鄭方輝 胡映佳

［摘要］大興調(diào)研之風(fēng)是黨的制勝法寶和優(yōu)良傳統(tǒng)。近些年來，部分基層調(diào)研失能主要表現(xiàn)為內(nèi)容失真、信息失全、產(chǎn)出失效和活動(dòng)失控，調(diào)研失能將誤導(dǎo)治理決策、增加行政成本、損害政府形象。在壓力型體制中，服務(wù)于決策的基層調(diào)研同樣遵循問責(zé)與避責(zé)的行政邏輯，權(quán)責(zé)配置失衡和監(jiān)督機(jī)制失靈成為調(diào)研失能的主因：其一，自上而下的問責(zé)機(jī)制難以匹配基層的實(shí)際情況，信息溝通表現(xiàn)為單向性，上一級(jí)在調(diào)研中關(guān)注的是下級(jí)履責(zé)效率，強(qiáng)化其過程控制，并作為自身的避責(zé)工具；其二，縱向單維監(jiān)控下的基層，通常以迎檢方式應(yīng)對(duì)上一級(jí)調(diào)研，理性選擇避責(zé)策略，以降低治理風(fēng)險(xiǎn)的外溢概率。矯正基層調(diào)研失能，對(duì)基層中的上一級(jí)而言，主要是營(yíng)造說真話、做實(shí)事的政治氛圍，建立容錯(cuò)糾錯(cuò)通道，增強(qiáng)調(diào)研的獨(dú)立性和靶向性；對(duì)下一級(jí)而言，應(yīng)強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)和久久為功的為官意識(shí)，同時(shí)促成調(diào)研主體多元性，以外部主體調(diào)研來檢驗(yàn)和倒逼內(nèi)部調(diào)研效能提升。

［關(guān)鍵詞］調(diào)查研究；失能；避責(zé)行為；行政問責(zé)；基層治理

［中圖分類號(hào)］ D63 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］? A ［文章編號(hào)］1003-7608（2023）05-0043-08

調(diào)查研究（以下簡(jiǎn)稱調(diào)研）被視為管理決策的前置條件，“沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”傳承了治國(guó)理政的管治智慧和歷史經(jīng)驗(yàn)。2023年3月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全黨大興調(diào)查研究的工作方案》，要求廣大黨員、干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭深入調(diào)查研究。這是新的歷史時(shí)期推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重大舉措，意義深遠(yuǎn)。在我國(guó)行政體制中，“基層”組織一般指縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街）黨政組織（泛指其他財(cái)政供養(yǎng)機(jī)構(gòu)），延伸至居委會(huì)或村委會(huì)?；鶎诱{(diào)研通常指權(quán)力層次較高的組織對(duì)基層組織的調(diào)研，是體制內(nèi)部調(diào)研活動(dòng)的重要組成部分，凸顯自上而下的管理屬性。從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，對(duì)基層的調(diào)研在政治決策中占據(jù)重要地位，發(fā)揮特殊作用。

一、問題與文獻(xiàn)

（一）問題的提出

調(diào)研有廣泛的內(nèi)涵?？枴げㄆ諣枺↘arl Popper）認(rèn)為，研究過程由發(fā)現(xiàn)問題開始^［1］。但一段時(shí)間以來，基于內(nèi)外環(huán)境變化，針對(duì)基層的調(diào)研頻度不斷增加、形式日趨多樣、要求層層加碼，但效果卻備受詬病，一些地方或部門出現(xiàn)調(diào)研失真、失全、失效、失控，讓群眾失望的現(xiàn)象。從功能及預(yù)期目的實(shí)現(xiàn)來看，實(shí)質(zhì)上即是調(diào)研“失能”，“到基層調(diào)研”甚至等同于“問責(zé)基層”，并成為形式主義泛濫、官僚主義盛行，甚至滋生腐敗的催化劑和護(hù)身符。體制內(nèi)部的調(diào)研活動(dòng)，上級(jí)調(diào)研主體居于主動(dòng)地位，并賦予對(duì)下級(jí)的問責(zé)（accountability）權(quán)力?；鶎邮切姓M織末端，直接聯(lián)系和服務(wù)群眾，作為被調(diào)研對(duì)象，基于避責(zé)（Blame）的理性及心態(tài)，其往往以迎檢、迎考的心態(tài)和方式對(duì)待上級(jí)調(diào)研。由此，上下級(jí)圍繞信息及政績(jī)博弈，在不斷試錯(cuò)的過程中形成固化的調(diào)研“腳本”，包括調(diào)研方式、路線、材料呈現(xiàn)及“風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)防范”等。進(jìn)一步而言，問責(zé)與避責(zé)的行為邏輯驅(qū)使關(guān)聯(lián)主體關(guān)注責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)外移及程序的合規(guī)性，而非實(shí)際效果及群眾的感受。

本文嘗試對(duì)這種現(xiàn)象做出詮釋，在透視體制內(nèi)部自上而下面向基層調(diào)研失能的表象和外部性的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)剖析其成因及矯正路徑。問責(zé)與避責(zé)是組織管理的一般邏輯，基層調(diào)研失能實(shí)際上也是基層權(quán)責(zé)關(guān)系和資源配置的失衡，它涉及地方官員政績(jī)驅(qū)動(dòng)機(jī)制、避責(zé)約束機(jī)制和問責(zé)促進(jìn)機(jī)制等核心要件。

（二）文獻(xiàn)簡(jiǎn)析

調(diào)研旨在厘清事物發(fā)展規(guī)律，為科學(xué)決策、精準(zhǔn)施策提供依據(jù)。作為社會(huì)研究的基本形式，調(diào)研是發(fā)掘體制弊端、指導(dǎo)制度創(chuàng)新的關(guān)鍵步驟^［2］。審視歷史，基層調(diào)研作為執(zhí)政黨的恒定政治行為模式和重要的治理工具，其政治功能可歸納為政治溝通、政策推進(jìn)、自我糾偏和政治象征，能有效促進(jìn)政策落實(shí)^［3］。黨的“自我糾偏能力”往往與基層調(diào)研息息相關(guān)^［4］。

基層調(diào)研失能的成因復(fù)雜，從微觀視角來看，有學(xué)者認(rèn)為，原因主要是基層調(diào)研未形成常態(tài)化機(jī)制，未能準(zhǔn)確把握基層事務(wù)的特點(diǎn)及發(fā)展規(guī)律，重視程度弱、調(diào)研能力低、調(diào)研動(dòng)力不足等^［5］。“不愿調(diào)研”和“不善調(diào)研”具有典型性，涉及態(tài)度和能力。所謂“不愿調(diào)研”，主要指為避免主動(dòng)問責(zé)和承擔(dān)責(zé)任，調(diào)研主體將調(diào)研簡(jiǎn)單化、形式化和流程化，缺乏問題意識(shí)和效果要求。而“不善調(diào)研”的根源在于缺少科學(xué)的理論和方法指導(dǎo)，針對(duì)性不足，調(diào)研結(jié)果以偏概全，淺薄失真^［6］。從宏觀視角來看，有學(xué)者劃分了調(diào)研失能的類型、現(xiàn)實(shí)困境及主要成因等，并提出責(zé)任超載、問責(zé)“模糊化”等概念^［7］。葉娟麗等認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用問責(zé)“模糊化”和“弱者的武器”等手段，規(guī)避基層調(diào)研中潛在的政治責(zé)任^［8］。政治錦標(biāo)賽導(dǎo)致基層往往因?yàn)檎?jī)避免在基層調(diào)研中透露現(xiàn)實(shí)矛盾^［9］。此外，面對(duì)不斷疊增的行政壓力，為向下傳導(dǎo)壓力而開展應(yīng)付式調(diào)查研究，目的只是為了達(dá)到顯性績(jī)效和表達(dá)政治站位^［10］。

權(quán)力制約監(jiān)督以更具體的形式被重新表述即為問責(zé)^［11］。有學(xué)者將基層負(fù)擔(dān)和避責(zé)視為普遍性的公共性困境^［12］。田先紅認(rèn)為，剛性問責(zé)壓力與復(fù)雜基層社會(huì)之間難以兼容，倒逼基層干部采取避責(zé)措施以應(yīng)對(duì)上級(jí)問責(zé)壓力^［13］。當(dāng)前，職責(zé)同構(gòu)的縱向府際關(guān)系格局使公共部門幾乎都有職責(zé)類同的下級(jí)，調(diào)研成為“理想、體面”的監(jiān)控手段，下級(jí)則會(huì)選擇性變通應(yīng)對(duì)^［14］。朱光磊等提出，權(quán)力鏈條將不同層級(jí)官員捆綁，造就自下而上的責(zé)任格局，形成了下級(jí)官員在調(diào)研中不敢爭(zhēng)取和辯護(hù)的避責(zé)局面^［15］。同時(shí)，基層干部的避責(zé)行為在某種程度上掣肘政府治理績(jī)效的提升，帶來形式主義加劇、干部權(quán)威流失等困境^［16］。

應(yīng)該說，基層調(diào)研失能的成因有跡可循，也成為近年學(xué)術(shù)界和社會(huì)關(guān)注的熱門話題。但如何理性探討基層各級(jí)黨委政府（部門）在調(diào)研中所遵循的制度邏輯和行為邏輯，促使“大興調(diào)查研究之風(fēng)”的制度效能落地見效，既是歷史性老問題，又成為全新的時(shí)代議題。

二、概念及分析框架

基層調(diào)研失能的成因有跡可循，在某種程度上是文化、體制、技術(shù)等因素共同作用的結(jié)果，也可從不同維度加以解構(gòu)。以上級(jí)問責(zé)與基層避責(zé)的邏輯詮釋基層調(diào)研失能及其成因內(nèi)置了特別條件，因?yàn)檎{(diào)研并非決策，更不等同于獎(jiǎng)懲。但在壓力型體制中，自上而下面對(duì)基層的調(diào)研直接或間接兼具決策及獎(jiǎng)懲的功能，從而為分析調(diào)研失能的成因提供了新的視域。

問責(zé)（accountability）是民主治理的標(biāo)志，建立對(duì)人民負(fù)責(zé)的政府是現(xiàn)代國(guó)家治理的核心問題^［17］，也是驅(qū)使官員對(duì)其行為負(fù)責(zé)的重要制度保障。針對(duì)公共行政領(lǐng)域，問責(zé)是指獲得授權(quán)的代理方個(gè)人或機(jī)構(gòu)有責(zé)任就其所涉及的工作績(jī)效向委托方做出回答。1985年，在《公共行政實(shí)用辭典》一書中，美國(guó)學(xué)者杰伊·M.沙夫里茨（Jay M.Shafritz）將行政問責(zé)范圍界定為，由法律或組織授權(quán)的官員應(yīng)對(duì)其組織職位范圍內(nèi)或其社會(huì)范圍內(nèi)的行為接受質(zhì)問^［18］。之后，R.肯特·韋弗（R.Kent Weaver）等學(xué)者嘗試將應(yīng)對(duì)責(zé)罰行為的避責(zé)（blame avoidance）概念引入公共行政視域。避責(zé)即是規(guī)避責(zé)任，通常是指官員針對(duì)已有或潛在的負(fù)面事件所采取的自我保護(hù)行為。依據(jù)問責(zé)主體的差異，行政問責(zé)一般包括同體問責(zé)和異體問責(zé)^［19］。本文討論行政系統(tǒng)內(nèi)部的同體問責(zé)。作為加強(qiáng)內(nèi)部管理、實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的有效手段，同體問責(zé)具有垂直性、強(qiáng)制性和制度性。

問責(zé)與避責(zé)現(xiàn)實(shí)關(guān)系復(fù)雜，涉及眾多因素。借鑒胡德、詹寧斯和科普蘭（Hood，Jennings & Copeland）提出的決策樹分析模型^［20］，將問責(zé)與避責(zé)關(guān)系置于動(dòng)態(tài)選擇中，從權(quán)責(zé)關(guān)系及問責(zé)避責(zé)的行為邏輯透析基層調(diào)研失能，我們可將其表象、影響（負(fù)的外部性）、成因和矯正置于四維分析框架中。失能的表象多層多樣，但不外乎失真、失全、失效、失控，結(jié)果是讓群眾失望；失能的負(fù)面影響包括直接影響和間接影響，主要指向誤導(dǎo)科學(xué)決策、降低治理效能，加大基層負(fù)荷、增加行政成本，損害政府形象、消耗政治信任。本質(zhì)上，體制內(nèi)部針對(duì)末端的調(diào)研失能源于權(quán)責(zé)邊界模糊、權(quán)力配置失衡，同時(shí)，對(duì)上負(fù)責(zé)體制、官本位文化及技術(shù)環(huán)境進(jìn)一步強(qiáng)化了這種失衡的巨大慣性（見圖1）。

三、基層調(diào)查研究失能的表象及影響

在自上而下的壓力傳導(dǎo)型體制中，愈到基層，各種壓力愈大，矛盾愈突出。調(diào)研失能既受偶然的非常態(tài)因素左右，更表現(xiàn)出一種必然的傾向。反映到現(xiàn)實(shí)生活中，主要是內(nèi)容失真、信息失全、產(chǎn)出失效和活動(dòng)失控，并對(duì)基層治理產(chǎn)生消極影響。

（一）基層調(diào)查研究失能表象

失能即失去部分或全部預(yù)設(shè)的功能，包括效能和效果。基層調(diào)查研究失能的表象多樣，并在特定時(shí)空及場(chǎng)景中出現(xiàn)新的形態(tài)，但一般而言，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

一是內(nèi)容失真。獲取真實(shí)情況是調(diào)查研究的意義所在。所謂真實(shí)，核心指向調(diào)研收集的基礎(chǔ)信息符合或貼近實(shí)際，在調(diào)研基礎(chǔ)上做出的決策部署科學(xué)、合理與可行。在理論上，管理的層級(jí)原則和功能發(fā)揮要求上級(jí)掌握下級(jí)的評(píng)價(jià)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和獎(jiǎng)懲權(quán)，決定下級(jí)的工作績(jī)效。在此種格局下，面對(duì)上級(jí)的調(diào)研，下級(jí)存在諸多環(huán)境約束條件，“不敢說”和“不能說”成為理性選擇。換言之，下級(jí)存在“報(bào)喜”的沖動(dòng)和“報(bào)憂”的顧慮，信息失真具有自動(dòng)傾向。放大成績(jī)、忽略或隱瞞不足成為基層調(diào)研出現(xiàn)的較普遍的現(xiàn)象。

二是信息失全。主要指調(diào)查內(nèi)容及所獲信息不全面，或者是點(diǎn)上屬實(shí)面上失真，以偏概全。歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)反復(fù)表明，“蜻蜓點(diǎn)水式”調(diào)研、“運(yùn)動(dòng)式”調(diào)研和檢查考評(píng)式調(diào)研等必然導(dǎo)致調(diào)研內(nèi)容片面，以偏好“要材料”。針對(duì)基層的調(diào)研，一方面，上級(jí)總是提前下發(fā)調(diào)研方案，下級(jí)往往按要求“沙盤推演”，模擬、排練可能出現(xiàn)的各種問題，向上匯報(bào)的往往是被精心篩選過的信息，上級(jí)看到的也是經(jīng)過彩排的“樣板”；另一方面，在“集聚效應(yīng)”影響下，一些基層集中資源打造盆景式、常態(tài)性的調(diào)研亮點(diǎn)，展現(xiàn)“最好的一面”。如此，調(diào)研異化為“調(diào)演”，并模糊事情的真相和全貌，無法呈現(xiàn)整體狀態(tài)。

三是產(chǎn)出失效。主要指調(diào)研的有效性不足，效果甚至為負(fù)。失效是調(diào)研失能的核心體現(xiàn)，常見的表象是為調(diào)研而調(diào)研，或者是“調(diào)”而不“研”、“研”而不“用”、“用”而無“效”?；鶎诱{(diào)研旨在解決實(shí)際問題、化解矛盾、取得實(shí)效。以“運(yùn)動(dòng)式”調(diào)研為例，“運(yùn)動(dòng)”往往和“應(yīng)急”密切關(guān)聯(lián)，是一種非常態(tài)的、不可持續(xù)的策略性安排，通常是不惜代價(jià)追求產(chǎn)出。顯然，這類調(diào)研針對(duì)特殊情況，內(nèi)置諸多限制性條件，其方式不可推廣、效果不可持續(xù)。由于基層的客觀條件限制，在缺失有效監(jiān)督約束的環(huán)境中，“旋風(fēng)式”“運(yùn)動(dòng)式”調(diào)研往往雷聲大、雨點(diǎn)小，重形式、輕效果，不僅無法解決社會(huì)性問題，反而引起群眾怨聲載道。

四是活動(dòng)失控。主要指基層調(diào)研形式化，過多過繁，呈現(xiàn)無序狀態(tài)。近年，一些地方基層調(diào)研名目繁多、重復(fù)扎堆、五花八門、興師動(dòng)眾，重過程、講形式、輕實(shí)效，將行政目標(biāo)所衍生壓力層層向下傳導(dǎo)，并作為向上避責(zé)的“武器”，進(jìn)而擾亂了基層正常工作節(jié)奏和秩序，加重基層負(fù)荷。例如，媒體公開浙江某鎮(zhèn)一天最多接待四五個(gè)批次的調(diào)研組，由于處處要求“留痕”，凡調(diào)研必看臺(tái)賬，不得不安排兩名專職人員“專心”做臺(tái)賬，各種佐證材料疊加超過2米高，弄得辦公室“臺(tái)賬如山，加班如?！?sup>［^21］；湖南某鎮(zhèn)一年內(nèi)用于脫貧攻堅(jiān)調(diào)研、檢查、考核購(gòu)買的紙張和油墨費(fèi)高達(dá)30萬(wàn)余元，遠(yuǎn)高于幫助貧困戶發(fā)展生產(chǎn)的費(fèi)用，顯然本末倒置。由于基層對(duì)于上級(jí)調(diào)研始終處于被動(dòng)地位，一些基層調(diào)研趨于失控狀態(tài)。

（二）基層調(diào)查研究失能影響

首先，誤導(dǎo)科學(xué)決策，降低治理效能。決策失誤是最大的失誤?；鶎诱{(diào)研的避責(zé)邏輯導(dǎo)致“有組織地不負(fù)責(zé)任和不作為”，加劇了決策偏差和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)。調(diào)研失能必然導(dǎo)致決策偏差。信息作為行政決策的基石，影響甚至決定決策的科學(xué)程度。失能的調(diào)研信息，意味著將決策構(gòu)建于失真的基礎(chǔ)上，不可避免地將產(chǎn)生偏差和變形。如河南某市對(duì)黃河水資源利用盲目自信，在“走馬觀花”式調(diào)研后決定實(shí)施人工造湖、開發(fā)河廊旅游，結(jié)果事與愿違，造成污染。此外，決策偏差激化社會(huì)矛盾，給基層治理帶來潛在風(fēng)險(xiǎn)。如山西某縣基于“旋風(fēng)式”生態(tài)承載能力調(diào)研報(bào)告，兩年之間先后出臺(tái)鼓勵(lì)農(nóng)民養(yǎng)羊和“禁羊”的政策，農(nóng)民無所適從，損失慘重。

其次，加大基層負(fù)荷，增加行政成本。任何失能、低效的政府行為均會(huì)對(duì)行政成本造成負(fù)擔(dān)^［22］。失能調(diào)研總是注重目標(biāo)任務(wù)的完成，忽略對(duì)目標(biāo)科學(xué)性、可行性研判，以及完成目標(biāo)任務(wù)所需的投入，因?yàn)檎膲艛嘈?、非市?chǎng)性和非營(yíng)利性決定其投入和產(chǎn)出的軟約束，政府組織客觀上缺乏降低成本的內(nèi)在動(dòng)力^［23］。同時(shí)，調(diào)研失能意味著基層負(fù)荷增加，基層為應(yīng)付上級(jí)調(diào)研必然轉(zhuǎn)移負(fù)荷，并淡化對(duì)行政成本的控制。此外，失效的調(diào)研本身增加行政成本，卻降低行政效率。在我國(guó)過高的行政成本中，用于調(diào)查研究支出占據(jù)相當(dāng)大的比例。

再次，損害政府形象，消耗政治信任。政府形象指向政府履職行為、過程和結(jié)果贏得公眾的理解和支持，也是政治信任的重要指標(biāo)。失能的基層調(diào)研往往脫離群眾和實(shí)際情況，片面強(qiáng)化上級(jí)權(quán)威和“官員形象”，對(duì)標(biāo)各種流程和內(nèi)部規(guī)則，忽略公共服務(wù)感知績(jī)效，間接地?fù)p害政府形象。不僅如此，過于頻繁和偏重問責(zé)的基層調(diào)研，場(chǎng)面宏大，報(bào)告“厚重”，但對(duì)策空泛，不解決具體問題和矛盾、不提升基層工作效能、不檢驗(yàn)事前的各種承諾、不回應(yīng)群眾關(guān)切和訴求，從而觸動(dòng)并放大群眾的負(fù)面情緒，耗散群眾對(duì)政府的政治信任，拉低政府公信力。

四、基層調(diào)查研究失能的成因邏輯

從內(nèi)控及政績(jī)考評(píng)視角來看，府際內(nèi)部存在“指導(dǎo)—執(zhí)行”和“履責(zé)—問責(zé)”關(guān)系，上級(jí)對(duì)下級(jí)具有法定和剛性的約束力?；鶎幼鳛樨?zé)任承擔(dān)方和調(diào)研表達(dá)方，其“對(duì)上負(fù)責(zé)”的履責(zé)動(dòng)機(jī)與向上求助的平衡難以把握，形成調(diào)研失能。同時(shí)，上下級(jí)組織結(jié)構(gòu)職責(zé)同構(gòu)性為失能提供結(jié)構(gòu)背景^［24］，并在由壓力型體制所誘發(fā)的基層權(quán)責(zé)失衡中形塑下級(jí)應(yīng)對(duì)上級(jí)調(diào)研策略的生成邏輯。圍繞政績(jī)錦標(biāo)賽，下級(jí)通過調(diào)研機(jī)會(huì)可向上級(jí)及公眾顯示自身“政績(jī)”等。這些分析具有一定的理論及現(xiàn)實(shí)依據(jù)，但進(jìn)一步深究卻欠缺深度說服力。從問責(zé)與避責(zé)的管理邏輯出發(fā)，問責(zé)與避責(zé)處于共存狀態(tài)，在內(nèi)涵上是一對(duì)孿生概念。置于現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景中，在我國(guó)縱向府際結(jié)構(gòu)中，自上而下問責(zé)和自下而上避責(zé)始終成為權(quán)責(zé)博弈的主線，基層調(diào)研失能折射了權(quán)責(zé)關(guān)系的錯(cuò)位和失衡。

（一）自上而下問責(zé)邏輯

行政問責(zé)中同體問責(zé)和異體問責(zé)性質(zhì)有別。針對(duì)行政系統(tǒng)內(nèi)部的同體問責(zé)，基層調(diào)研失能的成因，指向權(quán)力配置、回應(yīng)缺失和聯(lián)合避責(zé)。

一是權(quán)力配置?，F(xiàn)代政府制度由法律和行政程序的規(guī)章制度構(gòu)成，作為管理者和被管理者之間的問責(zé)關(guān)系自然涵蓋了強(qiáng)制性執(zhí)行的含義，形成權(quán)力配置格局。一方面，管理者以強(qiáng)化問責(zé)策略確保責(zé)任落實(shí)，依據(jù)韋伯的個(gè)人負(fù)責(zé)制原則，落實(shí)責(zé)任主體法定責(zé)任。由于上級(jí)掌握監(jiān)督權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)和獎(jiǎng)懲權(quán)，縱向性權(quán)威在相當(dāng)程度上控制和影響最終績(jī)效，上級(jí)始終居于問責(zé)關(guān)系的主導(dǎo)地位。在這種行政體制下，失責(zé)必問成為常態(tài)。為避免治理風(fēng)險(xiǎn)的外溢性，對(duì)于上級(jí)調(diào)研，下級(jí)的匯報(bào)內(nèi)容和信息往往僅限于成績(jī)，從而導(dǎo)致調(diào)研失真、失全。另一方面，部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的事業(yè)觀、權(quán)力觀、政績(jī)觀偏差錯(cuò)位，固化自身的角色，將縱向行政權(quán)力配置簡(jiǎn)單延伸至基層調(diào)研，鑄成管理主義的行政問責(zé)格局。以問責(zé)的態(tài)度開展基層調(diào)研，主導(dǎo)者只問責(zé)不自省，只調(diào)查不研究，甚至由少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)直接形成“一言堂”調(diào)研氛圍，基層只能投其所好，調(diào)研之前已預(yù)設(shè)了結(jié)果，關(guān)注點(diǎn)是程序和流程，“做表面文章，開空頭支票”，難以發(fā)現(xiàn)和解決基層的問題。

二是回應(yīng)缺失。問責(zé)過程實(shí)質(zhì)上包含回應(yīng)和強(qiáng)制兩個(gè)基本維度^［25］?；貞?yīng)性是民主政治的基本屬性，討論與回應(yīng)是問責(zé)過程的核心要素，它為問責(zé)主客體提供溝通和交流的平臺(tái)^［26］。對(duì)避責(zé)策略的歸類分析，一旦忽略回應(yīng)行為，僅強(qiáng)調(diào)問責(zé)懲罰，生成的結(jié)果必然是下級(jí)因懼怕責(zé)罰而高度重視避責(zé)，理性選擇各種避責(zé)工具，對(duì)基層組織而言更是如此。曼斯布里奇（Mansbridge）認(rèn)為，以強(qiáng)制維度的懲罰代替回應(yīng)維度的溝通，即弱化回應(yīng)維度，將造成問責(zé)的社會(huì)發(fā)現(xiàn)性缺失^［27］。從媒體公開的基層調(diào)研失能的案例看，自上而下的上級(jí)更傾向于提高強(qiáng)制性責(zé)罰程度，以調(diào)研信息為依據(jù)決定是否問責(zé)及如何問責(zé)，對(duì)結(jié)果偏差行為“問責(zé)了之”，不給予身處其中的官員回應(yīng)機(jī)會(huì)。重處理、輕管理，實(shí)質(zhì)是忽略及剝奪基層解釋、證明和辯護(hù)的權(quán)力，基層共性問題無法有效向上反饋，調(diào)研偏離發(fā)現(xiàn)問題的應(yīng)然功能，問責(zé)的回應(yīng)缺失導(dǎo)致調(diào)研回應(yīng)缺位。

三是聯(lián)合避責(zé)。在基層調(diào)研中，聯(lián)合避責(zé)是指上級(jí)刻意忽略某些關(guān)鍵問題，與基層密切配合，共同應(yīng)對(duì)來自更高層級(jí)的政策和監(jiān)督。低層對(duì)上級(jí)權(quán)力具有依附性和責(zé)任的替代性，但上級(jí)同樣需要對(duì)過失向更高層級(jí)負(fù)責(zé)，承擔(dān)失責(zé)的責(zé)任，如此，上下級(jí)可能結(jié)成避責(zé)聯(lián)合體，共同隱匿風(fēng)險(xiǎn)、分擔(dān)責(zé)任，產(chǎn)生類似于“分階撤退”（staged retreat）^［28］和府際“共謀”（collusion）行為^［29］，通常通過非正式方式加以實(shí)施?；鶎诱{(diào)研具有“政治正確性”，從而為聯(lián)合避責(zé)提供了生成機(jī)會(huì)。上級(jí)作為調(diào)研主體，本身負(fù)有責(zé)任和使命，在自上而下問責(zé)關(guān)系中也可能陷入被問責(zé)的旋渦，相應(yīng)成為再避責(zé)的工具。如此，上下級(jí)共同利用信息傳輸?shù)膶蛹?jí)壁壘，“隱匿壞消息”“過濾真信息”，甚至即使面對(duì)明顯背離常識(shí)和事實(shí)的情況，上級(jí)也樂意聽，基層“敢于”說，以實(shí)現(xiàn)調(diào)研“雙贏”的局面。

（二）自下而上避責(zé)邏輯

從問責(zé)強(qiáng)度與避責(zé)行為關(guān)系的角度，胡德（Hood）提出了機(jī)構(gòu)性策略（“尋找替罪羊”）、表象性策略（“旋轉(zhuǎn)擺脫困境”）和政策性策略（“不做爭(zhēng)議判斷”）三種避責(zé)策略^［30］。這在某種程度上可解釋當(dāng)前我國(guó)基層官員常見的一些避責(zé)行為，如“找替罪羊”“轉(zhuǎn)移視線”“納入常規(guī)”“忙而不動(dòng)”“模糊因果關(guān)系”等。事實(shí)上，在績(jī)效主導(dǎo)的科層體系中，權(quán)力配置格局使基層在調(diào)研中“吞聲躑躅不敢言”，并可從政治動(dòng)因、政治心理和問責(zé)強(qiáng)度等方面加以詮釋^［31］。

首先，政治動(dòng)因?；鶎庸賳T為謀求政績(jī)最大化主動(dòng)避責(zé)?；鶎又卫泶嬖谔厥庑裕呦蛳聜鬟f信息頻出偏差，形成“決策統(tǒng)一性”與“政策靈活性”的矛盾。面對(duì)問責(zé)壓力下的政策執(zhí)行不確定性，基層官員在行為決策前評(píng)估自我損失的感知權(quán)重，避免目標(biāo)偏離上級(jí)預(yù)期，盡可能不表達(dá)與預(yù)期不符的實(shí)際情況及困難。比如，在基層組織中，低層公職人員刻意將組織職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)以及崗位職責(zé)描述原則化，出現(xiàn)崗位職責(zé)界限交叉與模糊的并存現(xiàn)象，這種避責(zé)策略將個(gè)人責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到組織崗位的設(shè)計(jì)上，并成為避免承擔(dān)突發(fā)事件責(zé)任的常見做法。即使基層改革的風(fēng)險(xiǎn)偏好者，也會(huì)利用程序、規(guī)則和機(jī)制分散風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，避免在上級(jí)調(diào)研時(shí)提及與工作職責(zé)有關(guān)聯(lián)的風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)先考慮如何才能不陷入被問責(zé)的場(chǎng)景。

其次，政治心理?！跋麡O偏向”是政府官員采取避責(zé)行為的主要誘因。一是受制于“壓力型體制”與“政治錦標(biāo)賽”制度結(jié)構(gòu)，上級(jí)主觀偏好影響或決定基層選擇，在責(zé)任壓力、輿論壓力及績(jī)效考核壓力等共同作用下，下級(jí)成為以求穩(wěn)為主的“消極的保守主義者”，以落實(shí)上級(jí)指示為重心，基層官員行為由投機(jī)主義向形式主義轉(zhuǎn)變。二是互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督、公眾輿論渲染引發(fā)強(qiáng)有力的外部環(huán)境問責(zé)，基層行動(dòng)力和表達(dá)欲備受束縛，社會(huì)壓力擠壓治理空間，基層官員形成避責(zé)行為。由于公眾信任度低和信息傳播缺位，群眾片面相信政治謠言并忽略政府解釋，正是因?yàn)榛貞?yīng)機(jī)會(huì)、容錯(cuò)機(jī)會(huì)缺失，導(dǎo)致避責(zé)行為的產(chǎn)生及蔓延，基層調(diào)研因而自然失去發(fā)現(xiàn)性效果。

再次，問責(zé)強(qiáng)度。政治避責(zé)強(qiáng)度與問責(zé)強(qiáng)度相關(guān)，激烈的避責(zé)行為背后往往存在高強(qiáng)度問責(zé)^［32］。公務(wù)員的崗位之間在工作性質(zhì)、工作量、工作難易程度等方面存在較大差異，“全面問責(zé)制”雖然強(qiáng)化了責(zé)任擔(dān)當(dāng)，但客觀上又弱化了基層的“試錯(cuò)權(quán)”。同時(shí)，基層復(fù)雜多變的情況往往難以清晰界定一些事務(wù)（尤其是創(chuàng)新和改革事務(wù)）的權(quán)責(zé)邊界，加之上級(jí)糾錯(cuò)滯后，導(dǎo)致基層官員為避責(zé)而不作為。從近年的基層經(jīng)驗(yàn)來看，單調(diào)片面的問責(zé)指標(biāo)難以對(duì)不同崗位干部給予公正評(píng)判。在基層官員看來，上級(jí)調(diào)研應(yīng)用于獎(jiǎng)懲問責(zé)的程度，與其避責(zé)程度相關(guān)，問責(zé)強(qiáng)度越大，避責(zé)行為就越激烈。由此，高強(qiáng)度問責(zé)無法包容求真務(wù)實(shí)、改革創(chuàng)新型基層干部，自然也抑制了基層說真話的主動(dòng)性和干實(shí)事的積極性。

我國(guó)自上而下問責(zé)行為和基層避責(zé)策略發(fā)生于一個(gè)多層級(jí)的府際關(guān)系結(jié)構(gòu)中，并受府際關(guān)系模式影響。上級(jí)在基層調(diào)研中掌握咨詢、監(jiān)督、評(píng)價(jià)與問責(zé)權(quán)力，基層往往基于政績(jī)考量、消極偏向心態(tài)和問責(zé)強(qiáng)度壓力的影響而理性避責(zé)。這也從另一側(cè)面說明目前府際內(nèi)部調(diào)研的職級(jí)間權(quán)責(zé)關(guān)系、組織運(yùn)行規(guī)則合理性存在明顯的問題。

五、基層調(diào)查研究失能矯正路徑

基層組織是服務(wù)群眾的終端站，各級(jí)黨委政府對(duì)基層的調(diào)研旨在了解民情民意，解決問題，化解矛盾，更好地服務(wù)基層。矯正基層調(diào)研失能應(yīng)標(biāo)本兼治、剛?cè)岵?jì)，進(jìn)一步明確基層權(quán)責(zé)關(guān)系，從政治問責(zé)文化、調(diào)研主體氛圍、調(diào)研整體環(huán)境等維度平衡問責(zé)與避責(zé)關(guān)系，減輕基層工作負(fù)荷和問責(zé)壓力。

一是理性培育問責(zé)與避責(zé)相促進(jìn)的調(diào)研文化。廣義上，公共治理中的所有問題均會(huì)涉及問責(zé)，避責(zé)是應(yīng)對(duì)問責(zé)的行為策略。應(yīng)充分認(rèn)識(shí)問責(zé)的多元內(nèi)涵和避責(zé)的正面效果，承認(rèn)避責(zé)存在正效應(yīng)，以此建立起兩者連接和促進(jìn)機(jī)制。同時(shí)，問責(zé)是一種民主治理與監(jiān)督文化，文化充滿了彼此負(fù)責(zé)的政治意涵。無論問責(zé)與避責(zé)是互為鏡像或互補(bǔ)現(xiàn)象，其過程和結(jié)果均由特定文化所形塑^［33］。因此，從治本的角度出發(fā)，不僅要建立有效的權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制，使問責(zé)落到實(shí)處，更要理性培育問責(zé)與避責(zé)相互促進(jìn)的調(diào)研文化，遵循“透明法則” ，通過信息公開、共享以實(shí)現(xiàn)問責(zé)過程的透明化和標(biāo)準(zhǔn)化，強(qiáng)化信息溝通，及時(shí)糾錯(cuò)改正?；鶎诱{(diào)研并不恒等于問責(zé)避責(zé)，應(yīng)辯證和理性看待及包容基層錯(cuò)誤，避免問責(zé)與避責(zé)截然對(duì)立。為此，應(yīng)進(jìn)一步明確界定容錯(cuò)糾錯(cuò)的條件和底線，重新規(guī)范容錯(cuò)糾錯(cuò)范圍。

二是自上而下營(yíng)造講真話的治理氛圍。矯正基層調(diào)研失能，調(diào)研主體起關(guān)鍵性作用?；鶎诱{(diào)研失能的各項(xiàng)表現(xiàn)，癥結(jié)多元，在很大程度上取決于基層講真話、傳遞真實(shí)信息的自主權(quán)，這種“權(quán)力”不在基層，而在于上級(jí)調(diào)研主體，并非基層“會(huì)不會(huì)講真話、說實(shí)情”，而是“能不能講真話、說實(shí)情”，背后指向問責(zé)與避責(zé)之間的關(guān)系。因此，以下三個(gè)方面至關(guān)重要：一是營(yíng)造求真務(wù)實(shí)氛圍。將溝通從責(zé)罰層面剝離，允許被調(diào)研方進(jìn)行充分的解釋、辯護(hù)和證明，強(qiáng)調(diào)避責(zé)博弈的發(fā)現(xiàn)性效果，以期挖掘基層調(diào)研中的實(shí)質(zhì)性問題；二是合理界定容錯(cuò)空間。明確容錯(cuò)與糾錯(cuò)的法定程序， 做到有據(jù)可循、于法有據(jù)，使基層的行動(dòng)力和表達(dá)欲不受問責(zé)束縛。對(duì)于勤勉盡責(zé)下級(jí)的過程偏差失誤持“知錯(cuò)能改，善莫大焉”態(tài)度，區(qū)分開創(chuàng)性失誤與明知故犯的差異，強(qiáng)調(diào)回應(yīng)維度的溝通，弱化強(qiáng)制維度的懲罰；三是正視避責(zé)行為的正面效果。原則上避責(zé)博弈對(duì)問責(zé)包含正面效果，可以促使避責(zé)行為讓責(zé)任者更負(fù)責(zé)，提升問責(zé)的靶向性、針對(duì)性、效率性。

三是自下而上強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)、久久為功的為官意識(shí)。針對(duì)調(diào)研客體，應(yīng)不斷提升基層官員內(nèi)在價(jià)值認(rèn)知，避免形成“消極心態(tài)”的避責(zé)慣性。其一，基層官員應(yīng)增強(qiáng)擔(dān)當(dāng)使命、砥礪作為意識(shí)，“求木之長(zhǎng)者，必固其根本”。要以國(guó)家和人民的利益為坐標(biāo)，提高專業(yè)素質(zhì)訓(xùn)練、業(yè)務(wù)本領(lǐng)鍛造、道德情操培養(yǎng)，勇于擔(dān)當(dāng)盡責(zé)，實(shí)事求是，是非分明，久久為功謀事業(yè)。其二，構(gòu)建個(gè)人職業(yè)聲譽(yù)機(jī)制，對(duì)職業(yè)生涯中一貫廉潔、誠(chéng)實(shí)和公正的基層干部給予正向激勵(lì)，為基層社會(huì)構(gòu)建主動(dòng)擔(dān)當(dāng)、自覺擔(dān)負(fù)黨和人民賦予時(shí)代重任的基層干部圖譜和引向。其三，對(duì)于涉及群眾重大利益、社會(huì)關(guān)注度高的調(diào)研，不應(yīng)囿于由領(lǐng)導(dǎo)干部或?qū)＜医M成的內(nèi)部封閉系統(tǒng)，應(yīng)邀請(qǐng)群眾參與。以群眾聲音、真實(shí)場(chǎng)景減輕基層中轉(zhuǎn)壓力，避免基層獨(dú)自承擔(dān)非自身原因且無法承擔(dān)的責(zé)任，防止形成責(zé)任困境，避免劣幣驅(qū)逐良幣。

四是強(qiáng)化大數(shù)據(jù)在調(diào)研中應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)信息收集的多樣性及互補(bǔ)互證?！肮び破涫拢叵壤淦鳌?，充分應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)信息的開放性、互動(dòng)性，推進(jìn)大數(shù)據(jù)調(diào)研及信息的互補(bǔ)互證。其一，拓寬調(diào)研方式。公眾互聯(lián)網(wǎng)活動(dòng)本身即構(gòu)成調(diào)研客體，網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制為開展調(diào)查監(jiān)測(cè)提供既有條件，實(shí)現(xiàn)“問題導(dǎo)向”的實(shí)時(shí)案例分布、熱度響應(yīng)信息，為實(shí)地調(diào)研提供信息補(bǔ)充或證據(jù)支持，促進(jìn)“讓事實(shí)說話”與“用數(shù)據(jù)說話”雙輪驅(qū)動(dòng)。同時(shí)，緩解調(diào)研檢查過多過頻、過度留痕問題，減輕基層行政負(fù)擔(dān)。其二，形成施策循數(shù)，深化結(jié)果運(yùn)用。解決問題、作出決策是調(diào)研價(jià)值所在，數(shù)字化輔助工具為資料篩選、案例分析、工具使用和成果共享提供便利。比如，自動(dòng)繪制基層經(jīng)驗(yàn)動(dòng)態(tài)情況的知識(shí)圖譜，全景式呈現(xiàn)、扁平化指揮的物聯(lián)感知，主動(dòng)防御、協(xié)同響應(yīng)的智能化公安大數(shù)據(jù)平臺(tái)，輔助調(diào)研結(jié)果上升為決策部署和具體措施。

五是以外部主體調(diào)研倒逼內(nèi)部調(diào)研效能提升。繁雜、重要事務(wù)調(diào)研可引入第三方外部主體共同參與，或委托外部主體獨(dú)立完成，以增強(qiáng)調(diào)研的獨(dú)立性與社會(huì)公信力。所謂外部主體指與政府無隸屬關(guān)系或利益關(guān)系的第三部門或民間機(jī)構(gòu)組織，外部主體調(diào)研可充分發(fā)揮地方組織及社會(huì)賢達(dá)倫理精神和道德規(guī)范的內(nèi)核作用，有效回應(yīng)群眾訴求。第三方具有回避直接監(jiān)督權(quán)與問責(zé)權(quán)的既有優(yōu)勢(shì)，擺脫主觀問責(zé)視角，角色身份包含客觀性和公正性，降低被調(diào)研方避責(zé)心理。換言之，能有效行使避責(zé)博弈的發(fā)現(xiàn)功能，推進(jìn)基層調(diào)研行為標(biāo)準(zhǔn)程序化，提高調(diào)研內(nèi)容真實(shí)性。兩者對(duì)比，外部主體調(diào)研形成競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)，對(duì)內(nèi)部調(diào)研形成壓力，倒逼體制內(nèi)部調(diào)研效能提升，共同支撐決策的科學(xué)性與民主性。為此，應(yīng)通過制度建設(shè)，實(shí)踐探索培育第三方調(diào)研主體和調(diào)研市場(chǎng)。

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［責(zé)任編輯：王張強(qiáng)］