馮慧　付國偉

［摘要］城市老舊小區(qū)作為城市的重要組成部分，其治理狀況是城市治理水平的直接體現(xiàn)，其治理問題是國家治理現(xiàn)代化背景下的重要課題。當(dāng)前，城市老舊小區(qū)治理水平提升面臨諸多困境?；诶娌┺牡囊暯?，以治理主體之間的利益博弈為線索，重新審視老舊小區(qū)治理中的治理主體利益分化、居民個(gè)體博弈能力弱、物業(yè)在治理中不在場(chǎng)、居委會(huì)的弱化和邊緣化等現(xiàn)實(shí)梗阻及其產(chǎn)生原因，嘗試探索老舊小區(qū)治理的協(xié)商共建、合作共治、保障共享等未來發(fā)展路向，力求為疏解城市老舊小區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)問題提供借鑒。

［關(guān)鍵詞］城市老舊小區(qū)；治理；治理主體；利益博弈

［中圖分類號(hào)］? D669.3［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］? A［文章編號(hào)］1003-7608（2023）03-0093-08

一、研究背景與理論框架

城市老舊小區(qū)是城市問題最突出、情況最復(fù)雜的治理場(chǎng)域之一，城市老舊小區(qū)治理關(guān)系人民群眾最關(guān)心、最直接的利益問題。以利益博弈為理論視角，分析當(dāng)前城市老舊小區(qū)治理過程中存在的梗阻及其產(chǎn)生的原因，加強(qiáng)和改進(jìn)城市老舊小區(qū)治理，對(duì)推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化、提高市域治理能力具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

（一）問題緣起

隨著社會(huì)治理中心下移，社區(qū)成為社會(huì)治理和基層治理的重要環(huán)節(jié)，而小區(qū)作為社區(qū)的基本單位成為基層治理的最小單元。城市老舊小區(qū)是我國城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化快速發(fā)展的產(chǎn)物，主要是指“建成年代較早、失養(yǎng)失修失管、市政配套設(shè)施不完善、社區(qū)服務(wù)設(shè)施不健全、居民改造意愿強(qiáng)烈的住宅小區(qū)（含單棟住宅樓）”。2020年7月21日，國務(wù)院新聞辦公室舉行國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部負(fù)責(zé)人指出：“全國2000年底以前建成的老舊小區(qū)大概是22萬個(gè)，涉及的居民近3900萬戶?！笨傮w而言，城市老舊小區(qū)具有以下共同特點(diǎn)：從房屋和基礎(chǔ)設(shè)施來看，老舊小區(qū)的房屋年代較久、硬件設(shè)施落后，公共基礎(chǔ)設(shè)施較為缺乏；從居民構(gòu)成來看，老舊小區(qū)居民大多數(shù)為退休職工、老年人、流動(dòng)租戶；從地理位置來看，老舊小區(qū)主要位于中心城區(qū)和老城區(qū)；從用途來看，老舊小區(qū)有許多是單位職工的家屬院，此外還有商品房。城市老舊小區(qū)的這些特點(diǎn)使得其在治理問題上存在特殊性和復(fù)雜性。近年，從國家和地區(qū)相關(guān)政策來看，隨著城市老舊小區(qū)問題尖銳化，良好的治理體系尚未建立，嚴(yán)重影響城市老舊小區(qū)人民的幸福感、安全感和獲得感。城市老舊小區(qū)涉及數(shù)量之多、范圍之廣、問題之復(fù)雜，對(duì)民生幸福之重要，使其成為城市治理不可忽視的重要方面。為此，黨和國家高度重視城市老舊小區(qū)改造，為促進(jìn)完善城市老舊小區(qū)治理提供了重大政策支持和宏觀指導(dǎo)。在國家政策的推動(dòng)下，各省市也相繼出臺(tái)適合當(dāng)?shù)氐母脑煊?jì)劃和方案，城市老舊小區(qū)改造在全國范圍如火如荼地開展，對(duì)改善老舊小區(qū)人居環(huán)境，提高老舊小區(qū)居民幸福感產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。與此同時(shí)，城鄉(xiāng)社區(qū)治理狀況也得到極大改善。2020年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》明確提出，“將社區(qū)治理能力建設(shè)融入改造過程，促進(jìn)小區(qū)治理模式創(chuàng)新”［1］，強(qiáng)調(diào)將老舊小區(qū)改造與治理能力提升相融合，對(duì)推進(jìn)老舊小區(qū)治理體系升級(jí)具有重要指導(dǎo)意義。

綜上所述，老舊小區(qū)治理已經(jīng)成為城市社區(qū)治理的重要部分，老舊小區(qū)面臨房屋改造翻新和治理體系升級(jí)雙重任務(wù)。目前，房屋改造易、治理體系升級(jí)難，在老舊小區(qū)改造與老舊小區(qū)治理現(xiàn)代化之間存在著張力。2021年11月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造可復(fù)制政策機(jī)制清單（第四批）》明確指出，當(dāng)前部分老舊小區(qū)改造過程中存在房屋改造與治理升級(jí)脫節(jié)的問題，“不注重結(jié)合改造同步健全小區(qū)治理結(jié)構(gòu)，沒有引導(dǎo)居民確定改造后的小區(qū)物業(yè)管理模式”［2］。在物質(zhì)設(shè)施和物質(zhì)建筑改造升級(jí)的同時(shí)，治理這一“政治上層建筑”沒有得到足夠的重視，許多老舊小區(qū)的治理狀況并沒有得到改善，反而在原來的基礎(chǔ)上又產(chǎn)生了許多新的問題。鑒于此，從治理維度來講，本文所探討的老舊小區(qū)，既包括尚未改造的老舊小區(qū)，也包括已完成改造但治理尚未同步升級(jí)的小區(qū)。如何看待老舊小區(qū)改造過程中產(chǎn)生的治理問題？老舊小區(qū)治理主體參與治理的能動(dòng)性弱的原因是什么？如何推動(dòng)老舊小區(qū)構(gòu)建共建共治共享的治理格局？破解這些問題，既需要國家政策支持和宏觀指導(dǎo)，也需要在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上進(jìn)行中微觀層面的理論研究。

（二）研究回顧

回顧學(xué)術(shù)史，2002年，劉承水、劉玲玲等就分析了老舊小區(qū)管理方面存在的問題［3］。學(xué)者們對(duì)城市老舊小區(qū)治理進(jìn)行了卓有成效的探討。從研究類型上看，當(dāng)前關(guān)于城市老舊社區(qū)治理研究主要是“問題—對(duì)策”型研究，注重分析我國社區(qū)治理面臨的困境及相應(yīng)的策略。目前，學(xué)界對(duì)城市老舊社區(qū)治理從不同方面作出了努力，取得了豐碩的成果，主要有以下幾種范式。一是從不同治理主體出發(fā)進(jìn)行探討。例如，王越和陳燁以物業(yè)這一治理主體為切入點(diǎn)，分析了物業(yè)失管與北京市老舊小區(qū)整治更新的關(guān)系［4］。任燕和任育瑤從居民的角度，闡述了老舊小區(qū)居民在參與治理過程中存在的組織、意愿、方式、內(nèi)容四個(gè)方面的問題［5］。二是基于不同的理論視角進(jìn)行研究。龐娟基于韌性治理的視角，分析了城鎮(zhèn)老舊社區(qū)更新治理存在的困境，將著眼點(diǎn)置于老舊小區(qū)改造和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力［6］。陳美楠從角色理論出發(fā)，認(rèn)為城市社區(qū)治理困境的根由在于治理主體對(duì)自己角色認(rèn)知不明，主體間互不認(rèn)同［7］。三是從人口老齡化的社會(huì)背景出發(fā)進(jìn)行闡釋。鄔櫻和李愛群提出了老舊小區(qū)面臨的“雙重老齡化”，即人口老齡化和住宅老齡化，探討了注重人文關(guān)懷“柔性化”治理理念［8］。四是針對(duì)小區(qū)專項(xiàng)治理的研究。黃珺和孫其昂以老舊小區(qū)環(huán)境治理為切入點(diǎn)，分析了老舊小區(qū)治理存在的三種困境，即協(xié)調(diào)困境、過程困境和互動(dòng)困境［9］。五是提出治理的理想模型或?qū)嵺`模式。湯秋芬和辛星基于“三區(qū)計(jì)劃”的個(gè)案調(diào)查，提出了“樞紐型社會(huì)工作”的老舊小區(qū)治理模式［10］。秦小建和朱俊亭提出了在自治、法治、德治相融合條件下，依靠基層政黨組織的整合功能，建立政黨整合型熟人社區(qū)的老舊治理模式［11］。

總體而言，學(xué)者們?cè)诶吓f小區(qū)治理問題上進(jìn)行了積極的探索，已經(jīng)取得了豐富的理論成果，對(duì)于改善老舊小區(qū)治理具有建設(shè)性意義。但是，實(shí)踐是不斷發(fā)展的，老舊小區(qū)現(xiàn)實(shí)情況是復(fù)雜多樣的，相關(guān)理論還需要繼續(xù)從深度和廣度上進(jìn)一步拓展。通過文獻(xiàn)梳理，我們發(fā)現(xiàn)在城市老舊小區(qū)治理問題上還缺乏基于利益博弈這一重要分析視角的研究。為此，本文從利益博弈的理論視角出發(fā)，分析老舊小區(qū)治理梗阻及產(chǎn)生的原因，并試圖為城市老舊小區(qū)治理的未來路向提出方案，以期對(duì)老舊小區(qū)治理提供理論補(bǔ)充和實(shí)踐借鑒。

（三）理論框架

馬克思從物質(zhì)利益的角度來分析人們行為的動(dòng)因，指出：“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關(guān)?！保?2］也就是說，利益關(guān)系是人與人之間的基本關(guān)系之一。由此，協(xié)調(diào)人們的利益關(guān)系成為協(xié)調(diào)人與人之間關(guān)系的重要方面，而利益博弈也就成為處理主體間利益關(guān)系的重要形式。徐琳認(rèn)為，“人們之間的關(guān)系本質(zhì)上是利益關(guān)系，那么，協(xié)調(diào)社會(huì)利益就成為國家治理的根本任務(wù)”［13］。此觀點(diǎn)雖有夸大“利益”的嫌疑，但也顯示了協(xié)調(diào)利益關(guān)系與國家治理之間的重要聯(lián)系。現(xiàn)代治理的一個(gè)基本特征就是多主體參與，從利益博弈的視角看，治理主體與利益主體是統(tǒng)一的，治理主體多元化的一個(gè)必然結(jié)果是治理中的利益主體多元化，治理主體在參與治理時(shí)無不表達(dá)著各自的利益訴求，而不同的利益訴求不可避免地會(huì)產(chǎn)生矛盾糾紛。黨的二十大報(bào)告指出：“健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，及時(shí)把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)?！保?4］良性的利益博弈是化解矛盾糾紛的重要形式，有利于推動(dòng)實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛化解在基層，改善社區(qū)治理現(xiàn)狀。因此，利益博弈成為探究基層治理的一個(gè)重要視角。

城市老舊社區(qū)治理的時(shí)空?qǐng)鲇蚴巧鐓^(qū)，包含公共領(lǐng)域和部分私人領(lǐng)域。治理主體，從狹義上講，主要包括居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、居民、物業(yè)，在單位制小區(qū)中還包括所屬單位。社區(qū)治理的核心要義在于“治”。管理中的“管”體現(xiàn)著一種權(quán)力關(guān)系，在管理程序中，必定有管理者和被管理者的劃分，管理的主體與客體是主動(dòng)與被動(dòng)的關(guān)系、權(quán)利與義務(wù)的縱向關(guān)系；而“治”的主體是民主平等、共同參與的橫向關(guān)系。在治理過程中，主體與客體的界限不再具有剛性的劃分，所有的參與者都是治理主體，面對(duì)共同的問題，通過協(xié)商來解決。各主體間民主平等關(guān)系為共建共治共享的治理格局奠定了主體性條件，為各主體的共建、共治從而達(dá)到共享提供了可能。平等帶來的不僅是合作，還有競(jìng)爭。治理主體間民主平等、共同參與關(guān)系不僅使合作共治成為可能，也為各主體進(jìn)行博弈提供了條件。治理過程實(shí)際上就是治理主體進(jìn)行利益博弈的過程，治理結(jié)果很大程度上受到利益博弈結(jié)果的影響。基于此，本文將老舊小區(qū)各主體參與治理的行為、動(dòng)因以及治理效果置于利益博弈的視角下，根據(jù)利益博弈形式及其對(duì)治理效果產(chǎn)生的影響，建構(gòu)兼具現(xiàn)象闡釋功能和實(shí)踐導(dǎo)向功能的理論框架，即“博弈形式—治理效果”的分析框架。

二、現(xiàn)實(shí)梗阻：治理主體深陷負(fù)和博弈與零和博弈

總體來看，當(dāng)前城市老舊小區(qū)的治理梗阻可以歸結(jié)為：各主體之間負(fù)和博弈與零和博弈致其治理深陷負(fù)效治理和零效治理的泥潭。將城市老舊小區(qū)治理問題置于利益博弈的框架內(nèi)分析，可以把小區(qū)中各種各樣的問題和糾紛從理論上歸結(jié)為兩種主要表現(xiàn)形式，深化我們對(duì)老舊小區(qū)治理問題的認(rèn)識(shí)，從而為明晰問題產(chǎn)生的原因和進(jìn)一步探索治理出路提供理論前提。

（一）負(fù)和博弈——負(fù)效治理

治理主體之間的負(fù)和博弈是在雙方博弈力量較為懸殊的情況下進(jìn)行的，這種博弈結(jié)果往往是某一主體利益受損，而另一主體的利益也沒有增加，主要存在于業(yè)主與物業(yè)之間。負(fù)效治理就是由負(fù)和博弈導(dǎo)致的小區(qū)問題無法解決甚至惡化，嚴(yán)重阻礙小區(qū)治理進(jìn)程和治理水平的提升。業(yè)主委員會(huì)作為業(yè)主的代表性組織，理應(yīng)代表業(yè)主的利益，為業(yè)主發(fā)聲，但由于種種原因，很多業(yè)主委員會(huì)并沒有做到這一點(diǎn)。在多數(shù)情況下，由個(gè)別業(yè)主與物業(yè)進(jìn)行直接交涉。在業(yè)主與物業(yè)進(jìn)行博弈時(shí)，由于業(yè)主的無組織性，特別是老舊小區(qū)業(yè)主年齡較大、文化水平低，導(dǎo)致其在博弈中處于弱勢(shì)地位，物業(yè)處于強(qiáng)勢(shì)地位，這在實(shí)質(zhì)上暴露了物業(yè)在小區(qū)治理中的“失管”狀態(tài)。居委會(huì)對(duì)物業(yè)沒有管理權(quán)，業(yè)主對(duì)物業(yè)缺乏監(jiān)督權(quán)，業(yè)主在與物業(yè)進(jìn)行利益博弈時(shí)完全處于弱勢(shì)地位。業(yè)主向物業(yè)公司繳納物業(yè)費(fèi)，而物業(yè)公司的員工，如保安只對(duì)公司負(fù)責(zé)，而物業(yè)公司的主管部門是房管局，其只對(duì)房管局負(fù)責(zé)，物業(yè)在與業(yè)主的博弈中處于強(qiáng)勢(shì)地位。這就導(dǎo)致業(yè)主作為個(gè)體力量對(duì)物業(yè)公司及其員工毫無辦法。在業(yè)主自身利益受損、利益訴求沒有得到滿足時(shí)，部分業(yè)主會(huì)選擇以遲繳或不繳物業(yè)費(fèi)的方式進(jìn)行抗?fàn)?，而這又造成物業(yè)的不滿，于是在服務(wù)上繼續(xù)降低標(biāo)準(zhǔn)，甚至停止服務(wù)。這種惡性循環(huán)的負(fù)和博弈，不僅沒有解決小區(qū)存在的問題，而且惡化了治理主體間的關(guān)系，降低了其共同參與小區(qū)治理的意愿和可能性，最終妨礙小區(qū)治理水平，降低小區(qū)治理的整體效能。

（二）零和博弈——零效治理

治理主體之間的零和博弈主要是指，治理主體在涉及彼此利益的問題上，在雙方博弈能力較為接近的情況下，互不退讓、長期僵持，最終的博弈結(jié)果沒有增加任何一方的利益。零效治理是指，零和博弈導(dǎo)致的治理進(jìn)程上的停滯，由于治理主體長期僵持，對(duì)某一問題長時(shí)間無法達(dá)成決議，導(dǎo)致治理難以向前推進(jìn)。這種零和博弈是城市老舊小區(qū)中較為常見的博弈形式之一，主要存在于居民與居民之間以及私人利益與公共利益之間。

以加裝電梯為例，“老舊小區(qū)改造，老樓裝電梯既是熱點(diǎn)話題，也是難啃的硬骨頭。一方面，高層住戶意愿強(qiáng)烈，低層住戶不情愿——加裝電梯衍生噪聲大、采光差等問題，以公共利益來‘道德要挾，容易制造對(duì)立情緒”［15］。另一方面，加裝電梯費(fèi)用高。由于城市老舊小區(qū)房屋建造年代久，在建造之初，居民多為年輕人，對(duì)電梯的需求并不大。但隨著時(shí)間的推移，居民中老年人比例增大，高層居民出行成為亟待解決的問題，加裝電梯成為高層居民的最大呼聲。加裝電梯是老舊小區(qū)改造的一項(xiàng)重要安排，政府對(duì)此也有財(cái)政支持，本是一件利民好事。但實(shí)際情況是，加裝電梯往往需要樓棟居民三分之二以上同意或全票同意才可施行。低層居民出于自身利益的考慮，如采光、空間等，不顧公共利益，以各種理由阻止加裝電梯。低層居民看似在利益博弈中取得了勝利，實(shí)則最終結(jié)果既無益于自身，也不利于他人（甚至?xí)p害他人利益），沒有增加雙方的利益，是一種零和博弈。與此相類似的，還有“違建”拆除問題上的利益博弈。在老舊小區(qū)改造中，拆舊建新是一項(xiàng)重點(diǎn)工作，一些小區(qū)為了建造新的公共基礎(chǔ)、改善小區(qū)綠化、增加車位，需要拆除原來的由私人搭建的停車棚、雜貨間等設(shè)施。但是，這項(xiàng)工作也難以推進(jìn)，主要是因?yàn)樵诰用翊罱ㄟ@些設(shè)施之初并沒有被視為“違建”，且已使用多年，為自己生活帶來了許多便利，居民在心理上難以接受搭建的設(shè)施被拆除。因此，許多居民在此問題上與其他主體進(jìn)行博弈，甚至?xí)l(fā)生沖突。但這種利益博弈往往都是零和博弈，在長期博弈過程中，雙方互不相讓、僵持不下，導(dǎo)致彼此都無法實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求，小區(qū)改造也難以推進(jìn)，治理問題難以解決。

三、治理梗阻的發(fā)生原因：治理主體利益博弈失衡

要化解老舊小區(qū)的治理梗阻，必須首先弄清其發(fā)生原因。從利益博弈視角看，老舊小區(qū)上述梗阻的原因主要是治理主體利益訴求不同、組織程度不同、力量強(qiáng)弱不同，以及由此導(dǎo)致的治理主體間利益博弈失衡。具體來說，主要有以下幾方面原因。

（一）治理主體利益分化

由于主體利益分化，導(dǎo)致在治理實(shí)踐中存在失位的情形，治理主體難以形成治理合力。從居民內(nèi)部來看，居民與居民之間、租戶與常住居民等利益訴求不同，其利益又是分化的。業(yè)主委員會(huì)作為業(yè)主的自組織，沒有專門法律法規(guī)對(duì)其制約，其實(shí)際運(yùn)行是一種“社會(huì)契約”在起作用，居民將權(quán)利、訴求賦予業(yè)主委員會(huì)及其代表，業(yè)主代表替其行使部分權(quán)利。這本是增強(qiáng)居民博弈能力，促進(jìn)小區(qū)治理的重要組織，但從現(xiàn)實(shí)情況來看，多數(shù)業(yè)主委員會(huì)及其成員未能真正代表業(yè)主利益，反而形成了自己的利益集團(tuán)，有自己的利益考慮。業(yè)主委員會(huì)謀求自身利益的行為造成了治理主體利益的進(jìn)一步分化。物業(yè)作為市場(chǎng)主體，主要目標(biāo)是盈利，在這一目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)下，并不能完全參與小區(qū)治理。居委會(huì)作為基層自治制度的組織結(jié)構(gòu)，是小區(qū)治理的重要主體和主導(dǎo)者。但在小區(qū)治理實(shí)踐中，由于各種考核指標(biāo)，上傳下達(dá)的任務(wù)指令，使居委會(huì)顯示出行政化的傾向。行政化造成了居委會(huì)以政績考核為導(dǎo)向的工作方式，這種工作方式有時(shí)是與小區(qū)治理實(shí)際問題相脫節(jié)的，導(dǎo)致居委會(huì)與其他利益主體也逐漸分化。以上各方利益訴求在治理實(shí)踐中帶來的結(jié)果最終表現(xiàn)為業(yè)主無以作為、業(yè)主委員會(huì)“胡亂”作為、居委會(huì)難作為、物業(yè)不愿作為，整個(gè)治理過程呈現(xiàn)一種無序化、離散化狀態(tài)。

（二）居民個(gè)體博弈能力弱

居民參與是小區(qū)治理的基本前提，居民組織化程度的高低是影響其利益博弈能力強(qiáng)弱的關(guān)鍵因素。當(dāng)前，城市老舊小區(qū)居民呈現(xiàn)“三化”特征，即老齡化、原子化、異質(zhì)化，嚴(yán)重影響了老舊小區(qū)居民的參與治理能力和利益博弈能力。城市老舊小區(qū)居民主要由老年人和部分流動(dòng)租戶構(gòu)成。老年人的身體健康情況，客觀上造成了其參與治理的能力較弱；主觀上，其文化水平較低、參與治理意識(shí)薄弱、參與動(dòng)力不足。這些因素導(dǎo)致老年居民在利益博弈中處于弱勢(shì)地位。此外，在信息化時(shí)代，信息成為重要資源。隨著數(shù)字化治理的深入發(fā)展，各種信息以數(shù)據(jù)形式呈現(xiàn)，而居民中的老年人數(shù)字素養(yǎng)不足，通過互聯(lián)網(wǎng)獲取信息的能力弱，老年居民與其他治理主體之間存在信息鴻溝，相對(duì)弱化了其博弈能力。原子化主要表現(xiàn)為“陌生人社會(huì)”，盡管這種陌生人社會(huì)在老舊小區(qū)的表現(xiàn)較為隱晦，但老舊小區(qū)也不再是傳統(tǒng)意義上的“熟人社會(huì)”。原子化常常造成居民在利益博弈中“單打獨(dú)斗”、以一對(duì)多的局面。而單憑個(gè)別居民的力量，難以應(yīng)對(duì)物業(yè)、居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)等這種有組織的力量。異質(zhì)化主要表現(xiàn)為小區(qū)常住人員由原居民向流動(dòng)租戶的轉(zhuǎn)變。流動(dòng)租戶多為年輕人，由于工作壓力大，加上其對(duì)自己的身份認(rèn)知是小區(qū)以外的人，因此參與小區(qū)治理的動(dòng)力不足，表現(xiàn)為集體行動(dòng)少、組織化程度低、博弈能力弱、參與治理的主動(dòng)性不強(qiáng)。

（三）物業(yè)在治理中不在場(chǎng)

在共建共治共享的治理格局中，物業(yè)無疑是小區(qū)治理的重要主體。物業(yè)的服務(wù)管理水平對(duì)小區(qū)治理效果有著重要影響：物業(yè)服務(wù)水平高，居民幸福感高，有利于小區(qū)治理提效；物業(yè)服務(wù)不好，居民怨聲載道，妨礙小區(qū)有效治理。但由于物業(yè)公司的服務(wù)理念尚未轉(zhuǎn)變和市場(chǎng)邏輯的驅(qū)使，其在治理中常常不在場(chǎng)，卻在利益博弈中更加活躍。就物業(yè)公司性質(zhì)而言，它作為市場(chǎng)主體是以利益為導(dǎo)向的，而“社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域相當(dāng)大一部分都是薄利、微利，甚至無利的”［16］。這就導(dǎo)致物業(yè)在參與小區(qū)治理時(shí)動(dòng)力不足，對(duì)自己作為小區(qū)治理主體的角色認(rèn)同度低。在一些居民反映強(qiáng)烈的問題上，物業(yè)的做法是“踢皮球”，將居民的訴求“踢給”居委會(huì)或小區(qū)所屬單位。此外，物業(yè)公司作為獨(dú)立法人和市場(chǎng)行為主體，其組織程度在老舊小區(qū)治理主體中是高于其他主體的。因此，物業(yè)公司不受老舊小區(qū)其他治理主體的監(jiān)管，甚至有時(shí)會(huì)“俘獲”監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這些因素共同造成了其在利益博弈中的強(qiáng)勢(shì)地位，從而在博弈中擠壓居民利益，加劇老舊小區(qū)治理主體的負(fù)和博弈與零和博弈，阻礙小區(qū)治理。

（四）居委會(huì)的弱化和邊緣化

當(dāng)前，老舊小區(qū)居委會(huì)面臨弱化和邊緣化的窘境。居委會(huì)是基層自治的重要組織，理應(yīng)在基層自治中起著重要作用。但隨著共建共治共享治理體系的全面推開，社會(huì)組織、物業(yè)、業(yè)主委員會(huì)等也都成為治理主體，造成居委會(huì)的部分職能被分割。針對(duì)小區(qū)存在的問題，居委會(huì)單靠自身力量無法解決，尤其是在改造過程中，需要項(xiàng)目施工單位、居民等多主體協(xié)商解決，居委會(huì)在協(xié)商過程中難以起到主導(dǎo)作用。加上在現(xiàn)有體制下，居委會(huì)對(duì)小區(qū)物業(yè)沒有監(jiān)督力和限制力，小區(qū)居民在遇到問題時(shí)，往往不會(huì)向居委會(huì)反映，甚至?xí)郊?jí)上訪。在老舊小區(qū)的復(fù)雜環(huán)境下和艱難的治理任務(wù)面前，居委會(huì)顯得組織能力不足、動(dòng)員能力不夠、治理能力不強(qiáng)，最終導(dǎo)致居民對(duì)其失去信任。此外，許多老舊小區(qū)是單位家屬院，這樣的小區(qū)居民往往存在單位制導(dǎo)致的依附性后遺癥，在遇到問題時(shí)，居民更依賴且更信任單位?！吧鐓^(qū)中大部分單位員工依然跟隨單位安排，參加社區(qū)活動(dòng)或是配合社區(qū)治理，而非居委會(huì)”［17］。因此，居委會(huì)的種種窘境削弱了其組織協(xié)調(diào)能力，當(dāng)小區(qū)治理主體之間發(fā)生不良利益博弈時(shí)，居委會(huì)無力協(xié)調(diào)，極大影響小區(qū)治理水平。

四、未來路向：正和博弈——共建共治共享

以妥善協(xié)調(diào)利益為線索，通過引導(dǎo)利益博弈的轉(zhuǎn)型推動(dòng)治理效果的提升。在本文語境下，正和博弈就是既能夠有效解決問題，又能夠增加各治理主體自身利益和共同利益，促進(jìn)改善治理效果的良性博弈［18］。針對(duì)城市老舊小區(qū)治理梗阻及其發(fā)生原因，以協(xié)商共建為前提，以合作共治路徑和保障成果共享為目標(biāo)，推動(dòng)負(fù)和博弈、零和博弈轉(zhuǎn)向正和博弈，實(shí)現(xiàn)從負(fù)效治理、零效治理到善治的質(zhì)變，構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局。

（一）協(xié)商共建：協(xié)調(diào)主體間利益關(guān)系，走出負(fù)和博弈的藩籬

主體間存在利益糾紛而無法得到合理公正解決，是主體間負(fù)和博弈的主要原因。那么，妥善協(xié)調(diào)各主體的利益關(guān)系，就成為推動(dòng)治理主體走出負(fù)和博弈的重要前提。

1.充分發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用和利益整合作用

堅(jiān)持基層黨組織在基層治理的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，是發(fā)揮“黨總攬全局，協(xié)調(diào)各方”作用在基層治理中的生動(dòng)體現(xiàn)?！包h建引領(lǐng)城市社區(qū)治理創(chuàng)新實(shí)踐，既為加強(qiáng)和創(chuàng)新城市社區(qū)治理提供了正確的政治方向和價(jià)值導(dǎo)向，也為構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局提供了強(qiáng)大的凝聚力和向心力”［19］。加強(qiáng)基層黨建，發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，通過基層黨組織妥善協(xié)調(diào)治理主體利益關(guān)系，是推動(dòng)老舊小區(qū)治理主體走出負(fù)和博弈與零和博弈困境的重要途徑?！敖?，北京市在大力推進(jìn)老舊小區(qū)改造的同時(shí)，在失管、棄管小區(qū)治理上做了很多探索。特別是‘黨建引領(lǐng)的提出，為破解這一難題開辟了新的路徑。北京通過黨組織搭建平臺(tái)，多措并舉，指導(dǎo)物管企業(yè)，引導(dǎo)社區(qū)管理，使有的小區(qū)物業(yè)重回正軌，有的小區(qū)實(shí)現(xiàn)居民自治，朝陽區(qū)還成立了區(qū)屬物業(yè)公司專門兜底”［20］。堅(jiān)持以基層黨組織為領(lǐng)導(dǎo)，建立業(yè)主、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司、居委會(huì)聯(lián)席會(huì)議制度，推動(dòng)小區(qū)治理主體共同參與小區(qū)治理過程，促進(jìn)各主體良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)正和博弈，提升小區(qū)治理水平。在業(yè)主、物業(yè)乃至居委會(huì)等治理主體中，只要任何一方不能完全超脫利益的牽絆，在治理中就無可避免地會(huì)陷入利益博弈之中，而單靠任何一方的力量也都無法實(shí)現(xiàn)利益博弈均衡。以黨支部和居委會(huì)為代表的黨和政府的力量在社區(qū)治理中居于主導(dǎo)性和指導(dǎo)性地位，能夠最大限度地?cái)[脫市場(chǎng)與社會(huì)之間復(fù)雜的利益糾葛［21］?；鶎狱h組織為妥善協(xié)調(diào)治理主體利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)利益整合提供強(qiáng)大組織和領(lǐng)導(dǎo)保障。

2.充分發(fā)揮我國基層群眾自治制度和協(xié)商民主的優(yōu)越性

“我國處在社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)需求多元，社會(huì)矛盾復(fù)雜。協(xié)調(diào)利益關(guān)系是化解矛盾的關(guān)鍵和協(xié)商民主的必經(jīng)環(huán)節(jié)”［22］。為此，需要健全利益表達(dá)、利益協(xié)商機(jī)制，在基層群眾自治制度的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮我國協(xié)商民主的優(yōu)越性。就城市老舊小區(qū)治理而言，鼓勵(lì)搭建利益協(xié)調(diào)平臺(tái)，由業(yè)主委員會(huì)、居民委員會(huì)、物業(yè)公司代表組成小區(qū)協(xié)商議事會(huì)，每月定期召開會(huì)議，針對(duì)關(guān)系主體切身利益的問題和小區(qū)的公共事項(xiàng)，由各主體提交議題，共同商討，有條件的可聘請(qǐng)市區(qū)人大代表或政協(xié)委員擔(dān)任議事會(huì)顧問。針對(duì)關(guān)系每個(gè)治理主體利益的問題，特別是小區(qū)改造問題，堅(jiān)持改造與治理并重，在事前事中事后進(jìn)行充分協(xié)商，促進(jìn)治理主體充分了解改造項(xiàng)目，盡最大力度協(xié)調(diào)主體間利益關(guān)系，防止因利益糾紛導(dǎo)致負(fù)和博弈。例如，在物業(yè)“失管”問題上，可由房管局賦權(quán)，由居委會(huì)牽頭，設(shè)立小區(qū)物業(yè)監(jiān)督小組，建立合理的物業(yè)考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，實(shí)行彈性物業(yè)費(fèi)，增強(qiáng)居委會(huì)、居民、業(yè)主委員會(huì)對(duì)物業(yè)的監(jiān)督和考核，以監(jiān)督考核倒逼物業(yè)服務(wù)水平提升。針對(duì)不服監(jiān)督的物業(yè)，通過業(yè)主集體投票，經(jīng)居委會(huì)同意，對(duì)物業(yè)進(jìn)行更換。協(xié)商不僅是解決利益糾紛的重要形式，同時(shí)又可以鍛煉各主體的參與治理能力，防止不良利益博弈，促進(jìn)小區(qū)治理整體水平提升。

（二）合作共治：增進(jìn)共同利益，推動(dòng)零和博弈躍向正和博弈

利益分化是導(dǎo)致主體離散的重要誘因，共同利益則能夠有效地凝聚不同主體，驅(qū)動(dòng)不同主體朝著共同的治理目標(biāo)合作發(fā)力，增強(qiáng)治理合力。在多數(shù)情形下，城市老舊小區(qū)治理各主體有著廣泛的共同利益，這為推動(dòng)競(jìng)爭走向合作，發(fā)掘更多共同利益，規(guī)避負(fù)和博弈，推動(dòng)零和博弈向正和博弈轉(zhuǎn)變提供了條件。

1.強(qiáng)化治理主體公共意識(shí)，增強(qiáng)合作化程度

城市老舊小區(qū)作為一個(gè)“有機(jī)體”，其良性運(yùn)行和有效治理需要治理主體共同參與，單靠任何一個(gè)主體單獨(dú)行動(dòng)都不能實(shí)現(xiàn)善治。既不能將治理任務(wù)全壓給居委會(huì)，也不能完全依靠物業(yè)，而是需要調(diào)動(dòng)各主體參與治理的積極性，實(shí)現(xiàn)合作治理。一方面，公共意識(shí)是現(xiàn)代社會(huì)公民的一項(xiàng)重要意識(shí)，公共意識(shí)對(duì)主體共同合作參與小區(qū)治理具有重要作用，通過公共意識(shí)培養(yǎng)以促進(jìn)主體對(duì)公共事務(wù)的參與度。另一方面，利益一致是實(shí)現(xiàn)合作的重要條件。積極推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，以涉及集體利益、公共利益的事項(xiàng)為契機(jī)，如小區(qū)路面改造、環(huán)境美化、車棚車位修建、娛樂休閑區(qū)建設(shè)等，充分調(diào)動(dòng)各主體在關(guān)涉集體利益事項(xiàng)上的參與性，確保其治理在場(chǎng)，提高治理主體合作共治的意識(shí)與能力。

具體來說，居委會(huì)要以引領(lǐng)者和組織者的身份，積極動(dòng)員治理主體參與小區(qū)治理事項(xiàng)，積極促進(jìn)各治理主體合作共治。在制度和法律上充分賦權(quán)居委會(huì)，增強(qiáng)居委會(huì)公信力、組織力和號(hào)召力。增強(qiáng)居民參與治理的觀念意識(shí)和主人翁精神，引導(dǎo)其從居民到公民的意識(shí)轉(zhuǎn)變，提升參與治理的自覺性。物業(yè)應(yīng)增強(qiáng)對(duì)自身小區(qū)治理主體的身份認(rèn)知和認(rèn)同。在小區(qū)治理實(shí)踐中，物業(yè)不是場(chǎng)外人，也不是旁觀者，而是實(shí)實(shí)在在的參與者，是小區(qū)治理的利益相關(guān)者。同時(shí)，明確物業(yè)公司的服務(wù)定位，通過提供良好服務(wù)，為老舊小區(qū)治理提供良好條件。業(yè)主委員會(huì)要明確其作為業(yè)主代表的身份，積極發(fā)揮為業(yè)主發(fā)聲的作用?？傊?，以增強(qiáng)公共意識(shí)為重要舉措，通過各方協(xié)同發(fā)力，促使小區(qū)治理主體擰成一股繩，切實(shí)增強(qiáng)治理主體合作共治能力。

2.發(fā)揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)美德和小區(qū)文化的黏合作用

中華優(yōu)秀傳統(tǒng)美德蘊(yùn)含與鄰為善、樂于助人等豐富道德資源，是實(shí)現(xiàn)老舊小區(qū)自治和德治的重要資源。一方面，充分發(fā)揮道德的滋潤作用，以德治助力自治。例如，開展小區(qū)道德模范評(píng)選，對(duì)評(píng)選出來的道德模范、特別是積極參與治理的居民進(jìn)行褒獎(jiǎng)，帶動(dòng)小區(qū)治理主體向上向善。同時(shí)，建立道德黑榜，對(duì)違反公民道德、小區(qū)公約的主體進(jìn)行公布，發(fā)揮道德的規(guī)范作用和制約作用。另一方面，以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)，積極營造小區(qū)文化氛圍。由居委會(huì)牽頭，業(yè)主委員會(huì)協(xié)助以及物業(yè)參與，組織開展包括各主體在內(nèi)的集體性文化娛樂活動(dòng)。通過文化娛樂活動(dòng)，增強(qiáng)居民之間的認(rèn)同感和對(duì)小區(qū)的熱愛，從而為其共同參與治理創(chuàng)造情感條件。

（三）保障共享：使治理成果真正惠及每個(gè)主體，促進(jìn)正和博弈良性發(fā)展

能否實(shí)現(xiàn)共享是治理主體最關(guān)心的問題，也是能否實(shí)現(xiàn)正和博弈——共建共治共享的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

1.保障治理主體知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)

治理主體正當(dāng)利益訴求是影響治理過程和結(jié)果的重要因素，能否保障治理主體正當(dāng)利益是評(píng)價(jià)治理效果的重要尺度。為此，要充分保障治理主體的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。第一，建立小區(qū)重大事項(xiàng)公開制度。老舊小區(qū)改造及各種關(guān)涉治理主體利益的問題都要公開透明，確保治理主體在認(rèn)識(shí)到自己責(zé)任與義務(wù)的同時(shí)，還要明白自己的權(quán)益，從而為人人參與、人人支持、人人盡責(zé)奠定基礎(chǔ)。第二，建立利益訴求表達(dá)機(jī)制。設(shè)立小區(qū)利益訴求臺(tái)賬，每個(gè)治理主體可把自己的利益訴求上報(bào)，經(jīng)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)代表、居民代表聯(lián)席會(huì)議總結(jié)整理，每月將小區(qū)利益訴求公布，通過各治理主體共同努力，實(shí)現(xiàn)合理利益訴求。第三，暢通居民參與治理渠道，創(chuàng)新居民參與治理方式。對(duì)行動(dòng)不便、文化水平及數(shù)字素養(yǎng)較低的治理主體，委派居委會(huì)工作人員和基層黨組人員登門拜訪，將老舊小區(qū)的治理事項(xiàng)仔細(xì)傳達(dá)，聽取其意見和建議，保障其參與權(quán)。同時(shí)，探索數(shù)字治理方式和數(shù)字參與，利用微信群、微信公眾號(hào)等平臺(tái)，探索線上參與治理形式。第四，建立小區(qū)監(jiān)督機(jī)制。成立小區(qū)治理事項(xiàng)監(jiān)督小組，由優(yōu)秀黨員和小區(qū)德高望重的居民組成，加強(qiáng)對(duì)小區(qū)重大事務(wù)的監(jiān)督，推動(dòng)小區(qū)治理良性運(yùn)行。通過以上四個(gè)方面的協(xié)同努力，保障各主體物質(zhì)利益得到實(shí)現(xiàn)，精神利益得到滿足，提升老舊小區(qū)居民幸福感，提高各主體的獲得感，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)成果人人享有。

2.始終堅(jiān)持以實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“我們堅(jiān)持把實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往作為現(xiàn)代化建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，著力維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)公平正義。”［23］城市老舊小區(qū)是居民的生活場(chǎng)所，也是其他治理主體的工作場(chǎng)所，其治理狀況很大程度上影響著治理主體的美好生活。從短期的、個(gè)別的治理任務(wù)來看，共享是一次治理任務(wù)的終點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)共享，保障各方正當(dāng)利益的實(shí)現(xiàn)，也就意味著取得了良好的治理效果。但從長遠(yuǎn)和整個(gè)治理系統(tǒng)來看，一次治理任務(wù)的終點(diǎn)又是下一個(gè)治理任務(wù)的起點(diǎn)。因此，城市老舊小區(qū)治理工作必須始終以實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往為出發(fā)點(diǎn)，堅(jiān)持把是否有利于實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往當(dāng)作城市老舊小區(qū)治理工作的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。通過各方努力促進(jìn)城市老舊小區(qū)治理向好發(fā)展，使小區(qū)治理主體在參與治理的過程中充分感受到公平正義，確保城市老舊小區(qū)治理真正實(shí)現(xiàn)成果共享。

［參考文獻(xiàn)］

［1］國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見［J］.中華人民共和國國務(wù)院公報(bào)，2020（22）：11-15.

［2］住建部印發(fā)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造可復(fù)制政策機(jī)制清單（第四批）［J］.上海城市規(guī)劃，2021（6）：155.

［3］劉承水，劉玲玲，等.老舊小區(qū)管理的現(xiàn)存問題及其解決途徑［J］.城市問題，2012（9）：83-85.

［4］王越，陳燁.從北京老舊小區(qū)物業(yè)失管看社區(qū)基層組織困境［J］.城市發(fā)展研究，2020，27（10）：134-140.

［5］任燕，任育瑤.單位老舊小區(qū)治理中居民有效參與的困境與出路［J］.西安財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2022，35（4）：95-107.

［6］龐娟.韌性治理視角下城鎮(zhèn)老舊社區(qū)更新治理困境及其破解［J］.中州學(xué)刊，2021（10）：69-74.

［7］陳美楠.角色理論視角下城市社區(qū)治理的困境及其根源研究：以L市L小區(qū)為例［J］.上海大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2022，39（3）：114-127.

［8］鄔櫻，李愛群.北京老舊小區(qū)更新改造政策梳理與柔性化策略研究：雙重老齡化視角［J］.城市發(fā)展研究，2022，29（5）：73-79.

［9］黃珺，孫其昂.城市老舊小區(qū)治理的三重困境：以南京市J小區(qū)環(huán)境整治行動(dòng)為例［J］.武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2016，29（1）：27-33.

［10］湯秋芬，辛星.“樞紐型社會(huì)工作”：城市老舊社區(qū)多元共治實(shí)踐模式探索——基于H省L區(qū)“三區(qū)計(jì)劃”項(xiàng)目的個(gè)案研究［J］.求實(shí)，2022（5）：50-63.

［11］秦小建，朱俊亭.政黨整合型熟人社區(qū)治理：老舊社區(qū)治理模式探索——以Y市D社區(qū)為樣本［J］.理論探討，2022（1）：36-43.

［12］馬克思恩格斯全集：第1卷［M］.北京：人民出版社，1995：187.

［13］徐琳.論利益均衡與國家治理現(xiàn)代化［J］.學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2015（6）：52-59.

［14］［23］習(xí)近平.高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗：在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會(huì)上的報(bào)告［M］.北京：人民出版社，2022：54、22.

［15］丁新偉.老樓裝電梯總共要幾步［N］.河南日?qǐng)?bào)，2020-07-03.

［16］黃家亮.論社區(qū)服務(wù)中國家、市場(chǎng)與社會(huì)的互構(gòu)：以北京市96156社區(qū)服務(wù)模式為例［J］.北京社會(huì)科學(xué)，2012（3）：41-46.

［17］王越，陳燁.從北京老舊小區(qū)物業(yè)失管看社區(qū)基層組織困境［J］.城市發(fā)展研究，2020，27（10）：134-140.

［18］習(xí)近平.在慶祝“五一”國際勞動(dòng)節(jié)暨表彰全國勞動(dòng)模范和先進(jìn)工作者大會(huì)上的講話［N］.人民日?qǐng)?bào)，2015-04-29.

［19］王智強(qiáng)，陳曉莉.黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理：實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、現(xiàn)實(shí)困境與提升路徑［J］.理論導(dǎo)刊，2022（9）：92-97.

［20］王昊男.老舊小區(qū)，好看更要宜居［N］.人民日?qǐng)?bào)，2020-01-20.

［21］宋洋.老舊社區(qū)治理的創(chuàng)新之道及其內(nèi)在邏輯：以北京市HC社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)為例［J］.學(xué)習(xí)與探索，2021（11）：43-50.

［22］徐敏寧，陳安國，馮治.走出利益博弈誤區(qū)的基層協(xié)商民主［J］.中共中央黨校學(xué)報(bào)，2013，17（4）：46-50.

［責(zé)任編輯：趙瞳］