向玉瓊，張健培，溫瑜

(1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095；2.中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872；3.暨南大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510632)

一、問(wèn)題的提出

一直以來(lái)，農(nóng)村垃圾問(wèn)題處于社會(huì)發(fā)展的邊緣地帶，“垃圾靠風(fēng)吹，污水靠蒸發(fā)”成為農(nóng)村環(huán)境的真實(shí)寫照。2018年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長(zhǎng)余欣榮在《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》發(fā)布會(huì)答記者問(wèn)中提道：“農(nóng)村人居環(huán)境保護(hù)建設(shè)雖已取得一定進(jìn)步，但全國(guó)還有1/4的農(nóng)村生活垃圾沒(méi)有得到收集和處理?！蓖瑫r(shí)，國(guó)家開(kāi)始高度重視農(nóng)村垃圾治理問(wèn)題，并陸續(xù)頒布了一系列相關(guān)政策。2018年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》，把推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾治理位列為六大重點(diǎn)任務(wù)之首。垃圾治理成為我國(guó)當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的重要任務(wù)。

在學(xué)術(shù)界，農(nóng)村垃圾治理也成為研究熱點(diǎn)?，F(xiàn)有研究可分為以下幾個(gè)視角：(1)從宏觀層面強(qiáng)調(diào)政府管制在垃圾治理中的運(yùn)作與意義。農(nóng)村垃圾治理作為公共事務(wù)應(yīng)納入政府職責(zé)范圍，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用[1]。目前我國(guó)農(nóng)村垃圾治理政策出現(xiàn)了從綜合性向?qū)ｉT性的轉(zhuǎn)向[2]，但垃圾分類的法治建設(shè)仍處于初步階段[3]，當(dāng)前垃圾治理從項(xiàng)目制演變?yōu)閴毫π瓦\(yùn)動(dòng)式治理，制約了垃圾治理的績(jī)效[4]。(2)從微觀層面探討農(nóng)戶參與垃圾治理的意愿與行為及其影響因素。定量研究表明，農(nóng)戶心理認(rèn)知與治理情境均對(duì)垃圾集中處理有正向作用[5]；農(nóng)戶參與治理意愿受到環(huán)保政策宣傳和環(huán)境處罰制度[6]、環(huán)境關(guān)心和制度信任[7]等的影響。此外，也有定性研究分析農(nóng)民、村委會(huì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)/社會(huì)組織在垃圾治理中發(fā)揮的作用[8]，提倡建立一套“公助-互助-自助”的共助體系進(jìn)行綜合治理[9]。(3)探討政府、市場(chǎng)與社會(huì)不同主體之間的合作關(guān)系。目前的四級(jí)農(nóng)村垃圾收運(yùn)模式屬于典型的多層次治理體系，這一體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)需要關(guān)注向下分權(quán)(鄉(xiāng)鎮(zhèn))和向外分權(quán)(公民參與)兩大問(wèn)題[10]。因此，垃圾治理是一個(gè)可以而且需要開(kāi)展多元行動(dòng)的領(lǐng)域。在政社關(guān)系上，學(xué)術(shù)界從社會(huì)資本[11]、規(guī)訓(xùn)與懲罰[12]、國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系[13]的角度探討政府與鄉(xiāng)土社會(huì)如何整合內(nèi)外部資源提升垃圾治理績(jī)效。從政企關(guān)系上，既有研究聚焦于PPP這一政企合作模式，以“政府購(gòu)買服務(wù)+第三方參與治理”的組合拳探索出鄉(xiāng)村環(huán)境治理的“突圍之路”[14]，具有較強(qiáng)的靈活性與創(chuàng)新性[15]。此外，垃圾治理還可采用多元合作方式[16]，如合作治理需要明確不同治理主體的職責(zé)[17]，并建立相應(yīng)的合作機(jī)制[18]；知識(shí)治理能夠?yàn)槔幚硖峁┕蚕碛^念、行動(dòng)工具和行動(dòng)資源[19]；協(xié)同共治強(qiáng)調(diào)制度、技術(shù)與參與的融合[20]。

以上3種視角都產(chǎn)生了豐富的研究成果，但缺乏對(duì)垃圾治理過(guò)程中多元主體行動(dòng)的整體把握與互動(dòng)機(jī)理分析。目前，農(nóng)村生活垃圾治理主要采用“戶投放—村收集—鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)—縣處理”的模式，該模式涉及多層級(jí)、多主體和多渠道，僅僅依賴單層級(jí)架構(gòu)、單主體運(yùn)作、單一化方式難以實(shí)現(xiàn)有效治理。只有從多主體之間的關(guān)系與互動(dòng)出發(fā)，從宏觀、中觀、微觀層面進(jìn)行全面分析，才能較為完整地還原農(nóng)村垃圾治理圖景。本文從互動(dòng)治理理論出發(fā)，分析廣東省W縣農(nóng)村垃圾治理實(shí)踐，探討農(nóng)村垃圾治理的不同互動(dòng)模式的運(yùn)行過(guò)程，并進(jìn)一步剖析互動(dòng)模式之間的差異性，以期為農(nóng)村垃圾治理提供新的解釋框架。

二、理論分析框架

(一)理論框架建構(gòu)

20世紀(jì)70年代以來(lái)，社會(huì)進(jìn)入一個(gè)復(fù)雜的歷史階段，各領(lǐng)域和各層級(jí)的社會(huì)問(wèn)題超出了單一行動(dòng)主體所能有效治理的范圍。新管理主義、新公共服務(wù)思想興起，元治理、協(xié)同治理、整體性治理、合作治理等理論也陸續(xù)引起關(guān)注，強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理中的網(wǎng)絡(luò)、協(xié)同、透明、參與、價(jià)值等。社會(huì)治理主體從一元走向多元，轉(zhuǎn)向政府與市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體的合作。伴隨著主體間互動(dòng)日益頻繁且更為重要，互動(dòng)治理(Interactive Governance)理論被提出，強(qiáng)調(diào)治理過(guò)程中主體的多元化及其互動(dòng)關(guān)系。

“互動(dòng)治理”的概念最早由Kooiman和Bavinck提出。從定義上看，互動(dòng)治理指稱解決社會(huì)問(wèn)題和創(chuàng)造社會(huì)機(jī)會(huì)時(shí)采取的主體間互動(dòng)，涉及引導(dǎo)與控制這些互動(dòng)的制度規(guī)范[21]，是不同利益主體通過(guò)動(dòng)員、交換和部署一系列想法、規(guī)則和資源，從而制定、促進(jìn)并實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的復(fù)雜過(guò)程[22]?；?dòng)治理具有3個(gè)基本特征：(1)復(fù)雜性。政府、市場(chǎng)與社會(huì)等多主體之間開(kāi)展復(fù)雜的交流與互動(dòng)，而非簡(jiǎn)單的線性交集。(2)一致性。具有不同訴求的主體基于共同目標(biāo)做出努力，目標(biāo)的一致性可避免“雙輸”博弈或中途退出。(3)協(xié)商性。政府、市場(chǎng)與社會(huì)主體之間通過(guò)談判、交流等方式開(kāi)展互動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)目標(biāo)[22]。

Kooiman和Bavinck提出“互動(dòng)治理”的概念之后，他們基于對(duì)自然資源管理的實(shí)證研究進(jìn)一步提出了“社會(huì)系統(tǒng)治理能力的綜合框架”[23]，最后形成了“社會(huì)系統(tǒng)的互動(dòng)治理框架”[24]。該框架根據(jù)互動(dòng)場(chǎng)域的不同，將互動(dòng)治理劃分為層級(jí)治理、合作治理與自我治理3種模式。這一理論模型是對(duì)互動(dòng)治理的理論集成，但其對(duì)不同互動(dòng)模式的界定和分類比較模糊，缺乏深入的理論剖析，且對(duì)不同互動(dòng)模式的剖析不夠，也未揭示出不同類型互動(dòng)之間的邏輯關(guān)系。如層級(jí)治理中政府不同層級(jí)之間的互動(dòng)實(shí)質(zhì)上也屬于合作治理的范疇，而且層級(jí)互動(dòng)中只注意到自上而下的互動(dòng)，忽略了自下而上的互動(dòng)。

本文結(jié)合中國(guó)語(yǔ)境，基于對(duì)Kooima和Bavinck互動(dòng)模型的修正而建立起本文的分析框架。本文將互動(dòng)治理界定為多元主體在具體的治理情境中開(kāi)展的多維度、多層面、多渠道的互動(dòng)，并通過(guò)互動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)共同的治理目標(biāo)。根據(jù)互動(dòng)場(chǎng)域的不同，互動(dòng)可以歸為科層間互動(dòng)、跨領(lǐng)域互動(dòng)與社會(huì)內(nèi)互動(dòng)3種類型(圖1)。其中，科層間互動(dòng)是指政府內(nèi)部層級(jí)之間的互動(dòng)，層級(jí)之間的互動(dòng)并不完全表現(xiàn)為自上而下的單向度權(quán)力流向，而是呈現(xiàn)出不同層級(jí)之間雙向的交流與互動(dòng)?？珙I(lǐng)域互動(dòng)是指政府、社會(huì)與市場(chǎng)跨領(lǐng)域的互動(dòng)，涉及多元主體及其復(fù)雜的關(guān)系，互動(dòng)呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。社會(huì)內(nèi)互動(dòng)是指社會(huì)內(nèi)部個(gè)體之間的互動(dòng)，也是社會(huì)要素之間的互動(dòng)。

圖1 互動(dòng)治理模式之間的組織邊界

(二)理論契合性分析

農(nóng)村垃圾治理涉及多方主體的多方面行動(dòng)，是在復(fù)雜的互動(dòng)中開(kāi)展的，適合從互動(dòng)治理理論視角來(lái)展開(kāi)分析。從發(fā)展階段上看，現(xiàn)階段的農(nóng)村垃圾數(shù)量呈指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)，垃圾成分復(fù)雜，依靠過(guò)去簡(jiǎn)單的填埋或堆肥方式已經(jīng)無(wú)法解決問(wèn)題，而需要環(huán)衛(wèi)企業(yè)等更加專業(yè)的技術(shù)力量提供保障，這就牽涉企業(yè)、政府和農(nóng)民。從問(wèn)題屬性上看，農(nóng)村垃圾治理屬于公共池塘資源供給問(wèn)題，具有較強(qiáng)非排他性和較弱非競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)，在治理過(guò)程中難以避免“搭便車”行為。加上垃圾治理中存在資金不夠、人手不足等老問(wèn)題，這就不能僅依靠農(nóng)民內(nèi)部互動(dòng)來(lái)解決，而是需要政府的財(cái)政兜底以及企業(yè)的人性化服務(wù)。從區(qū)域差異上看，相比城市而言，農(nóng)村垃圾治理中政策法律支持、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置以及治理經(jīng)費(fèi)都不足，需要政府不同層級(jí)之間通過(guò)互動(dòng)來(lái)調(diào)整治理理念，整合治理行為。另外，農(nóng)村仍在一定程度上保留了滕尼斯所言的共同體的特征，強(qiáng)制的政策執(zhí)行只會(huì)帶來(lái)政策偏離，因此需要通過(guò)社會(huì)內(nèi)互動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)有效的治理?？偟膩?lái)講，農(nóng)村垃圾治理牽涉管理制度、資金配置、專業(yè)技術(shù)、生活方式等多種因素，涉及政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體，要素整合與主體互動(dòng)直接關(guān)系垃圾治理的成效。因此，基于互動(dòng)治理理論闡釋W(xué)縣農(nóng)村垃圾治理的成功實(shí)踐，具有理論上的合理性。

三、案例呈現(xiàn)：W縣農(nóng)村垃圾治理過(guò)程

本文運(yùn)用個(gè)案研究法，具體采用布洛維提出的拓展個(gè)案法，遵循“借鑒已有理論—分析案例—檢驗(yàn)、拓展或建構(gòu)理論”的分析邏輯[25]。為確保案例研究的科學(xué)性與有效性，本文在案例的選取與建構(gòu)上都進(jìn)行了充分挖掘。一方面，W縣的案例具有典型性，集中體現(xiàn)了欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村垃圾治理的現(xiàn)實(shí)狀況與治理困境，而且案例能夠展現(xiàn)出垃圾治理從失序到有序的完整過(guò)程，適合進(jìn)行延續(xù)性考察。另一方面，W縣農(nóng)村垃圾治理從行政主導(dǎo)走向多元治理，適合運(yùn)用互動(dòng)治理理論進(jìn)行闡釋。為保證案例建構(gòu)的效度，本文通過(guò)實(shí)地走訪、深入訪談、政策文本、媒體報(bào)道等多渠道獲取資料，對(duì)收集的資料進(jìn)行充分梳理，并得到資料提供者的校對(duì)與同意，形成了一條嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖C據(jù)鏈。

(一)垃圾問(wèn)題成為治理之殤

W縣位于廣東省北部，總面積3237.8平方公里；現(xiàn)轄16個(gè)鎮(zhèn)412個(gè)村民委員會(huì)和34個(gè)居民委員會(huì)，戶籍人口約152.4萬(wàn)人。W縣曾是國(guó)家貧困縣，近年來(lái)隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，但由于發(fā)展方式粗放，生態(tài)環(huán)境受到破壞，垃圾污染問(wèn)題尤其嚴(yán)重，逐漸成為治理難題。長(zhǎng)期以來(lái)，政府一心發(fā)展經(jīng)濟(jì)，對(duì)環(huán)境不夠重視。偏遠(yuǎn)山區(qū)的村民們將生活垃圾隨意傾倒、暴露堆放、簡(jiǎn)易填埋或焚燒，條件好一點(diǎn)的則用三輪車或簡(jiǎn)易垃圾車將垃圾運(yùn)送到鎮(zhèn)上自建的填埋場(chǎng)。在運(yùn)輸過(guò)程中，許多垃圾車達(dá)不到封閉性要求，沿途拋、灑、滴、漏，引起二次污染。到了鎮(zhèn)上，由于垃圾治理資金是按照“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的原則分擔(dān)，一些村鎮(zhèn)就采取漏運(yùn)、偷倒或不運(yùn)等方式，導(dǎo)致垃圾處理不及時(shí)，臭氣熏天。截至2014年底，縣委縣政府在財(cái)政資金十分困難的情況下，為16個(gè)鎮(zhèn)統(tǒng)一配備了1輛垃圾收集運(yùn)輸車和1輛灑水車，在全縣建成垃圾填埋場(chǎng)10個(gè)，日處理垃圾能力只有150噸，且僅有1個(gè)處理場(chǎng)符合無(wú)害化處理標(biāo)準(zhǔn)。相比而言，W縣垃圾治理水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全省平均水平，明顯滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展需求，逐漸成為遠(yuǎn)近聞名的“垃圾圍城縣”。

(二)多元主體互動(dòng)破解難題

隨著省委、省政府《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)粵東西北地區(qū)振興發(fā)展的決定》的出臺(tái)實(shí)施，W縣政府在2015年初開(kāi)始轉(zhuǎn)變區(qū)域發(fā)展觀，將農(nóng)村垃圾治理納入綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，提出生活垃圾減量化、資源化、無(wú)害化的目標(biāo)。同年12月，生活垃圾治理初見(jiàn)成效，W縣也成為粵東地區(qū)第一個(gè)廣東省衛(wèi)生縣城。2016年2月，W縣委縣政府決定乘勝追擊，開(kāi)展創(chuàng)建國(guó)家衛(wèi)生縣城工作，并制定了《W縣創(chuàng)建國(guó)家衛(wèi)生縣城工作的實(shí)施方案》，一場(chǎng)轟轟烈烈的“創(chuàng)國(guó)衛(wèi)”運(yùn)動(dòng)拉開(kāi)序幕。在這場(chǎng)移風(fēng)易俗的持久戰(zhàn)中，農(nóng)村垃圾治理是最棘手的難題。對(duì)此，縣、鎮(zhèn)、村各級(jí)召開(kāi)動(dòng)員大會(huì)進(jìn)行部署，并通過(guò)媒體打造聲勢(shì)。由于農(nóng)村垃圾治理過(guò)程繁雜、資金消耗大、技術(shù)要求高，W縣政府深知僅憑一己之力是不能解決的，必須引入市場(chǎng)的專業(yè)力量。

2017年，縣住建局完成了A鎮(zhèn)、H鎮(zhèn)垃圾填埋場(chǎng)的整改擴(kuò)建，逐步關(guān)閉了各鎮(zhèn)區(qū)的小型簡(jiǎn)易垃圾填埋場(chǎng)。與此同時(shí)，由縣城綜合執(zhí)法局牽頭、財(cái)政局投資4億元建設(shè)園林式的垃圾中轉(zhuǎn)站，將運(yùn)營(yíng)工作外包給企業(yè)。雖然垃圾中轉(zhuǎn)站的選址是由鎮(zhèn)村負(fù)責(zé)、企業(yè)考察，經(jīng)專家科學(xué)論證后決定的，但在建設(shè)過(guò)程中仍遭遇不少阻力。村民們擔(dān)心中轉(zhuǎn)站產(chǎn)生臭味、污水橫流，不愿意建在自家門口。鎮(zhèn)政府求助村委會(huì)，讓鄉(xiāng)村能人出面協(xié)調(diào)，開(kāi)展宣傳工作。村民們慢慢理解、接受了垃圾中轉(zhuǎn)站。中轉(zhuǎn)站建設(shè)和運(yùn)營(yíng)進(jìn)入常態(tài)化后，還需要進(jìn)一步規(guī)范管理制度和考核制度。2018年，W縣通過(guò)購(gòu)買公共服務(wù)，引入SH企業(yè)對(duì)鎮(zhèn)村垃圾治理進(jìn)行測(cè)評(píng)考核。在考核過(guò)程中，有專家預(yù)測(cè)W縣2020年生活垃圾日產(chǎn)生量為589.32噸，現(xiàn)有承載容量將遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足。這個(gè)問(wèn)題反映給上級(jí)后，W縣政府組織專家論證，規(guī)劃建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園生活垃圾焚燒發(fā)電(PPP)項(xiàng)目。

此外，W縣在農(nóng)村垃圾治理的“最后一公里”也下了功夫。一是完善了村收集制度，如保潔員上門回收，鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)支付保潔員工資、垃圾運(yùn)輸車費(fèi)、維修費(fèi)、辦公費(fèi)用等，縣政府給予補(bǔ)助；二是啟動(dòng)生活垃圾處理費(fèi)征收工作，由各村委與所轄農(nóng)戶簽訂上門收集垃圾服務(wù)協(xié)議，向每戶農(nóng)戶收取小額費(fèi)用；三是設(shè)立舉報(bào)投訴熱線等渠道，曝光村莊環(huán)境衛(wèi)生死角、臟亂差及不文明現(xiàn)象，提高基層政府和村民對(duì)農(nóng)村垃圾治理的關(guān)注度。

(三)垃圾治理取得顯著成效

W縣采取新垃圾治理模式后(圖2)，縣鎮(zhèn)村環(huán)境面貌煥然一新。每座中轉(zhuǎn)站建成后日處理能力可達(dá)50噸，經(jīng)分揀后垃圾減量率可達(dá)20%～45%。截至2019年12月，垃圾中轉(zhuǎn)站已實(shí)際運(yùn)營(yíng)39座，已運(yùn)營(yíng)中轉(zhuǎn)站每月收運(yùn)垃圾約22000噸，中轉(zhuǎn)站工作人員178人，解決了36戶貧困戶的工作問(wèn)題。隨著垃圾焚燒發(fā)電站的有序推進(jìn)，總處理規(guī)模為日處理生活垃圾1050噸，分兩期建設(shè)，其中一期工程日處理生活垃圾700噸，預(yù)留擴(kuò)建規(guī)模為350噸/日。該模式達(dá)到垃圾收集、分揀回收、污水零排放等要求，實(shí)現(xiàn)垃圾清運(yùn)和再生資源回收系統(tǒng)無(wú)縫對(duì)接。此外，近幾年領(lǐng)導(dǎo)的重視、企業(yè)的專業(yè)化考核和各部門、新聞媒體的宣傳、教育，使村民素質(zhì)有了極大提升。

圖2 W縣農(nóng)村垃圾治理過(guò)程

四、案例分析：農(nóng)村垃圾的互動(dòng)治理機(jī)制分析

W縣農(nóng)村垃圾治理實(shí)踐是互動(dòng)治理理論的生動(dòng)展示，其中涉及3種互動(dòng)模式，即政府層級(jí)之間的科層互動(dòng)、不同領(lǐng)域主體之間的跨領(lǐng)域互動(dòng)、鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的互動(dòng)。

(一)科層間互動(dòng)：實(shí)現(xiàn)層級(jí)之間的整體治理

“眼下的治理與科學(xué)生產(chǎn)體系一樣，基于分割、隔離、區(qū)別。職權(quán)要分割，每一級(jí)的治理都以排他的方式實(shí)施其職權(quán)?！盵26]在壓力型體制以及地方承包制的雙重作用下，科層政府內(nèi)部不同層級(jí)之間會(huì)出現(xiàn)意圖以及行動(dòng)上的不一致，導(dǎo)致上級(jí)政府政策難以落實(shí)、公共服務(wù)內(nèi)卷化等問(wèn)題。W縣在垃圾治理過(guò)程中廣泛開(kāi)展科層互動(dòng)，包括不同層級(jí)與不同部門之間的頻繁互動(dòng)，使得政府在多個(gè)方面逐步由碎片化走向整體性，強(qiáng)化了政府的治理能力。

第一，在上下聯(lián)動(dòng)中凝聚治理共識(shí)。一方面，各級(jí)政府實(shí)現(xiàn)了價(jià)值觀念上的高度統(tǒng)一，即綠色發(fā)展成為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的政策導(dǎo)向。W縣響應(yīng)上級(jí)號(hào)召，各層級(jí)、各部門領(lǐng)導(dǎo)都將生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)列為全縣同等重要的事情，并把垃圾治理列為共同的重點(diǎn)治理對(duì)象。另一方面，地方政府基于問(wèn)題驅(qū)動(dòng)主動(dòng)創(chuàng)新改善環(huán)境。在績(jī)效考核體系的激勵(lì)下，W縣確立了效率、效益和公平的價(jià)值導(dǎo)向，在垃圾治理中將節(jié)約成本、提高效率和擴(kuò)大效益作為目標(biāo)，鼓勵(lì)地方政府官員發(fā)揮主動(dòng)性，積極回應(yīng)垃圾治理等民生問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了“問(wèn)題倒逼—主動(dòng)發(fā)展”的動(dòng)力轉(zhuǎn)變[27]。上級(jí)精神與當(dāng)?shù)匦枨笤诨鶎诱@里銜接并整合，形成治理共識(shí)，并開(kāi)展行動(dòng)。

第二，在高位推進(jìn)中釋放政治勢(shì)能。治理共識(shí)形成后，科層互動(dòng)一般采用政策規(guī)范與領(lǐng)導(dǎo)小組行動(dòng)等手段釋放強(qiáng)烈的政治勢(shì)能。一方面，政策制定從碎片化走向整體性。之前W縣有關(guān)垃圾治理的方案都是嵌入《W縣“十三五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》《W縣創(chuàng)建國(guó)家衛(wèi)生縣城工作的實(shí)施方案》等綜合性環(huán)境政策，之后陸續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)專項(xiàng)政策(表1)，從治理目標(biāo)、遵循原則、運(yùn)行模式、組織管理、資金配置、隊(duì)伍建設(shè)和監(jiān)督考核等方面結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r作出合理詳細(xì)的規(guī)定。另一方面，通過(guò)建立地方領(lǐng)導(dǎo)小組和簽訂責(zé)任書實(shí)現(xiàn)行動(dòng)整合。W縣設(shè)立了鎮(zhèn)村生活垃圾專項(xiàng)整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，通過(guò)基層政府的實(shí)質(zhì)權(quán)威替代部門的專業(yè)權(quán)威，較好地發(fā)揮了組織協(xié)調(diào)作用。明確領(lǐng)導(dǎo)體系后，W縣通過(guò)簽訂責(zé)任書建立縣主導(dǎo)、鎮(zhèn)實(shí)施、村創(chuàng)建的分級(jí)負(fù)責(zé)機(jī)制，逐級(jí)壓實(shí)責(zé)任，把責(zé)任傳導(dǎo)到鎮(zhèn)村基層。

表1 W縣鎮(zhèn)村生活垃圾專項(xiàng)整治政策文件

第三，在行政動(dòng)員中強(qiáng)化權(quán)責(zé)關(guān)系。其一，開(kāi)會(huì)是常見(jiàn)的科層動(dòng)員手段。高密度的會(huì)議帶來(lái)了多維度的動(dòng)員，能夠傳達(dá)上級(jí)部門信息，聚合下級(jí)單位注意力，從而影響政府行為[28]。W縣建立了創(chuàng)衛(wèi)聯(lián)席會(huì)議制度、創(chuàng)衛(wèi)工作匯報(bào)制度、創(chuàng)衛(wèi)聯(lián)絡(luò)員和信息通報(bào)制度，借助會(huì)議實(shí)現(xiàn)有效溝通。其二，通過(guò)明晰權(quán)責(zé)促進(jìn)協(xié)作行動(dòng)。2016年2月，W縣委書記強(qiáng)調(diào)：“既要耕好自己的責(zé)任田，又要跳出各掃門前雪的狹隘思維，杜絕齊抓共管無(wú)人管的現(xiàn)象發(fā)生。”之后，垃圾治理采用屬地管理、條塊結(jié)合的方式，明晰了農(nóng)村垃圾治理的權(quán)責(zé)清單。其三，通過(guò)績(jī)效考核鞏固整治成果。W縣政府建立了嚴(yán)格的績(jī)效考核制度，巧妙采取“二不二直”(不打招呼、不定時(shí)間、直接到現(xiàn)場(chǎng)、直接曝光)的方式進(jìn)行巡查督查，通過(guò)專業(yè)客觀的績(jī)效考核排名進(jìn)行獎(jiǎng)懲?？己私Y(jié)果與年終基層組織考核相結(jié)合，經(jīng)常排名靠后的地區(qū)會(huì)面臨“約談”“問(wèn)責(zé)”等政治風(fēng)險(xiǎn)，主要領(lǐng)導(dǎo)還會(huì)失去提拔重用和評(píng)優(yōu)評(píng)先的資格。同時(shí)，考核驗(yàn)收中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和不足會(huì)引起領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注，從而完善整治措施，逐步形成長(zhǎng)效治理機(jī)制。

(二)跨領(lǐng)域互動(dòng)：達(dá)成多元主體的合作行動(dòng)

“我們已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)開(kāi)放的社會(huì)，社會(huì)的多元化正在成為時(shí)代的新特征，由政府單一主推肩負(fù)社會(huì)治理職責(zé)的時(shí)代正漸行漸遠(yuǎn)，非政府組織以及其他社會(huì)自治力量正在迅速成長(zhǎng)起來(lái)，并開(kāi)始在社會(huì)治理中扮演越來(lái)越重要的角色。”[29]W縣的成功實(shí)踐關(guān)鍵就在于治理主體從政府單一主體轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、市?chǎng)、社會(huì)多元主體的合作治理，多元主體基于共同目標(biāo)，依據(jù)自身資源優(yōu)勢(shì)開(kāi)展互動(dòng)，通過(guò)多樣化策略實(shí)現(xiàn)了高效合作。

第一，形成多主體行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。政府、市場(chǎng)與社會(huì)多元主體的多維目標(biāo)交織，在反復(fù)調(diào)適中達(dá)成共識(shí)，體現(xiàn)出開(kāi)放平等的合作行動(dòng)價(jià)值。首先，政府認(rèn)識(shí)到自身能力的有限性，積極向外界尋求幫助。W縣人居環(huán)境的政策文件多次提到“堅(jiān)持政府主導(dǎo)、科學(xué)規(guī)劃，堅(jiān)持整合資源、社會(huì)參與，堅(jiān)持農(nóng)民主體、共建共享”。此外，垃圾治理中“上級(jí)檢查，下級(jí)迎檢”的運(yùn)作模式難以奏效，相反會(huì)出現(xiàn)“上下級(jí)政府利益共謀”[30]。如果將考核交給第三方，可以有效避免政府部門之間“官官相護(hù)”。其次，企業(yè)基于經(jīng)濟(jì)效益的最大化，積極開(kāi)拓新的市場(chǎng)。農(nóng)村垃圾治理具有規(guī)模大、難度高、潛在收益多的特征，這對(duì)于環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)來(lái)說(shuō)是一塊“大蛋糕”。企業(yè)希望政府將“鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)”環(huán)節(jié)出讓，有價(jià)格、有市場(chǎng)，并且有利可圖。最后，社會(huì)力量不斷發(fā)展壯大，渴望在公共服務(wù)供給中發(fā)揮作用。非政府組織通過(guò)新興自媒體如公眾號(hào)、微博等圍繞某些議題自發(fā)地組建與運(yùn)營(yíng)，吸引眾多社會(huì)力量參與其中。在W縣垃圾治理過(guò)程中，各村小學(xué)開(kāi)展生活垃圾分類、治理專題教育活動(dòng)；W縣商會(huì)鼓勵(lì)能人、賢人返鄉(xiāng)，擴(kuò)大垃圾治理中的治理主體。

第二，使用不同工具形成共識(shí)。一是契約合同。在農(nóng)村垃圾中轉(zhuǎn)站與焚燒發(fā)電站的建設(shè)中，W縣通過(guò)PPP模式減緩資金壓力，向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，充分發(fā)揮企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，提高建設(shè)的專業(yè)水平。在垃圾中轉(zhuǎn)站的運(yùn)營(yíng)和鎮(zhèn)村環(huán)境考核上，W縣采用合同外包的方式，通過(guò)第三方監(jiān)督約束企業(yè)行為。地方政府用契約合同規(guī)范企業(yè)行為，引導(dǎo)企業(yè)提供專業(yè)化的管理和技術(shù)，回應(yīng)公眾的多樣化訴求，最終提升公共服務(wù)質(zhì)量。二是協(xié)商對(duì)話。上述PPP模式的有效發(fā)揮是建立在協(xié)商對(duì)話基礎(chǔ)之上的，在契約達(dá)成、模式運(yùn)轉(zhuǎn)之前，各主體通過(guò)協(xié)商對(duì)話取得共識(shí)。如垃圾中轉(zhuǎn)站的選址過(guò)程引入專家認(rèn)證環(huán)節(jié)，由村委發(fā)動(dòng)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)賢說(shuō)服村民，通過(guò)平等對(duì)話、友好協(xié)商獲得村民一致認(rèn)同，也保證了決策的科學(xué)性和民主性。三是輿論建構(gòu)?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)突破了傳統(tǒng)單一政策主體的控制，信息流動(dòng)不再是線性的，而是建立在多元主體互動(dòng)基礎(chǔ)上的生產(chǎn)[31]。W縣通過(guò)廣播、電視、報(bào)刊、宣傳車等多種媒體宣傳生活垃圾專項(xiàng)整治的意義，形成了正面輿論引導(dǎo)。政府、企業(yè)、媒體和公民共同在這個(gè)“公共能量場(chǎng)”中開(kāi)展行動(dòng)，同時(shí)接受輿論的引導(dǎo)和規(guī)范。

第三，靈活采用策略開(kāi)展合作。一是任務(wù)調(diào)整。在建設(shè)垃圾中轉(zhuǎn)站時(shí)，W縣政府通過(guò)PPP項(xiàng)目引入社會(huì)資本，由企業(yè)建設(shè)中轉(zhuǎn)站，鎮(zhèn)政府不用再承擔(dān)繁重的資金壓力，而是轉(zhuǎn)向自己擅長(zhǎng)的事情——監(jiān)督企業(yè)實(shí)施、協(xié)調(diào)選址事宜。這既避免了鎮(zhèn)政府此前漏運(yùn)、偷倒等“象征性執(zhí)行”現(xiàn)象，又為企業(yè)接手垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)環(huán)節(jié)提供了溝通橋梁。二是推陳出新。在政府的引導(dǎo)下，企業(yè)發(fā)揮創(chuàng)新作用，在收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理等環(huán)節(jié)采用先進(jìn)的管理制度，而企業(yè)在和村民的情感互動(dòng)中還強(qiáng)化了社會(huì)責(zé)任感。比如引入新的除臭去污技術(shù)，減少服務(wù)人員和村民的排斥感；增加當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)機(jī)會(huì)，優(yōu)先吸納當(dāng)?shù)刎毨糇鳛橹修D(zhuǎn)站人員，提升與村民互動(dòng)的親和力。三是信息透明。政府公開(kāi)有關(guān)農(nóng)村垃圾治理的政策文件，企業(yè)把每次考核結(jié)果分享給當(dāng)?shù)孛襟w，媒體通過(guò)電視、微信公眾號(hào)，每逢周一、三、五公布各鎮(zhèn)村的垃圾治理測(cè)評(píng)排名，同時(shí)開(kāi)放線上投訴窗口，倒逼政府提高對(duì)農(nóng)村垃圾治理的關(guān)注度。四是資金分?jǐn)?。W縣政府采用“縣級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)為主、鎮(zhèn)級(jí)投入一點(diǎn)、村級(jí)自籌一點(diǎn)、農(nóng)戶繳納一點(diǎn)”的籌集形式獲得垃圾治理資金。從資金投入總量來(lái)看，由于垃圾治理本身的公共性，政府在垃圾治理的投入量占主導(dǎo)地位；從資金渠道建設(shè)來(lái)看，政府通過(guò)頒布政策、簽訂合同擴(kuò)大資金籌措渠道，使得多元渠道合法化、規(guī)范化；從資金投入方式來(lái)看，財(cái)政投入從直接撥付轉(zhuǎn)變?yōu)楠?jiǎng)補(bǔ)，更加注重對(duì)公民社會(huì)的激勵(lì)。

(三)社會(huì)內(nèi)互動(dòng)：培育有機(jī)良好的自治土壤

除了政府、市場(chǎng)等力量之外，鄉(xiāng)村自身也是一個(gè)重要的治理場(chǎng)域，只有激發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的力量，才能為垃圾治理提供長(zhǎng)久的效果保障。W縣推動(dòng)鄉(xiāng)村個(gè)體之間的互動(dòng)和交流，使得鄉(xiāng)村社會(huì)從松散化走向有機(jī)化，在垃圾治理中發(fā)揮了積極的作用。

第一，通過(guò)行政嵌入提升自治效能。一方面，鄉(xiāng)村自治是在行政權(quán)力下沉中開(kāi)展的自治。雖然改革開(kāi)放之后確立了村民自治的治理模式，但隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革與城鄉(xiāng)資源配置關(guān)系的逆轉(zhuǎn)，國(guó)家權(quán)力以項(xiàng)目下鄉(xiāng)、駐村干部等形式進(jìn)入鄉(xiāng)土社會(huì)，加劇了原本存在的行政化現(xiàn)象[32]。上級(jí)政府通過(guò)行政下沉干預(yù)村兩委的日常工作，使村兩委有了半行政化色彩。農(nóng)村垃圾治理作為一個(gè)自上而下的任務(wù)推進(jìn)，村兩委領(lǐng)導(dǎo)班子高度配合，并積極引導(dǎo)村民行動(dòng)。如通過(guò)門前三包責(zé)任制和網(wǎng)格化管理，明確村干部責(zé)任區(qū)和保潔員工作區(qū)，并制定了詳細(xì)的考評(píng)方案。另一方面，村兩委注重在垃圾治理中激發(fā)村民的自治意識(shí)。垃圾治理不僅僅是村兩委的事情，實(shí)際效果取決于村民的行為。村民大多數(shù)環(huán)保意識(shí)比較薄弱，加上城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村精英大量流失，且難以吸納“不在鄉(xiāng)”精英參與農(nóng)村環(huán)境治理，村莊能人數(shù)量太少，缺乏“克里斯瑪”型權(quán)威，這就使得村干部開(kāi)展日常工作缺乏“潤(rùn)滑劑”的協(xié)助，動(dòng)員效果有限。針對(duì)這種情況，W縣通過(guò)多種方式發(fā)動(dòng)村兩委與村民之間以及村民之間的互動(dòng)，激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)部力量，使其成長(zhǎng)為積極主動(dòng)的治理主體。

第二，通過(guò)柔性治理降低治理成本。一是通過(guò)村規(guī)民約形成有力的制度約束。村規(guī)民約發(fā)揮懲戒監(jiān)督、價(jià)值導(dǎo)向、傳遞內(nèi)化三大機(jī)制的功能，可以規(guī)范村民行為、調(diào)節(jié)鄉(xiāng)土矛盾以及穩(wěn)定社會(huì)秩序[33]。W縣將農(nóng)村垃圾治理看作是一項(xiàng)移風(fēng)易俗的公共事務(wù)，并將其納入村規(guī)民約基本事項(xiàng)，以規(guī)范村民日常行為。二是重振鄉(xiāng)村公共價(jià)值，通過(guò)鄉(xiāng)賢能人引導(dǎo)村民價(jià)值觀。垃圾治理涉及個(gè)人行為、家風(fēng)家法以及村規(guī)民約多個(gè)層面。W縣通過(guò)行政吸納鄉(xiāng)賢回歸本土，以鄉(xiāng)賢的權(quán)威引導(dǎo)村民，并營(yíng)造良好的輿論氛圍。三是建設(shè)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，豐富治理資源。W縣充分利用“干部回鄉(xiāng)聯(lián)村”制度，重新激活、煥發(fā)農(nóng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的活力。“回鄉(xiāng)聯(lián)村”的干部大多是本村人，有著強(qiáng)大的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、政策把握能力、信息捕捉能力和豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，有助于垃圾治理工作順利開(kāi)展。

第三，在復(fù)雜情境中采取適應(yīng)性策略。在垃圾投放階段，村兩委向村民征收小額垃圾收集服務(wù)費(fèi)用，說(shuō)服村民簽訂上門收集垃圾服務(wù)協(xié)議，用“上門收集”代替“胡亂投放”。簽訂協(xié)議本身成為一種儀式，這種儀式感會(huì)進(jìn)一步激發(fā)村民的參與感。村委會(huì)成員大多是村里的精英，他們對(duì)環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)的村民采取“迂回戰(zhàn)術(shù)”，比如在其他事項(xiàng)上“拖延”，以營(yíng)造排斥氛圍和不安定感。在垃圾清理階段，村委會(huì)召開(kāi)黨員、村民代表、村民小組長(zhǎng)會(huì)議制定垃圾整治方案，根據(jù)先易后難原則，按照示范村、重點(diǎn)村、達(dá)標(biāo)村分類推進(jìn)，每個(gè)季度開(kāi)展一次清潔大掃除，對(duì)農(nóng)村“四邊”(村邊、路邊、水邊、田邊)進(jìn)行“三清理”(清理存量垃圾、衛(wèi)生死角、亂堆亂放)。同時(shí)，村委會(huì)發(fā)倡議書、印宣傳冊(cè)和宣傳標(biāo)語(yǔ)、拉橫幅，在每個(gè)村設(shè)立宣傳欄，激發(fā)廣大村民和社會(huì)各界積極參與。此外，W縣還形成了多元主體積極參與垃圾治理的自發(fā)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。監(jiān)督來(lái)自兩個(gè)方面：一是自上而下的考核監(jiān)督。上級(jí)政府通過(guò)嚴(yán)格的績(jī)效考核對(duì)各村垃圾整理情況進(jìn)行打分排名，表現(xiàn)好的村可以得到獎(jiǎng)勵(lì)；而排在末位的村，主要領(lǐng)導(dǎo)不僅要在縣廣播電視臺(tái)作說(shuō)明，還會(huì)失去提拔重用和評(píng)優(yōu)評(píng)先的機(jī)會(huì)。二是自下而上的投訴監(jiān)督。村民可以通過(guò)投訴熱線、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、媒體等渠道，隨時(shí)反映垃圾問(wèn)題。

五、互動(dòng)治理的模式比較與邏輯關(guān)系

(一)互動(dòng)模式的特征比較

農(nóng)村垃圾互動(dòng)治理涉及科層間互動(dòng)、跨領(lǐng)域互動(dòng)與社會(huì)內(nèi)互動(dòng)3種模式，不同模式在組織結(jié)構(gòu)、行動(dòng)邏輯與運(yùn)行機(jī)制上存在差異(表2)。

表2 互動(dòng)治理模式的特征比較

1.組織結(jié)構(gòu)

不同模式在組織結(jié)構(gòu)上的差異性，具體表現(xiàn)在組織邊界、組織成員與組織權(quán)力3個(gè)方面。

一是組織邊界?？茖娱g互動(dòng)是在科層組織內(nèi)發(fā)生的，組織邊界最為清晰；社會(huì)內(nèi)互動(dòng)雖然在社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)部開(kāi)展，但實(shí)際上邊界并不清晰；而跨領(lǐng)域互動(dòng)跨了多個(gè)場(chǎng)域，未設(shè)定行動(dòng)的邊界。跨領(lǐng)域互動(dòng)不僅橫跨了科層間互動(dòng)與社會(huì)內(nèi)互動(dòng)，還涵蓋了其他領(lǐng)域?？茖娱g互動(dòng)與社會(huì)內(nèi)互動(dòng)并非絕對(duì)分離，兩者之間具有交集，這其實(shí)是行政嵌入鄉(xiāng)土社會(huì)的結(jié)果。

二是組織成員。在當(dāng)今復(fù)雜的公共服務(wù)供給環(huán)境下，多元互動(dòng)共治是大勢(shì)所趨，不同的互動(dòng)模式涉及不同的主體?？茖娱g互動(dòng)需要理順條塊關(guān)系，不僅要求縣鎮(zhèn)兩級(jí)政府縱向上的配合，還要實(shí)現(xiàn)職能部門之間的橫向協(xié)調(diào)?？珙I(lǐng)域互動(dòng)涉及的主體數(shù)量是最多的，涵蓋了政府、企業(yè)、媒體、社會(huì)組織、公民等類型的主體，不同類型的主體又可以繼續(xù)劃分子類型。在社會(huì)內(nèi)互動(dòng)中，鄉(xiāng)土社會(huì)是由村兩委、鄉(xiāng)村精英、村民等主體構(gòu)成的治理網(wǎng)絡(luò)。

三是權(quán)力流向?？茖娱g互動(dòng)發(fā)生在科層體制內(nèi)部，組織權(quán)力既有高度集權(quán)，又存在內(nèi)部縱向分權(quán)。在壓力型體制下，地方政府是對(duì)上負(fù)責(zé)的，在執(zhí)行重要任務(wù)時(shí)(尤其是非常規(guī)時(shí)期)，一把手高度集權(quán)以確保政治忠誠(chéng)與政治正確。當(dāng)政策下達(dá)基層時(shí)，上級(jí)政府往往采取行政發(fā)包的形式，向下級(jí)政府放權(quán)，默許一定自由裁量權(quán)的存在。跨領(lǐng)域互動(dòng)發(fā)生在公共服務(wù)供給過(guò)程中，組織權(quán)力主要呈現(xiàn)對(duì)外橫向放權(quán)的特征。面對(duì)高度復(fù)雜的公共服務(wù)，地方政府往往采取合同外包的方式，將公共服務(wù)委托于專業(yè)機(jī)構(gòu)代理，政府與企業(yè)之間體現(xiàn)出伙伴關(guān)系。社會(huì)內(nèi)互動(dòng)發(fā)生在鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部，組織權(quán)力相對(duì)復(fù)雜，不但有外部科層間分權(quán)，也有內(nèi)生的自治權(quán)，在案例中體現(xiàn)為行政嵌入與村民自治的結(jié)合。

2.行動(dòng)邏輯

由于治理情境不一致，不同互動(dòng)模式呈現(xiàn)出差異化的行動(dòng)邏輯。

第一，科層間互動(dòng)遵循政治性邏輯?？h級(jí)政府既是國(guó)家意志的代表者，也是落實(shí)國(guó)家意志的執(zhí)行者。在農(nóng)村垃圾治理中，W縣的首要任務(wù)是切實(shí)完成上級(jí)部署的政策。一方面，W縣通過(guò)頻繁的行政動(dòng)員向下傳達(dá)國(guó)家意志，開(kāi)展政策執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)政治正確。另一方面，W縣主動(dòng)加碼，提前完成上級(jí)的考核任務(wù)，并充分發(fā)揮自主性，打造地方環(huán)境治理創(chuàng)新樣板縣。

第二，跨領(lǐng)域互動(dòng)遵循互惠性邏輯。隨著公共事務(wù)復(fù)雜性的增加，政府、市場(chǎng)與社會(huì)在互惠性邏輯下開(kāi)展行動(dòng)。政府向環(huán)衛(wèi)企業(yè)放權(quán)，使得政府從大包大攬導(dǎo)致負(fù)荷過(guò)重的包袱中解脫出來(lái)，同時(shí)通過(guò)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)也解決了資金短缺問(wèn)題，并扶持社會(huì)企業(yè)和新的商業(yè)模式成長(zhǎng)。企業(yè)介入農(nóng)村垃圾治理并扮演著“民生經(jīng)紀(jì)人”的角色[34]，其利用技術(shù)優(yōu)勢(shì)創(chuàng)新公共服務(wù)流程，在獲取基本盈利的基礎(chǔ)上承擔(dān)公共責(zé)任。而社會(huì)組織在政府動(dòng)員下參與環(huán)境治理，有利于實(shí)現(xiàn)其組織使命。

第三，社會(huì)內(nèi)互動(dòng)遵循彈性化邏輯。我國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)一直有著“皇權(quán)不下縣”的簡(jiǎn)約治理傳統(tǒng)，即強(qiáng)調(diào)治理的彈性空間和靈活性來(lái)維護(hù)社會(huì)秩序[35]。在案例中，W縣雖然采取了行政嵌入的手段，但并沒(méi)有出現(xiàn)“行政消解自治”的問(wèn)題，這是因?yàn)橄锣l(xiāng)干部不是來(lái)自鄉(xiāng)村體制外部，而是“生于斯，長(zhǎng)于斯”的鄉(xiāng)村體制內(nèi)的精英人員。這不僅有助于融入鄉(xiāng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，還能依托自身資源推動(dòng)治理有效。此外，W縣調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村內(nèi)部的宗族力量參與環(huán)境治理，也是活化鄉(xiāng)村治理內(nèi)生動(dòng)力的彈性策略，從而保持國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)威的平衡[36]。

3.運(yùn)行機(jī)制

3種互動(dòng)模式在運(yùn)行機(jī)制上存在差異?；诘湫桶咐疾欤覀儦w納出農(nóng)村垃圾互動(dòng)治理的3種運(yùn)行機(jī)制，即壓力機(jī)制、合同機(jī)制與說(shuō)服機(jī)制。

第一，壓力機(jī)制是治理主體采用激進(jìn)或漸進(jìn)行動(dòng)策略，對(duì)治理客體創(chuàng)造出一種顯性或隱性的壓力情境，從而促使其服從治理安排?？茖娱g互動(dòng)以行政命令強(qiáng)調(diào)下屬“絕對(duì)服從”原則，以壓力型體制層層加碼，確保任務(wù)如期完成?？珙I(lǐng)域互動(dòng)與社會(huì)內(nèi)互動(dòng)主要以輿論引導(dǎo)的方式進(jìn)行話語(yǔ)建構(gòu)，形成一種潛在的公共能量場(chǎng)，對(duì)村民的環(huán)境行為進(jìn)行一種軟約束。

第二，合同機(jī)制是治理主體與客體之間基于互惠基礎(chǔ)上，通過(guò)協(xié)商一致的方式簽訂協(xié)議或合同，從而形成一種穩(wěn)定的契約關(guān)系。在案例中，科層間互動(dòng)體現(xiàn)為上下級(jí)政府根據(jù)地方實(shí)際簽訂“行政責(zé)任狀”，跨領(lǐng)域互動(dòng)體現(xiàn)為政府與環(huán)衛(wèi)企業(yè)與第三方評(píng)估公司簽訂正式合同，社會(huì)內(nèi)互動(dòng)則是村兩委與村民共同建立的村規(guī)民約。

第三，說(shuō)服機(jī)制是治理主體通過(guò)正式或非正式的方式，向治理客體陳述政策目標(biāo)并使其理解，是一種具有強(qiáng)烈目標(biāo)導(dǎo)向的溝通手段。在科層間互動(dòng)中，上級(jí)政府往往通過(guò)開(kāi)會(huì)動(dòng)員的顯性方式對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行政策宣傳，有時(shí)也會(huì)采用官員私下溝通的間接方式進(jìn)行政策協(xié)調(diào)?？珙I(lǐng)域互動(dòng)中，環(huán)保企業(yè)主動(dòng)向政府展示發(fā)展機(jī)遇與工作規(guī)劃，從而更好地獲取公共產(chǎn)品生產(chǎn)權(quán)利。社會(huì)內(nèi)互動(dòng)中，駐村干部協(xié)同村干部往往采取勸服、教育等柔性治理方式糾正村民失范行為。

不同互動(dòng)模式所采取的機(jī)制是有所側(cè)重的，科層間互動(dòng)以壓力機(jī)制為主、以說(shuō)服機(jī)制為輔；跨領(lǐng)域互動(dòng)以合同機(jī)制為主、以壓力機(jī)制與說(shuō)服機(jī)制為輔；社會(huì)內(nèi)互動(dòng)以說(shuō)服機(jī)制為主、以合同機(jī)制為輔。

(二)互動(dòng)模式的邏輯關(guān)系

農(nóng)村垃圾治理的3種互動(dòng)模式之間并不是孤立地存在和發(fā)揮作用，而是緊密相連的。不同互動(dòng)模式的觸發(fā)不僅在時(shí)間上存在先后順序，而且彼此之間存在關(guān)聯(lián)與張力。

第一，互動(dòng)模式觸發(fā)時(shí)間具有先后順序(1)由于篇幅有限，本文討論的互動(dòng)模式觸發(fā)的先后順序重點(diǎn)放在欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)垃圾治理的一般治理實(shí)踐(特殊情況除外，如“鄰避”風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)內(nèi)互動(dòng)推動(dòng)科層間互動(dòng))，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村地區(qū)由于集體經(jīng)濟(jì)收入較高，有可能是社會(huì)內(nèi)互動(dòng)或跨領(lǐng)域互動(dòng)推動(dòng)科層內(nèi)互動(dòng)。。在案例中，科層間互動(dòng)是率先發(fā)生的，其次再到跨領(lǐng)域互動(dòng)與社會(huì)內(nèi)互動(dòng)，這與我國(guó)基層治理具體情境相關(guān)。一方面，我國(guó)大部分欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)收入較少，尤其是中西部地區(qū)，很難有足夠的資金去進(jìn)行垃圾治理，因此需要政府提供財(cái)政支撐激發(fā)行動(dòng)。另一方面，城鎮(zhèn)化發(fā)展使得大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村逐漸成為“無(wú)主體熟人社會(huì)”[37]，鄉(xiāng)村自治的內(nèi)生動(dòng)力不足，導(dǎo)致集體行動(dòng)能力下降，甚至“集體不作為”。因此，基層治理往往需要基層政府科層間的互動(dòng)形成共識(shí)，并推動(dòng)跨領(lǐng)域互動(dòng)與社會(huì)內(nèi)互動(dòng)。也就是說(shuō)，農(nóng)村垃圾治理中往往是科層間互動(dòng)先行，繼而推動(dòng)跨領(lǐng)域互動(dòng)與社會(huì)內(nèi)互動(dòng)的開(kāi)展。

第二，互動(dòng)模式之間相互作用相互影響。3種不同互動(dòng)模式各司其職，發(fā)揮著對(duì)應(yīng)功能并相互影響。首先，科層間互動(dòng)形成政策共識(shí)，為其他互動(dòng)模式提供了合法性支撐。一旦垃圾治理成為基層政府的關(guān)鍵任務(wù)，相應(yīng)政策法規(guī)將會(huì)陸續(xù)頒布，這不僅向政府購(gòu)買服務(wù)打開(kāi)機(jī)會(huì)之窗，而且有助于行政嵌入鄉(xiāng)土社會(huì)。其次，跨領(lǐng)域互動(dòng)提升了治理效率，有助于優(yōu)化其他互動(dòng)模式的行動(dòng)策略。在案例中，跨領(lǐng)域互動(dòng)在提高垃圾治理效率的同時(shí)，也促進(jìn)了政府與農(nóng)民的集體行動(dòng)優(yōu)化。比如，第三方評(píng)估優(yōu)化科層間的職能部門績(jī)效考核；輿論引導(dǎo)倒逼基層政府的“政策有為”與提高農(nóng)民的環(huán)保意識(shí)。最后，社會(huì)內(nèi)互動(dòng)推動(dòng)政策落地，向其他互動(dòng)模式運(yùn)轉(zhuǎn)提供“潤(rùn)滑劑”。農(nóng)村既是垃圾政策執(zhí)行的“最后一公里”，也是垃圾治理的“關(guān)鍵單元”。激活鄉(xiāng)土社會(huì)的社會(huì)資本，有助于減少垃圾治理成本，如柔性治理增強(qiáng)群眾的政策認(rèn)同感。

第三，互動(dòng)模式之間存在潛在張力。政府、市場(chǎng)與社會(huì)主體之間具有不同的利益訴求，遵循不同的行動(dòng)邏輯，互動(dòng)是在多元主體所形成的關(guān)系網(wǎng)中發(fā)揮作用，力量發(fā)揮依賴于其他主體的配合和認(rèn)同。在我國(guó)，政府作為社會(huì)治理的引領(lǐng)者，其自上而下的行政嵌入有可能抑制跨領(lǐng)域互動(dòng)與社會(huì)內(nèi)互動(dòng)的靈活性與積極性。雖然本案例中W縣通過(guò)行政嵌入的方式提升自治效能，但是行政嵌入也可能帶來(lái)行政消解治理的意外結(jié)果，使鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)泛政治化或者懸浮化等現(xiàn)象[38]。此外，盡管W縣在跨領(lǐng)域互動(dòng)中通過(guò)PPP與第三方評(píng)估等政策工具取得了較好的成效，但是政策工具的使用也要求政府具有更高的治理能力、提供更完善的制度供給，否則會(huì)被市場(chǎng)失靈現(xiàn)象所反噬。就此來(lái)看，不同模式效果的發(fā)揮依賴于政府、市場(chǎng)、社會(huì)等不同主體的合作與配合，多元主體的互動(dòng)也彼此推動(dòng)，促進(jìn)了治理能力的提升。

六、結(jié)論與啟示

互動(dòng)治理涉及宏觀上的形象、價(jià)值與制度，也落實(shí)到具體的行動(dòng)與策略，它提供了一個(gè)綜合宏觀與微觀的全面的分析框架。W縣農(nóng)村垃圾治理是對(duì)互動(dòng)治理理論的深刻詮釋，通過(guò)案例分析，可以得出以下幾點(diǎn)結(jié)論：

第一，農(nóng)村垃圾治理是一個(gè)互動(dòng)場(chǎng)域，治理的有效取決于利益相關(guān)者通過(guò)溝通、協(xié)商、參與等方式開(kāi)展互動(dòng)，最終開(kāi)展合作行動(dòng)?！敖裉?，沒(méi)有任何一個(gè)單獨(dú)的行動(dòng)者，無(wú)論是公眾還是私人，擁有解決復(fù)雜、動(dòng)態(tài)和多樣化問(wèn)題的知識(shí)和能力。”[39]從知識(shí)維度上看，環(huán)境治理需要突破技術(shù)理性的思維，而實(shí)現(xiàn)多維理性的融合[40]。無(wú)論是政府內(nèi)部，還是政府與企業(yè)、社會(huì)組織、公民個(gè)人之間，如果沒(méi)有互動(dòng)，就只能呈現(xiàn)出碎片化的狀態(tài)，如現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)大量的“政策打架”的現(xiàn)象[41]。但在當(dāng)今社會(huì)中，單一主體是無(wú)法有效完成公共服務(wù)供給的。在W縣案例中，政府、企業(yè)、媒體、社會(huì)組織和村民等多元主體參與并積極開(kāi)展互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了良好的治理效果。

第二，基于互動(dòng)場(chǎng)域的不同可歸為3種互動(dòng)模式，每種模式呈現(xiàn)出明顯的差異特征(圖3)。首先，科層間互動(dòng)形成了整體權(quán)威，設(shè)定了治理的方向與路徑，是有效治理的前提?？茖娱g互動(dòng)通過(guò)政策體系與行政命令，在自上而下的權(quán)威與基層政府的自主選擇之間逐步達(dá)成一致，形成了統(tǒng)一協(xié)調(diào)的符號(hào)系統(tǒng)，并通過(guò)開(kāi)會(huì)、協(xié)調(diào)和考核強(qiáng)化了行動(dòng)的一致性。其次，跨領(lǐng)域互動(dòng)形成的合作網(wǎng)絡(luò)提升了治理效率，是有效治理的關(guān)鍵。跨領(lǐng)域互動(dòng)通過(guò)混合性工具構(gòu)建了資源、程序與信息來(lái)源的多元路徑，互動(dòng)不再僅限于權(quán)威體系內(nèi)部，而是出現(xiàn)了上下并行、內(nèi)外作用、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)等互動(dòng)方式。最后，社會(huì)內(nèi)互動(dòng)決定著最終治理的效果與長(zhǎng)期效應(yīng)，是有效治理的保障。社會(huì)內(nèi)互動(dòng)包括各種正式與非正式的互動(dòng)路徑，生成了自主、自律、自發(fā)的社會(huì)空間，為長(zhǎng)效治理提供了保證。

圖3 農(nóng)村垃圾互動(dòng)治理的運(yùn)作過(guò)程

第三，無(wú)論在何種互動(dòng)模型運(yùn)行中，政府都發(fā)揮著引導(dǎo)性作用。在科層間互動(dòng)中，上級(jí)政府發(fā)揮著“指揮棒”的功能，為政策執(zhí)行提供清晰明確的行動(dòng)導(dǎo)向，同時(shí)作為“增壓閥”，以高位推動(dòng)的方式對(duì)下級(jí)政府施加一定的壓力，推動(dòng)其治理行動(dòng)。在跨領(lǐng)域互動(dòng)中，針對(duì)多元主體之間責(zé)任邊界模糊以及責(zé)任推諉的現(xiàn)象，地方政府發(fā)揮了監(jiān)督者和“兜底者”的功能，在轉(zhuǎn)變政府職能為自身適度減負(fù)的同時(shí)，為其他主體賦權(quán)，并保障互動(dòng)過(guò)程的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。在社會(huì)內(nèi)互動(dòng)中，地方政府發(fā)揮了“引導(dǎo)者”的功能，通過(guò)行政力量下沉激發(fā)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生動(dòng)力?？傮w來(lái)看，農(nóng)村垃圾治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，也是一個(gè)多元主體互動(dòng)治理的場(chǎng)域。有效推動(dòng)農(nóng)村垃圾治理，需要從多元主體互動(dòng)、多層面制度建設(shè)、多維度過(guò)程管理3方面優(yōu)化對(duì)策。

本文也存在一些局限性，比如：(1)本文屬于探索性研究，初步描述與解釋了不同互動(dòng)治理模式的運(yùn)作過(guò)程，厘清模式之間的關(guān)系，但沒(méi)有對(duì)每一種互動(dòng)模式進(jìn)行深入分析。(2)本文采取的個(gè)案是成功實(shí)踐類型，并未引入失敗個(gè)案進(jìn)行比較，因此提出的理論分析框架有一定的適用范圍。以上不足值得未來(lái)進(jìn)一步深入探討與跟進(jìn)。