趙瞳

［摘要］協(xié)同治理既是黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)在要求，也是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵路徑。黃河流域各省（區(qū)）在構(gòu)建黃河流域治理機(jī)制、注重生態(tài)環(huán)境治理、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等方面取得了很多成效，但是仍存在治理機(jī)制缺乏整體協(xié)同性、生態(tài)保護(hù)缺乏領(lǐng)域協(xié)同性以及流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏產(chǎn)業(yè)協(xié)同性等問題。因此，基于黃河流域的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性來推進(jìn)大治理，需要繼續(xù)完善黃河流域協(xié)同治理的頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建黃河流域生態(tài)保護(hù)協(xié)同治理體系，實(shí)現(xiàn)黃河流域經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展。

［關(guān)鍵詞］黃河流域；協(xié)同治理；生態(tài)保護(hù)

［中圖分類號］? X321［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］? A［文章編號］1003-7608（2023）03-0109-07

黃河是中華民族的母親河，孕育了古老而偉大的中華文明，保護(hù)黃河是事關(guān)中華民族偉大復(fù)興的千秋大計(jì)。以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼于生態(tài)文明建設(shè)全局，著眼于中華民族偉大復(fù)興和永續(xù)發(fā)展的千秋大計(jì)，明確把“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”上升為重大國家戰(zhàn)略，這為黃河治理百年大計(jì)提供了新的機(jī)遇。習(xí)近平指出，“治理黃河，重在保護(hù)，要在治理”［1］，要求“共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理，著力加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)治理、保障黃河長治久安、促進(jìn)全流域高質(zhì)量發(fā)展、改善人民群眾生活、保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河”［2］。因此，推進(jìn)黃河流域協(xié)同治理，對實(shí)現(xiàn)我國黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

一、協(xié)同治理是推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的題中應(yīng)有之義

黃河流域是一個(gè)由自然地理單元、經(jīng)濟(jì)區(qū)域單元和行政區(qū)域單元重疊組成的空間結(jié)構(gòu)，這決定了黃河治理并非單純的生態(tài)治理或社會治理［3］，而是基于流域的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性來推進(jìn)大治理。其中，實(shí)現(xiàn)自然系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和社會系統(tǒng)的和諧共生即為系統(tǒng)性，依據(jù)社會發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、流域治理等實(shí)際情況選擇發(fā)展道路即為整體性，9省（區(qū)）根據(jù)地域比較優(yōu)勢進(jìn)行分工、在分工基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)作即為協(xié)同性［4］。依此來看，黃河流域協(xié)同治理成為推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的必由之舉，也是構(gòu)建我國現(xiàn)代化治理體系和治理能力的精彩實(shí)踐。

（一）協(xié)同治理是破解流域行政分割的客觀要求

黃河流域協(xié)同治理是將黃河流域看作一個(gè)整體，由政府部門、社會組織、各類企業(yè)和社會公眾等共同構(gòu)成跨區(qū)域的治理結(jié)構(gòu)，在整體規(guī)則體系約束和治理理念指導(dǎo)下，從流域政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化融合和生態(tài)安全等方面出發(fā)，逐漸形成不同領(lǐng)域利益目標(biāo)和價(jià)值觀念的整體共識，塑造一個(gè)人與自然相互依存、相互制約和相互影響的共同體，最終實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。但是，長期以來，黃河流域一些政府不僅根據(jù)行政區(qū)劃重視轄區(qū)利益實(shí)行封閉性治理，而且因政令不一、利益沖突等相互推諉、各自為政，進(jìn)而引發(fā)地方保護(hù)主義，忽視黃河流域生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，造成土地礦產(chǎn)、信息技術(shù)、人力物力等資源無法整合及有效利用。顯然，行政區(qū)劃下的黃河流域?qū)俚刂卫眢w系不能整體推進(jìn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，也無法完成黃河流域生態(tài)保護(hù)的使命。所以，必須從黃河流域整體利益出發(fā)，強(qiáng)化協(xié)同治理，打破行政分割體制，提高流域內(nèi)各地治理政策、資源管理和服務(wù)的協(xié)同，推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。

（二）協(xié)同治理是改善流域生態(tài)環(huán)境的重要舉措

黃河流域橫跨我國東中西三大地區(qū)，既有特殊的生態(tài)脆弱區(qū)和重要的生態(tài)功能區(qū)，又有主要的糧食主產(chǎn)區(qū)和豐富的能源聚集區(qū)。黃河流域生態(tài)保護(hù)涉及自然、經(jīng)濟(jì)和社會等諸多因素。在自然環(huán)境方面，黃河流域生態(tài)環(huán)境由于特殊的地形地貌和顯著的氣候差異，其生態(tài)環(huán)境較為脆弱，特別是近些年來全球氣候變化，誘發(fā)了黃河流域水資源短缺和水土流失等生態(tài)問題。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，黃河流域煤炭、石油、天然氣等資源較為豐富，造成對礦產(chǎn)資源依賴性較強(qiáng)，第二產(chǎn)業(yè)在三大產(chǎn)業(yè)中占比達(dá)到了43.1%［5］，其粗放型發(fā)展對黃河流域生態(tài)環(huán)境造成極大危害。在社會發(fā)展方面，黃河流域城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，人口活動(dòng)范圍加速擴(kuò)張，一定程度上引發(fā)黃河流域生態(tài)環(huán)境問題。因此，在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理中，各地政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)需要統(tǒng)籌整合，針對跨區(qū)域、跨行業(yè)等公共產(chǎn)品進(jìn)行組織和管理，建立常態(tài)化溝通和聯(lián)系機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、信息共享，改變目前區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理呈現(xiàn)的“橫向分散”碎片化現(xiàn)象，有力推動(dòng)流域協(xié)同合作，共建美麗幸福黃河。

（三）協(xié)同治理是打造流域生態(tài)利益共同體的必然選擇

一方面，就局部而言，任何一個(gè)地方政府所采取的政策或行動(dòng)都會對整個(gè)流域生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響，黃河流域生態(tài)利益共同體，是“一榮俱榮、一損俱損”的利益和命運(yùn)共同體。例如，黃河上游某一處水資源受到污染，污染物將隨水流動(dòng)擴(kuò)散到下游及周邊地區(qū)，給下游地區(qū)帶來負(fù)外部性影響，甚至可能會破壞整個(gè)流域生態(tài)系統(tǒng)。相反，如黃河上游某一處治理水土流失和污染排放成效顯著，給下游帶來正外部性影響，下游地區(qū)則能享有充足的、干凈的水資源供給。因此，黃河流域生態(tài)利益共同體需要地方政府協(xié)同合作，使正外部性最大化、負(fù)外部性最小化是協(xié)同治理系統(tǒng)中每一個(gè)治理主體的理性選擇，是黃河流域生態(tài)治理的有效途徑。另一方面，就整體而言，黃河流域“東強(qiáng)西弱”的不平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局預(yù)示著區(qū)域協(xié)同發(fā)展的巨大空間。因此，在東西部或上下游相互援助和幫扶的基礎(chǔ)上，應(yīng)促進(jìn)流域生態(tài)環(huán)境的安全性恢復(fù)、公共經(jīng)濟(jì)的完善性發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)充性投資［6］，上游下游協(xié)同合作，以緩解經(jīng)濟(jì)失衡，維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和社會秩序穩(wěn)定。

二、黃河流域協(xié)同治理的主要成效

近年，沿黃9?。▍^(qū)）積極踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅(jiān)持生態(tài)發(fā)展、綠色優(yōu)先、分類施策和統(tǒng)籌謀劃，初步建立了黃河流域協(xié)同治理機(jī)制，有力推動(dòng)了黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略邁向新階段。

（一）構(gòu)建黃河流域治理機(jī)制，強(qiáng)化流域治理頂層設(shè)計(jì)

首先，落實(shí)各級政府流域治理主體責(zé)任。沿黃9?。▍^(qū)）成立黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)本區(qū)域戰(zhàn)略發(fā)展的實(shí)施，并研究和部署下一階段工作重點(diǎn)。同時(shí)，各地政府結(jié)合區(qū)域自然資源與流域特征探索黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃，以著力打造黃河上游生態(tài)安全先行區(qū)等。其次，充分調(diào)動(dòng)市場主體力量。一方面，沿黃9?。▍^(qū)）不斷加大綠色金融信貸支持，嚴(yán)格限制高污染、高耗能企業(yè)的信貸渠道和金額；另一方面，不斷壯大戰(zhàn)略性新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)和綠色產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)資金投入向生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理、科技創(chuàng)新等方面轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展朝著環(huán)境友好型和資源節(jié)約型邁進(jìn)。再次，積極開展行政司法協(xié)同合作。2021年2月8日，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室與最高人民法院共同簽署《關(guān)于建立推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)發(fā)展司法合作協(xié)同機(jī)制的合作框架協(xié)議》。根據(jù)協(xié)議內(nèi)容，最高人民法院堅(jiān)持最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治，加大黃河流域生態(tài)環(huán)境司法治理力度和司法調(diào)查研究，構(gòu)建符合流域特征的審判體制機(jī)制，研究跨流域、跨行政區(qū)劃審判工作中的重大問題。在此背景下，“河長+檢察長”、黃河流域巡回法庭和環(huán)境資源審判庭等工作模式相繼落地，有力促進(jìn)了多部門協(xié)同共治。

（二）注重流域生態(tài)環(huán)境治理，促進(jìn)流域整體協(xié)調(diào)發(fā)展

首先，積極推進(jìn)國土綠化行動(dòng)。從流域內(nèi)生態(tài)修復(fù)出發(fā)，不斷提高森林覆蓋率。如山西省堅(jiān)持“綠化彩化財(cái)化”的國土綠化要求，開設(shè)黃土高原百萬畝生態(tài)經(jīng)濟(jì)型防護(hù)林基地建設(shè)項(xiàng)目、綜合治理林業(yè)示范建設(shè)項(xiàng)目及中游殘?jiān)珳羡謪^(qū)防護(hù)林營造示范項(xiàng)目［7］。其次，有序推動(dòng)礦山修復(fù)工作。青海省專門設(shè)置黃河流域歷史遺留礦山調(diào)查項(xiàng)目，截至2021年8月，青海省51個(gè)歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目已投入資金1.14億元，累計(jì)完成恢復(fù)治理16635畝，基本達(dá)到預(yù)期效果［8］。再次，重視水土環(huán)境綜合修復(fù)。2021年5月，甘肅省成立首個(gè)黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程研究中心，圍繞黃河上游“山水林田湖草沙”系統(tǒng)治理主題，開展生態(tài)健康預(yù)警評估、建立生態(tài)保護(hù)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系、建設(shè)信息共享平臺、打造人才隊(duì)伍等多項(xiàng)活動(dòng)［9］，極大地發(fā)揮了科學(xué)技術(shù)在生態(tài)環(huán)境修復(fù)和治理工作中的重要作用。最后，統(tǒng)籌調(diào)配水資源開發(fā)利用。從流域外生態(tài)協(xié)調(diào)入手，積極調(diào)配干支流、上下游和左右岸之間的水資源。2019年，水利部共批復(fù)黃河流域渭河、洮河、伊洛河、北洛河、無定河5條支流水量的分配方案，按照“一河一策”“一省一策”的原則，積極推進(jìn)跨省江河水量的批復(fù)進(jìn)程。

（三）遵循流域生態(tài)發(fā)展規(guī)律，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級

首先，黃河流域作為我國傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕作區(qū)，其原有的自然條件塑造了多樣化的農(nóng)業(yè)發(fā)展形態(tài)。流域內(nèi)各地區(qū)積極引入農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化技術(shù)來賦予產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力，延長農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈來增加附加值含量，逐漸建立地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)水平、技術(shù)條件相互適應(yīng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展道路，極大地減少了自然因素對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的負(fù)面影響，增大了農(nóng)業(yè)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐力度［10］。其次，黃河流域作為我國豐富的資源聚集區(qū)，其多元的資源類型為我國制造業(yè)的發(fā)展提供了動(dòng)能。流域各地區(qū)將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的著力點(diǎn)放在實(shí)體經(jīng)濟(jì)上，從產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化、產(chǎn)業(yè)鏈條現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)循環(huán)持久化出發(fā)，推動(dòng)了制造業(yè)在不同領(lǐng)域向著高質(zhì)量發(fā)展邁進(jìn)。一些地方將企業(yè)傳統(tǒng)的依賴資源消耗線性增長的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源循環(huán)利用的發(fā)展模式，最終實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益的共贏［11］。再次，黃河流域作為我國歷史文化資源的承載區(qū)，為提高地區(qū)軟實(shí)力和競爭力帶來更多可能性。黃河流域各城市在挖掘地區(qū)歷史文化內(nèi)涵，增強(qiáng)人民文化自豪感和凝聚力的基礎(chǔ)上，以重點(diǎn)城市和景區(qū)為中心，強(qiáng)化歷史文化資源帶、游覽路線、地理風(fēng)貌的建設(shè)，構(gòu)建飽含地方特色和文化含義的體驗(yàn)基地，探索區(qū)域新型文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)鏈條，推動(dòng)地區(qū)文化建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的開放聯(lián)動(dòng)、優(yōu)勢互補(bǔ)和全面發(fā)展。

三、黃河流域協(xié)同治理亟待破解的問題分析

由于社會人口狀況、自然資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件等主客觀現(xiàn)實(shí)條件的制約，流域自身特征與流域治理的互動(dòng)之中存在諸多問題，影響了流域治理的效率和成效。

（一）黃河流域治理機(jī)制缺乏整體協(xié)同性

黃河流域協(xié)同治理機(jī)制問題日益突出。一是管理部門協(xié)同不力。從流域管理來看，黃河水利委員會作為水利部的派出機(jī)構(gòu)，是區(qū)域最高級別的統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)。但是，因其行政級別低于流域各省級政府而無法發(fā)揮總攬全局的關(guān)鍵作用，所以當(dāng)前黃河流域遵循行政區(qū)屬地管理“分河段”原則，呈現(xiàn)“縱向分級、橫向分散、條塊結(jié)合、以塊為主”的治理模式。此模式固然可以調(diào)動(dòng)地方政府參與治理的積極性，但不同行政區(qū)劃和不同職能部門的分割造成了各自為政、多頭分割的現(xiàn)象出現(xiàn)，使得流域治理的碎片化和分散化問題突出。二是參與主體協(xié)同不足。從當(dāng)前參與治理主體來看，政府擁有流域治理的絕大部分權(quán)力，而社會組織、社會公眾和企業(yè)參與流域治理的空間大大縮小，參與治理的主動(dòng)性逐漸降低，參與治理的能力受到限制，無法彌補(bǔ)政府治理的短板并監(jiān)督政府的各項(xiàng)行為，難以發(fā)揮其構(gòu)建現(xiàn)代流域治理體系的獨(dú)特作用，導(dǎo)致協(xié)同治理喪失了原本的“協(xié)同性”，治理效率和效果大打折扣。三是相關(guān)法律法規(guī)不夠完善。在政策法規(guī)方面，當(dāng)前各行政區(qū)努力探索出臺了黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的一些規(guī)劃，但依然缺少系統(tǒng)化的規(guī)劃文件作為統(tǒng)一指導(dǎo)。關(guān)于黃河流域生態(tài)保護(hù)的法律還停留在《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國水土保持法》和《中華人民共和國防洪法》等普適性法律上，缺乏流域治理的專門化法律。在溝通機(jī)制方面，各行政區(qū)缺乏必要的聯(lián)系互動(dòng)機(jī)制，影響了信息共享及產(chǎn)業(yè)協(xié)同的程度，也缺乏生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的有效溝通機(jī)制，導(dǎo)致單個(gè)領(lǐng)域獨(dú)立發(fā)展而無法實(shí)現(xiàn)流域治理整體發(fā)展。

（二）黃河流域生態(tài)保護(hù)缺乏領(lǐng)域協(xié)同性

從某種程度上說，水資源和水環(huán)境是黃河流域非常突出的生態(tài)問題，也是經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)布局依賴程度最高的資源。從水資源來看，黃河流域水資源總量少且逐漸呈減少趨勢，生態(tài)環(huán)境愈加脆弱。根據(jù)黃河流域水資源評價(jià)結(jié)果，1919年至1975年，黃河流域多年平均徑流量580億立方米，進(jìn)入21世紀(jì)，徑流量僅為459億立方米［12］。從水環(huán)境來看，不合理的用水結(jié)構(gòu)和不恰當(dāng)?shù)拈_發(fā)方式加劇了水資源短缺、水生態(tài)惡化、水循環(huán)失衡等問題。一方面，在用水結(jié)構(gòu)上，黃河流域人均水資源占有量僅為全國平均水平的25%左右，而流域水資源開發(fā)利用率達(dá)80%［13］。另一方面，在開發(fā)方式上，過度的生活和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)破壞了原有水資源承載能力和可再生性，導(dǎo)致黃河流域水土流失嚴(yán)重、水污染突出，引發(fā)泥沙淤積、洪水威脅、土地退化等問題。反過來，生產(chǎn)、生活和生態(tài)之間水資源的供需矛盾又將引起不同地區(qū)、不同行業(yè)之間的惡性競爭，對社會秩序和社會安全產(chǎn)生影響。在面對粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚未轉(zhuǎn)型、區(qū)域協(xié)調(diào)難度不斷加大、資源配置矛盾更加明顯的情況下，將生態(tài)保護(hù)置于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首位，探索產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的協(xié)調(diào)方式迫在眉睫。

（三）黃河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏產(chǎn)業(yè)協(xié)同性

首先，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一且同質(zhì)化明顯，轉(zhuǎn)型升級困難。黃河流域內(nèi)多數(shù)是以能源化工、裝備制造等重工業(yè)為主導(dǎo)的資源型城市，依靠原有粗放的方式生產(chǎn)傳統(tǒng)產(chǎn)品，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)性突出，低水平過度競爭嚴(yán)重，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力不足、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型舉步維艱。其次，區(qū)域差距內(nèi)部穩(wěn)定而外部拉大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展有失協(xié)調(diào)。黃河流域總體經(jīng)濟(jì)水平呈“東部強(qiáng)于西部、下游強(qiáng)于上游”的發(fā)展態(tài)勢，流域各城市之間、城市群之間尚未形成合理的產(chǎn)業(yè)分工、產(chǎn)業(yè)鏈條和產(chǎn)業(yè)集群，難以形成上下游聯(lián)動(dòng)、東中西部互濟(jì)和干支流互補(bǔ)的一體化產(chǎn)業(yè)格局［14］，極大削弱了流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展合力。而合力的缺失也導(dǎo)致了流域各城市的分散開發(fā)和無序開發(fā)，導(dǎo)致生態(tài)空間與農(nóng)業(yè)空間、工業(yè)空間的開發(fā)失衡問題［15］，成為流域高質(zhì)量發(fā)展的制約因素。再次，流域?qū)ν忾_放能力不足，對內(nèi)產(chǎn)業(yè)陷入惡性競爭。黃河流域的“孤島效應(yīng)”較為突出，既難以輻射周圍地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也難以走入其他地區(qū)或國家的市場之中。近年來，雖然我國東部沿海地區(qū)的部分產(chǎn)業(yè)開始向內(nèi)陸遷移，但產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移本身的選擇性、分散性和嫁接性等特征，可能引發(fā)流域城市之間的惡性競爭。

四、黃河流域協(xié)同治理的對策建議

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，黃河流域是一個(gè)有機(jī)整體。這就要求我們立足于流域整體布局，將流域視作共同體來協(xié)同推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略。在此過程中，應(yīng)始終遵循“綠色發(fā)展、分類發(fā)展、聯(lián)動(dòng)發(fā)展、合作發(fā)展和協(xié)同發(fā)展”理念，以堅(jiān)持生態(tài)可持續(xù)發(fā)展為前提條件，通過科學(xué)化的治理方式、民主化的治理過程和多元化的治理結(jié)構(gòu)，著力增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的韌性基礎(chǔ)和動(dòng)力要素，努力提高社會公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，協(xié)同推進(jìn)流域生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的統(tǒng)一，讓黃河真正成為造福人民的幸福河。

（一）加強(qiáng)流域頂層設(shè)計(jì)，完善協(xié)同治理體制機(jī)制建設(shè)

首先，搭建流域協(xié)同治理支撐體系。在政策體系上，國家層面應(yīng)以系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性思維協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間的關(guān)系，牢固樹立全流域“一盤棋”思想，加快出臺包含環(huán)境保護(hù)、資源管理、空間規(guī)劃、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管要求、績效考核等在內(nèi)的流域治理政策體系，盡快著眼于地區(qū)產(chǎn)業(yè)傳統(tǒng)、人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)條件等因素編制黃河流域總體性規(guī)劃和專項(xiàng)性規(guī)劃，從而超越行政區(qū)劃的限制，克服發(fā)展不平衡的困難。省級層面積極開展對地方政策和規(guī)劃的清理工作，按照效率與公平、職能與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)的原則，進(jìn)一步明確地方流域治理的單元、方法和內(nèi)容，根據(jù)年度要點(diǎn)和重點(diǎn)逐步推進(jìn)具體治理工作的開展。在法律體系上，國家應(yīng)制定專門的黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的法律，將國家法律規(guī)定與黃河流域?qū)嶋H情況相結(jié)合，保證黃河治理有法可依、依法辦事。流域各?。▍^(qū)）應(yīng)在國家法律法規(guī)體系的基礎(chǔ)上制定生態(tài)保護(hù)地方性法規(guī)。由此，既可以發(fā)揮法律法規(guī)在明確權(quán)責(zé)關(guān)系、保護(hù)地區(qū)利益等方面的規(guī)范作用，又可以發(fā)揮法律法規(guī)在環(huán)境監(jiān)督、責(zé)任追究等方面的保障作用，從而提高流域治理司法協(xié)作的能力和水平。

其次，優(yōu)化流域協(xié)同治理體制機(jī)制。建立黃河流域9?。▍^(qū)）聯(lián)席會議制度，為流域各省（區(qū)）形成大保護(hù)、大治理的工作機(jī)制提供制度支撐和交流平臺，有利于流域各省（區(qū)）之間取長補(bǔ)短、共同進(jìn)步。落實(shí)各級政府流域治理的目標(biāo)責(zé)任制度，改變原有以生產(chǎn)總值和財(cái)政收入為主的“晉升錦標(biāo)賽”考核方式，明確各行政區(qū)及各職能部門的流域治理責(zé)任，并健全監(jiān)督問責(zé)和行政執(zhí)法制度，減少地方政府惡性競爭和沖突行為造成的負(fù)面影響。加強(qiáng)流域治理的信息溝通和共享機(jī)制，及時(shí)向公眾公開流域治理相關(guān)信息，以完成社會交代和回應(yīng)公眾期待；動(dòng)態(tài)關(guān)注生態(tài)環(huán)境狀況和基礎(chǔ)設(shè)施水平，以提高重大環(huán)境問題的監(jiān)測預(yù)警能力。構(gòu)建流域治理的利益協(xié)商機(jī)制，形成利益表達(dá)組織化、利益目標(biāo)整合性和利益分配正當(dāng)性的調(diào)節(jié)機(jī)制，呈現(xiàn)良性互動(dòng)、合作共贏的利益共同體。

再次，構(gòu)建流域協(xié)同治理多元主體。我國政府應(yīng)賦予黃河水利委員會統(tǒng)籌水資源利用和水環(huán)境保護(hù)的權(quán)力，形成以黃河流域?yàn)橹行牡木C合治理機(jī)構(gòu)，打破流域各行政區(qū)和職能部門之間各自為政的“碎片化權(quán)威”，推動(dòng)從區(qū)域管理向流域管理的模式轉(zhuǎn)變。同時(shí)，充分尊重各行政區(qū)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組的主導(dǎo)地位，引導(dǎo)企業(yè)增強(qiáng)環(huán)保意識，改進(jìn)生產(chǎn)方式，形成企業(yè)聯(lián)盟，調(diào)動(dòng)企業(yè)履行社會責(zé)任的信心和決心；培養(yǎng)具有責(zé)任意識、自由精神和平等觀念的現(xiàn)代公民，不斷拓寬公民參與流域治理的社會渠道，聽取群眾個(gè)性化、差異化和多樣化的社會需求；提高區(qū)域社會組織的數(shù)量和質(zhì)量，培育一批具有專業(yè)知識、參與意識和志愿精神的志愿者，發(fā)揮社會力量的強(qiáng)大動(dòng)員力。

（二）強(qiáng)化生態(tài)要素治理，構(gòu)建黃河流域生態(tài)保護(hù)體系

從黃河流域全局視角來看，應(yīng)充分考慮黃河上中下游不同的生態(tài)環(huán)境狀況和生態(tài)功能分區(qū)，以水環(huán)境生態(tài)修復(fù)和污染治理為重點(diǎn)任務(wù)，將生態(tài)成本、生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)要素納入流域治理之中［16］。其一，上游地區(qū)以三江源、祁連山、甘南山地等生態(tài)功能區(qū)為重點(diǎn)，以提高水源涵養(yǎng)能力和生態(tài)環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)，推進(jìn)草地保護(hù)、濕地修復(fù)和沙地造林等生態(tài)工程，并依托地區(qū)豐富的生態(tài)資源打造生態(tài)文化經(jīng)濟(jì)走廊，形成自然與人、自然與經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展的現(xiàn)代化治理新格局。其二，中游地區(qū)以山西、陜西和內(nèi)蒙古地區(qū)保持水土和污染治理為主要任務(wù)。加強(qiáng)旱作梯田、水庫管理、治沙防洪等生態(tài)工程，減少水土流失。加強(qiáng)企業(yè)污染排放監(jiān)管力度，淘汰企業(yè)落后產(chǎn)能并縮減過程產(chǎn)能，減少污染物排放和提高排放標(biāo)準(zhǔn)，并依托能源化工基地不斷提高產(chǎn)品附加值。其三，下游地區(qū)以黃河三角洲濕地保護(hù)、洪澇水旱和水資源統(tǒng)籌治理為重點(diǎn)。下游地區(qū)是河流濕地和生物棲息的重要區(qū)域，應(yīng)積極修復(fù)退化的生態(tài)機(jī)制，提高流域的生物多樣性，并依托現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)、先進(jìn)服務(wù)業(yè)和高端制造業(yè)的發(fā)展，帶動(dòng)流域生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。從協(xié)同推進(jìn)大治理的要求看，應(yīng)將水資源用于統(tǒng)籌流域資源配置，堅(jiān)持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”的原則，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，大力倡導(dǎo)節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會公眾節(jié)水行動(dòng)，提高水資源的利用效率和產(chǎn)出效果，使用水方式從粗放型向節(jié)約型和集約型轉(zhuǎn)變，從而推動(dòng)整個(gè)流域生態(tài)環(huán)境治理發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。

（三）科學(xué)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，推動(dòng)黃河流域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展

通過科學(xué)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，推動(dòng)資源高效利用和各地區(qū)同步發(fā)展，保證區(qū)域間相對公平的發(fā)展權(quán)和良性競爭帶來的社會紅利。其一，立足于流域全局明晰產(chǎn)業(yè)發(fā)展類型。引導(dǎo)更多資本、技術(shù)和人才向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，形成現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)和節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展體系，通過調(diào)整傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，延長產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈以擴(kuò)大中高附加值產(chǎn)品比例。同時(shí)，構(gòu)建多個(gè)領(lǐng)域、多元發(fā)展和多極支撐的黃河流域現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)鏈，加快科學(xué)技術(shù)的投入和創(chuàng)新力度，積極推進(jìn)大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展，繼續(xù)促進(jìn)信息化和工業(yè)化深度融合，為優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提供動(dòng)力支撐。其二，立足于具體河段確定產(chǎn)業(yè)分工體系。制定流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃指南，提倡形成區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)合理分工機(jī)制，增強(qiáng)各區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)性。具體而言，上游地區(qū)積極發(fā)展風(fēng)力、水能、光和電等新能源產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)的品牌化發(fā)展。中游地區(qū)將傳統(tǒng)能源化工產(chǎn)業(yè)與冶金、建材等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)互動(dòng)融合，逐漸發(fā)展航空航天和軌道交通等高端裝備制造業(yè)、節(jié)能環(huán)保和生物醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)向集約型、高效型和友好型發(fā)展。下游地區(qū)集中力量壯大船舶航行裝備、海洋工程裝備、醫(yī)療器械等高端制造業(yè)，積極重視新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)的政策關(guān)注和資金支持，有序推進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)之間互促互進(jìn)的良好格局［17］。其三，立足于區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展產(chǎn)業(yè)合作體系。支持流域各行政區(qū)發(fā)展比較優(yōu)勢，構(gòu)建以鄭州為中心的中原城市發(fā)展群、以青島和濟(jì)南為核心的山東半島城市群、以西安為中心的關(guān)中平原城市群［18］，加強(qiáng)流域數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，克服傳統(tǒng)生產(chǎn)要素流動(dòng)的時(shí)空限制，充分發(fā)揮中心城市和城市群的輻射帶動(dòng)作用，提高區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口承載力。同時(shí)，組建經(jīng)濟(jì)發(fā)展跨區(qū)域合作機(jī)制，促進(jìn)勞動(dòng)、資本、技術(shù)和人才等生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)和高效配置，提高大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)對要素流動(dòng)過程的支持，積聚力量共同融入京津冀、長三角和珠三角地區(qū)建設(shè)。

五、結(jié)語

黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，是新時(shí)代黨和政府對黃河流域治理提出的根本要求。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，黃河流域需要“共同抓好大保護(hù)和協(xié)同推進(jìn)大治理”，表明了應(yīng)將流域的系統(tǒng)性、治理的復(fù)雜性和行動(dòng)的協(xié)調(diào)性放在重要位置。在黃河流域治理過程中，流域管理根據(jù)不同的行政區(qū)進(jìn)行劃分管轄，出現(xiàn)了流域生態(tài)環(huán)境管理部門多元化、分散化，容易導(dǎo)致流域環(huán)境監(jiān)管困難。而黃河流域生態(tài)系統(tǒng)具有整體性，其生態(tài)服務(wù)功能具有公共性等特征，因此，要實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，就要打破區(qū)域與部門之間的界限，充分統(tǒng)籌黃河流域治理主體之間的交流與合作，在經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展、能源協(xié)同利用、水資源協(xié)同利用等方面形成完善的協(xié)同體系［19］，促進(jìn)黃河流域協(xié)同治理。從當(dāng)前來看，黃河流域在流域治理的頂層設(shè)計(jì)、推進(jìn)流域生態(tài)環(huán)境治理和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等方面做出了有益探索，但仍然存在諸多重點(diǎn)問題和難題亟待破解，需要政府部門、社會公眾、社會組織和企業(yè)等多元主體繼續(xù)以更加昂揚(yáng)的姿態(tài)進(jìn)一步推進(jìn)流域協(xié)同治理的廣度和深度。

［參考文獻(xiàn)］

［1］中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院.十九大以來重要文獻(xiàn)選編：中［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2021：199.

［2］中共中央宣傳部，中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部.習(xí)近平生態(tài)文明思想學(xué)習(xí)綱要［M］.北京：學(xué)習(xí)出版社，2022：68.

［3］張保偉，崔天.黃河流域治理共同體及其構(gòu)建路徑分析［J］.人民黃河，2020（8）：5-10.

［4］任保平，張倩.黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)及其支撐體系構(gòu)建［J］.改革，2019（10）：26-34.

［5］蔣長云，勝朝迅，張義博.黃河流域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與綠色發(fā)展研究［J］.學(xué)術(shù)界，2019（11）：68-82.

［6］陳曉東.治理現(xiàn)代化是黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義［J］.區(qū)域經(jīng)濟(jì)評論，2020（1）：14-15.

［7］山西省春季植樹造林完成119萬畝［EB/OL］.http：//www.shanxi.gov.cn/yw/sxyw/202004/t20200419_795798.shtml.

［8］青海對黃河流域51個(gè)歷史遺留礦山進(jìn)行生態(tài)修復(fù)［EB/OL］. https：//difang.gmw.cn/qh/2021-08/25/content_35106629.htm.

［9］甘肅成立首個(gè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程研究中心［EB/OL］. http：//gansu.gscn.com.cn/system/2021/05/31/012594710.shtml.

［10］楊永春，穆焱杰，張薇.黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的基本條件與核心策略［J］.資源科學(xué)，2020（3）：409-423.

［11］二十年一直在蛻變［EB/OL］. https：//finance.eastmoney.com/a/202105181925157821.html.

［12］［13］黃河水，為什么少了？三市過度開采地下水引流被水利部約談［EB/OL］.https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_17937589.

［14］黃燕芬，張志開，楊宜勇.協(xié)同治理視域下黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展：歐洲萊茵河流域治理的經(jīng)驗(yàn)和啟示［J］.中州學(xué)刊，2020（2）：18-25.

［15］［18］郭晗，任保平.黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的空間治理：機(jī)理詮釋與現(xiàn)實(shí)策略［J］.改革，2020（4）：74-85.

［16］鄭曉，鄭垂勇，馮云飛.基于生態(tài)文明的流域治理模式與路徑研究［J］.南京社會科學(xué)，2014（4）：75-79.

［17］安樹偉，李瑞鵬.黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵與推進(jìn)方略［J］.改革，2020（1）：76-86.

［19］王兆華，鄒朋宇，等.經(jīng)濟(jì)—能源—水耦合視角下黃河流域區(qū)域協(xié)同發(fā)展路徑［J］.中國人口·資源與環(huán)境，2022（8）：10-19.

［責(zé)任編輯：張振華］