汪超

(中國礦業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 徐州 221116)

一、問題的提出

黨的十九大報告中提出走“推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”的中國特色現(xiàn)代化發(fā)展道路，這一頂層設(shè)計的核心內(nèi)容與明顯指向就是要加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。人的城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化中“新”的意蘊所在，“穩(wěn)定”城鎮(zhèn)化則是新型城鎮(zhèn)化之“質(zhì)”的關(guān)鍵所在，建構(gòu)在農(nóng)民工家庭完整性之上的城鎮(zhèn)化才是新型城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)。然而，國家統(tǒng)計局2008—2014年的《全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，約80%的農(nóng)民工家庭處于一種離散化狀態(tài)[1]?！凹彝ルx散”并非指家庭解體，而是指核心家庭成員在不同空間中的一種分離的共同生活，使他們不能享受正常的家庭生活[2]。家庭離散狀態(tài)弱化了老人贍養(yǎng)、子女照料、婚姻生活以及安全保護(hù)等家庭功能，使農(nóng)民工及其家庭難以平等共享有尊嚴(yán)、有體面的幸福生活，這不僅可能引發(fā)一些沖擊社會道德底線事件，也會給城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定發(fā)展帶來隱患。

針對農(nóng)民工家庭離散問題，學(xué)界已有不少卓有成效的研究：一是對農(nóng)民工家庭離散概念的界定[3]；二是探索農(nóng)民工家庭離散的研究范式[4-5]，研究范式從傳統(tǒng)遷移經(jīng)濟(jì)理論轉(zhuǎn)移到新勞動力遷移經(jīng)濟(jì)理論；三是對農(nóng)民工家庭離散的狀況及特征進(jìn)行分析描述[6]；四是對農(nóng)民工家庭離散的影響因素進(jìn)行分析。一部分學(xué)者從宏觀的結(jié)構(gòu)視角提出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、二元分割的勞動力市場造成農(nóng)民工家庭難以留城[7]，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展不同步是導(dǎo)致農(nóng)民工家庭離散的根本原因[8]。不少學(xué)者從中觀的制度視角提出戶籍制度及依附其上的社會福利制度限制了農(nóng)民工家庭團(tuán)聚[9]。此外，部分學(xué)者從微觀的家庭策略視角提出農(nóng)民工家庭離散是家庭理性選擇的最優(yōu)結(jié)果[10-11]。上述研究是分析農(nóng)民工家庭離散發(fā)生邏輯的重要基礎(chǔ)，但鮮有研究將自由發(fā)展與家庭個體選擇結(jié)合起來進(jìn)行討論。

黨的十九大提出“中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”這一新的歷史方位判斷，并強(qiáng)調(diào)要堅持“以人民為中心”的發(fā)展道路。賦能農(nóng)民工舉家留城的可行能力與自由選擇，是助力農(nóng)民工共享美好生活、補齊民生短板與踐行人本發(fā)展道路的重要表現(xiàn)?；谏鲜鲅芯炕仡櫯c現(xiàn)實反思，本研究運用阿瑪?shù)賮啞ど?Amartya Sen)的自由發(fā)展觀思想，審視宏觀結(jié)構(gòu)與制度安排如何引發(fā)農(nóng)民工家庭可行能力貧困與選擇自由的缺失及其引致的家庭離散結(jié)果。在修復(fù)、彌合農(nóng)民工家庭共同體離散過程中，公共政策是關(guān)鍵性因素。正如阿瑪?shù)賮啞ど?，增進(jìn)人的可行能力與實質(zhì)自由的公共政策一般可以通過促進(jìn)這些不同的、但相互關(guān)聯(lián)的工具性自由而發(fā)揮作用[12]7。鑒于此，本研究運用森的自由發(fā)展觀對農(nóng)民工家庭離散問題進(jìn)行學(xué)理性探究，希冀為公共政策部門制定合宜的政策提供智力支持。

二、阿瑪?shù)賮啞ど淖杂砂l(fā)展觀：農(nóng)民工家庭離散的分析視角

阿瑪?shù)賮啞ど且晃槐秩说乐髁x關(guān)懷的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，他強(qiáng)烈關(guān)注公平、福利與貧困問題，主張社會應(yīng)致力于提高公民的具體能力(Concrete Capabilities)，讓人們真正享受有價值的自由，對此提出將重點放在“積極自由”(Positive Freedom)建構(gòu)上的“能力導(dǎo)向法”(Capability Approach)，這就是森最引人注目的基于可行能力拓展的自由發(fā)展觀。森所言的“自由”是一種“實質(zhì)性自由”，也即“享受人們有理由珍視的那種生活的可行能力”，包括免受困苦，諸如饑餓、營養(yǎng)不良、可避免的疾病、過早死亡之類的基本的可行能力，以及能夠識字算數(shù)、享受政治參與等的自由[12]30。森將發(fā)展視作一個拓展實質(zhì)性自由的過程，認(rèn)為把基本目標(biāo)僅定位為收入財富最大化顯然不恰當(dāng)[12]10。事實上，森也并沒有否定物質(zhì)財富對發(fā)展的作用，而是認(rèn)為其只是以手段性的意義而存在。在森看來，拓展自由是發(fā)展的首要目的與主要手段，自由在發(fā)展中起著建構(gòu)性與工具性作用。

自由的建構(gòu)性表現(xiàn)在自由是人們的價值標(biāo)準(zhǔn)與發(fā)展目標(biāo)中固有的部分，其自身就具有價值，而不需要與別的有價值的事物聯(lián)系來表現(xiàn)其價值[12]4。自由的工具性作用使得人們按自己的意愿過有價值的生活，并在相互聯(lián)系的過程中對發(fā)展產(chǎn)生促進(jìn)作用[12]31。森列出了5種重要的工具性自由：政治自由、經(jīng)濟(jì)條件、社會機(jī)會、透明性保證和防護(hù)性保障。對微觀主體而言，自由沉降到可行能力上?？尚心芰κ菍崿F(xiàn)各種可能的功能性活動組合的實質(zhì)自由，也可以說是實現(xiàn)各種不同生活方式的自由[12]62。換言之，發(fā)展的過程就是保障、提升與實現(xiàn)人的可行能力，從而使個體擁有自由選擇的空間，能依據(jù)自身有理由珍視的事物來比較、判斷和選擇各種功能性活動[12]50。因而，當(dāng)發(fā)展的目標(biāo)與手段有悖于實現(xiàn)人的自由時，個體的可行能力就會被削弱，從而缺失選擇的自由而陷入不利處境。

新中國成立后，為盡快建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，國家理性地將效率視為國家優(yōu)先考慮的目標(biāo)，實施了城市偏向的發(fā)展戰(zhàn)略。這種發(fā)展戰(zhàn)略隨后如扇形一般向各個矢量方向擴(kuò)展，逐漸形成一種適應(yīng)性發(fā)展模式，并通過戶籍制度為城市發(fā)展篩選適合進(jìn)入的個體化農(nóng)村精英，但未能完全賦予農(nóng)民工平等的社會權(quán)利，致使其可行能力與選擇自由的貧困，導(dǎo)致農(nóng)民工家庭共同體在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中處于一種離散式狀態(tài)。這不僅使農(nóng)民工家庭缺乏選擇留城的自由，也有悖于城鎮(zhèn)化促進(jìn)人的解放與全面自由發(fā)展的目標(biāo)要求。森的自由發(fā)展觀為分析農(nóng)民工家庭的可行能力貧困以及缺乏自由的離散選擇提供了連接宏觀與微觀的邏輯分析框架，有助于深刻揭示農(nóng)民工家庭離散這個老問題的發(fā)生邏輯?；诖耍狙芯繌淖杂傻慕?gòu)性與工具性層面建立農(nóng)民工家庭離散的分析框架(圖1)，探討農(nóng)民工家庭離散問題彌合的可能與相關(guān)的對策。

圖1 農(nóng)民工家庭離散生成邏輯框架

以城市與工業(yè)為重點的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，反映出政府追求經(jīng)濟(jì)與效率的熱情與動機(jī)，但這實質(zhì)上是一種“經(jīng)濟(jì)增長壓倒一切”的發(fā)展主義思維，將現(xiàn)代化等同于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、技術(shù)的進(jìn)步、財富的增加。這種過于重視現(xiàn)代性發(fā)展的邏輯會使得現(xiàn)代化發(fā)展的目的與手段倒置，容易使發(fā)展超越其有限的合理程度，使發(fā)展過程中出現(xiàn)忽視人、忽視家庭的現(xiàn)象。公共政策作為這種發(fā)展實踐的穩(wěn)定形式也相應(yīng)接受效率優(yōu)先原則，利用管理而非服務(wù)的政策工具來響應(yīng)農(nóng)民對公共利益的訴求[11]，典型的是以戶籍制度為代表的系列公共政策使農(nóng)民工不能獲得與城市居民平等的福利待遇，弱化了農(nóng)民工家庭自由舉家遷移到城市的可行能力。后文筆者將從阿瑪?shù)賮啞ど慕?gòu)性自由與工具性自由兩個維度深度解讀農(nóng)民工家庭離散問題。

三、農(nóng)民工家庭離散問題的價值導(dǎo)向研究

功利主義是以實際功效或利益作為道德標(biāo)準(zhǔn)的倫理學(xué)說[13]，森將功利主義概括為三個組成部分，即：后果主義——按結(jié)果來評價社會安排的重要性；福利主義——按自身所產(chǎn)生的效用來衡量每一項選擇；總量排序——每一個選擇按它所產(chǎn)生的效用總量來判斷[12]52。功利主義評判標(biāo)準(zhǔn)的實踐性與實效性，尤其是對效率與效果的強(qiáng)烈關(guān)注，一定程度上有助于政府部門評判公共行動的優(yōu)劣。新中國成立后，為快速建成社會主義現(xiàn)代化，中國政府選擇城市偏向的發(fā)展戰(zhàn)略，具有其歷史的合理性與必要性。事實上，這種發(fā)展戰(zhàn)略確實在短期內(nèi)極大地改善了國家整體經(jīng)濟(jì)面貌，也賦予了農(nóng)民工較大的經(jīng)濟(jì)自由，卻使得農(nóng)民工陷入難以突破的家庭共同體離散困境。在森看來，發(fā)展不應(yīng)局限于經(jīng)濟(jì)自由的提升，更應(yīng)關(guān)注人的尊嚴(yán)、自由、平等等價值目標(biāo)。

(一)經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的城市社會制度安排

新中國成立后，肩負(fù)國家復(fù)興與趕超發(fā)達(dá)國家雙重使命的中國政府從當(dāng)時的客觀環(huán)境與主觀認(rèn)識出發(fā)，實施了城市偏向的發(fā)展戰(zhàn)略，有效使用有限的公共資源快速建成社會主義現(xiàn)代化。這種城市偏向的非均衡發(fā)展模式在千差萬別的利益訴求中尋找“水平線”，以期通過把握和維護(hù)這個平衡點而使每一個社會成員與利益群體的利益訴求得到合理實現(xiàn)[14]。為確保這種發(fā)展模式的順利推進(jìn)，其典型的策略便是把工農(nóng)業(yè)的二元關(guān)系引進(jìn)制度層面，建構(gòu)起一整套以戶籍制度為核心的城市社會制度安排。一方面，戶籍制度為城市現(xiàn)代化建設(shè)篩選適合進(jìn)入的個體化農(nóng)村精英，卻沒有為農(nóng)民工勞動力再生產(chǎn)及其家庭發(fā)展買單，由此導(dǎo)致農(nóng)村居民不得不以家庭離散化的形式向城市流動。另一方面，國家依據(jù)不同時期的發(fā)展需要，不斷調(diào)適戶籍制度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)功能，使其演變成了社會秩序控制、利益資源配置的重要手段，以防止農(nóng)村勞動力的大規(guī)模流動，從而使農(nóng)民工家庭被屏蔽在城市福利資源之外而無法扎根城市。

(二)被邊緣化的農(nóng)民工家庭團(tuán)聚需求

城市偏向發(fā)展戰(zhàn)略關(guān)注的是“最大多數(shù)人的最大幸福”，以此作為正義的評判標(biāo)準(zhǔn)[12]263。這就使政府官員的決策優(yōu)先考慮短期性、實效性的政績，而較少考慮政策的長期效用與可持續(xù)發(fā)展，使其在效用計算方式中偏重于顯著的經(jīng)濟(jì)效益，比如農(nóng)民工數(shù)量、農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)收入增長等短期指標(biāo)，而較少考慮甚至忽視農(nóng)民工對家庭團(tuán)聚的價值倫理需求以及家庭離散所帶來的家庭倫理破壞等隱性成本，更是漠視幸福分配過程中的不平等[12]52。城市偏向發(fā)展戰(zhàn)略關(guān)注的“最大多數(shù)人的最大幸?！笔侵浮叭w相關(guān)人員的幸福”[15]，而非“個體行為者的幸?！薄ＬN含這樣幸福觀的城市發(fā)展政策自然重視效用總量與總量排序，看似在追求利益最大化結(jié)果，但通常只能照顧到部分人的最大利益，或者只是部分人的利益[16]，導(dǎo)致農(nóng)民工家庭團(tuán)聚訴求被置于政策制定者視野之外，或是難以進(jìn)入政策議程。

(三)缺乏自由的農(nóng)民工家庭離散抉擇

城市偏向發(fā)展戰(zhàn)略所關(guān)注的“幸?！被颉翱鞓贰痹谝欢ǔ潭壬鲜且环N簡約化的效用觀，忽略了權(quán)利、自由等非效用因素[12]52。新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化，人的城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是進(jìn)城務(wù)工女性的城鎮(zhèn)化，只有她們真正融入城鎮(zhèn)才可能舉家遷居進(jìn)城，實現(xiàn)家庭的城鎮(zhèn)化，進(jìn)而實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，為此，該群體擁有就業(yè)技能這一可行能力就顯得格外重要。《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》是繼《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》之后又一具有里程碑意義的綱領(lǐng)性文件，為提升農(nóng)民工群體的職業(yè)素養(yǎng)、職業(yè)技能創(chuàng)造了機(jī)會，但從社會性別角度來審視政策安排，其簡約化了更加邊緣化的脆弱性群體即進(jìn)城務(wù)工女性的個性化培訓(xùn)訴求。

農(nóng)民工家庭離散式進(jìn)城看似是家庭利益最大化的理性選擇策略，對家庭經(jīng)濟(jì)自由也有較大的促進(jìn)作用，但這種“幸福生活”的背后是農(nóng)民工家庭缺乏自由的選擇，不利于農(nóng)民工實現(xiàn)家庭團(tuán)聚可行能力的培育與提升。這種城市偏向發(fā)展戰(zhàn)略通過城鄉(xiāng)二元戶籍制度對農(nóng)民工家庭的社會機(jī)會與社會流動造成結(jié)構(gòu)性差異的影響，在一段時期內(nèi)戶籍制度演化為限制鄉(xiāng)城遷移的黏性制度與城鄉(xiāng)社會福利資源分配的工具，導(dǎo)致社會福利資源在城鄉(xiāng)居民之間的不合理配置，農(nóng)民工被迫不公平地享受就業(yè)機(jī)會、社會福利、住房保障、子女教育等方面的資源，進(jìn)而制約了其自由選擇生產(chǎn)方式與生活環(huán)境的可行能力，從而使其不得不降低自己的要求來適應(yīng)這種不公平的環(huán)境，這也進(jìn)一步影響了農(nóng)民工家庭式遷移與團(tuán)聚的權(quán)利與自由。

四、農(nóng)民工家庭離散問題的社會制度分析

城市偏向發(fā)展戰(zhàn)略是一套以城市為中心的社會制度安排，通過或明或暗的戶籍制度將農(nóng)民工家庭隔離在城市福利資源共享的邊緣，進(jìn)而損害了農(nóng)民工家庭的各種工具性自由，具體表現(xiàn)為對農(nóng)民工家庭的政治自由、經(jīng)濟(jì)條件、社會機(jī)會、透明性保證和防護(hù)性保障等方面可行能力的削弱，由此構(gòu)成了農(nóng)民工家庭離散的社會安排。自由的工具性作用，是關(guān)于各種權(quán)利、機(jī)會和權(quán)益是如何擴(kuò)展人類一般自由的[12]52。工具性自由的缺損既是對農(nóng)民工家庭過有價值生活的實質(zhì)自由的弱化，又通過其手段性作用導(dǎo)致農(nóng)民工家庭的可行能力的貧困，從而阻礙農(nóng)民工家庭享受有理由珍視的生活的實質(zhì)自由。

(一)處于城市政治的邊緣

民主就意味著公民都必須擁有同樣的機(jī)會來發(fā)表見解和采用其他任何人都可采用的表達(dá)方式[17]。然而，城市現(xiàn)有的政治制度供給模式不能滿足農(nóng)民工實現(xiàn)其民主權(quán)利與政治價值的訴求。2012年民政部出臺的《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民工融入城市社區(qū)的意見》要求探索農(nóng)民工參與社區(qū)選舉的新途徑，但忽視了戶籍所建構(gòu)的政治不自由事實?！度珖舜蟪Ｎ瘯P(guān)于縣級以下人大代表直接選舉若干規(guī)定》規(guī)定：“選民實際上已經(jīng)遷居外地但是沒有轉(zhuǎn)出戶口的，在取得原選區(qū)選民資格的證明后，可在現(xiàn)居住地的選區(qū)參加選舉。”政治自由和自由權(quán)只具有可允性的優(yōu)越性，其實效性取決于政治自由和自由權(quán)是如何行使的[12]155。國家規(guī)定看似保障了農(nóng)民工的政治參與自由，但沒考慮到他們的流動性以及為取得選民資格證明所必須付出的轉(zhuǎn)換成本，變相限制了他們的政治參與自由。農(nóng)民工政治參與可行能力的削弱既使農(nóng)民工在福利資源信息面前處于“無知狀態(tài)”，又使其在政策議程選擇與政策制定中處于“失聲狀態(tài)”，從而難以合法伸張其舉家進(jìn)城以與家庭團(tuán)圓的利益訴求。

(二)家庭經(jīng)濟(jì)資源的匱乏

經(jīng)濟(jì)條件指的是個人分別享有的將其經(jīng)濟(jì)資源運用于消費、生產(chǎn)或交換的機(jī)會[12]155。然而，城市的就業(yè)制度安排削弱了農(nóng)民工家庭的經(jīng)濟(jì)自由。盡管當(dāng)前政策在不斷淡化對農(nóng)民工就業(yè)的各種歧視性規(guī)定、就業(yè)選擇的各種限制，但部分城市依舊以城市戶籍身份限制農(nóng)民工就業(yè)的工種與行業(yè)，實質(zhì)上仍然延續(xù)了原本需要褪色的城鄉(xiāng)二元分割的制度性歧視，并沒有改善農(nóng)民工城市就業(yè)環(huán)境。農(nóng)民工家庭經(jīng)濟(jì)收益少的原因就在于城鄉(xiāng)之間的制度藩籬制約著人們合作秩序的生成和擴(kuò)展，造成“布羅代爾鐘罩”遲遲不能揭開[18]。

農(nóng)民工因受制于由戶籍制度建構(gòu)的排斥性壁壘，并不是一個完全受市場法則指揮的自由流動的勞動力群體，從而只能作為城市“暫住者”進(jìn)入非正規(guī)部門就業(yè)。非正規(guī)部門的生產(chǎn)者很多是在危險的、不健康甚至沒有基本衛(wèi)生設(shè)施的條件下工作和生活的[19]。即便是在非正規(guī)部門就業(yè)，農(nóng)民工與城市居民之間的收入也存在較大差距。自1978年以來，中國城鄉(xiāng)收入差距逐漸擴(kuò)大。2020年，城鄉(xiāng)居民可支配收入倍差達(dá)到2.56。由于工具性自由之間存在關(guān)聯(lián)，對收入的相對剝奪會產(chǎn)生對可行能力的絕對剝奪[12]155，進(jìn)而弱化農(nóng)民工家庭選擇扎根城市的自由與可持續(xù)生計能力。

(三)城鄉(xiāng)戶籍制度的阻隔

社會機(jī)會指的是在教育、保健等方面的社會安排，它們影響個人享受更好生活的實質(zhì)自由[12]9。城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度的建立與安排是為了解決社會秩序與穩(wěn)定問題，以便在社會中營造一種“人工維持的秩序”，以及建構(gòu)依附其上的社會福利資源制度。于是，城鄉(xiāng)二元戶籍制度形成了“家庭—出生—身份—秩序—控制—分配”的基本邏輯結(jié)構(gòu)，成為制約農(nóng)民工家庭式遷移與扎根城市自由的社會安排。一方面，戶籍制使代表“家庭”的土地以及社會關(guān)系等資源滯留在農(nóng)村，實質(zhì)上是一種社會權(quán)利的抑制，導(dǎo)致改革開放后大量農(nóng)民工處于移而不遷的狀態(tài)。因而，農(nóng)民進(jìn)城并不是真正意義的遷移，也不具有舉家遷移進(jìn)城的自由。另一方面，農(nóng)民即使離開鄉(xiāng)村、土地，在城市從事非農(nóng)職業(yè)，也已歷經(jīng)了城市現(xiàn)代文明的洗禮，但其身份在公共政策上依然被界定為“農(nóng)民”，被城市利益共同體排斥在城市社會福利資源共享之外而難以享有與城市居民平等的機(jī)會和資源，使農(nóng)民工處于只能以農(nóng)民身份從事非農(nóng)職業(yè)的城市邊緣人的尷尬境遇，進(jìn)而使農(nóng)民工家庭缺乏選擇“自己有理由珍視的生活”的可行能力。

(四)合作共治平臺的虛置

透明性擔(dān)保是指人們在社會交往中需要的信用[12]9，取決于行政信息的公開與民主論壇的建立[20]。然而，現(xiàn)階段涉及農(nóng)民工的政策信息的傳播渠道以網(wǎng)絡(luò)為主，但當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)覆蓋不足與農(nóng)民工信息能力貧困的事實導(dǎo)致該群體的訴求與意愿向上流動的可能性有限。盡管社會組織能將分散的個體整合成團(tuán)體，匯聚群體利益訴求信息，一定程度上能影響政策議題選擇與政策制定；但大多農(nóng)民工是以散沙狀的個體進(jìn)行日常生活實踐，這制約了他們利用集體行動來維護(hù)自身的合法權(quán)益。尤其是農(nóng)民工對同質(zhì)性生活圈外的陌生人所持有低信任的懷疑態(tài)度，甚至同質(zhì)群體間也缺乏合作及信任，更勿論組建跨越血緣與地域的社會組織了。

(五)社會安全網(wǎng)絡(luò)的狹窄

從自由發(fā)展的觀點看，防護(hù)性保障是扶助處于受損邊緣或貧困境地的人，使之能享受更好生活的實質(zhì)自由的社會安全網(wǎng)。國務(wù)院于2014年7月印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，宣告了中國實行了半個多世紀(jì)的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺，同時實施流動人口居住證制度。實施居住證制度的目的在于通過對流動人口的掌握來及時調(diào)整公共政策，以更好服務(wù)流動人口。但地方實行的居住證制度將流動人口界定為“客人”“過路人”，而不是城市新市民，實際上仍在維持與社會資源相捆綁的隔離制度，人為在城市主義發(fā)展邏輯基礎(chǔ)上建構(gòu)出一道福利資源保護(hù)藩籬。市場通常對所有者都開放，但那些不具有資格的人在市場中是最脆弱和不受保護(hù)的，他們往往容易被排除在共同體的安全和福利供應(yīng)之外，他們在集體中總是沒有保障的位置[21]。對于不具備城市成員資格的農(nóng)民工來說，他們?nèi)菀妆慌懦庠诠餐w的安全保護(hù)與福利供給之外，成為城鎮(zhèn)社會保障體系所排斥的“編外人群”?！?016年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，2016年與雇主或單位簽訂了勞動合同的農(nóng)民工比重僅為35.1%。這意味著一旦遭遇勞動糾紛，他們更加不可能公平地享受“自己有理由珍視的生活”的各種機(jī)會以及擁有選擇的權(quán)利。

五、結(jié)論與討論

在城市主流話語與現(xiàn)代敘事中，農(nóng)民工被視為追求相對經(jīng)濟(jì)效益的季節(jié)性流動人口，但城市只是廉價購買農(nóng)民工的勞動力，并未完全賦予其與城市居民同等的市民權(quán)，使該群體既未實現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)自由的預(yù)期，更被剝奪了家庭團(tuán)聚的可行能力與實質(zhì)自由。農(nóng)民工作為政策供給的目標(biāo)政策群體，其經(jīng)濟(jì)自由與實質(zhì)自由之間的矛盾在于城市導(dǎo)向的發(fā)展觀以后果主義、福利主義以及總量排序來評價政策的合理性，忽視了效用在個人之間的分配[22]。經(jīng)濟(jì)條件始終只是家庭的外部存在，而情感、陪伴等才是家庭的內(nèi)在規(guī)定[23]。因而經(jīng)濟(jì)政策的供給力度越大，農(nóng)民工對家庭需求的實現(xiàn)感卻越低。我們常常勇往直前，而不會停下來考察這個愿望到底是什么，直到出現(xiàn)一種不同的主張，與它爭奪優(yōu)先權(quán)為止[24]。農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)自由提升與實質(zhì)自由不足之間的悖論既是“一種不同的主張”，也是強(qiáng)調(diào)建構(gòu)在城市偏向思維上的經(jīng)濟(jì)供給政策不能解決農(nóng)民工家庭離散問題的標(biāo)志，已到了該停下來考察農(nóng)民工真正的需求是什么，以及是什么導(dǎo)致農(nóng)民工家庭的經(jīng)濟(jì)自由提升與實質(zhì)自由不足之間的悖論，再勇往直前則不合時宜了。

當(dāng)然，需要承認(rèn)的是，改革開放以來，農(nóng)民工家庭的經(jīng)濟(jì)自由得到較大提升，但其享受美好家庭生活的實質(zhì)自由并未同步擴(kuò)展，原因在于政策供給前未能合理預(yù)期農(nóng)民工訴求的動態(tài)性，導(dǎo)致政策供給與實際需求之間的脫節(jié)和矛盾。改革之初，秉持生存與社會理性的農(nóng)民工以家庭離散方式流入城市，力圖改善家庭貧窮的生計狀況?？梢哉f，農(nóng)民工在當(dāng)時被烙上了貧窮的印記，這種烙印也形塑了政策制定者認(rèn)為農(nóng)民工問題就是經(jīng)濟(jì)貧窮問題的刻板認(rèn)知，使政策設(shè)計形成了單純經(jīng)濟(jì)發(fā)展就能化解農(nóng)民工問題的政策思路，政策供給因此帶有鮮明的經(jīng)濟(jì)屬性偏向。這種政策認(rèn)知所形成的政策設(shè)計及政策供給在當(dāng)時具有其歷史合理性，并取得了預(yù)期的政策效應(yīng)，但其僵化的經(jīng)濟(jì)供給政策模式缺陷也愈發(fā)明顯。隨著農(nóng)民工家庭經(jīng)濟(jì)收入不斷提升，政策供給模式的邊際效用卻在日漸下降，這是因為其忽視了農(nóng)民工訴求的變化性，合理簡化了該群體珍視與追求美好家庭生活的價值訴求。

流入城市的農(nóng)民工的最終目的集中在對美好家庭生活的向往，因而在其實現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)“從無到有”并轉(zhuǎn)向“從少到多”的愿望后，其“從經(jīng)濟(jì)到家庭”的價值訴求日益彰顯。農(nóng)民工需求的變化印證了馬斯洛需求層次理論關(guān)于人的需求具有層次性、動態(tài)性與發(fā)展性的特征，人在生理與安全需求得到滿足后就會追求更高層次的社交需要[25]。此外，人在一定時期內(nèi)可能存在多種需求，但在不同的社會經(jīng)濟(jì)條件下必會有一種需求占據(jù)主導(dǎo)性地位。因而，農(nóng)民工迫切追求經(jīng)濟(jì)自由，無形中契合與助長了經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的政策思維模式，助推了政策制定者對農(nóng)民工家庭價值需求的忽略。然而，這種忽略在農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)自由逐漸增強(qiáng)過程中進(jìn)行量的積累，最終形成了農(nóng)民工家庭離散這個質(zhì)變問題。家庭在本質(zhì)上就是一種社會交往[26]，農(nóng)民工需求的變化便是一個對經(jīng)濟(jì)收入需求逐漸讓渡于對享受家庭生活需求的過程，這也就造成了農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)自由提升與實質(zhì)自由缺乏之間的矛盾局面。

需注意的是提高農(nóng)民工家庭經(jīng)濟(jì)水平有助于農(nóng)民工獲得享受家庭美好生活的實質(zhì)自由，不能把經(jīng)濟(jì)自由與實質(zhì)自由進(jìn)行隔離，需在政策重構(gòu)中合理權(quán)衡好兩者間的關(guān)系。森的自由發(fā)展觀很好地解決了這一問題，即是在政策重構(gòu)中要擴(kuò)大對農(nóng)民工預(yù)期訴求的信息基礎(chǔ)，以構(gòu)成實質(zhì)自由的功能性活動為價值標(biāo)準(zhǔn)，對修復(fù)與彌補農(nóng)民工家庭離散有合理預(yù)期。當(dāng)前農(nóng)民工對家庭團(tuán)聚的預(yù)期不是返鄉(xiāng)團(tuán)聚而是希望有更多的城市團(tuán)聚機(jī)會，因為在城市務(wù)工是農(nóng)民工家庭提高收入的有限途徑，在不務(wù)工所致返貧壓力與實質(zhì)自由相碰撞情況下只能暫時放棄部分自由，否則經(jīng)濟(jì)的不自由會使一個人在其他自由受到侵犯時成為一個弱小的犧牲品[12]11。盡管城市導(dǎo)向的發(fā)展觀影響了農(nóng)民工的建構(gòu)性自由，但通過擴(kuò)展信息基礎(chǔ)可發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工對“經(jīng)濟(jì)”和“家庭”的預(yù)期在一定程度上契合了長期以來的城市導(dǎo)向的政策供給模式，這就給政府夯實以公正為導(dǎo)向的發(fā)展理念留下空間與時間。

鑒于此，政策重構(gòu)既要以人的全面自由發(fā)展為宗旨，又要逐漸揚棄城市導(dǎo)向的發(fā)展觀，也要更加注重發(fā)展的公平正義性[27]。當(dāng)以自由看發(fā)展時，必須適當(dāng)考察與評判發(fā)展的不同面向。農(nóng)民工家庭共同體離散的根本原因在于，農(nóng)民工享有家庭美好生活的可行能力與實質(zhì)自由的缺乏，因而在繼續(xù)承認(rèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要性的前提下，城市發(fā)展必須更加關(guān)注使農(nóng)民工家庭擁有更多的實質(zhì)性自由，擴(kuò)展其有理由珍視的那些自由，從而不僅能使農(nóng)民工家庭的生活更加自由、更加豐富，而且能使農(nóng)民工及其家人成為更加社會化的人、更加自由地實施他們自己的選擇。因此，公共政策調(diào)整一方面要著眼于短期，采用積極的社會福利政策彌補家庭部分功能的缺損，回應(yīng)農(nóng)民工當(dāng)前對更多陪伴的家庭預(yù)期；另一方面要放眼長遠(yuǎn)，要從解決農(nóng)民工家庭面臨的政治自由、經(jīng)濟(jì)條件、社會機(jī)會、防護(hù)性保障等工具性自由方面的困境入手，漸進(jìn)性而又系統(tǒng)性地增強(qiáng)以賦能為核心的農(nóng)民工家庭的實質(zhì)自由。

中國共產(chǎn)黨是為人民謀幸福的政黨，旨在讓人民群眾享有更幸福安康的生活，在人民幸福的藍(lán)圖中勢必包括數(shù)量龐大的農(nóng)民工的幸福美好生活。新中國成立后到改革開放前，為維護(hù)社會穩(wěn)定以及服務(wù)城市偏向發(fā)展戰(zhàn)略，國家對農(nóng)村勞動力流動采取的是從嚴(yán)、從緊的制度安排。改革開放后，農(nóng)民工政策話語開始轉(zhuǎn)向并趨向中性化，政策內(nèi)容從管制到管理再到服務(wù)轉(zhuǎn)向，體現(xiàn)出農(nóng)民工政策和諧共生的基本發(fā)展趨勢，實質(zhì)上展現(xiàn)出的是黨和國家努力實現(xiàn)農(nóng)民工群體共建共享更加美好生活的決心。尤其是進(jìn)入21世紀(jì)，農(nóng)民工政策話語更加具有包容性、公平性、主體性特征，政策內(nèi)容體現(xiàn)出從控制策略到整合策略的調(diào)整趨勢，展現(xiàn)出國家更加重視農(nóng)民工與主流社會的和諧共生關(guān)系，更加重視經(jīng)濟(jì)自由到實質(zhì)自由的融合統(tǒng)一。

事實上，黨的十九大首次提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為終結(jié)綿延的家庭離散式日常生活實踐，修復(fù)與彌合農(nóng)民工家庭離散這一問題提供了新的視角、契機(jī)與路徑，其重要原因在于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實質(zhì)是在建立拓展需求信息的基礎(chǔ)上，國家通過鄉(xiāng)村振興工作，實現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動鄉(xiāng)村，推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，加快鄉(xiāng)村市場化進(jìn)程，促使城鄉(xiāng)務(wù)工工資水平趨近于社會平均利潤率，賦予鄉(xiāng)村從業(yè)者享受美好生活的經(jīng)濟(jì)自由及可行能力，但鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實踐也面臨優(yōu)質(zhì)人力資本短缺這一最大瓶頸問題。此時，對于返鄉(xiāng)農(nóng)民工而言，其不僅是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中最稀缺、最堅實的優(yōu)質(zhì)人力資本，也獲得了政治自由、經(jīng)濟(jì)條件、社會機(jī)會、透明性保證和防護(hù)性保障等方面的工具性自由與可行能力，增強(qiáng)了其修復(fù)與彌合留守家庭離散的可行能力，均衡了其家庭追求函數(shù)集合中的經(jīng)濟(jì)偏好與價值偏好，無形中建構(gòu)了修復(fù)與彌合農(nóng)民工家庭離散的經(jīng)濟(jì)自由與實質(zhì)自由的融合統(tǒng)一體。

當(dāng)然，實現(xiàn)社會公平、共享美好生活依靠的是良法之治[28]。黨的十九大報告就明確提出“全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障”；黨的十九屆四中全會進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“堅持全面依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，切實保障社會公平正義和人民權(quán)利”“堅持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要”；黨的十九屆五中全會則更具體地提出了“社會主義民主法治更加健全，社會公平正義進(jìn)一步彰顯”“堅持把實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，……扎實推動共同富裕，不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感，促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會全面進(jìn)步”。黨中央始終把滿足人民群眾對美好生活的向往作為統(tǒng)籌推進(jìn)全面深化改革的出發(fā)點和落腳點[29],這些都為建構(gòu)農(nóng)民工政策中的經(jīng)濟(jì)自由與實質(zhì)自由的融合統(tǒng)一關(guān)系提供了歷史機(jī)遇與政治支持。