)行思想從嚴(yán)。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，黨中央重視黨內(nèi)法規(guī)制度宣傳教育，并倡導(dǎo)全黨形成嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度的氛圍，強(qiáng)調(diào)制度規(guī)范的入腦入心入行。其次，堅(jiān)持執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)從嚴(yán)。所謂的黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法，不僅體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)于國(guó)家法律，而且體現(xiàn)在執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格落實(shí)。既要用法規(guī)制度管權(quán)、管事、管人，還要秉持制度面前人人平等原則，不搞雙重標(biāo)準(zhǔn)。再次，堅(jiān)持“關(guān)鍵少數(shù)”從嚴(yán)。辦好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在干部。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作為執(zhí)行中的“關(guān)鍵少數(shù)”，相較于普通黨員，具有更強(qiáng)道德感召力與社會(huì)影響力。同時(shí)，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部以身作則亦是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，應(yīng)形成“頭雁效應(yīng)”，激活“群雁執(zhí)行”。

（二）以完善的黨內(nèi)法規(guī)體系為執(zhí)行基礎(chǔ)

制定和執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)體系，是我們黨加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督所采取的重大舉措，也是確保黨在長(zhǎng)期執(zhí)政條件下永遠(yuǎn)不變質(zhì)、不變色、不變味，跳出治亂興衰歷史周期率的一條成功之路。新時(shí)代的黨中央以前所未有的決心和力度推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，強(qiáng)調(diào)扎緊制度“籠子”，持續(xù)優(yōu)化執(zhí)行依據(jù)，從而處理好建章立制和“落地見(jiàn)效”的關(guān)系。正如亞里士多德所闡述的法治兩重意義，“已成立的法律獲得普遍的服從。而所服從之法律又應(yīng)本身是制定良好的法律”［6］，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力也應(yīng)以完善的黨內(nèi)法規(guī)體系為執(zhí)行基礎(chǔ)。

沒(méi)有規(guī)矩不成方圓。黨內(nèi)法規(guī)因黨而生、因黨而立、因黨而興。中國(guó)共產(chǎn)黨成立百余年的歷史證實(shí)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)總是圍繞政治大局推進(jìn)，圍繞中心工作運(yùn)轉(zhuǎn)，始終與黨的前進(jìn)腳步緊密相隨，為實(shí)現(xiàn)黨在各個(gè)時(shí)期的目標(biāo)任務(wù)提供堅(jiān)強(qiáng)保障。而在黨內(nèi)法規(guī)制度制定的歷史進(jìn)程中，其也總是從無(wú)到有、從少到多，由點(diǎn)及面、由面成體地逐步形成。進(jìn)入新時(shí)代，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)從立改廢釋等多個(gè)維度，全面構(gòu)建出系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系。2015—2020年，每年公布的黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件均超百件。截至2021年5月，中央黨內(nèi)法規(guī)共210部，部委黨內(nèi)法規(guī)共162部，地方黨內(nèi)法規(guī)共3210部，并且，在2012—2014年、2018—2019年，先后兩次進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的集中清理工作［7］，有力清掃了執(zhí)行規(guī)范中存在的自相矛盾與無(wú)法操作的部分內(nèi)容。如今，以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)體系已為執(zhí)行工作奠定初步基礎(chǔ)。

（三）以強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行督查為執(zhí)行保障

信任不能代替監(jiān)督［8］。習(xí)近平明確提出：“抓好法規(guī)制度落實(shí)，必須落實(shí)監(jiān)督制度，加強(qiáng)日常督察和專項(xiàng)檢查?！保?］黨中央已形成用高質(zhì)高效的監(jiān)督機(jī)制推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度有效執(zhí)行的理性認(rèn)識(shí)，并已基本實(shí)現(xiàn)執(zhí)行監(jiān)督的全覆蓋，總結(jié)出執(zhí)行監(jiān)督領(lǐng)域的諸多寶貴經(jīng)驗(yàn)。

第一，確立了以主體落實(shí)權(quán)責(zé)的制度模式。2016年7月的《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》與同年10月的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，均以主體落實(shí)權(quán)責(zé)為導(dǎo)向，明確了管黨治黨的主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，規(guī)定了“堅(jiān)持有責(zé)必問(wèn)、問(wèn)責(zé)必嚴(yán)，把監(jiān)督檢查、目標(biāo)考核、責(zé)任追究有機(jī)結(jié)合起來(lái)，形成法規(guī)制度執(zhí)行強(qiáng)大推動(dòng)力”［10］。2019年，中共中央辦公廳印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》，加強(qiáng)了黨對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，針對(duì)性地制定了紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督規(guī)范，創(chuàng)新執(zhí)行監(jiān)督的新路徑。第二，創(chuàng)造性規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制。2019年，中共中央新制定的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定》）專門(mén)確立了執(zhí)規(guī)責(zé)任制，其以督促黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行為首要目標(biāo)，以明確責(zé)任意識(shí)、確定責(zé)任主體、分解責(zé)任內(nèi)容、確定追責(zé)機(jī)制和問(wèn)責(zé)方式為核心內(nèi)容，形成了黨委（黨組）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、辦公廳（室）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、主管部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)、相關(guān)單位協(xié)助配合、紀(jì)檢機(jī)關(guān)嚴(yán)格監(jiān)督的執(zhí)規(guī)責(zé)任體系。第三，創(chuàng)新適用責(zé)任清單制度。2020年，中共中央辦公廳印發(fā)《黨委（黨組）落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》，明確了執(zhí)行主體的職責(zé)擔(dān)當(dāng)，開(kāi)創(chuàng)性地將黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制列入責(zé)任清單，并結(jié)合清單內(nèi)容對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行考核，實(shí)現(xiàn)了對(duì)既往執(zhí)行實(shí)踐動(dòng)力不足的突破進(jìn)展。

二、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力建設(shè)的影響因素

結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，學(xué)界深化了與執(zhí)行工作相關(guān)的主體、客體、資源等多項(xiàng)研究，并提出了影響黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行因素的多種觀點(diǎn)。有的基于史密斯的四因素政策執(zhí)行理論模型，認(rèn)為執(zhí)行效果是黨內(nèi)法規(guī)制度自身完善度、執(zhí)行主體、執(zhí)行客體、執(zhí)行環(huán)境共同作用的產(chǎn)物［11］；有的將執(zhí)行環(huán)境與執(zhí)行文化視為獨(dú)立因子，認(rèn)為影響黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的要素包括黨內(nèi)法規(guī)體系自身、執(zhí)行主體、執(zhí)行監(jiān)督、執(zhí)行環(huán)境、執(zhí)行文化等［12］；有的依循系統(tǒng)論，主張執(zhí)行因素囊括執(zhí)行制度、執(zhí)行主體、執(zhí)行客體、執(zhí)行資源、執(zhí)行監(jiān)控、執(zhí)行環(huán)境等［13］。但是，執(zhí)行要素?cái)?shù)量不宜劃定得過(guò)多過(guò)細(xì)，否則，不利于抓住妨礙執(zhí)行力提升的主要原因。事實(shí)上，制度執(zhí)行力就是“由誰(shuí)執(zhí)行”“執(zhí)行什么”“怎么執(zhí)行”的過(guò)程，圍繞這三個(gè)基本方面即抓住了執(zhí)行工作的脈絡(luò)。

（一）執(zhí)行主體要素：法治意識(shí)的“強(qiáng)化”與執(zhí)行中的“弱化”

執(zhí)行主體是黨內(nèi)法規(guī)制度落實(shí)的原動(dòng)力與主導(dǎo)者，應(yīng)首先澄清執(zhí)行主體的范疇。對(duì)此，有以下三種觀點(diǎn)：一是宏觀視角。對(duì)照黨內(nèi)法規(guī)制度的調(diào)整范圍，各級(jí)黨組織和全體黨員均須以維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威為義務(wù)，執(zhí)行主體范疇?wèi)?yīng)涵蓋各級(jí)黨組織與全體黨員。二是中觀視角。黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行主體需要在“黨規(guī)責(zé)任”劃定的范圍內(nèi)嚴(yán)格公正依規(guī)執(zhí)行。也就是說(shuō)，責(zé)任主體即可倒推為執(zhí)行主體。貫穿《執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定》核心的是“各級(jí)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部”，著重讓他們擔(dān)負(fù)起執(zhí)行制度的政治責(zé)任。三是微觀視角。由于黨內(nèi)法規(guī)涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的建設(shè)活動(dòng)，調(diào)整領(lǐng)域廣泛。具體到不同的黨內(nèi)法規(guī)制度，其側(cè)重規(guī)范的主體存在一定的特殊性，因此，執(zhí)行主體在適用情境中具有個(gè)異性。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》（以下簡(jiǎn)稱《權(quán)利保障條例》）的執(zhí)行主體是全體黨員，《中國(guó)共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定（試行）》的執(zhí)行主體則是各級(jí)黨委（黨組）及其組織（人事）部門(mén)。但是歸根結(jié)底，黨內(nèi)法規(guī)守住的是治國(guó)理政先鋒隊(duì)的行為標(biāo)準(zhǔn)、道德情操和精神境界，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行工作需要全黨的執(zhí)行價(jià)值認(rèn)同，需要全黨的參與配合并落實(shí)到個(gè)體行動(dòng)中，所以，宜將執(zhí)行主體范疇擴(kuò)展為宏觀視角。

從總體情況看，隨著法治教育的普及，加強(qiáng)對(duì)黨章及黨規(guī)黨紀(jì)的學(xué)習(xí)宣傳，全黨全民特別是執(zhí)法執(zhí)紀(jì)部門(mén)的主體法治意識(shí)得到有效提升和強(qiáng)化。但是，鑒于宣傳與教育工作的漸進(jìn)性、外部環(huán)境的復(fù)雜性，以及執(zhí)行主體的學(xué)習(xí)能力參差不齊等多種原因，執(zhí)行意識(shí)與執(zhí)行能力依然需要再深化、再提升。

第一，執(zhí)行主體的執(zhí)行意識(shí)欠缺，主觀能動(dòng)性不夠。有的黨員存在僥幸、逃避的心理，貫徹執(zhí)行制度的隨意性比較突出。一是存在消極執(zhí)行現(xiàn)象。執(zhí)行者或?qū)Ⅻh內(nèi)法規(guī)制度束之高閣、置之不理，或表態(tài)多行動(dòng)少，將制度“寫(xiě)在紙上，貼在墻上”，助長(zhǎng)了形式主義的歪風(fēng)。二是存在選擇執(zhí)行問(wèn)題。部分黨組織或黨員干部在落實(shí)中只執(zhí)行對(duì)己有利或執(zhí)行難度低的制度內(nèi)容，并未將依規(guī)辦事列在首要位置，而是“和稀泥”“多栽花少種刺”，他們?cè)趫?zhí)規(guī)時(shí)考量諸多“法規(guī)”之外的因素，錯(cuò)誤地將關(guān)系的親疏遠(yuǎn)近視為執(zhí)行守則，甚至為追求地方效益刻意偏離執(zhí)行路線。最為典型的例子就是在環(huán)保領(lǐng)域的“趨利避害式”執(zhí)行。2015年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，其中，第七條明確提出要對(duì)“執(zhí)行生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)不力，不按規(guī)定對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，或者在監(jiān)督檢查中敷衍塞責(zé)的”有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員進(jìn)行追責(zé)問(wèn)責(zé)［14］。但是，部分地方政府被經(jīng)濟(jì)政績(jī)、短期利益沖昏頭腦，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光、大局觀念，紀(jì)律意識(shí)淡薄、執(zhí)行意識(shí)不強(qiáng)，“陽(yáng)奉陰違”的嚴(yán)重失職瀆職行為造成了洞庭湖私人圍堤、騰格里沙漠非法排污等環(huán)保案件。尤其是秦嶺北麓違建別墅的拆除事件，在中央已明確要求整治的情況下，地方政府敷衍了事，并未貫徹執(zhí)行制度要求。習(xí)近平總書(shū)記作出六次重要批示指示，成立專項(xiàng)整治工作組，親力親為治亂象，最終實(shí)現(xiàn)問(wèn)題的根除，亮明了狠抓執(zhí)行的魄力［15］。三是逃避執(zhí)行工作。不少主體預(yù)判到執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)，便千方百計(jì)地鉆制度漏洞，尋求自身活動(dòng)空間，或干脆推卸給其他主體，自己卻畏首畏尾，忽視了前進(jìn)路上總有阻礙、改革歷程必有艱險(xiǎn)的發(fā)展規(guī)律，缺失了帶頭沖鋒與責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)挠職狻?/p>

第二，在執(zhí)行能力方面，執(zhí)行主體的法治水平不高，執(zhí)行能力的現(xiàn)代化有待推進(jìn)。部分黨員干部雖有執(zhí)行愿望，卻因水平不夠而致執(zhí)行偏差。一是僵化執(zhí)行。部分執(zhí)行者奉行“不求有功，但求無(wú)過(guò)”的態(tài)度，不關(guān)注現(xiàn)實(shí)環(huán)境變化與本地實(shí)際，將執(zhí)行教條化。二是過(guò)度執(zhí)行。為數(shù)據(jù)亮眼，靠“走量”來(lái)彰顯“作為”，甚或違背程序或越權(quán)執(zhí)行，偏離了制度設(shè)置初衷。前有基層扶貧干部四分鐘內(nèi)未接省巡視組的數(shù)次電話，便被認(rèn)定不正確履職，受到黨內(nèi)警告處分［16］；后有春季抗疫返鄉(xiāng)中一些地方“層層加碼”，隨意擴(kuò)大限制條件，損害政策穩(wěn)定性與公信力。造成以上窘境的深層緣由還是因?yàn)槔碚搶W(xué)習(xí)的淺嘗輒止。黨內(nèi)法規(guī)體系的完善不代表執(zhí)行主體腦部制度架構(gòu)的健全。不少主體面對(duì)數(shù)千部不同層級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)制度時(shí)望洋興嘆，產(chǎn)生懶惰、畏難心理，只滿足于大會(huì)聽(tīng)一聽(tīng)、文件看一看的“蜻蜓點(diǎn)水”式學(xué)習(xí)，沒(méi)有形成對(duì)制度的實(shí)質(zhì)價(jià)值與淵源宗旨的系統(tǒng)理解。

（二）執(zhí)行客體要素：基本實(shí)現(xiàn)“有規(guī)可依”與執(zhí)行中的“個(gè)例偏差”

黨內(nèi)法規(guī)制度作為執(zhí)行效能的客體，凝聚了黨的意志與主張。面對(duì)新發(fā)展時(shí)機(jī)，黨中央始終把黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)擺在突出位置統(tǒng)籌推進(jìn)，制度內(nèi)容基本涵蓋所有基礎(chǔ)與主干領(lǐng)域，有力深化了全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略布局，持續(xù)優(yōu)化了中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，推進(jìn)了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。然而，制度無(wú)法盡善盡美，在技術(shù)層面仍存在配套機(jī)制難以跟進(jìn)的問(wèn)題，突出表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

其一，部分制度內(nèi)容可操作性不足，配套立規(guī)跟進(jìn)不力。由于中央黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)的基本規(guī)定或全面規(guī)定，中央沒(méi)有必要也不可能對(duì)所有的執(zhí)行細(xì)節(jié)作出預(yù)先安排，內(nèi)容天然地具有宏觀抽象性。這給黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行留下了選擇空間，執(zhí)行次序及程度均存在著或多或少的不確定性。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》第十八條要求黨組“建立健全體現(xiàn)黨中央要求、符合本單位特點(diǎn)、比較完備、務(wù)實(shí)管用的黨建工作制度”。但在執(zhí)行中對(duì)如何衡量是否“完備”，是否需要設(shè)置具化的數(shù)量要求等都缺乏補(bǔ)充性規(guī)定，進(jìn)而影響執(zhí)行的準(zhǔn)確性與積極性。再如，《權(quán)利保障條例》規(guī)定，“黨員有權(quán)參加黨小組會(huì)、支部大會(huì)、黨員大會(huì)以及與其擔(dān)任的黨內(nèi)職務(wù)和代表資格相應(yīng)的會(huì)議”。然而，黨員在參會(huì)時(shí)究竟可做什么事、范圍的寬窄以及對(duì)應(yīng)的行動(dòng)流程都缺乏具體規(guī)范指引，相應(yīng)的黨員權(quán)利保障監(jiān)督措施也不夠明晰。因此，為貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)，就必須通過(guò)低位階的黨內(nèi)法規(guī)制度對(duì)其進(jìn)行細(xì)化，將內(nèi)容具化為某方面工作的要求與程序，避免因語(yǔ)言的模糊性或者程序的缺漏導(dǎo)致難以執(zhí)行。然而，黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)自身還停留在理論概念層面，諸多實(shí)踐性問(wèn)題有待澄清，比如，配套立規(guī)應(yīng)沿襲何種模式，如何與基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)共處等情形還需澄清［17］。

其二，解釋制度作為黨內(nèi)法規(guī)整體建構(gòu)的后續(xù)環(huán)節(jié)，適用范圍有所局限。黨內(nèi)法規(guī)解釋是指在制度執(zhí)行過(guò)程中，對(duì)條款的內(nèi)涵、外延或適用問(wèn)題作出的具備普遍效力的權(quán)威說(shuō)明，以維護(hù)制度實(shí)施的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)與準(zhǔn)確。我國(guó)早在1993年已明確解釋工作的地位，2015年中共中央辦公廳發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)解釋工作規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《工作規(guī)定》）與2019年中共中央新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《制定條例》），擘畫(huà)了解釋機(jī)制的基本形態(tài)。但是，相較于總體數(shù)量龐大的黨內(nèi)法規(guī)制度，解釋適用比例較低、活躍度不足，缺乏專門(mén)規(guī)范統(tǒng)一規(guī)定解釋的程序、形式與方法。實(shí)際上，黨內(nèi)法規(guī)制度作為規(guī)范黨內(nèi)活動(dòng)的形式載體，自帶顯著的政治屬性。因而，亟須解釋制度使文本含義明朗化。比如，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中出現(xiàn)“對(duì)黨不忠誠(chéng)不老實(shí)”等政治用語(yǔ)，就需要限定此類不確定概念的內(nèi)涵與外延，從而明晰立規(guī)者本意，保障在執(zhí)行中不被隨意增改?？梢哉f(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)解釋制度直接影響實(shí)際執(zhí)行工作的結(jié)果。

（三）執(zhí)行保障要素：保障機(jī)制的制度構(gòu)想與執(zhí)行實(shí)效存在差距

黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行保障機(jī)制主要由執(zhí)行監(jiān)督、執(zhí)行評(píng)估、執(zhí)行問(wèn)責(zé)等子體系構(gòu)成，合力為制度執(zhí)行提供外力支持?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》將制度實(shí)施情況位列于督促檢查、巡視巡察的關(guān)鍵范疇?！吨贫l例》第三十六條也明確“對(duì)執(zhí)行情況、實(shí)施效果開(kāi)展評(píng)估，加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)”。當(dāng)下，在執(zhí)行監(jiān)督方面，已通過(guò)監(jiān)督主體權(quán)責(zé)明晰化、監(jiān)督方法多元化等措施，奠定執(zhí)行監(jiān)督模式；在執(zhí)行評(píng)估方面，憑借成文法的認(rèn)可與地方評(píng)估實(shí)踐，已引發(fā)學(xué)界與實(shí)務(wù)界的極大關(guān)注；在執(zhí)行問(wèn)責(zé)方面，現(xiàn)存數(shù)十部與問(wèn)責(zé)有關(guān)的專門(mén)性黨內(nèi)法規(guī)制度，已形成以有效問(wèn)責(zé)強(qiáng)化制度執(zhí)行的共識(shí)。

就理論上而言，有了以上發(fā)展成果的保駕護(hù)航，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行保障機(jī)制本應(yīng)運(yùn)行有序、保障有力。但制度創(chuàng)新成果要?dú)v經(jīng)社會(huì)實(shí)踐的檢驗(yàn)，需經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)一段時(shí)間才能顯現(xiàn)出改革效益。執(zhí)行保障的發(fā)展進(jìn)程也概莫能外，必然需要應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)阻礙，克服遺留頑疾。一是執(zhí)行監(jiān)督的惰性心理。同級(jí)監(jiān)督難免存在“顧忌”，受到根深蒂固的“面子文化”影響，為避免與同事產(chǎn)生矛盾，部分主體逃避自己監(jiān)督制度執(zhí)行的責(zé)任。下級(jí)監(jiān)督上級(jí)考慮得更多，唯恐被領(lǐng)導(dǎo)“穿小鞋”而誘發(fā)“沉默效應(yīng)”，使執(zhí)行監(jiān)督被束之高閣。二是評(píng)估制度運(yùn)行不暢。執(zhí)行評(píng)估通過(guò)設(shè)定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)判黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過(guò)程與效能，從而發(fā)現(xiàn)執(zhí)行不足并加以優(yōu)化調(diào)整。理論界先前更側(cè)重研究黨內(nèi)法規(guī)制定環(huán)節(jié)的評(píng)估，而對(duì)于執(zhí)行評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)與程序等基本問(wèn)題并未形成穩(wěn)定且一致的意見(jiàn)。各地方對(duì)執(zhí)行后評(píng)估的實(shí)踐探索較晚，直至2017年福建、重慶等地才率先開(kāi)展執(zhí)行評(píng)估，整體上仍處于“摸著石頭過(guò)河”的階段。三是執(zhí)行問(wèn)責(zé)嚴(yán)厲卻不精準(zhǔn)。不論是為了“拼湊政績(jī)”挖空心思的“泛化”問(wèn)責(zé)，還是不顧“區(qū)別化問(wèn)責(zé)”的“粗糙式”問(wèn)責(zé)，都是沒(méi)有正確結(jié)合嚴(yán)管與厚愛(ài)、缺乏“慎重問(wèn)責(zé)”思維的表現(xiàn)。應(yīng)界分無(wú)心之過(guò)與明知故犯、改革失誤與違紀(jì)違法、為公失誤與謀取私利之間的差異。

三、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力建設(shè)的提升路徑

為貫徹落實(shí)黨中央的要求，積極化解執(zhí)行隱患，就必須針對(duì)存在問(wèn)題，有的放矢地探尋黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力再提升的新路徑。圍繞上述三大影響要素，結(jié)合制度執(zhí)行的新特征新業(yè)態(tài)，應(yīng)從以下幾方面努力。

（一）著力培育執(zhí)行主體的制度意識(shí)和思維習(xí)慣

執(zhí)行觀念與執(zhí)行能力是制度執(zhí)行優(yōu)劣的決定性因素。黨內(nèi)法規(guī)制度的思維層面的執(zhí)行意愿是能否執(zhí)行的起點(diǎn)，行動(dòng)層面的執(zhí)行能力是執(zhí)行效果的要點(diǎn)。執(zhí)行主體作為黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行工作的首要能動(dòng)要素，對(duì)制度規(guī)范的尊奉程度，不僅表征著政黨內(nèi)部法治化水平，而且對(duì)整個(gè)國(guó)家的法治化、現(xiàn)代化發(fā)展起到導(dǎo)航儀和定盤(pán)星的作用。為此，應(yīng)著力培育執(zhí)行主體的制度意識(shí)和思維習(xí)慣，以執(zhí)行主體素質(zhì)的提升助推其執(zhí)行能力的增強(qiáng)。

第一，牢固確立法治觀念和制度意識(shí)，根除“禮大于法”和“權(quán)大于法”的舊思維，養(yǎng)成執(zhí)法守法的行為自覺(jué)。中國(guó)是一個(gè)受儒家思想影響最深的國(guó)度，盡管法治主張?jiān)缭诖呵飸?zhàn)國(guó)時(shí)代就已提出并實(shí)行，但從漢武帝遵從董仲舒提出的“罷黜百家，獨(dú)尊儒術(shù)”的主張之后，“法治主義之學(xué)說(shuō)，終為禮治主義之學(xué)說(shuō)所征服”［18］，以致千百年來(lái)“人情大于法理、人情大于制度”的傳統(tǒng)觀念，仍深種在人們的思維和行為活動(dòng)之中。反映在對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行過(guò)程中，就不可避免地出現(xiàn)人情介入法律和權(quán)力領(lǐng)域的情形，給法規(guī)制度的執(zhí)行造成嚴(yán)重的思想障礙。因此，要使執(zhí)行主體養(yǎng)成執(zhí)法守法的行為自覺(jué)，必須增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度的權(quán)威性，使執(zhí)行主體深刻認(rèn)識(shí)到，執(zhí)行不執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度，絕不是一個(gè)無(wú)足輕重的小問(wèn)題，而是事關(guān)反腐倡廉，黨永不變質(zhì)、國(guó)永不變色的重大政治問(wèn)題和原則問(wèn)題，從而增強(qiáng)憂患意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，以強(qiáng)烈的歷史使命感和政治責(zé)任感來(lái)提升執(zhí)行力，進(jìn)而自覺(jué)做到從大局出發(fā)、從小處著手、從程序和環(huán)節(jié)上著眼，確保制度規(guī)定落到實(shí)處，并取得扎實(shí)成效。同時(shí)，要增強(qiáng)執(zhí)行主體的自律意識(shí)。黨內(nèi)法規(guī)制度既是約束執(zhí)行主體行為的“緊箍咒”，也是保護(hù)自身的“護(hù)身符”。只有破除特權(quán)思想、例外心理和好人主義，堅(jiān)持對(duì)己嚴(yán)于自律、守紀(jì)律講規(guī)矩，自覺(jué)用制度管權(quán)管事管人，對(duì)人對(duì)事鐵面無(wú)私，秉公執(zhí)法，依規(guī)辦事，才能有效提升黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力，防止和克服執(zhí)行過(guò)程中的主觀隨意性。

第二，持續(xù)加強(qiáng)宣傳教育，拓寬黨內(nèi)法規(guī)制度學(xué)習(xí)的范疇。重視黨內(nèi)法規(guī)制度的學(xué)習(xí)教育，使全黨同志自覺(jué)地遵規(guī)守紀(jì)歷來(lái)是我們黨的傳統(tǒng)做法。黨的十八大開(kāi)啟了中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，學(xué)習(xí)教育活動(dòng)也一直沒(méi)有停歇。但是，由于我國(guó)是個(gè)人情社會(huì)、禮儀之邦，要在短期之內(nèi)單純依靠突擊式、片段式的學(xué)習(xí)方式培育起人們高度的執(zhí)法守紀(jì)遵矩的新觀念是很難辦到的。關(guān)鍵在于真正構(gòu)建起學(xué)習(xí)教育的常態(tài)化與長(zhǎng)效化機(jī)制。為此，應(yīng)嘗試多形式、多渠道、多層次的學(xué)習(xí)教育方法。譬如，應(yīng)充分運(yùn)用線上新渠道，完善共產(chǎn)黨員網(wǎng)、黨員e家、學(xué)習(xí)強(qiáng)國(guó)、微博、微信等新媒體平臺(tái)，創(chuàng)新發(fā)展動(dòng)漫、電子海報(bào)等多種生動(dòng)形象的宣傳方法；為實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度學(xué)習(xí)系統(tǒng)化，應(yīng)編制知識(shí)思維導(dǎo)圖、匯編黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)手冊(cè)、撰寫(xiě)執(zhí)行制度相關(guān)案例叢書(shū)；為改變浮于文字表面的僵化學(xué)習(xí)問(wèn)題，應(yīng)關(guān)注制度的發(fā)展脈絡(luò)與價(jià)值原則，通過(guò)交流會(huì)、小組研討、宣講活動(dòng)等形式，實(shí)現(xiàn)由表及里、由淺入深地理解規(guī)范內(nèi)容；為調(diào)動(dòng)學(xué)習(xí)的主動(dòng)性，應(yīng)形成“真刀真槍”比武練兵的氛圍，采用知識(shí)競(jìng)賽、現(xiàn)場(chǎng)模擬執(zhí)行、文章撰寫(xiě)等多種方式，考察執(zhí)行者能否靈活、準(zhǔn)確地適用規(guī)范，增強(qiáng)制度學(xué)習(xí)的思辨性、互動(dòng)性，改變條文填空的單一考核舊模式。

第三，提升黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行過(guò)程中的透明度，增強(qiáng)執(zhí)行主體依規(guī)辦事的責(zé)任意識(shí)。黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)制度內(nèi)容已形成“公開(kāi)是常態(tài)、不公開(kāi)是例外”的良好態(tài)勢(shì)，相較之下，執(zhí)行公開(kāi)則明顯不足。事實(shí)上，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行公開(kāi)是促進(jìn)黨內(nèi)民主、密切黨群關(guān)系的絕佳途徑，是便利執(zhí)行評(píng)估與執(zhí)行監(jiān)督的法治選擇，是倒逼制度執(zhí)行主體主動(dòng)實(shí)施的有效方式。因此，應(yīng)以全流程公開(kāi)促進(jìn)全過(guò)程公正?？煞抡招姓?zhí)法機(jī)關(guān)的公示制度，制定專門(mén)的執(zhí)行公開(kāi)辦法，明確公開(kāi)時(shí)間與途徑，設(shè)定執(zhí)行公開(kāi)主體與對(duì)應(yīng)的公開(kāi)責(zé)任，及時(shí)主動(dòng)公開(kāi)執(zhí)法人員、依據(jù)、程序等執(zhí)行信息。同時(shí)，采取文字記錄、音像記錄等現(xiàn)代化方式，在不泄露機(jī)密的前提下跟蹤記錄制度執(zhí)行狀況，并將執(zhí)行公開(kāi)的情況作為考核執(zhí)行責(zé)任制的一項(xiàng)重要指標(biāo)。唯有如此，才既能增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行過(guò)程中的透明度，又能強(qiáng)化執(zhí)行主體依規(guī)辦事的責(zé)任意識(shí)，防范其不擔(dān)當(dāng)、不作為和假作為的事情發(fā)生。

（二）在執(zhí)行客體的細(xì)化和可操作性上下功夫

黨內(nèi)法規(guī)的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”已著重強(qiáng)調(diào)了制度本身的科學(xué)性、體系的統(tǒng)一性以及與國(guó)家法律的協(xié)調(diào)性。而執(zhí)行力再提升所需要的執(zhí)行客體的完善并不是純粹指文本內(nèi)容的優(yōu)化，更多的是指對(duì)制度運(yùn)作與保障作出切實(shí)有效的可操作性安排。應(yīng)持續(xù)補(bǔ)足黨內(nèi)法規(guī)制度的配套規(guī)范并推廣解釋機(jī)制的適用，以期在確保制度穩(wěn)定性、權(quán)威性的前提下，通過(guò)多種機(jī)制與方式細(xì)化規(guī)范內(nèi)容。

第一，提高黨內(nèi)法規(guī)制度配套立規(guī)的技術(shù)水平，充分發(fā)揮內(nèi)容補(bǔ)足作用。黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)通過(guò)制定下位規(guī)范針對(duì)性補(bǔ)足相對(duì)應(yīng)的上位規(guī)范，使黨內(nèi)法規(guī)可“縱向銜接”以保證活動(dòng)的連貫性。其存在的目的就是明晰宏觀表述所意蘊(yùn)的內(nèi)涵，以便于本領(lǐng)域、本地區(qū)的執(zhí)行主體因地制宜地貫徹規(guī)范內(nèi)容。但配套立規(guī)不可肆意進(jìn)行，必須遵循以下要求。一是秉持優(yōu)位原則。配套立規(guī)不得違背上位規(guī)范的禁止性內(nèi)容，不可逾越上位規(guī)范中的空白條款。二是明確輔助地位。配套立規(guī)應(yīng)與上位規(guī)范所規(guī)定事項(xiàng)的目標(biāo)保持一致，避免創(chuàng)制性立規(guī)，在自身權(quán)限范圍內(nèi)側(cè)重規(guī)定程序性內(nèi)容，以增加制度可操作性。以黨內(nèi)選舉為例，《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作條例》第二十一條規(guī)定，要以“適當(dāng)方式”介紹候選人的簡(jiǎn)歷、優(yōu)缺點(diǎn)等實(shí)際狀況。那么，就可通過(guò)較低層級(jí)的配套規(guī)范，利用“列舉+概括”的方式說(shuō)明何為“適當(dāng)方式”。再如，《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》第十八條僅概括規(guī)定了請(qǐng)示報(bào)告的審定主體。配套規(guī)范便可進(jìn)一步對(duì)請(qǐng)示報(bào)告的分辦交辦、審議簽批等環(huán)節(jié)設(shè)置詳細(xì)步驟。三是保證用語(yǔ)的精準(zhǔn)化。上位指令為保持規(guī)范的穩(wěn)定性與宏觀性，采取“宜粗不宜細(xì)”的立場(chǎng)。配套主體作為細(xì)化規(guī)范，理應(yīng)采用一定技術(shù)方法將文本用語(yǔ)具體化。比如，減少使用“相關(guān)”“比較”“特別”“及時(shí)”等帶有模糊性質(zhì)的程度副詞［19］，避免使用“不罷手”“問(wèn)題線索反映集中”等非書(shū)面用語(yǔ)，盡量采用更為專業(yè)和明確的語(yǔ)言，以增加執(zhí)行的預(yù)判性。

第二，把握解釋機(jī)制三大特點(diǎn)，有效指導(dǎo)制度執(zhí)行。黨內(nèi)法規(guī)制度適用的普遍與實(shí)踐發(fā)展場(chǎng)景的多變，必然造成執(zhí)行工作的難度攀升，更需要解釋機(jī)制以靈活應(yīng)對(duì)執(zhí)行現(xiàn)實(shí)。執(zhí)行力的再提升需要保證解釋工作的及時(shí)性、特殊性與便捷性。一是促成解釋的及時(shí)性，以契合黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的高效性?！吨贫l例》與《工作規(guī)定》已明晰“誰(shuí)制定誰(shuí)解釋”的主體原則，還應(yīng)進(jìn)一步解決實(shí)踐中解釋啟動(dòng)難、反饋慢的問(wèn)題。因此，各級(jí)黨委辦公廳（室）應(yīng)健全解釋機(jī)制，建立黨委執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)解釋的請(qǐng)示報(bào)告和備案審查制度，對(duì)黨委作出的解釋和存在的爭(zhēng)議予以審查指導(dǎo)；對(duì)本級(jí)黨委無(wú)法或難以解釋的，再由專門(mén)渠道向上級(jí)黨委或立法部門(mén)請(qǐng)示［20］，以保證黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行解釋的時(shí)效性。二是實(shí)現(xiàn)解釋的特殊性，以契合黨內(nèi)法規(guī)制度的政治、法治雙重屬性。執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度旨在以更嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)管黨治黨，保持黨的先進(jìn)性與純潔性，比純粹執(zhí)行國(guó)家法律的站位更高、限制更多。故而，黨內(nèi)法規(guī)制度的解釋要在體現(xiàn)法治性的同時(shí)，更加注重制度自帶的政治性以及對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)所形成的道德性。鑒于此，黨委在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)時(shí)，若面對(duì)規(guī)則沖突、概念模糊等執(zhí)行障礙，可結(jié)合立規(guī)目的，秉持加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與科學(xué)民主執(zhí)行的原則，對(duì)照黨的權(quán)威性文件進(jìn)行規(guī)范性解釋補(bǔ)強(qiáng)。三是實(shí)現(xiàn)解釋的便捷性，以應(yīng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性。解釋程序已基本穩(wěn)定，為充分回應(yīng)紛繁的執(zhí)行實(shí)踐，可適度降低被動(dòng)解釋門(mén)檻。具體而言，目前有權(quán)解釋的主體級(jí)別僅限省級(jí)黨委及以上，而提出申請(qǐng)的主體則涵蓋各級(jí)黨組織。倘若相關(guān)黨組織仍然只可逐級(jí)申請(qǐng)解釋，便易造成被動(dòng)解釋工作程序啟動(dòng)成本過(guò)高，甚至可能因上級(jí)黨組織拒絕繼續(xù)提出申請(qǐng)而致使中途夭折的情況。因此，應(yīng)降低程序門(mén)檻，賦予相關(guān)黨組織直接向解釋機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)的權(quán)利［21］。

（三）推動(dòng)執(zhí)行保障機(jī)制的調(diào)適與銜接

執(zhí)行保障機(jī)制作為實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行工作的外部支撐，是保障執(zhí)行工作不偏航、不轉(zhuǎn)向的發(fā)力點(diǎn)。其中，執(zhí)行監(jiān)督貫穿執(zhí)行工作，約束著主體行為；執(zhí)行評(píng)估作為評(píng)判執(zhí)行工作的晴雨表，推動(dòng)著執(zhí)行策略的精進(jìn)；執(zhí)行問(wèn)責(zé)是制度執(zhí)行的末端環(huán)節(jié)，激勵(lì)著執(zhí)行擔(dān)當(dāng)。執(zhí)行力的再提升既需要執(zhí)行監(jiān)督、評(píng)估與問(wèn)責(zé)機(jī)制內(nèi)部的各自暢通運(yùn)行，也需要三者之間的互動(dòng)銜接。

第一，在執(zhí)行監(jiān)督常態(tài)化的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)監(jiān)督制度的協(xié)同與分化。黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的監(jiān)督工作已歷經(jīng)幾十年的風(fēng)雨洗禮，總體上契合國(guó)情且發(fā)展態(tài)勢(shì)良好。但鑒于執(zhí)行力已到“再提升”的新層次，監(jiān)督機(jī)制仍存在可完善之處，尤其是要借助智能科技時(shí)代的東風(fēng)，深化黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的協(xié)同監(jiān)督，提升監(jiān)督質(zhì)效。一方面，深化協(xié)同監(jiān)督，激活執(zhí)行動(dòng)力。在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各監(jiān)督主體既要履行相應(yīng)職責(zé)，又要注重協(xié)調(diào)配合，形成監(jiān)督合力。具體來(lái)講，領(lǐng)導(dǎo)干部不僅要模范執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，還應(yīng)建立黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力督查制度，以專項(xiàng)檢查、隨機(jī)抽查等多種形式，常態(tài)化地組織動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與評(píng)估，跟蹤制度執(zhí)行進(jìn)程，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并反饋建議，嚴(yán)厲且精準(zhǔn)地問(wèn)責(zé)執(zhí)行不力行為，以應(yīng)對(duì)執(zhí)行工作中存在的“不想”“不敢”與“不會(huì)”。同時(shí)，落實(shí)黨員知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等基本權(quán)利，保障全黨上下能夠有效對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行加以監(jiān)督。另一方面，借助智能科技，明晰主體責(zé)任。通過(guò)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)督黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況，動(dòng)態(tài)分析執(zhí)行結(jié)果，為領(lǐng)導(dǎo)干部全面掌握組織內(nèi)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力度提供保障。建立“云監(jiān)督”管理主體責(zé)任制度，劃分執(zhí)行環(huán)節(jié)，進(jìn)行線上流程簽名從而落實(shí)主體責(zé)任，做到每個(gè)環(huán)節(jié)都有相應(yīng)責(zé)任人，以杜絕不作為現(xiàn)象。例如，將問(wèn)責(zé)程序拆解為立案—調(diào)查—復(fù)核—定責(zé)等步驟，內(nèi)網(wǎng)錄入各自信息，進(jìn)行電子歸檔［22］。此外，盤(pán)活定期支部會(huì)議、熱線電話、微信微博、官網(wǎng)留言等途徑，以全面收集執(zhí)行意見(jiàn)。

第二，持續(xù)完善執(zhí)行評(píng)估與問(wèn)責(zé)制度，強(qiáng)調(diào)評(píng)估結(jié)果與問(wèn)責(zé)機(jī)制的互動(dòng)銜接。目前，學(xué)界與地方實(shí)踐已在循序漸進(jìn)地推動(dòng)評(píng)估主體的多元化、標(biāo)準(zhǔn)的分級(jí)化、程序的階段化、方法的綜合化［23］。更亟待解決的執(zhí)行難點(diǎn)是評(píng)估結(jié)果沒(méi)有直接運(yùn)用于問(wèn)責(zé)機(jī)制。因?yàn)閳?zhí)行評(píng)估可否獲得實(shí)效，發(fā)現(xiàn)不足是前提，結(jié)果運(yùn)用才是關(guān)鍵，應(yīng)重視執(zhí)行評(píng)估與執(zhí)行問(wèn)責(zé)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。為此，要建立評(píng)估與問(wèn)責(zé)主體的溝通機(jī)制，強(qiáng)化評(píng)估結(jié)果的有效應(yīng)用。對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)只是一種手段，根本目的在于執(zhí)行主體獲悉評(píng)估結(jié)果后及時(shí)采取適當(dāng)措施予以回應(yīng)。同時(shí)，要促使評(píng)估主體與問(wèn)責(zé)主體的互動(dòng)。依循《執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定》第十五條，黨內(nèi)法規(guī)制定主體是對(duì)制度執(zhí)行情況展開(kāi)評(píng)估的法定主體。實(shí)踐中還嘗試著將執(zhí)行評(píng)估的主體擴(kuò)展至社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)、高等院校等第三方主體。而問(wèn)責(zé)主體多為黨內(nèi)法規(guī)的制定主體與執(zhí)行主體。當(dāng)評(píng)估主體和結(jié)果實(shí)施主體不一致時(shí)，應(yīng)搭建雙方信息共享平臺(tái)。因?yàn)樵u(píng)估主體作為黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行狀況的先行判斷者，已然知悉執(zhí)行行為狀況，通過(guò)提出書(shū)面建議等方式可有效協(xié)助問(wèn)責(zé)主體作出更準(zhǔn)確的責(zé)任認(rèn)定。此舉不僅充實(shí)了責(zé)任認(rèn)定領(lǐng)域的專家?guī)欤夜?jié)約了人力成本，減少了搜集相關(guān)證據(jù)的時(shí)間損耗。

第三，提高獎(jiǎng)懲力度，讓執(zhí)行者敢作為，讓無(wú)為者受處罰。社會(huì)學(xué)領(lǐng)域盛行著可提高工作積極性的兩個(gè)訣竅：“一個(gè)是道德命令，即借道德督促主體主動(dòng)為共同利益而勞作；另一個(gè)是利用競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)揮個(gè)人所得的效應(yīng)?！保?4］從“道德命令”維度看，中國(guó)共產(chǎn)黨作為先進(jìn)執(zhí)政黨，堅(jiān)定人民立場(chǎng)，強(qiáng)調(diào)理想信念與道德素質(zhì)的引領(lǐng)性。因此，黨員執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度具有堅(jiān)實(shí)道德動(dòng)力。從“個(gè)人回報(bào)”角度看，應(yīng)用好榮譽(yù)獎(jiǎng)金、批評(píng)處分等方式，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)與規(guī)約兩種模式雙管齊下。同時(shí)，將評(píng)估結(jié)果作為黨建工作述職、評(píng)議、考核的指標(biāo)之一，并作為干部獎(jiǎng)懲、評(píng)先選優(yōu)的參考憑證。另外，約談?wù)]勉執(zhí)行力欠缺的領(lǐng)導(dǎo)干部并列入個(gè)人檔案，讓個(gè)人執(zhí)行行為的優(yōu)劣情況作為“集體獎(jiǎng)懲”的重要依據(jù)。此舉將激發(fā)個(gè)人榮辱心，提升個(gè)體執(zhí)行能動(dòng)性，也可以增添同級(jí)監(jiān)督的底氣，勇敢扯下喪失原則立場(chǎng)的“和氣”假面。

第四，提高問(wèn)責(zé)量紀(jì)處理的精準(zhǔn)度，以有效問(wèn)責(zé)強(qiáng)化制度執(zhí)行。執(zhí)行問(wèn)責(zé)既可激發(fā)黨員擔(dān)當(dāng)意識(shí)，又可倒逼責(zé)任壓力。執(zhí)行問(wèn)責(zé)應(yīng)在事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿的前提下，以黨內(nèi)法規(guī)制度為準(zhǔn)繩，對(duì)執(zhí)行不力的事實(shí)加以科學(xué)認(rèn)定。此外，還要堅(jiān)持系統(tǒng)性思維，全面考量各類證據(jù)、主客觀條件、處理效果等因素。黨的二十大報(bào)告重申“堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛(ài)相結(jié)合，加強(qiáng)對(duì)干部全方位管理和經(jīng)常性監(jiān)督，落實(shí)‘三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)，激勵(lì)干部敢于擔(dān)當(dāng)、積極作為”［25］。也就是說(shuō)，要明辨執(zhí)行主體究竟是“為公”還是“為私”，分辨“無(wú)心”與“有意”，認(rèn)定“無(wú)禁”與“嚴(yán)禁”的分界，從而貫徹實(shí)施懲戒與容錯(cuò)機(jī)制。天津市出臺(tái)的《受到處理或者處分黨員幫扶回訪工作辦法（試行）》，作為落實(shí)懲前毖后、治病救人方針的樣本［26］，在一定程度上減輕了執(zhí)行主體的負(fù)擔(dān)，控制了執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)，有效調(diào)動(dòng)了執(zhí)行工作的主動(dòng)性與創(chuàng)造性。

四、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，正是全黨全國(guó)各族人民邁上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的關(guān)鍵時(shí)刻。黨內(nèi)法規(guī)體系作為黨的自我革命的制度載體，其執(zhí)行力的提升水平不僅是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的工作著力點(diǎn)，直接決定著黨的自我革命這一獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的實(shí)現(xiàn)力度，也關(guān)乎中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的建設(shè)步伐，更影響黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到黨和國(guó)家事業(yè)各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)的程度。未來(lái)，還應(yīng)在黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行實(shí)踐中不斷總結(jié)創(chuàng)新，擊破遺留執(zhí)行阻礙，應(yīng)對(duì)潛在執(zhí)行挑戰(zhàn)，開(kāi)創(chuàng)制度執(zhí)行新境界和全面依法治國(guó)新局面。

［參考文獻(xiàn)］

［1］［5］［25］習(xí)近平.高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗：在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告［N］.人民日?qǐng)?bào)，2022-10-26.

［2］習(xí)近平.在慶祝改革開(kāi)放40周年大會(huì)上的講話［N］.人民日?qǐng)?bào)，2018-12-19.

［3］中共中央宣傳部.習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想學(xué)習(xí)綱要［M］.北京：學(xué)習(xí)出版社，2019：238.

［4］加強(qiáng)黨對(duì)全面依法治國(guó)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)更好發(fā)揮法治固根本穩(wěn)預(yù)期利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用［N］.人民日?qǐng)?bào)，2018-08-25.

［6］［古希臘］亞里士多德.政治學(xué)［M］.吳壽彭，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，1965：202.

［7］中共中央辦公廳法規(guī)局.開(kāi)辟新時(shí)代依規(guī)治黨新境界［N］.人民日?qǐng)?bào)，2021-06-17.

［8］王岐山．在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第二次全體會(huì)議上的工作報(bào)告［N］.人民日?qǐng)?bào)，2013-02-26.

［9］［10］中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016：90、125.

［11］鄒東升，姚靖.十八大以來(lái)黨規(guī)黨紀(jì)執(zhí)行力影響因素分析：基于史密斯政策執(zhí)行理論模型［J］.重慶行政（公共論壇），2017（5）：14-17.

［12］沈孝鵬.黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力：多重誘因與治理之策［J］.求實(shí)，2017（8）：32-40.

［13］胡國(guó)喜.中國(guó)共產(chǎn)黨制度執(zhí)行力研究［D］.北京：中共中央黨校，2013：1.

［14］中辦國(guó)辦印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》［N］.人民日?qǐng)?bào)，2015-08-18.

［15］本刊首席時(shí)政觀察員.從秦嶺違建整治看鞏固反腐壓倒性勝利［J］.領(lǐng)導(dǎo)決策信息，2019（3）：6-9.

［16］因洗澡未接巡視組電話遭處分，要避免矯枉過(guò)正［N］.新京報(bào)，2018-11-16.

［17］［19］祝捷，王萌.論黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的政治邏輯及其制度實(shí)現(xiàn)［J］.河南社會(huì)科學(xué)，2020（2）：15-25.

［18］高敬.領(lǐng)導(dǎo)干部人文讀本［M］.北京：人民出版社，2011：97.

［20］鄧嶸.論黨內(nèi)法規(guī)制度體系形成中的配套［J］.四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2021（3）：58-68.

［21］任杰.黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的實(shí)踐邏輯：賦能與賦權(quán)——以黨組對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的領(lǐng)導(dǎo)為例［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2021（21）：13-18.

［22］伊士國(guó).黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施保障體系之構(gòu)建［J］.河南社會(huì)科學(xué)，2020（6）：27-35.

［23］郭劍鳴，蔡文婷.規(guī)約與激勵(lì)：精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)的二維邏輯及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制［J］.學(xué)習(xí)與探索，2021（7）：56-64.

［24］［美］理查德.桑內(nèi)特.匠人［M］.李繼宏，譯.上海：上海譯文出版社，2015：23-48.

［26］徐維，劉志剛，張偉.完善公務(wù)員獎(jiǎng)懲制度的思考：以突發(fā)事件應(yīng)對(duì)為背景［J］.中國(guó)人事科學(xué)，2021（4）：9-16.

［責(zé)任編輯：王張強(qiáng)］