鐘海

(西安財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院/西部社會(huì)治理研究中心，陜西 西安 710061)

一、問(wèn)題的提出

不論是國(guó)家治理還是社會(huì)治理，常規(guī)機(jī)制(科層機(jī)制)與動(dòng)員機(jī)制(運(yùn)動(dòng)型機(jī)制或非常規(guī)機(jī)制)是兩個(gè)互為替代或糾正的治理機(jī)制[1]。在大多數(shù)的歷史時(shí)期，國(guó)家和社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)倚重分科設(shè)職明確、等級(jí)制度森嚴(yán)的組織架構(gòu)和規(guī)章制度，及其所形成的常規(guī)機(jī)制，由此塑造出行動(dòng)者以制度為本、按章辦事、循規(guī)蹈矩的行為定式。而在特定的歷史時(shí)期，國(guó)家會(huì)通過(guò)打破或超越已有的結(jié)構(gòu)剛性與邊界高筑的組織結(jié)構(gòu)，進(jìn)而啟動(dòng)動(dòng)員機(jī)制，并使其迅速上升為主導(dǎo)動(dòng)力，特別是在當(dāng)代中國(guó)的“國(guó)家運(yùn)動(dòng)”[2]以及發(fā)生在各個(gè)領(lǐng)域的檢查、評(píng)比、創(chuàng)優(yōu)等政治任務(wù)和公共事務(wù)中。實(shí)踐證明，運(yùn)動(dòng)式治理與常規(guī)治理并不一定是捍格不入的，而是共存共生的治理格局，是國(guó)家治理制度邏輯的重要組成部分[1]。從實(shí)際運(yùn)作來(lái)看，理論上被賦予暫時(shí)打破或者叫停常規(guī)的運(yùn)動(dòng)機(jī)制，卻又在現(xiàn)實(shí)中必須依靠各個(gè)常規(guī)運(yùn)作的部門(mén)來(lái)執(zhí)行，凸顯出越來(lái)越摒棄其異于常規(guī)機(jī)制的特性，而常規(guī)治理在實(shí)踐中往往需要通過(guò)運(yùn)動(dòng)的形式或非制度化的形式予以推進(jìn)。為何會(huì)出現(xiàn)“常規(guī)治理的運(yùn)動(dòng)化”和“運(yùn)動(dòng)式治理的常規(guī)化”？常規(guī)治理下的單位如何能夠被動(dòng)員起來(lái)完成一項(xiàng)運(yùn)動(dòng)式工作任務(wù)？申言之，是否存在另一種機(jī)制將科層治理模式與運(yùn)動(dòng)治理模式有機(jī)地聯(lián)結(jié)起來(lái)？這便是本文探討的出發(fā)點(diǎn)。

下派工作隊(duì)是中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作長(zhǎng)期以來(lái)的一種有效工作機(jī)制。從工作隊(duì)的含義來(lái)看，它是黨通過(guò)政黨和行政系統(tǒng)向農(nóng)村派駐的特殊工作組織[3]。在不同歷史時(shí)期，圍繞農(nóng)村工作的重心和主要任務(wù)，黨和國(guó)家派出了各種形式的工作隊(duì)。例如，“四清”工作隊(duì)、小康工作隊(duì)、新農(nóng)村建設(shè)工作隊(duì)等。扶貧開(kāi)發(fā)工作亦不例外。選派干部下鄉(xiāng)扶貧最早是1986年由國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組提出并穩(wěn)步推進(jìn)的。2013年精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略提出之后，各地開(kāi)始大規(guī)模地向貧困村選派工作隊(duì)以開(kāi)展駐村幫扶。之后，中央層面相繼出臺(tái)了《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》《關(guān)于加強(qiáng)貧困村駐村工作隊(duì)選派管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》等政策文件，駐村幫扶逐漸發(fā)展成為精準(zhǔn)扶貧的重要工作機(jī)制。截至2020年底，全國(guó)累計(jì)選派25.5萬(wàn)個(gè)駐村工作隊(duì)、300多萬(wàn)名駐村干部奮戰(zhàn)在脫貧攻堅(jiān)的最前線，成為落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策、提高村級(jí)組織創(chuàng)造力、增強(qiáng)群眾脫貧致富內(nèi)生動(dòng)力的一支重要隊(duì)伍。綜上分析，作為具有中國(guó)特色的貧困治理機(jī)制，干部駐村制度成為重新審思國(guó)家治理運(yùn)行機(jī)制及其制度邏輯的一個(gè)極好切入點(diǎn)。近年來(lái)，干部駐村幫扶一直是學(xué)術(shù)界強(qiáng)烈關(guān)注的熱點(diǎn)議題，尤其是關(guān)于這一制度的功能與運(yùn)作方式。

關(guān)于駐村工作隊(duì)的功能研究，目前形成了“肯定論”與“否定論”兩種不同觀點(diǎn)。持“肯定論”者認(rèn)為：駐村工作隊(duì)對(duì)于貫徹黨的方針政策具有重要作用[3]；能夠有效整合更多的農(nóng)村社會(huì)發(fā)展和精準(zhǔn)扶貧資源，提高鄉(xiāng)村公共服務(wù)能力與水平[4]；有助于化解鄉(xiāng)村社會(huì)各類矛盾糾紛，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定[5]。此外，駐村干部還在產(chǎn)業(yè)扶貧、科技下鄉(xiāng)、移民搬遷等方面發(fā)揮著重要作用。持“否定論”的觀點(diǎn)則主要集中在對(duì)基層社會(huì)治理、精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行等的消極影響方面。比如，大多數(shù)駐村工作隊(duì)面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題還是“游離于鄉(xiāng)村社會(huì)之外”[6]，形式主義嚴(yán)重；除了難以產(chǎn)生對(duì)貧困戶的實(shí)質(zhì)幫扶[7]，還極易造成扶貧強(qiáng)外部依賴性，加劇政績(jī)競(jìng)賽不公，導(dǎo)致村莊常規(guī)治理和運(yùn)動(dòng)式治理的雙重失效等。

關(guān)于駐村工作隊(duì)的運(yùn)作方式研究，目前形成了“擬科層化運(yùn)作”“非科層(制度)化運(yùn)行”“逆(反)科層化運(yùn)作”等解釋性概念。歐陽(yáng)靜[8]認(rèn)為，原本“反科層化”運(yùn)作的駐村制已經(jīng)越來(lái)越具有科層化運(yùn)作的特點(diǎn)，并提出了“擬科層化運(yùn)作”的解釋性概念。袁立超、王三秀[9]認(rèn)為，干部駐村制背后蘊(yùn)藏和包含著一套非科層化的動(dòng)態(tài)運(yùn)作完整邏輯。張國(guó)磊、張新文[10]研究發(fā)現(xiàn)，駐村干部就是要通過(guò)打破科層制的條條框框或反科層化來(lái)完成各項(xiàng)任務(wù)。

不過(guò)，已有研究還有進(jìn)一步深入拓展的空間及亟待回答的問(wèn)題：一是作為鄉(xiāng)村社會(huì)的外在力量，駐村干部如何真正“進(jìn)場(chǎng)”，即如何實(shí)現(xiàn)村莊權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)由行政嵌入到關(guān)系融入，如何實(shí)現(xiàn)地方性知識(shí)由單向攝取到雙向互動(dòng)；二是作為扶貧場(chǎng)域的國(guó)家力量，駐村干部如何真正“出場(chǎng)”，即如何以“扶貧的正義之名”完成國(guó)家交辦的各項(xiàng)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)，如何與常規(guī)村莊治理力量結(jié)成分工與合作關(guān)系，并通過(guò)何種方式開(kāi)展幫扶活動(dòng)。上述問(wèn)題引發(fā)以下思考：行政嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)的駐村工作隊(duì)在完成國(guó)家下派的各項(xiàng)政治任務(wù)過(guò)程中，他們選擇怎樣的行動(dòng)策略？為何采取這樣的策略或者行動(dòng)方式？隱藏在其背后的運(yùn)作邏輯又是什么？有鑒于此，本文提出“超常規(guī)治理”，一個(gè)關(guān)于駐村幫扶工作機(jī)制的新的解釋概念和分析框架，以兩年之久的駐村干部隊(duì)員的便利身份以及壓茬輪換回校工作后的消費(fèi)扶貧工作平臺(tái)，并通過(guò)文獻(xiàn)查閱、體驗(yàn)式觀察、深度訪談等方式獲得的一手經(jīng)驗(yàn)資料加以實(shí)證，從而對(duì)這一運(yùn)行邏輯從國(guó)家、社會(huì)和行動(dòng)者個(gè)體三個(gè)維度加以闡釋。

二、超常規(guī)治理：駐村幫扶工作機(jī)制一個(gè)新的分析框架

(一)超常規(guī)治理的概念界定及運(yùn)行方式

從對(duì)策論的視角分析，一項(xiàng)政策的生命周期始終伴隨著利益的博弈。在國(guó)外，決策的制定與政策的出臺(tái)意味著利益團(tuán)體博弈的終結(jié)。但在中國(guó)，政策的制定往往只是博弈的開(kāi)始，執(zhí)行才是真正的難點(diǎn)所在。中央政策執(zhí)行力既是國(guó)家意志的重要體現(xiàn)，也是政府組織生存和發(fā)展的必要前提和根本要求[11]。

在中國(guó)，中央歷來(lái)重視基層社會(huì)治理，尤其是農(nóng)村貧困治理與鄉(xiāng)村發(fā)展問(wèn)題。作為黨農(nóng)村工作的一項(xiàng)傳統(tǒng)，駐村幫扶制度被納入扶貧工程，體現(xiàn)了國(guó)家的“在場(chǎng)”。其中，駐村幫扶政策執(zhí)行過(guò)程是檢驗(yàn)駐村幫扶制度是否真正實(shí)現(xiàn)了通過(guò)制度嵌入、資源嵌入、關(guān)系嵌入等完成國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的改造目標(biāo)。從運(yùn)行機(jī)制來(lái)看，干部駐村幫扶彰顯了國(guó)家“在場(chǎng)”的強(qiáng)大優(yōu)越性，同時(shí)將運(yùn)動(dòng)機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)展現(xiàn)得淋漓盡致。就前者而言：第一，駐村干部代表的是國(guó)家力量，擁有國(guó)家賦予的象征性權(quán)力和實(shí)施鄉(xiāng)村治理的常規(guī)性權(quán)力，可以實(shí)現(xiàn)中央扶貧政策在農(nóng)村的貫徹落實(shí)；第二，駐村幫扶制度屬于一項(xiàng)宏大的精英改造工程，構(gòu)建了一套自上而下和自下而上的扶貧網(wǎng)絡(luò)，為構(gòu)建扶貧長(zhǎng)效工作機(jī)制奠定了制度基礎(chǔ)和資源保障。從后者來(lái)看：第一，駐村幫扶工作機(jī)制可以有效彌補(bǔ)行政科層體制的效率不高與村民自治的活力不足；第二，駐村幫扶干部可以有效整合和有力汲取社會(huì)扶貧資源和力量，并廣泛而精準(zhǔn)地參與定點(diǎn)幫扶村的扶貧開(kāi)發(fā)。鑒于此，本文提出“超常規(guī)治理”的解釋性概念，用來(lái)對(duì)駐村幫扶工作機(jī)制和運(yùn)作邏輯進(jìn)行嘗試性分析。

本文提出的“超常規(guī)治理”，是指在國(guó)家實(shí)施精準(zhǔn)幫扶政策這一特定任務(wù)情境、制度環(huán)境以及鄉(xiāng)土場(chǎng)域中，駐村工作隊(duì)的運(yùn)作方式超越了既有的常規(guī)機(jī)制與動(dòng)員機(jī)制所表現(xiàn)出的“科層化”“非科層化”“逆(反)科層化”等基本特征的一種駐村幫扶實(shí)踐工作機(jī)制。這一治理方式兼具了國(guó)家治理中常規(guī)治理機(jī)制與動(dòng)員式治理機(jī)制這兩種常見(jiàn)的治理機(jī)制的運(yùn)行方式與行為特征。超常規(guī)治理運(yùn)行方式的特點(diǎn)呈現(xiàn)為：

一是選配方式：越級(jí)跨層、因村選派。其一，從工作隊(duì)的選配標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，體現(xiàn)了越級(jí)跨層的強(qiáng)配思路。在選配對(duì)象上主要包括縣級(jí)以上黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、大中型企業(yè)等單位的中高級(jí)黨員干部，相對(duì)于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)，超越了科層制運(yùn)作體系中的人員配置規(guī)則，特別是對(duì)駐村工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)的職務(wù)職級(jí)提出更高要求，一般都是由派出單位的處級(jí)或優(yōu)秀科級(jí)干部擔(dān)任。其二，從工作隊(duì)的選配原則來(lái)看，體現(xiàn)了因村選派的精配思路。中央及地方政策文件明確提出并實(shí)現(xiàn)了根據(jù)貧困村的類型分類精準(zhǔn)選人組隊(duì)的選派原則，讓黨政干部進(jìn)弱村、經(jīng)濟(jì)干部進(jìn)窮村、政法干部進(jìn)亂村、涉農(nóng)干部進(jìn)產(chǎn)業(yè)薄弱村、民族干部進(jìn)民族村，充分發(fā)揮派出單位和駐村干部的自身優(yōu)勢(shì)。

二是管理方式：虛職實(shí)責(zé)、多重管理。其一，從職責(zé)關(guān)系來(lái)看，駐村工作隊(duì)屬于虛職實(shí)責(zé)。駐村工作隊(duì)既不屬于具體行政職權(quán)的科層機(jī)構(gòu)，也不是由民主選舉產(chǎn)生的自治組織。駐村干部并不擔(dān)任基層的實(shí)際職務(wù)，其人事關(guān)系還在派出單位，職級(jí)、工資、待遇不變。但是駐村工作隊(duì)被賦予了抓黨建、抓脫貧、抓發(fā)展、抓治理的使命和責(zé)任，與過(guò)去常規(guī)工作隊(duì)一般只負(fù)責(zé)某個(gè)專項(xiàng)工作及“干完即撤”形成了鮮明的對(duì)比。其二，從管理方式來(lái)看，駐村工作隊(duì)實(shí)行多重管理。駐村工作隊(duì)受派出單位、駐地縣級(jí)組織部門(mén)、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多部門(mén)管理：從人事隸屬關(guān)系來(lái)看，其要接受派出單位的人事行政管理；從組織權(quán)責(zé)關(guān)系來(lái)看，其要接受派駐地縣委組織部門(mén)的組織管理；從工作關(guān)系來(lái)看，其要接受駐地縣級(jí)扶貧部門(mén)的業(yè)務(wù)管理；從具體運(yùn)行來(lái)看，其要接受基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的直接領(lǐng)導(dǎo)和日常管理。

三是行動(dòng)方式：上下聯(lián)動(dòng)、點(diǎn)面結(jié)合。在行動(dòng)方式上，駐村工作隊(duì)表現(xiàn)出“黨組織—派出單位—駐村工作隊(duì)”上下聯(lián)動(dòng)與點(diǎn)面結(jié)合的工作特點(diǎn)：“上”是指其要不折不扣地落實(shí)中央和上級(jí)黨委及政府的精準(zhǔn)扶貧政策安排，即對(duì)中央及上級(jí)黨政機(jī)關(guān)的方針政策負(fù)責(zé)；“下”則是其要全力落實(shí)派出單位黨委脫貧攻堅(jiān)的主體責(zé)任，即對(duì)駐地鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)?！包c(diǎn)”就是其承擔(dān)著精準(zhǔn)扶貧或脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)任務(wù)；“面”就是其還肩負(fù)幫黨建、幫發(fā)展、幫民生、幫穩(wěn)定的一攬子任務(wù)。駐村工作隊(duì)的性質(zhì)與職責(zé)決定了其必須要通過(guò)上下聯(lián)動(dòng)才能打通上級(jí)脫貧政令和派出單位的主體扶貧責(zé)任；必須要通過(guò)點(diǎn)面結(jié)合方式才能有效完成駐村干部承擔(dān)的各項(xiàng)工作任務(wù)。

四是監(jiān)督方式：全面考核、精細(xì)督查?？己伺c監(jiān)督是強(qiáng)化駐村幫扶工作績(jī)效的有效手段。地方組織部門(mén)、扶貧部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)駐村工作隊(duì)進(jìn)行全面考核和精細(xì)監(jiān)督。其一從考核形式來(lái)看，主要包括日?？己恕⒛甓瓤己撕推跐M考核。其二從考核內(nèi)容來(lái)看，不僅包括日常工作、年度工作、綜合評(píng)估等常規(guī)內(nèi)容，也覆蓋了上級(jí)各種檢查、督查、抽查、視察、調(diào)研等內(nèi)容。其三從考核主體來(lái)看，日常考核主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委負(fù)責(zé)、村級(jí)組織具體考核；年度考核由縣級(jí)組織部門(mén)負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村級(jí)組織、駐村“四支隊(duì)伍”協(xié)助完成；期滿考核由縣級(jí)組織部門(mén)和派出單位共同負(fù)責(zé)。其四從考核方式來(lái)看，有正式考核(簽到考勤、建立工作臺(tái)賬、撰寫(xiě)民情日記、月報(bào)、季報(bào)等)和非正式考核(不定期電子考勤、暗訪、督查等)。其五從考核監(jiān)督過(guò)程來(lái)看，上級(jí)政府不但注重結(jié)果考核，而且更重視過(guò)程管理和精細(xì)督查，以便實(shí)現(xiàn)內(nèi)容和形式、過(guò)程和結(jié)果的實(shí)質(zhì)性一致。

(二)行政嵌入：超常規(guī)治理的邏輯

“嵌入性”最早是由卡爾·波蘭尼提出，主要用于解釋經(jīng)濟(jì)行為和社會(huì)結(jié)構(gòu)之間的互嵌性。格蘭·諾維特將這一概念引入社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，并將其闡釋和發(fā)掘?yàn)殛P(guān)系嵌入和結(jié)構(gòu)嵌入。嵌入性概念和理論為學(xué)術(shù)界觀察和分析鄉(xiāng)村治理提供了有益啟發(fā)。賀雪峰、仝志輝[12]基于嵌入性理論視角分析村莊秩序的生發(fā)邏輯時(shí)提出，村莊秩序的生成具有村莊內(nèi)生和行政嵌入的二元性。其中，行政嵌入是指一種源于中央政府授權(quán)或制度規(guī)定的自上而下行政力量的主導(dǎo)或控制。就中國(guó)的鄉(xiāng)村社會(huì)秩序而言，作為原生型生發(fā)邏輯的村莊內(nèi)生秩序遠(yuǎn)遠(yuǎn)要早于國(guó)家的行政嵌入，并在中國(guó)歷史演進(jìn)的長(zhǎng)河中長(zhǎng)期占據(jù)著主導(dǎo)地位。但近代以來(lái)，在現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力向鄉(xiāng)村社會(huì)全面滲透的趨勢(shì)下，行政嵌入在與內(nèi)生秩序力量的博弈中，迅速取得主動(dòng)并牢牢占據(jù)主導(dǎo)權(quán)。

其實(shí)，行政和國(guó)家是相伴而生的。國(guó)家的形成生長(zhǎng)過(guò)程也是行政體系的建立與運(yùn)行過(guò)程。認(rèn)識(shí)和理解中國(guó)基層行政制度和鄉(xiāng)村政治生態(tài)結(jié)構(gòu)，需要回到費(fèi)孝通提出的“雙軌政治”經(jīng)典概念。傳統(tǒng)社會(huì)，與“皇權(quán)不下縣”相對(duì)應(yīng)的是“縣下行自治”或“縣下無(wú)行政”。近代以來(lái)，在現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)進(jìn)程中，基于對(duì)全社會(huì)資源高度整合和有效控制的需要，行政體系開(kāi)始向鄉(xiāng)土社會(huì)全面滲透。中國(guó)共產(chǎn)黨在成立初期就將政權(quán)建設(shè)與農(nóng)村農(nóng)民緊緊捆綁在一起，逐漸形成了鄉(xiāng)村治理的動(dòng)員機(jī)制。新中國(guó)成立后，這一治理機(jī)制得以承續(xù)并逐漸形成了下派工作隊(duì)的動(dòng)員模式。

下派工作隊(duì)是一種典型的憑借行政嵌入方式以重塑鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的工作機(jī)制。從“國(guó)家—社會(huì)”范式窺視，行政嵌入的緣由有二：其一是社會(huì)力量的羸弱以及與國(guó)家互動(dòng)中的被動(dòng)角色地位為行政嵌入提供了生成空間和必要基礎(chǔ)；其二是動(dòng)用行政體系和行政機(jī)制，將黨和國(guó)家意志主動(dòng)輸入和滲入鄉(xiāng)土社會(huì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的有效整合，既是現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的重要表征，也為行政嵌入基層社會(huì)提供了充分條件。

綜上，行政嵌入的概念可以有效地解釋當(dāng)前駐村幫扶工作超常規(guī)治理的生成邏輯及其運(yùn)行樣態(tài)。首先，駐村幫扶工作制度是國(guó)家層面實(shí)施的強(qiáng)制性措施，通過(guò)自上而下的行政力量嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)：一方面，通過(guò)將國(guó)家力量嵌入村莊社會(huì)內(nèi)部，實(shí)現(xiàn)國(guó)家基層治理意志；另一方面，通過(guò)外部力量的嵌入，解決農(nóng)村內(nèi)部單靠自治力量難以解決的問(wèn)題與困境。超常規(guī)壓力帶來(lái)的結(jié)構(gòu)嵌入為駐村工作隊(duì)采取超常規(guī)治理方式提供了制度邏輯。其次，實(shí)體嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)的駐村工作隊(duì)，在政策落實(shí)、工作推進(jìn)、人際交往過(guò)程中，均需直面一個(gè)村莊的熟人場(chǎng)域和非程式化的文化網(wǎng)絡(luò)。這直接決定了駐村干部的行動(dòng)方式，既要遵從法律、制度、文件等國(guó)家硬法規(guī)則，也要符合村規(guī)民約、人情關(guān)系等鄉(xiāng)村軟法規(guī)制。鄉(xiāng)村熟人機(jī)制與非程式化的文化網(wǎng)絡(luò)誘致的關(guān)系嵌入為駐村工作隊(duì)采取超常規(guī)治理方式提供了場(chǎng)域邏輯。最后，作為外來(lái)幫扶力量，駐村工作隊(duì)肩負(fù)著精準(zhǔn)扶貧、建強(qiáng)組織、為民服務(wù)、鄉(xiāng)村治理等的多重特定政治職責(zé)和政策任務(wù)，這不僅需要其向上級(jí)政府積極吸納體制內(nèi)的縱向資源，還需要其向派出單位、社會(huì)各行各業(yè)積極爭(zhēng)取體制外的橫向資源。超常規(guī)責(zé)任誘發(fā)的資源嵌入為駐村工作隊(duì)采取超常規(guī)治理方式提供了行動(dòng)邏輯(圖1)。

圖1 超常規(guī)治理的運(yùn)行邏輯結(jié)構(gòu)

三、案例分析：C大學(xué)結(jié)對(duì)幫扶陜南L村

本文的調(diào)研過(guò)程集中于2016年6月至2021年6月，主要通過(guò)文獻(xiàn)查閱、體驗(yàn)式觀察、深度訪談等獲取了一手資料和數(shù)據(jù)，以及通過(guò)最為直接的直觀感受和認(rèn)識(shí)來(lái)加以實(shí)證。

(一)L村及駐村幫扶概況

為落實(shí)國(guó)家“八七”扶貧攻堅(jiān)任務(wù)，陜西省早在1985年就啟動(dòng)了社會(huì)扶貧，并逐漸形成了“兩聯(lián)一包”(定點(diǎn)聯(lián)縣聯(lián)鄉(xiāng)包村)的扶貧模式。2013年精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略施行后，陜西省全面啟動(dòng)了干部駐村幫扶和聯(lián)戶扶貧工作。各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及中央駐陜單位全面參與幫扶全省98個(gè)有扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)的縣(區(qū))。L村是陜南省S縣S鎮(zhèn)下轄行政村，共有10個(gè)村民小組、632戶、1728人；其中，貧困戶248戶、848人，貧困發(fā)生率為48.51%，屬于深度貧困村。2014年，省屬C大學(xué)被確定為L(zhǎng)村的定點(diǎn)幫扶單位。從2014年6月開(kāi)始至今，C大學(xué)已選派三批次駐村工作隊(duì)壓茬輪換開(kāi)展幫扶工作(表1)。

表1 C大學(xué)駐陜南L村扶貧工作隊(duì)

另需說(shuō)明的是：為了壓實(shí)幫扶責(zé)任以確保L村2020年如期脫貧摘帽，S縣還選派縣級(jí)D單位的兩名干部與C大學(xué)干部共同組成縣級(jí)駐L村扶貧工作隊(duì)，其隊(duì)長(zhǎng)L兼任駐村第一書(shū)記。在駐村幫扶具體職責(zé)分工上，C大學(xué)主要承擔(dān)包片任務(wù)，即通過(guò)產(chǎn)業(yè)扶貧、科技扶貧、消費(fèi)扶貧等項(xiàng)目來(lái)幫扶L村發(fā)展脫貧致富的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；D單位主要承擔(dān)包戶任務(wù)，具體負(fù)責(zé)建檔立卡貧困戶結(jié)對(duì)幫扶以及各種表、卡、簿、冊(cè)等填報(bào)工作。

就C大學(xué)來(lái)講，駐村工作隊(duì)主要是通過(guò)制度嵌入、資源嵌入、關(guān)系嵌入等方式，以精準(zhǔn)幫扶項(xiàng)目的設(shè)立和實(shí)施為有效抓手，開(kāi)展駐村幫扶工作。截至2021年6月，C大學(xué)已經(jīng)完成中藥材(天麻、連翹、蒼術(shù)、桔梗等)種植、優(yōu)質(zhì)農(nóng)特產(chǎn)品(高山無(wú)公害綠色蔬菜、香菇、木耳等)種植、產(chǎn)業(yè)路建設(shè)等40余項(xiàng)精準(zhǔn)幫扶項(xiàng)目，累計(jì)投入資金超500萬(wàn)元，協(xié)調(diào)消費(fèi)扶貧資金超1000萬(wàn)元，實(shí)現(xiàn)了幫扶L村整村脫貧退出。為了闡釋駐村工作隊(duì)超常規(guī)治理的工作機(jī)制與運(yùn)作邏輯，下面圍繞“高山無(wú)公害蔬菜種植補(bǔ)助到人項(xiàng)目(簡(jiǎn)稱直補(bǔ)到人項(xiàng)目)”“中藥材產(chǎn)業(yè)路建設(shè)項(xiàng)目”(簡(jiǎn)稱產(chǎn)業(yè)路建設(shè)項(xiàng)目)“食用菌香菇種植示范基地建設(shè)項(xiàng)目”(簡(jiǎn)稱香菇種植建設(shè)項(xiàng)目)三大幫扶項(xiàng)目加以闡述。之所以選擇上述項(xiàng)目，出于如下考慮：一是項(xiàng)目實(shí)施所處的場(chǎng)域相同，屬本文關(guān)注的行為主體發(fā)生的典型性扶貧行為；二是爭(zhēng)取各級(jí)各類扶貧項(xiàng)目下鄉(xiāng)和進(jìn)村是駐村工作隊(duì)的工作重心，自然也是觀察駐村工作隊(duì)行動(dòng)邏輯的一個(gè)有效切入口[4]。

(二)案例分析

1.直補(bǔ)到人項(xiàng)目

L村獨(dú)特的地理環(huán)境和氣候條件極易適合高山蔬菜的種植和生長(zhǎng)。長(zhǎng)期以來(lái)，甘藍(lán)一直是該村的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。2016年，L村兩委提出希望C大學(xué)設(shè)立高山無(wú)公害蔬菜種植獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目來(lái)調(diào)動(dòng)和激勵(lì)貧困戶種植的積極性。作為剛剛壓茬輪換的駐村干部，駐村工作隊(duì)一致認(rèn)為為了能夠盡快與村干部建立起合作關(guān)系和人情網(wǎng)絡(luò)，便于今后更好地開(kāi)展工作，該提議值得落實(shí)。經(jīng)過(guò)駐村工作隊(duì)的專項(xiàng)匯報(bào)、大力說(shuō)服等工作方式，C大學(xué)最終決定設(shè)立3萬(wàn)元的獎(jiǎng)補(bǔ)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，對(duì)20戶高山無(wú)公害蔬菜種植貧困戶給予直補(bǔ)。由于駐村時(shí)間不長(zhǎng)，對(duì)L村的基本村情、民情不熟悉，駐村工作隊(duì)只能依托村黨支部書(shū)記和村委會(huì)主任，根據(jù)種植面積與土地肥沃貧瘠程度等綜合因素考量，確定獎(jiǎng)補(bǔ)20戶貧困戶的人員名單以及獎(jiǎng)補(bǔ)金額(獎(jiǎng)補(bǔ)每戶1000～3000元不等)。基于村情信息不對(duì)稱情形，駐村工作隊(duì)只能接受和采納村干部提出的建議，并按照文件規(guī)定于2016年底將“種植專項(xiàng)補(bǔ)助”發(fā)放到貧困戶手中。

唉！咱們剛來(lái)村里，對(duì)村子基本情況還不了解，連貧困戶都認(rèn)不全。每一戶種幾畝地？是個(gè)啥情況？咱們心中沒(méi)數(shù)，所以只能按照村干部的具體安排來(lái)完成這一項(xiàng)工作了！(GZY20161018)

從角色行動(dòng)理論來(lái)看，本項(xiàng)目的實(shí)施使得駐村扶貧干部在角色上實(shí)現(xiàn)了政府代理人、村莊當(dāng)家人的應(yīng)然角色與村干部合伙人、利益協(xié)調(diào)人的實(shí)然角色的分離和超越，在行動(dòng)上實(shí)現(xiàn)了合作型治理與沖突型治理的超越。作為政府代理人的駐村干部，角色職責(zé)的制度設(shè)計(jì)是協(xié)助加強(qiáng)基層組織建設(shè)，提高鄉(xiāng)村治理能力和公共服務(wù)水平，全面實(shí)施精準(zhǔn)扶貧各項(xiàng)工作，確保國(guó)家政策的落地。但是從實(shí)際運(yùn)作考察，駐村干部如果只是以政府代理人角色行事的話，是難以有效完成上級(jí)部門(mén)下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)的，因?yàn)猷l(xiāng)村社會(huì)是一個(gè)熟人機(jī)制主導(dǎo)的治理場(chǎng)域。

今年的任務(wù)更重了，工作也更實(shí)了！各項(xiàng)工作的開(kāi)展必須靠村干部的配合和支持。哎！村子里的事就是這個(gè)規(guī)矩。(ZXZ20190514)

對(duì)于鄉(xiāng)村權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)，駐村干部是一個(gè)“陌生人”，雖然作為政府代理人可以實(shí)體嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)，但難以真正融入村民的交往關(guān)系和信任機(jī)制。在村莊熟人社會(huì)結(jié)構(gòu)中不具有形成治理權(quán)威的制度空間和社會(huì)基礎(chǔ)，這造成了駐村干部在行動(dòng)角色上表現(xiàn)為國(guó)家力量代言人與村莊治理權(quán)威的分離與超越，造成了駐村干部在政策執(zhí)行過(guò)程中必須要與鄉(xiāng)村治理權(quán)威形成良好的互動(dòng)與合作關(guān)系。換言之，駐村干部無(wú)論從科層組織的制度設(shè)計(jì)考量，還是從駐村扶貧政策的執(zhí)行過(guò)程考量，從形式上看都已嵌入村莊秩序而實(shí)現(xiàn)了扶貧場(chǎng)域的“在場(chǎng)”；但以駐村幫扶政策執(zhí)行實(shí)效視角來(lái)看，由于駐村干部不掌握鄉(xiāng)村社會(huì)的地方性知識(shí)，未能真正融入鄉(xiāng)村社會(huì)，這從實(shí)質(zhì)上又表現(xiàn)為一種對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的“脫嵌”與駐村幫扶政策執(zhí)行實(shí)效的“缺場(chǎng)”。

2.產(chǎn)業(yè)路建設(shè)項(xiàng)目

產(chǎn)業(yè)扶貧是脫貧致富的根本之策，是精準(zhǔn)扶貧的核心動(dòng)力。中藥材種植是L村的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，也是村干部主抓的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。為了充分發(fā)揮種植規(guī)模效益，L村一直有意建立中藥材種植示范基地，但道路不暢是制約這一項(xiàng)目的最大瓶頸。為此，L村通過(guò)各種渠道向上級(jí)相關(guān)部門(mén)積極匯報(bào)并希望能夠爭(zhēng)取到專項(xiàng)資金，但始終沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。2016年C大學(xué)第二批駐村工作隊(duì)到村之后，村書(shū)記再次提出幫扶修通產(chǎn)業(yè)路的想法。駐村工作隊(duì)邀請(qǐng)學(xué)校專業(yè)人才進(jìn)行實(shí)地考察和充分論證后，形成了正式項(xiàng)目申報(bào)材料并呈報(bào)至縣級(jí)相關(guān)部門(mén)，但仍然處于久拖未決的狀態(tài)。為此，駐村工作隊(duì)很是著急。

咱們和縣上聯(lián)系了很多次，每次都說(shuō)再等等看。再這樣下去，項(xiàng)目肯定就泡湯了。咱們還得另謀出路。要不咱們邀請(qǐng)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)來(lái)村調(diào)研考察，到時(shí)候縣上領(lǐng)導(dǎo)肯定會(huì)陪同，考察中咱們?cè)偬崽幔f(shuō)不定項(xiàng)目能成。(ZH20170520)

在多方共同努力之下，C大學(xué)主要領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)分別來(lái)S縣、L村進(jìn)行脫貧攻堅(jiān)調(diào)研，并實(shí)地考察了中藥材產(chǎn)業(yè)基地。S縣主管經(jīng)濟(jì)的副縣長(zhǎng)及相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人陪同考察。在實(shí)地調(diào)研及聽(tīng)取駐村工作隊(duì)的匯報(bào)后，C大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)提出希望S縣政府對(duì)L村申請(qǐng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃項(xiàng)目能夠予以重視。調(diào)研結(jié)束后不久，S縣很快批準(zhǔn)了L村的申請(qǐng)，并撥付了相應(yīng)的專項(xiàng)資金。這體現(xiàn)了駐村工作隊(duì)實(shí)現(xiàn)對(duì)扶貧資源的廣泛動(dòng)員。其中，參扶單位領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)研和視察更是通過(guò)一種超越常規(guī)體制和常軌渠道的方式，巧妙獲得了上級(jí)政府專項(xiàng)扶貧項(xiàng)目。

今年咱們校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)基本上都來(lái)過(guò)村里了。領(lǐng)導(dǎo)每次來(lái)，都會(huì)帶來(lái)大支票?，F(xiàn)在看來(lái)，任務(wù)雖然重了，但工作相對(duì)要比以往好開(kāi)展一些。(ZXZ20191105)

干部駐村制度是遵循科層制度規(guī)則安排的，這種制度安排講求原則、遵從規(guī)則。從“結(jié)構(gòu)-功能”理論來(lái)看，駐村幫扶工作機(jī)制既實(shí)現(xiàn)了對(duì)科層制優(yōu)勢(shì)與頑疾的超越，也實(shí)現(xiàn)了對(duì)結(jié)構(gòu)科層化和行動(dòng)非科層化的超越，或者對(duì)形式上的科層制設(shè)置與實(shí)質(zhì)上的非正式運(yùn)作的超越[8]。駐村幫扶制度作為一種國(guó)家在扶貧開(kāi)發(fā)工作中具有強(qiáng)制性的制度安排[13]，它沿續(xù)了黨由來(lái)已久的農(nóng)村工作傳統(tǒng)。國(guó)家通過(guò)強(qiáng)制性的政策安排將駐村工作隊(duì)嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部，從宏觀層面實(shí)現(xiàn)國(guó)家基層治理意志；將駐村幫扶工作要求與基層工作直接聯(lián)系，從中觀層面實(shí)現(xiàn)駐村幫扶工作機(jī)制與基層社會(huì)治理體系有機(jī)結(jié)合；將駐村幫扶干部與包村領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部、村民聯(lián)結(jié)起來(lái)，從微觀層面實(shí)現(xiàn)駐村幫扶干部與鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的融合。但是駐村幫扶制度在破除原有的行政體制束縛和打破科層制僵化執(zhí)行藩籬的同時(shí)，又形成了新的科層體制的掣肘。此外，駐村幫扶制度具有臨時(shí)性、階段性等非常規(guī)性特征，這導(dǎo)致了政策設(shè)計(jì)的短期性和執(zhí)行過(guò)程的走樣和低效。

3.香菇種植建設(shè)項(xiàng)目

消費(fèi)扶貧是社會(huì)力量參與扶貧脫貧的有效途徑。香菇種植一直是L村的品牌產(chǎn)業(yè)，也是該村脫貧致富的重要法寶。這在很大程度上得益于村上的能人H的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)。有著30多年種植經(jīng)驗(yàn)的H既是村干部(監(jiān)委會(huì)主任)，也是企業(yè)法人(丹南菌種廠法人)，又是高級(jí)技師，現(xiàn)種的12萬(wàn)袋為植袋料香菇。從2014年C大學(xué)第一批駐村干部開(kāi)始，一直與他保持良好關(guān)系，也結(jié)下了深厚情誼。

B老師駐村的時(shí)候就一直住在H家。我們來(lái)了之后，H經(jīng)常邀請(qǐng)我們?nèi)ニ遗收劊P(guān)系處得不錯(cuò)。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，他又是村里的能手，我們也離不了他。在項(xiàng)目支持上，于公于私我們也只能傾向他。(ZH20180425)

在鄉(xiāng)村社會(huì)場(chǎng)域中，情面就是打破原則，關(guān)系就是變通規(guī)則[4]。通過(guò)平時(shí)交往建立的感情，H除了獲得專項(xiàng)資金支持外，C大學(xué)每年超過(guò)百萬(wàn)元的職工福利也是定點(diǎn)采購(gòu)H的農(nóng)特產(chǎn)品(香菇、木耳、土雞蛋等)。而上述項(xiàng)目之所以最終得以順利實(shí)施，是因?yàn)轳v村工作隊(duì)也有職務(wù)晉升的自利性考量，對(duì)常規(guī)工作規(guī)則和渠道進(jìn)行了相應(yīng)的變通和超越。由于工作成效突出，在新一輪崗位聘任過(guò)程中，當(dāng)時(shí)的駐村干部均獲得了職務(wù)升遷。此外，回校工作后的駐村干部Z也是千方百計(jì)通過(guò)各種消費(fèi)扶貧的方式為H的農(nóng)特產(chǎn)品銷售搭建平臺(tái)。可見(jiàn)，駐村干部和村民在同吃同住同勞動(dòng)過(guò)程中，展開(kāi)了各種各樣的非正式交往，由此挑戰(zhàn)了科層化體系的常軌運(yùn)作模式。從沖突與合作理論來(lái)看，駐村干部實(shí)現(xiàn)了“心”在體制內(nèi)單位和“身”在駐村幫扶村的分離和超越。

四、超常規(guī)治理的運(yùn)作邏輯機(jī)理

上述案例分析勾勒出一幅駐村工作隊(duì)運(yùn)作的實(shí)然圖景。其中，我們看到的是一個(gè)超常規(guī)運(yùn)作的駐村工作隊(duì)。在此不禁設(shè)問(wèn)：駐村工作隊(duì)超常規(guī)治理的運(yùn)作邏輯機(jī)理是什么？下面將這一運(yùn)行方式置于自上而下的壓力型體制之下、平行互動(dòng)的非程式化鄉(xiāng)土社會(huì)之中、自下而上的主體自利性考量之上等密織而成的環(huán)境網(wǎng)絡(luò)中加以闡釋。

(一)制度邏輯：壓力型科層制的制度環(huán)境

進(jìn)入農(nóng)村社會(huì)場(chǎng)域的駐村工作隊(duì)，在實(shí)踐過(guò)程中要完成國(guó)家治理和基層治理的目標(biāo)統(tǒng)一必然要受到國(guó)家層面相關(guān)制度的影響。

壓力型體制延續(xù)了集權(quán)體制自上而下的控制邏輯。壓力型體制是描繪和分析中國(guó)地方政府行動(dòng)過(guò)程的一個(gè)經(jīng)典性解釋概念，強(qiáng)調(diào)地方政府的運(yùn)行是對(duì)不同來(lái)源發(fā)展壓力的分解和應(yīng)對(duì)。因此，這一體制的基本運(yùn)行方式可以概括為任務(wù)量化分解、指標(biāo)層層下派、獎(jiǎng)懲逐級(jí)加碼、重要任務(wù)一票否決。對(duì)于一個(gè)多層級(jí)政府體系的中國(guó)來(lái)說(shuō)，從中央到地方再到基層，愈往下，指標(biāo)愈多，壓力愈大。與此同時(shí)，目標(biāo)管理責(zé)任制的考核方式借助科層制的組織結(jié)構(gòu)設(shè)定的目標(biāo)任務(wù)，進(jìn)一步強(qiáng)化了科層組織的壓力。

上面只管下任務(wù)，也不看咱們能不能完成。村干部就這么五六個(gè)人，既要宣傳政策，又要入戶調(diào)查，還有各種填不完的表格。(LXH20190828)

項(xiàng)目制形鑄了治理資源自下而上的競(jìng)爭(zhēng)邏輯。項(xiàng)目制不僅是一種國(guó)家治理體制，也是一種能夠使治理體制積極運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的運(yùn)作機(jī)制，更是一種超越行政科層制的分級(jí)治理結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)條線運(yùn)作的資源配置方式。相比單位制而言，項(xiàng)目制的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)是暫時(shí)打破這種常規(guī)組織結(jié)構(gòu)，超越縱向的層級(jí)性安排(條條)和橫向的區(qū)域性安排(塊塊)，實(shí)現(xiàn)常規(guī)組織中的各種要素重新組合[14]。就駐村工作隊(duì)而言，作為“國(guó)家隊(duì)”的組織角色定位決定了其必須要有代表國(guó)家形象的政治站位和政策高度，而作為“地方隊(duì)”的工作方式又決定了其必須要有農(nóng)村基層干部的文化情懷和工作作風(fēng)。因此，作為精準(zhǔn)扶貧政策落地的“最后一公里”，駐村工作隊(duì)的行動(dòng)邏輯只能是常規(guī)工作按部就班，重點(diǎn)工作全力開(kāi)展，中心工作創(chuàng)造條件去辦。同時(shí)，駐村干部必須處理好科層體制與動(dòng)員體制間關(guān)系，但文本職責(zé)與實(shí)踐運(yùn)行的悖論在于按照科層制原則很難完成層層加碼的壓力型目標(biāo)任務(wù)。于是，對(duì)科層制設(shè)置超越式的轉(zhuǎn)換以及對(duì)權(quán)力運(yùn)作策略式的創(chuàng)造便成為一種替代性的工具理性選擇。運(yùn)作于壓力型目標(biāo)任務(wù)與約束型資源供給雙重困境中的駐村工作隊(duì)不得不采用超常規(guī)治理方式，吸納和汲取各類非制度化的資源要素，完成上級(jí)下達(dá)的扶貧任務(wù)。

(二)場(chǎng)域邏輯：非程式化的基層社會(huì)場(chǎng)域

駐村工作隊(duì)是嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)文化網(wǎng)絡(luò)和治理結(jié)構(gòu)場(chǎng)域的。駐村工作隊(duì)所發(fā)揮作用的大小直接取決于其工作作風(fēng)和溝通方式是否符合鄉(xiāng)村社會(huì)的行事原則。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接取決于土地的自然特性決定了中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)是一個(gè)超穩(wěn)態(tài)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，同時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然和社會(huì)雙重影響的社會(huì)特性在很大程度上決定了中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)又是一個(gè)情理合一的社會(huì)。大多數(shù)人在處世和辦事上既非偏向理性，也非順從感性，而是希望在兩者之間做出平衡和調(diào)和；既重視規(guī)則與秩序(理)，也注重差異與特殊(情)，做人辦事兩者都不偏廢。

都是一個(gè)村的鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親，大家低頭不見(jiàn)抬頭見(jiàn)，凡是做事情都不能太絕了，要顧及人情世故，要不別人在背地里會(huì)說(shuō)咱們不近人情。(SMF20170615)

當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)處于一種傳統(tǒng)社會(huì)的“鄉(xiāng)土性”解構(gòu)與現(xiàn)代社會(huì)的“自主性”建構(gòu)的轉(zhuǎn)型社會(huì)形態(tài)。情面依然是維系村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)與秩序、規(guī)范村民價(jià)值與行為的重要力量，也是村民和其他行動(dòng)主體遵從和信服的處事原則和行為方式。這樣的鄉(xiāng)村社會(huì)特征可概括為非程式化，即農(nóng)村社會(huì)交往是沒(méi)有規(guī)律可循的。但事實(shí)上，村莊社會(huì)中的生活、交往、行為是自成一體，且自圓自恰的。非程式化的概念是為了說(shuō)明現(xiàn)代生活及與之相對(duì)應(yīng)的科層體系與農(nóng)村社會(huì)完全是兩套不同的邏輯在運(yùn)行，它們各自遵循不同的規(guī)則和共識(shí)。駐村工作隊(duì)、村干部、村民朝夕相處、共同勞作。因此，在施策過(guò)程中，駐村干部需要面對(duì)現(xiàn)代社會(huì)陌生人規(guī)則與鄉(xiāng)村熟人機(jī)制相互交織、依法施行的正式治理與依情行事的非正式治理并存的特殊場(chǎng)域，講人情、顧面子成為駐村干部政策執(zhí)行和社會(huì)交往必須遵循的基本原則。較多人情因素的嵌入，在一定程度上必然會(huì)改變駐村工作隊(duì)用陌生人機(jī)制來(lái)解決熟人社會(huì)中扶貧問(wèn)題的處事方式。

作為嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的“國(guó)家代言人”，駐村工作隊(duì)要遵從科層制的政策執(zhí)行規(guī)則和秩序，還要兼顧?quán)l(xiāng)村社會(huì)中諸如村規(guī)民約、風(fēng)俗習(xí)慣等軟法規(guī)制，否則將無(wú)法得到村干部的協(xié)助和村民的認(rèn)同。如果沒(méi)有村干部的協(xié)助，駐村干部甚至無(wú)法走進(jìn)貧困戶的家門(mén)[4]。如果沒(méi)有村民們的認(rèn)同，駐村干部所代表的國(guó)家力量將會(huì)被村民們熟練掌握的不合作、消極抵抗等一系列“弱者的武器”消失殆盡。非程式化的鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)為具有科層制組織的駐村工作隊(duì)采取超越常規(guī)機(jī)制和非常規(guī)機(jī)制行事埋下了深深的伏筆。

(三)行動(dòng)邏輯：自利性選擇的主體行動(dòng)偏好

行動(dòng)者的角色獲致很大程度上決定了其行動(dòng)邏輯。而自利性往往又是行動(dòng)者行動(dòng)的主體偏好。在實(shí)踐中，駐村工作隊(duì)扮演著多重角色：從應(yīng)然角色來(lái)看，駐村工作隊(duì)既是國(guó)家權(quán)力的“代理人”，也是政策落實(shí)的“執(zhí)行人”，更是回應(yīng)群眾訴求的“發(fā)言人”；從實(shí)然角色來(lái)看，駐村工作隊(duì)是完成脫貧攻堅(jiān)主體責(zé)任的“經(jīng)紀(jì)人”，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的“合伙人”，更是獲取晉升資本的“鍍金人”?；ゲ幌嗳莸慕巧ㄎ?，一方面誘發(fā)駐村工作隊(duì)實(shí)際行動(dòng)偏離角色期望，另一方面極易造成行動(dòng)者的自利性行動(dòng)偏好。

駐村兩年多，我慢慢發(fā)現(xiàn)這項(xiàng)工作雖風(fēng)光，但也辛苦。正是因?yàn)榇蠹铱吹搅寺殑?wù)升遷和職稱晉升上政策的傾斜和好處，這次壓茬輪換申請(qǐng)駐村的人才越來(lái)越多，也越來(lái)越積極。(XZ20210525)

此外，不同層級(jí)的駐村工作隊(duì)在行動(dòng)邏輯上又具有明顯差異。一是“委托-代理”關(guān)系名義上的統(tǒng)一與實(shí)質(zhì)上的分離造成行動(dòng)者自由行動(dòng)的空間，更為行動(dòng)者采取超越已有行動(dòng)規(guī)則和邏輯提供了制度空間。二是多重角色間“孰輕孰重”的權(quán)衡使得行動(dòng)主體在壓力型體制和目標(biāo)責(zé)任制的考核下，采取一定的策略超越或變通已有的常規(guī)機(jī)制和動(dòng)員機(jī)制，演變?yōu)閷?shí)際中的一種慣用的行動(dòng)邏輯。這種可以稱之為“施由親始”的行事規(guī)則或行動(dòng)倫理驅(qū)動(dòng)力，會(huì)對(duì)科層制形成強(qiáng)大的擠壓效應(yīng)或者社會(huì)張力。當(dāng)然身為“體制人”的駐村工作隊(duì)，不可能也不會(huì)完全走向科層制的對(duì)立面，理性的選擇是超越并游走于科層制和動(dòng)員機(jī)制之間。自利性選擇理性成為駐村工作隊(duì)超常規(guī)治理的一種行動(dòng)支配力。

綜上，壓力型體制的制度約束、熟人社會(huì)的行動(dòng)場(chǎng)域、行動(dòng)主體的利害關(guān)系權(quán)衡等多重因素影響迫使駐村工作隊(duì)在行動(dòng)中不得不打破條塊關(guān)系的權(quán)力基礎(chǔ)和組織結(jié)構(gòu)，改變既有的常規(guī)治理和非常規(guī)治理下的條塊分割狀態(tài)，而選擇超常規(guī)治理模式。

五、結(jié)論與余論

干部駐村制度作為精準(zhǔn)扶貧的重要運(yùn)作機(jī)制之一，其設(shè)計(jì)初衷是黨和國(guó)家為了在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成被賦予政治屬性的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，通過(guò)動(dòng)員社會(huì)組織力量和科層組織行政嵌入方式，構(gòu)筑“政策激勵(lì)+典型激勵(lì)+情感激勵(lì)”的系統(tǒng)性制度體系支撐，以此落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策，有效開(kāi)展農(nóng)村貧困治理。同時(shí)，這一制度也是對(duì)黨開(kāi)展農(nóng)村工作傳統(tǒng)的一種繼承和創(chuàng)新。在壓力型科層制的制度環(huán)境、非程式化的基層社會(huì)場(chǎng)域、趨利性選擇的主體行動(dòng)偏好等多重驅(qū)動(dòng)因素疊加之下，駐村工作隊(duì)必須打破但并非祛除常規(guī)工作中的條塊分割體制、非常規(guī)工作中的動(dòng)員體制，及其各自的制度藩籬，而是采取一種超越兩者的超常規(guī)治理模式。這一駐村幫扶工作機(jī)制既非科層制下的常規(guī)機(jī)制，亦非運(yùn)動(dòng)體制下的非常規(guī)機(jī)制。當(dāng)然，本文提出超常規(guī)治理這一解釋性概念同時(shí)引發(fā)以下問(wèn)題，有待進(jìn)一步研究。

第一，在脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興的過(guò)渡中，駐村工作隊(duì)的運(yùn)作策略與實(shí)踐邏輯值得深入研究。隨著脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的完成，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)脫貧成果鞏固與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，成為今后一段時(shí)期貧困地區(qū)農(nóng)村工作“難點(diǎn)中的難點(diǎn)”[15]。脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有機(jī)銜接隨之也成為學(xué)術(shù)關(guān)切的新的政策話語(yǔ)。2020年9月，習(xí)近平總書(shū)記在湖南省郴州市農(nóng)村考察時(shí)指出，“在接續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中，要繼續(xù)選派駐村第一書(shū)記和工作隊(duì)”。2021年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》明確提出，“堅(jiān)持和完善向重點(diǎn)鄉(xiāng)村選派駐村第一書(shū)記和工作隊(duì)制度”。這表明在鄉(xiāng)村振興場(chǎng)域中干部駐村幫扶作為一項(xiàng)長(zhǎng)效制度，要繼續(xù)發(fā)揮其制度優(yōu)勢(shì)。目前，國(guó)家鄉(xiāng)村振興局已組建運(yùn)轉(zhuǎn)，《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》已頒布實(shí)施，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》已制定出臺(tái)，等等，這宣告了全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度框架和政策體系已基本形成，也意味著鄉(xiāng)村治理步入制度化和法治化的道路。從法理上看，制度化和法治化意味著治理過(guò)程中行動(dòng)主體必須遵從運(yùn)行規(guī)制的剛性約束與運(yùn)行程式的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。那么，進(jìn)入新場(chǎng)域的駐村工作隊(duì)的運(yùn)行依舊表現(xiàn)為超常規(guī)治理的運(yùn)作邏輯，還是轉(zhuǎn)變?yōu)槌Ｒ?guī)機(jī)制或動(dòng)員機(jī)制中的某一種或結(jié)合，抑或轉(zhuǎn)換為一種新的治理形態(tài)？本文認(rèn)為，對(duì)于一個(gè)組織如何完成任務(wù)和推進(jìn)工作議題，必須要考慮一個(gè)前提條件，即不同類型的科層任務(wù)和不同階段的時(shí)間狀態(tài)對(duì)應(yīng)不同的推進(jìn)邏輯與不同的工作機(jī)制[16]。任務(wù)和工作的重要程度及其緊迫程度很大程度上決定了組織的行動(dòng)策略和行為方式，也就是說(shuō)，不同的治理情境會(huì)誘發(fā)不同的治理機(jī)制和運(yùn)作方式?？傊?，面對(duì)治理場(chǎng)域的轉(zhuǎn)換，如何完善干部駐村制度和優(yōu)化駐村幫扶工作機(jī)制，充分發(fā)揮駐村工作隊(duì)在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的功用，需要在新的政策環(huán)境和實(shí)踐情境中進(jìn)一步深入研究。

第二，駐村工作隊(duì)在鄉(xiāng)村建設(shè)與鄉(xiāng)村治理中如何真正發(fā)揮其制度優(yōu)勢(shì)值得深入探討。作為鄉(xiāng)村社會(huì)的外來(lái)力量，駐村工作隊(duì)參與鄉(xiāng)村建設(shè)與鄉(xiāng)村治理的合法性權(quán)威一方面源自組織賦權(quán)，另一方面來(lái)自民眾認(rèn)可。駐村干部是否真正“進(jìn)場(chǎng)”于鄉(xiāng)村社會(huì)主要源自后者，特別是村干部。在鄉(xiāng)村熟人社會(huì)，駐村干部需要親近村干部，甚至在某些場(chǎng)合需要附和和討好村干部。但駐村干部進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)勢(shì)必會(huì)對(duì)既有的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)和利益格局帶來(lái)改變和調(diào)整，特別是對(duì)鄉(xiāng)村精英的權(quán)力和利益形成沖擊和壓迫。因此，村干部從內(nèi)心和行動(dòng)上會(huì)疏遠(yuǎn)或孤立駐村干部。村民和村干部雖同屬一個(gè)鄉(xiāng)村共同體，二者間有深厚的合作基礎(chǔ)，但是村民中的部分或全部又需要駐村干部的介入以對(duì)村干部的某些行為形成牽制。可見(jiàn)，鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)中的三方力量既有合作的需要，也有對(duì)抗的緣由。駐村干部如何回應(yīng)行動(dòng)壁壘，如何發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，對(duì)于構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局至關(guān)重要。這僅僅依靠駐村工作隊(duì)的思想轉(zhuǎn)換和行為調(diào)適是力所不逮的，必須要從價(jià)值理念、制度體系、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制等社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)的全要素中予以整體性考量。

總之，作為一項(xiàng)個(gè)案經(jīng)驗(yàn)研究，受資料限制和研究范式局限，本文提出的駐村工作隊(duì)超常規(guī)治理的工作機(jī)制這一解釋概念與分析框架還只是一種嘗試和探索，下一步還需要學(xué)界通過(guò)大量的田野調(diào)查資料和數(shù)據(jù)加以驗(yàn)證、修正和發(fā)展本文的分析框架及其背后隱含的運(yùn)作機(jī)理。