李芳

［摘要］目前，我國(guó)保險(xiǎn)領(lǐng)域的基本法主要是《保險(xiǎn)法》與《社會(huì)保險(xiǎn)法》，二者基本不涉及現(xiàn)代社會(huì)公共性事件增多日益需要的風(fēng)險(xiǎn)保障類型——公共安全保險(xiǎn)。該類保險(xiǎn)相關(guān)規(guī)定目前主要以零星和分散狀態(tài)存在于交通安全、食品和環(huán)境領(lǐng)域，以及部分部門規(guī)章、地方性法規(guī)中。這一狀況完全不足以應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下公共安全問(wèn)題日益增多并趨于普遍的態(tài)勢(shì)。完善公共安全保險(xiǎn)領(lǐng)域的立法，應(yīng)明確公共安全保險(xiǎn)的基本范圍，加強(qiáng)政府支持保障，明確強(qiáng)制保險(xiǎn)和自愿保險(xiǎn)的分界，進(jìn)行整體立法規(guī)劃，以期推進(jìn)我國(guó)公共安全問(wèn)題制度化解決，更好發(fā)揮保險(xiǎn)這一重要市場(chǎng)化調(diào)控手段在公共事件應(yīng)對(duì)中的應(yīng)有作用。

［關(guān)鍵詞］公共安全；保險(xiǎn)；公眾責(zé)任保險(xiǎn)；公共安全綜合保險(xiǎn)

［中圖分類號(hào)］? F842.6［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］? A［文章編號(hào)］1003-7608（2023）03-0131-06

保險(xiǎn)作為現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的重要風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和治理手段，其在社會(huì)保障、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和轉(zhuǎn)移等各個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。目前，我國(guó)保險(xiǎn)領(lǐng)域的基本法主要是《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《保險(xiǎn)法》）與《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《社會(huì)保險(xiǎn)法》），前者主要規(guī)范以私益為特征的保險(xiǎn)，即“合同約定的可能發(fā)生的事故因其發(fā)生所造成的財(cái)產(chǎn)損失”，或者“當(dāng)被保險(xiǎn)人死亡、傷殘、疾病或者達(dá)到合同約定的年齡、期限等條件時(shí)”保險(xiǎn)公司承擔(dān)的支付責(zé)任；后者側(cè)重社會(huì)管理角度的“基本養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育”五大類保險(xiǎn)。二者都不屬于公共安全領(lǐng)域亟須由保險(xiǎn)介入分擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)保障類型——公共安全類保險(xiǎn)。2014年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)﹝2014﹞29號(hào)）（簡(jiǎn)稱《國(guó)十條》）發(fā)布，指出“保險(xiǎn)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的重要產(chǎn)業(yè)和風(fēng)險(xiǎn)管理的基本手段”，強(qiáng)調(diào)要利用保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理功能來(lái)完善社會(huì)治理體系，并提出三種類型的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)——“商業(yè)化運(yùn)作的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)”“具有社會(huì)公益性、關(guān)系國(guó)計(jì)民生的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)”和“服務(wù)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效升級(jí)但目前基礎(chǔ)薄弱的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)”。本文的公共安全類保險(xiǎn)是體現(xiàn)后二者需要的保險(xiǎn)類型。相對(duì)于現(xiàn)行《保險(xiǎn)法》和《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定的傳統(tǒng)保險(xiǎn)類型，公共安全類保險(xiǎn)是更好實(shí)現(xiàn)和承擔(dān)社會(huì)治理責(zé)任，并在風(fēng)險(xiǎn)管理、公共事件應(yīng)對(duì)中發(fā)揮重要作用的保險(xiǎn)類型。深化公共安全保險(xiǎn)相關(guān)問(wèn)題的理論研究，推動(dòng)相關(guān)立法完善是對(duì)這一關(guān)切的應(yīng)有回應(yīng)，也是我國(guó)公共安全問(wèn)題制度化解決的關(guān)鍵內(nèi)容之一。

一、文獻(xiàn)述評(píng)

公共安全保險(xiǎn)相關(guān)研究自2005年逐步進(jìn)入研究者視野以來(lái)，保險(xiǎn)之于公共安全保障的作用成為學(xué)界共識(shí)［1］。相關(guān)內(nèi)容大致包括以下幾個(gè)方面。

一是關(guān)于公共安全領(lǐng)域具體保險(xiǎn)類型的研究。相關(guān)研究主要基于自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件四個(gè)方面展開(kāi)。關(guān)于自然災(zāi)害類型保險(xiǎn)，有學(xué)者認(rèn)為，長(zhǎng)期以來(lái)傳統(tǒng)自然災(zāi)害救濟(jì)嚴(yán)重依賴財(cái)政，救濟(jì)水平不高、財(cái)政壓力大，自然災(zāi)害公眾責(zé)任保險(xiǎn)成為應(yīng)對(duì)前述問(wèn)題的新思路［2］，如農(nóng)業(yè)相關(guān)保險(xiǎn)［3］、地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)［4］、水災(zāi)保險(xiǎn)等成為受到關(guān)注的公共安全保險(xiǎn)類型［5］。關(guān)于事故災(zāi)難類型保險(xiǎn)，學(xué)者們主要聚焦電梯事故、消防領(lǐng)域的火災(zāi)事故［6］以及生產(chǎn)領(lǐng)域安全事故及相關(guān)責(zé)任保險(xiǎn)等。關(guān)于公共衛(wèi)生事件中的保險(xiǎn)類型，有研究認(rèn)為，新冠疫情的醫(yī)療保險(xiǎn)及國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)疫情傳播有顯著的抑制作用［7］。社會(huì)安全領(lǐng)域?qū)ΡｋU(xiǎn)作用的強(qiáng)調(diào)大致分為兩個(gè)研究角度：一類是從微觀角度在相對(duì)具體的層面提出相關(guān)保險(xiǎn)的架構(gòu)及建議，如對(duì)食品安全責(zé)任險(xiǎn)的分析［8］、旅游行業(yè)中部分相對(duì)風(fēng)險(xiǎn)行為責(zé)任保險(xiǎn)的建議等［9］；另一類是從宏觀角度綜合考慮社會(huì)安全總體保險(xiǎn)問(wèn)題，指出社會(huì)安全體系作為一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的基本保障體系，除了強(qiáng)調(diào)預(yù)防，還應(yīng)當(dāng)通過(guò)引入商業(yè)保險(xiǎn)方式建立起有效的損失補(bǔ)償機(jī)制，提高保險(xiǎn)業(yè)對(duì)社會(huì)安全體系的貢獻(xiàn)［10］。

二是關(guān)于公共安全保險(xiǎn)性質(zhì)的分類研究。主要分為“公眾責(zé)任保險(xiǎn)”和“公共安全綜合保險(xiǎn)”兩種［11］。二者嚴(yán)格說(shuō)來(lái)都屬于“責(zé)任保險(xiǎn)”類型，即保險(xiǎn)人在被保險(xiǎn)人依法應(yīng)對(duì)第三者負(fù)民事賠償責(zé)任，并在被提出賠償要求時(shí)，承擔(dān)賠償責(zé)任的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)形式［12］。其中，“公眾責(zé)任保險(xiǎn)”特指發(fā)生于公眾活動(dòng)或公眾場(chǎng)所的應(yīng)當(dāng)由責(zé)任人負(fù)責(zé)的他人人身傷害或者財(cái)產(chǎn)損失，一般以某些公共場(chǎng)所的所有者、經(jīng)營(yíng)管理者為投保人， 以社會(huì)公眾為被保險(xiǎn)人，較典型的如“高空拋物”“交通安全”、電梯責(zé)任保險(xiǎn)等［13］?！肮舶踩C合保險(xiǎn)”相對(duì)一般的“責(zé)任保險(xiǎn)”具有更強(qiáng)的公共性，一般由政府或其指定的部門作為投保人和被保險(xiǎn)人與保險(xiǎn)公司簽訂合同，為發(fā)生公共安全事件時(shí)處于一定區(qū)域范圍內(nèi)的所有人員的人身意外及其財(cái)產(chǎn)提供保障的保險(xiǎn)。這類保險(xiǎn)目前實(shí)踐中已有較大范圍嘗試。“公眾責(zé)任保險(xiǎn)”的投保人一般以私主體為主，是私主體對(duì)其涉及公共安全的責(zé)任進(jìn)行的事前責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移?！肮舶踩C合保險(xiǎn)”更側(cè)重于對(duì)政府管理的支持。二者共性在于都屬于公共安全領(lǐng)域的保險(xiǎn)類型，從公、私不同角度較全面地覆蓋了現(xiàn)代社會(huì)的公共安全應(yīng)對(duì)需要。

三是關(guān)于公共安全類保險(xiǎn)的作用研究。整體來(lái)說(shuō)，不同文獻(xiàn)對(duì)公共安全保險(xiǎn)作用的總結(jié)大致都包括經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社會(huì)管理和資金融通三個(gè)方面。由于公共安全責(zé)任涉及主體眾多，如某些公共場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)管理者、電梯所有者和營(yíng)運(yùn)者等，其設(shè)施由不特定公眾使用，主體責(zé)任較大，以其一己之力面對(duì)不特定公眾承擔(dān)潛在責(zé)任往往力所不逮，而且公共安全領(lǐng)域波及面往往相當(dāng)廣泛，涉及金額巨大，引入公眾責(zé)任保險(xiǎn)對(duì)相關(guān)經(jīng)營(yíng)管理主體、受損對(duì)象等都有積極意義［14］。就社會(huì)管理角度而言，公共安全保險(xiǎn)除盈利考慮之外，還分擔(dān)了相當(dāng)多的政府公共職能［15］，成為從國(guó)家到地方構(gòu)建公共服務(wù)體系的重要內(nèi)容之一，也是優(yōu)化國(guó)家治理能力和推進(jìn)國(guó)家實(shí)現(xiàn)在各個(gè)方面規(guī)劃目標(biāo)的重要工具。

四是關(guān)于公共安全類保險(xiǎn)的發(fā)展及可能問(wèn)題研究。公共安全類保險(xiǎn)的發(fā)展主要是科技因素的推動(dòng)。有研究認(rèn)為，由于疫情原因?qū)е卤ｋU(xiǎn)公司傳統(tǒng)銷售渠道受阻，保險(xiǎn)企業(yè)運(yùn)營(yíng)模式向數(shù)字化升級(jí)，倒逼公共安全保險(xiǎn)向前述方向發(fā)展［16］。存在問(wèn)題主要集中在道德風(fēng)險(xiǎn)方面，如電梯保險(xiǎn)可能導(dǎo)致“企業(yè)購(gòu)買電梯責(zé)任保險(xiǎn)后認(rèn)為電梯發(fā)生事故會(huì)有保險(xiǎn)公司兜底，將電梯安全風(fēng)險(xiǎn)完全轉(zhuǎn)嫁給保險(xiǎn)公司，對(duì)電梯安全管理放松懈怠”［17］。此外，公共安全保險(xiǎn)所面臨的保險(xiǎn)事務(wù)復(fù)雜、涉及范圍廣泛、保險(xiǎn)理賠及認(rèn)定困難等特征，也是阻礙該類保險(xiǎn)發(fā)展的重要原因。

總之，保險(xiǎn)在公共安全領(lǐng)域中的作用日益凸顯，相關(guān)研究在類型總結(jié)、作用分析及發(fā)展等角度已較全面地展開(kāi)，但整體而言，現(xiàn)有研究和保險(xiǎn)實(shí)踐的開(kāi)展相對(duì)零散，存在以下不足。一是大多以具體的保險(xiǎn)類型為主，如以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、科技保險(xiǎn)等為研究對(duì)象，這種研究角度對(duì)于具體的保險(xiǎn)運(yùn)作具有直接的建議價(jià)值，但如果要上升為更宏觀和抽象的立法指引則遠(yuǎn)為不夠。二是偏重于地方經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，如云南野生資源相對(duì)豐富，野生動(dòng)物致害保險(xiǎn)的推進(jìn)與落實(shí)更為迫切，也相對(duì)較好［18］；寧波市地處東部沿海地區(qū)， 臺(tái)風(fēng)、暴雨等自然災(zāi)害發(fā)生頻繁，相關(guān)自然災(zāi)害保險(xiǎn)就受到關(guān)注［19］。但地方的立法實(shí)踐上升到國(guó)家立法還需要較長(zhǎng)時(shí)間，其目前尚不足以為公共安全領(lǐng)域保險(xiǎn)的宏觀發(fā)展提供智識(shí)支持，為更宏觀和抽象的立法指引則遠(yuǎn)為不夠。

當(dāng)前，公共安全領(lǐng)域保險(xiǎn)全局性立法建議的研究相對(duì)不足，且多為對(duì)現(xiàn)行《保險(xiǎn)法》做局部調(diào)整來(lái)應(yīng)對(duì)這一全局性變革。例如，有建議對(duì)《保險(xiǎn)法》中的“安全維護(hù)義務(wù)規(guī)則”進(jìn)行調(diào)整以凸顯“保險(xiǎn)作為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制工具的屬性”［20］。但這種建議沒(méi)有意識(shí)到公共安全保險(xiǎn)的特殊性，以及在現(xiàn)代社會(huì)日益進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的大趨勢(shì)下僅僅依靠強(qiáng)化或者所謂“重塑”私主體的安全維護(hù)義務(wù)規(guī)則是無(wú)法承擔(dān)公共保險(xiǎn)要承擔(dān)的政府和社會(huì)管理職責(zé)和要求的。現(xiàn)有本質(zhì)特征為私法的《保險(xiǎn)法》和主要以政府介入調(diào)控管理的《社會(huì)保險(xiǎn)法》都不足以應(yīng)對(duì)當(dāng)下需要。本文認(rèn)為，應(yīng)該構(gòu)建公共安全領(lǐng)域保險(xiǎn)的基本法，與前述傳統(tǒng)保險(xiǎn)立法并行，共同發(fā)揮保險(xiǎn)在現(xiàn)代社會(huì)的巨大治理作用。

二、當(dāng)前公共安全領(lǐng)域保險(xiǎn)立法規(guī)制狀況及問(wèn)題

（一）公共安全保險(xiǎn)基本法缺失

如前所述，當(dāng)前法律層面有關(guān)保險(xiǎn)的綜合性高位階立法主要是《保險(xiǎn)法》和《社會(huì)保險(xiǎn)法》，《保險(xiǎn)法》側(cè)重私法角度對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)制，其立法價(jià)值并不關(guān)注公共安全或者說(shuō)公共利益；《社會(huì)保險(xiǎn)法》側(cè)重社會(huì)管理和公益，與公共安全基本無(wú)直接關(guān)系?？梢哉f(shuō)，在基本法層面公共風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的保險(xiǎn)制度規(guī)定尚屬空白。這導(dǎo)致該領(lǐng)域立法發(fā)展缺乏原則指引，各地、各部門在立法實(shí)踐中各自摸索和嘗試，甚至各自為政，這對(duì)于公共安全保險(xiǎn)作用的發(fā)揮形成較大制約。

（二）現(xiàn)有法律規(guī)定普遍呈原則性、零散性

面對(duì)公共安全領(lǐng)域的強(qiáng)勢(shì)保險(xiǎn)需要，我國(guó)公共領(lǐng)域部分所做立法回應(yīng)都體現(xiàn)出典型的部門特征。如《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》都規(guī)定了國(guó)家要發(fā)展保險(xiǎn)事業(yè)，要建立國(guó)家財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系，并鼓勵(lì)單位和公民參加保險(xiǎn)的條款?！吨腥A人民共和國(guó)食品安全法》規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)參加食品安全責(zé)任保險(xiǎn)”，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)”。整體來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有立法呈現(xiàn)兩個(gè)特征：一是范圍廣泛，呈零星分布態(tài)勢(shì)，較為分散、不系統(tǒng)；二是表述方式多為鼓勵(lì)式、建議式，以鼓勵(lì)性和號(hào)召性條款為主，并無(wú)強(qiáng)制性或較為明確的可操作性規(guī)定，亦無(wú)太多的制度細(xì)節(jié)和配套支持，不足以為該領(lǐng)域的保險(xiǎn)提供更為明確和制度化的指引。

（三）相關(guān)領(lǐng)域政策性文件多為宏觀性指引

在從傳統(tǒng)社會(huì)到風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，公共安全領(lǐng)域問(wèn)題的增多和解決是大趨勢(shì)，傳統(tǒng)法律在這一領(lǐng)域的應(yīng)對(duì)呈現(xiàn)整體不足的態(tài)勢(shì)，保險(xiǎn)業(yè)領(lǐng)域也不例外。政策性文件成為這一領(lǐng)域的重要組成部分。目前，全國(guó)性或者較大區(qū)域的政策性文件或就保險(xiǎn)領(lǐng)域的所有范圍和類型提出指導(dǎo)意見(jiàn)，或?qū)ξ磥?lái)這一領(lǐng)域的保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展提出基本思路，例如《國(guó)十條》提出要“強(qiáng)化政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、立法保障的責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展模式”，盡管對(duì)于相關(guān)領(lǐng)域的立法指引具有重要的指導(dǎo)意義，但往往偏于宏觀，對(duì)公共安全領(lǐng)域保險(xiǎn)具體制度構(gòu)建的專業(yè)性指導(dǎo)不足。而公共安全領(lǐng)域的保險(xiǎn)具有較強(qiáng)的獨(dú)特性，兼具維護(hù)私人利益（被保險(xiǎn)人等）和社會(huì)公共利益（公共安全）的雙重特性和功能，需要社會(huì)力量和政府的深度合作，需要配套制度規(guī)定。此外，公共安全領(lǐng)域需要保險(xiǎn)覆蓋的類型繁多，僅僅靠文件和指示無(wú)法替代具體微觀的實(shí)際需要。

（四）地方性立法實(shí)踐“試行”特征明顯，不足以為基本立法提供指引

在前述宏觀原則的立法基本特征背景下，部門及地方相關(guān)實(shí)踐也呈現(xiàn)出較強(qiáng)的“試行”特征，且同樣規(guī)定比較原則。地方性立法實(shí)踐主要呈現(xiàn)兩種形態(tài)和模式。一是政策式文件模式。如2019年《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》出臺(tái)，2020年中國(guó)人民銀行等4部門發(fā)布了《關(guān)于金融支持粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》后，廣東省地方金融監(jiān)管局等6家機(jī)構(gòu)共同印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)金融支持粵港澳大灣區(qū)建設(shè)意見(jiàn)的實(shí)施方案》，其中有關(guān)保險(xiǎn)的規(guī)定成為地方相關(guān)保險(xiǎn)立法的前提，進(jìn)而《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出要“支持深圳建設(shè)保險(xiǎn)創(chuàng)新發(fā)展試驗(yàn)區(qū)”，相關(guān)地方立法成為按照綱要要求辦好創(chuàng)新發(fā)展試驗(yàn)區(qū)的基本要求和體現(xiàn)之一，相關(guān)研究也在這一領(lǐng)域獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策［21］。二是地方立法模式。如《北京市安全生產(chǎn)條例》有關(guān)安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)制度的規(guī)定，江蘇省政府辦公廳專門發(fā)文推行電梯責(zé)任保險(xiǎn)，其形式更類似面向江蘇省各市、縣（區(qū)）人民政府等單位有關(guān)電梯專有立法意見(jiàn)的指導(dǎo)。這種實(shí)踐先行的摸索過(guò)程往往囿于其相對(duì)具體的地區(qū)性和類型局限性，難以對(duì)更宏觀的整體立法提供指引。該領(lǐng)域的發(fā)展需要地方微觀細(xì)致的實(shí)踐摸索，也需要相對(duì)統(tǒng)一的國(guó)家宏觀立法指引。公共安全領(lǐng)域既需要商業(yè)運(yùn)作邏輯，也包含政府介入規(guī)制，尤其是后者，政府如何引導(dǎo)、哪些領(lǐng)域應(yīng)該加強(qiáng)政府支持和介入，普遍性的問(wèn)題如道德風(fēng)險(xiǎn)如何規(guī)避等，都需要地方實(shí)踐和中央立法指引的統(tǒng)合。

三、我國(guó)公共安全保險(xiǎn)立法完善路徑

公共安全保險(xiǎn)需要的配套安排和制度設(shè)置相當(dāng)復(fù)雜，需要國(guó)家立法機(jī)關(guān)進(jìn)行全面的調(diào)研和考察，大體而言，應(yīng)該從如下幾個(gè)方面予以完善。

（一）構(gòu)建基本法，明確公共安全領(lǐng)域基本保險(xiǎn)范圍

公共安全領(lǐng)域保險(xiǎn)無(wú)論在立法層面，還是在各地、各領(lǐng)域?qū)嵺`層面都開(kāi)始嘗試。在當(dāng)前相關(guān)名稱、做法和實(shí)踐各不相同的背景下，應(yīng)構(gòu)建公共安全領(lǐng)域的基本法，為前述狀況提供一個(gè)整體的發(fā)展和指引。

首先，確定該領(lǐng)域基本險(xiǎn)的類型名稱，將之與我國(guó)當(dāng)前《保險(xiǎn)法》規(guī)定的商業(yè)保險(xiǎn)、《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定的“基本養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育”險(xiǎn)等區(qū)別開(kāi)來(lái)。公共安全保險(xiǎn)作為新時(shí)期的綜合性保險(xiǎn)類型，成為當(dāng)下保險(xiǎn)立法領(lǐng)域的應(yīng)有回應(yīng)。在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，“公眾責(zé)任保險(xiǎn)”和“公共安全綜合保險(xiǎn)”兩種分類可供參考?！肮娯?zé)任保險(xiǎn)”分擔(dān)了私人應(yīng)該負(fù)責(zé)的公共風(fēng)險(xiǎn)類型，彌補(bǔ)了個(gè)體責(zé)任在應(yīng)對(duì)公共安全問(wèn)題時(shí)的不足和局限；“公共安全綜合保險(xiǎn)”則主要指政府投保的類型，是政府以市場(chǎng)手段介入社會(huì)管理的有益方式，同時(shí)可以利用政府資金相對(duì)雄厚、投保側(cè)重社會(huì)公共利益等積極優(yōu)勢(shì)。二者有機(jī)結(jié)合可以有效構(gòu)建公共安全領(lǐng)域的保險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制。

其次，參考《中華人民共和國(guó)民法典》合同編中“典型合同”類型的列舉方式，對(duì)具有代表性的保險(xiǎn)類型進(jìn)行規(guī)范。公共安全類問(wèn)題和領(lǐng)域范圍廣泛，但目前實(shí)踐中很多類型尚未入法，如巨災(zāi)保險(xiǎn)［22］、社會(huì)治安綜合保險(xiǎn)、見(jiàn)義勇為救助保險(xiǎn)、科技保險(xiǎn)、存款保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、電梯保險(xiǎn)、火災(zāi)公眾責(zé)任保險(xiǎn)、礦山開(kāi)采業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任強(qiáng)制險(xiǎn)［23］等。有的已經(jīng)在有關(guān)法律法規(guī)中有了比較準(zhǔn)確的名稱，但尚缺乏具體規(guī)范，如巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)、地震災(zāi)害保險(xiǎn)、食品安全責(zé)任險(xiǎn)、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)等，無(wú)論是否已經(jīng)被納入立法，此類名目繁多的保險(xiǎn)類型都反映了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下的現(xiàn)實(shí)需要。未來(lái)立法應(yīng)該對(duì)類似多元的保險(xiǎn)類型進(jìn)行分類清理，根據(jù)行業(yè)重要性和社會(huì)管理的急迫性、可操作性等多個(gè)方面進(jìn)行分則規(guī)定。具體方式可以參考我國(guó)民法典合同編的“總則+分則”式立法模式。

（二）加強(qiáng)政府支持，保障公益性并避免道德風(fēng)險(xiǎn)

不同于普通商業(yè)保險(xiǎn)的私權(quán)自治和我國(guó)當(dāng)前社會(huì)保險(xiǎn)法中側(cè)重對(duì)勞動(dòng)關(guān)系等基本社會(huì)保障以政府監(jiān)管為主，公共安全領(lǐng)域的保險(xiǎn)類型兼具前二者特點(diǎn)，同時(shí)也兼具二者不足。以野生動(dòng)物公眾責(zé)任險(xiǎn)為例，云南亞洲象北遷事件凸顯了該險(xiǎn)別的積極意義，但該險(xiǎn)種的社會(huì)意義未必體現(xiàn)為保險(xiǎn)公司的利潤(rùn)價(jià)值，野生動(dòng)物往往存在于偏僻地區(qū)或偏遠(yuǎn)山區(qū)，保險(xiǎn)公司定損困難，且偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)戶往往保險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)狀況較差，投保積極性不高。從生態(tài)保護(hù)角度，類似保險(xiǎn)不能單純作為商業(yè)保險(xiǎn)由市場(chǎng)決定，而需要政府的較大投入和支持。當(dāng)然，政府的支持和投入并不意味著政府是最后付款人，公共風(fēng)險(xiǎn)范圍類型廣泛，僅僅依靠政府財(cái)政支持并不現(xiàn)實(shí)。這也是公共安全領(lǐng)域需要引入保險(xiǎn)的原因之一。政府可以做最后保障人的角色，從稅收、信貸財(cái)政政策、基金支持等角度予以保障。再如公共保險(xiǎn)中的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。以電梯保險(xiǎn)為例，電梯保險(xiǎn)存在投保后風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、電梯廠家疏于檢修的可能性等在保險(xiǎn)行業(yè)中普遍存在的問(wèn)題，這些問(wèn)題同樣可以在未來(lái)的公共安全領(lǐng)域保險(xiǎn)立法中予以規(guī)定。當(dāng)然，立法還需要平衡投保人、被保險(xiǎn)人和保險(xiǎn)公司之間的利益分配，過(guò)分強(qiáng)調(diào)道德風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，加重前者負(fù)擔(dān)，最終將影響其投保意愿，損害保險(xiǎn)行業(yè)整體利益和保險(xiǎn)設(shè)立的初衷；過(guò)分側(cè)重保險(xiǎn)公司利益，同樣有害于保險(xiǎn)市場(chǎng)的正常運(yùn)行，類似問(wèn)題需要相當(dāng)?shù)牧⒎ㄕ{(diào)研和對(duì)各方意見(jiàn)的征詢，切實(shí)保證立法過(guò)程中的民主性和合理性。

（三）合理規(guī)劃和區(qū)別自愿保險(xiǎn)和強(qiáng)制保險(xiǎn)

合理規(guī)劃和區(qū)別自愿保險(xiǎn)和強(qiáng)制保險(xiǎn)是未來(lái)公共安全領(lǐng)域保險(xiǎn)立法應(yīng)當(dāng)明確的問(wèn)題。首先，強(qiáng)制保險(xiǎn)具有合同訂立上的強(qiáng)制性、高度的公益性、非營(yíng)利性以及受公私法共同調(diào)整等特性［24］。實(shí)質(zhì)上，當(dāng)前我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》《食品安全法》等立法中涉及的鼓勵(lì)性保險(xiǎn)除不具備合同訂立上的強(qiáng)制性外，其余三個(gè)特征均不同程度具備。因此，類似保險(xiǎn)自愿和強(qiáng)制的界定需要結(jié)合政府層面對(duì)社會(huì)管理需要的宏觀了解而確定，僅僅靠自愿保險(xiǎn)和強(qiáng)制保險(xiǎn)的本身區(qū)別和法律特征是無(wú)法做出準(zhǔn)確區(qū)分的。其次，強(qiáng)制本身即是雙刃劍式的管理模式，具有侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)、涉嫌圖利保險(xiǎn)公司、誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)等弊病，尤其是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯，會(huì)加大企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本，加重投保人義務(wù)等，這都需要立法的考慮和衡量。在整體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)低迷背景下，基本趨勢(shì)應(yīng)該是限制強(qiáng)制保險(xiǎn)范圍，適當(dāng)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，尊重企業(yè)選擇自主權(quán)，這也是目前我國(guó)相關(guān)立法的共性特點(diǎn)。再次，對(duì)公共領(lǐng)域強(qiáng)制性保險(xiǎn)應(yīng)持謹(jǐn)慎態(tài)度。目前，除了交強(qiáng)險(xiǎn)由于在認(rèn)定和管理等方面相對(duì)便捷而受到普遍推廣，其他領(lǐng)域的強(qiáng)制險(xiǎn)較少。公共領(lǐng)域保險(xiǎn)在認(rèn)定核算等方面的復(fù)雜性使得在該領(lǐng)域強(qiáng)制性推行更存在障礙。例如，2018年5月，生態(tài)環(huán)境部原則上通過(guò)了《環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)管理辦法（草案）》，試圖對(duì)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定，但由于諸多原因難以落實(shí)。其中，技術(shù)性困難如環(huán)境污染損害的長(zhǎng)期性、緩慢性和多元性，環(huán)境損害鑒定困難等進(jìn)而導(dǎo)致的法律上的障礙［25］。因此，從某種程度上來(lái)說(shuō)，盡管類似保險(xiǎn)具有相當(dāng)?shù)谋匾裕珜?duì)強(qiáng)制性保險(xiǎn)的推行還是應(yīng)該秉持謹(jǐn)慎的態(tài)度。

（四）吸收地方已有經(jīng)驗(yàn)，制定整體立法規(guī)劃

一直以來(lái)，針對(duì)不同領(lǐng)域的公共安全保險(xiǎn)立法動(dòng)議不斷提出。例如，早在十屆全國(guó)人大三次會(huì)議上就有代表提出應(yīng)“建立新的火災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制， 提高火災(zāi)預(yù)防和救助能力，降低行政成本，保障公共安全”［26］，這反映了公共安全領(lǐng)域保險(xiǎn)需求的多元化。同時(shí)，隨著社會(huì)公共安全問(wèn)題的增多，需要從國(guó)家層面整體立法來(lái)對(duì)相關(guān)領(lǐng)域保險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)制。但是保險(xiǎn)作為一種深入社會(huì)、深入市場(chǎng)的行為和運(yùn)行機(jī)制，最終需要特定領(lǐng)域、地域甚至行業(yè)的微觀支持，因此，宏觀立法必須以已有的不同領(lǐng)域、不同地區(qū)保險(xiǎn)嘗試為前提，尊重已有的先期立法成果。當(dāng)然，不同險(xiǎn)種、不同行業(yè)及不同地方的巨大差異有可能導(dǎo)致相關(guān)立法進(jìn)度緩慢。加之公共安全領(lǐng)域保險(xiǎn)涉及主體、范圍、賠償金額等都與傳統(tǒng)保險(xiǎn)有較大不同，且更為復(fù)雜，因此該領(lǐng)域立法整體是一個(gè)長(zhǎng)期、謹(jǐn)慎和緩慢的過(guò)程。

四、結(jié)語(yǔ)

公共安全保險(xiǎn)是國(guó)務(wù)院《國(guó)十條》提出的既具有社會(huì)公益性、關(guān)系國(guó)計(jì)民生，又服務(wù)經(jīng)濟(jì)、提質(zhì)增效的保險(xiǎn)類型。當(dāng)前，我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)仍處于初級(jí)發(fā)展階段，公共安全領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)保障屬于現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)亟待補(bǔ)足的重要方面。而對(duì)于公共安全保險(xiǎn)的規(guī)范，我國(guó)當(dāng)前缺乏基本法層面的整體性規(guī)定和立法指引，亟須國(guó)家立法對(duì)這一領(lǐng)域的問(wèn)題作出基本回應(yīng)。同時(shí)，由于該領(lǐng)域公共安全問(wèn)題類型多元復(fù)雜、責(zé)任認(rèn)定及損害鑒定困難、各地情形差異巨大等多種原因，公共安全領(lǐng)域立法相較傳統(tǒng)保險(xiǎn)立法具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性和長(zhǎng)期性，需要持續(xù)深入的理論研究和各地公共安全實(shí)務(wù)部門的持續(xù)試錯(cuò)及實(shí)踐。

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［責(zé)任編輯：向長(zhǎng)艷］