易卓

(華中科技大學(xué) 中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢 430074)

一、問(wèn)題的提出

公共品供給是農(nóng)村研究的重要組成部分，如何建設(shè)有效且成本合理的公共品供給制度構(gòu)成鄉(xiāng)村建設(shè)的關(guān)鍵命題。稅費(fèi)改革之前，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的公共品供給采取“制度外自上而下”的決策體制[1]，即發(fā)展村莊公益事業(yè)和公共生產(chǎn)設(shè)施所需的建設(shè)資源主要由農(nóng)民自己承擔(dān)，資源不足是制約公共品供給的首要因素。稅費(fèi)改革后，農(nóng)村公共品供給體制產(chǎn)生重大調(diào)整。一方面，國(guó)家逐步依托項(xiàng)目制加大對(duì)農(nóng)村的資源投入，將公共品供給納入公共財(cái)政支出，取消“制度外”的籌資籌勞，確立了“制度內(nèi)”輸入的公共品供給方式；另一方面，為了保障項(xiàng)目資源落地的有效性和安全性，監(jiān)督和規(guī)避下級(jí)組織在項(xiàng)目建設(shè)和資源管理中的違規(guī)行為，國(guó)家在制度層面采取“一整套嚴(yán)密設(shè)計(jì)的技術(shù)系統(tǒng)，通過(guò)立項(xiàng)、申報(bào)、審核、監(jiān)管、考核、驗(yàn)收、評(píng)估和獎(jiǎng)罰等一系列理性程序”[2]來(lái)強(qiáng)化自上而下的中央權(quán)力和公共意志。大量的專項(xiàng)資金投入農(nóng)村，緩解了農(nóng)村公共品發(fā)展的資金約束，因此有學(xué)者將當(dāng)前的農(nóng)村公共品供給模式概括為“制度內(nèi)的自上而下”決策機(jī)制[3]。

然而，大量研究表明項(xiàng)目制主導(dǎo)的資源輸入模式并沒(méi)有帶來(lái)農(nóng)村公共品供給水平的同步提升，甚至悖論的出現(xiàn)，國(guó)家向農(nóng)村輸入的資源越多，項(xiàng)目落地過(guò)程中引發(fā)的與農(nóng)民的矛盾越多，公共品供給的制度績(jī)效也越差，從而產(chǎn)生了因農(nóng)民不合作行為造成的項(xiàng)目進(jìn)村“最后一公里”問(wèn)題[4]。因此，如何正確認(rèn)識(shí)和解決公共品項(xiàng)目進(jìn)村的“最后一公里”困境，提高農(nóng)村公共品供給效率成為學(xué)界關(guān)心的核心問(wèn)題。圍繞這一關(guān)切，既有研究主要有兩種思考進(jìn)路：一是技術(shù)失靈的制度內(nèi)視角，認(rèn)為項(xiàng)目制作為一種“技術(shù)性管理手段”[5]，在較好地解決“監(jiān)督”問(wèn)題后，卻又面臨對(duì)“代理人”激勵(lì)不足的問(wèn)題，并引起地方政府消極應(yīng)對(duì)上級(jí)下達(dá)任務(wù)的行為邏輯，尤其體現(xiàn)在因?yàn)闊o(wú)法化解治理矛盾而產(chǎn)生的項(xiàng)目與農(nóng)民對(duì)接問(wèn)題。另外，農(nóng)村公共品具有細(xì)小、分散且多樣化的特征，要求按照差異性偏好分配資源來(lái)回應(yīng)農(nóng)民的需求[6]，而項(xiàng)目制嚴(yán)格的管理技術(shù)理性和標(biāo)準(zhǔn)化、指標(biāo)化的制度規(guī)范都難以甄別農(nóng)民分散化和差異化的需求表達(dá)。不僅如此，項(xiàng)目制還對(duì)行政科層體制具有一定的依附性，因而各級(jí)政府都有將自己的政策意圖融入項(xiàng)目的可能性[7]，這進(jìn)一步造成公共品供給中的供需錯(cuò)位。因此，有學(xué)者提出要?jiǎng)?chuàng)新公共品供給決策方式，讓農(nóng)民成為公共品項(xiàng)目的決策主體[8]。二是治理不足的制度外視角，認(rèn)為項(xiàng)目制下農(nóng)村公共品供給的“最后一公里”問(wèn)題不是技術(shù)問(wèn)題而是治理問(wèn)題。即在項(xiàng)目的公共目標(biāo)與個(gè)體農(nóng)民利益相沖突時(shí)，對(duì)以“釘子戶”為典型表征的農(nóng)民不合作行為難以制約，基層組織既無(wú)能力也無(wú)動(dòng)力去協(xié)調(diào)國(guó)家與分散農(nóng)民之間的關(guān)系，這是村級(jí)治權(quán)弱化的表現(xiàn)，構(gòu)成項(xiàng)目化供給農(nóng)村公共品的組織困境[9]。因此，有學(xué)者提出要通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)強(qiáng)化基層治權(quán)[10]，加大基層組織在項(xiàng)目落實(shí)過(guò)程中的治理性功能。

以上兩種研究取向都對(duì)項(xiàng)目制下農(nóng)村公共品供給的“最后一公里”問(wèn)題展開(kāi)了深入討論，從不同角度和層次分析了項(xiàng)目落地過(guò)程中農(nóng)民不合作行為的形成機(jī)制。然而，單方面強(qiáng)調(diào)制度內(nèi)的技術(shù)失靈或制度外的治理不足都存在一定的局限，難以從整體上把握公共品供給中農(nóng)民的不合作行為，并提出針對(duì)性解決方案。事實(shí)上，無(wú)論是制度內(nèi)還是制度外視角，都暗喻了將制度內(nèi)供給與制度外供給相結(jié)合的可能性：制度內(nèi)供給決定了在國(guó)家資源輸入的背景下，項(xiàng)目的公共利益與農(nóng)民的個(gè)體利益具有一致性，而制度外供給則提供了在項(xiàng)目制之外低成本解決農(nóng)民協(xié)商問(wèn)題的可能思路。因此，制度內(nèi)供給與制度外供給并不必然是完全分裂的，關(guān)鍵是找到二者結(jié)合的最佳切面，生成一種更加有效的公共品供給模式，這構(gòu)成本文的問(wèn)題意識(shí)。

本文以湖北恩施州盛家壩鎮(zhèn)的通組路建設(shè)為經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，提出一種新的制度內(nèi)與制度外供給相結(jié)合的公共品供給模式，稱之為“民主包干制”。借助對(duì)“民主包干制”制度安排和運(yùn)行機(jī)制的分析，探討資源下鄉(xiāng)背景下，國(guó)家與農(nóng)民在公共品供給中的責(zé)任邊界、合作節(jié)點(diǎn)以及農(nóng)民再組織化的重要意義。

二、農(nóng)村公共品供給中的行政失靈與“民主包干制”的生成

湖北恩施州屬于我國(guó)集中連片特困山區(qū)，長(zhǎng)期以來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共品供給不足，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平嚴(yán)重滯后，公益事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為地方政府和農(nóng)民的基本關(guān)切。自2013年中央提出精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略后，國(guó)家公共財(cái)政向貧困地區(qū)大力傾斜，恩施州承接了大量扶貧專項(xiàng)資金，用以改善村莊基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)生活條件。隨著鄉(xiāng)村建設(shè)的整體推進(jìn)，當(dāng)前農(nóng)村公共品供給大多圍繞農(nóng)民的小微公共品需求展開(kāi)，國(guó)家資源下鄉(xiāng)也越來(lái)越集中在小微公共品供給上。在鄉(xiāng)村道路建設(shè)中，通組路就屬于典型的小微公共品，其基本特征是在通組路以外可以形成相對(duì)排他(1)嚴(yán)格意義上講，通組路是不可能完全排他的，但本組農(nóng)戶對(duì)通組路的使用頻率和需求程度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)非本組農(nóng)戶，因而具有相對(duì)排他性，一般也由本組農(nóng)戶協(xié)商通組路的修建，這在農(nóng)村社會(huì)是地方性共識(shí)。，而在通組路內(nèi)部具有非排他性，因此通組路建設(shè)成為國(guó)家與分散小農(nóng)戶對(duì)接的最末端，也是小農(nóng)戶達(dá)成集體行動(dòng)的組織邊界。地方政府的公共品供給制度創(chuàng)新也主要圍繞如何達(dá)成通組路一級(jí)農(nóng)民的集體行動(dòng)展開(kāi)，在經(jīng)歷了項(xiàng)目落地的行政失靈困境后，生成了運(yùn)作有效的“民主包干制”。

(一)協(xié)商成本外溢與行政失靈：“制度內(nèi)供給”的困境

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革前，恩施農(nóng)村的道路建設(shè)與全國(guó)其他地區(qū)類似，由地方政府和村組干部在農(nóng)閑季節(jié)統(tǒng)一組織農(nóng)民投工投勞、開(kāi)山修路，所需建設(shè)費(fèi)用以共同生產(chǎn)費(fèi)的名義與農(nóng)業(yè)稅費(fèi)捆綁在一起，由村級(jí)組織統(tǒng)一收取。然而，山區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件惡劣，農(nóng)民生產(chǎn)剩余不足，能夠在“制度外”籌集起來(lái)的建設(shè)費(fèi)用并不寬松。此外，山區(qū)道路建設(shè)的工程難度和建設(shè)成本也相對(duì)高昂，肩挑人扛的建設(shè)方式極大影響了道路施工的工程質(zhì)量和效率。因此，一直以來(lái)恩施農(nóng)村的道路公共品建設(shè)落后于全國(guó)平均水平，村里很多通組道路還是砂石路、泥巴路，嚴(yán)重阻礙了村莊發(fā)展。另外，無(wú)論是外出打工還是就醫(yī)上學(xué)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民都對(duì)道路有著剛性需求，“要想富、先修路”成為地方性共識(shí)。但農(nóng)民又無(wú)法完全通過(guò)籌資籌勞來(lái)負(fù)擔(dān)道路建設(shè)所需的全部費(fèi)用，還是需要依靠國(guó)家的項(xiàng)目資源輸入來(lái)解決道路公共品供給不足的問(wèn)題。

稅費(fèi)改革后，國(guó)家不再?gòu)霓r(nóng)村汲取資源籌集公共品建設(shè)費(fèi)用，而是將農(nóng)村公共品供給納入公共財(cái)政支出范疇。尤其是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策以來(lái)，大量扶貧專項(xiàng)資金通過(guò)“制度內(nèi)供給”輸入貧困農(nóng)村，村組道路所需的工程建設(shè)成本都?xì)w公共財(cái)政負(fù)擔(dān)，并由基層組織配合地方政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目落地，從而完成了農(nóng)村公共品供給制度的行政化改革，形塑了行政主導(dǎo)的道路供給秩序。邏輯上講，在完全行政主導(dǎo)的道路公共品供給模式中，不僅解決了農(nóng)村道路建設(shè)資源不足的難題，而且國(guó)家也能相對(duì)精準(zhǔn)地識(shí)別農(nóng)民的需求偏好，這足以使農(nóng)民歡迎項(xiàng)目進(jìn)村。但在實(shí)際中出現(xiàn)的悖論是：一方面，幾乎所有農(nóng)民都期待國(guó)家的道路建設(shè)資源下鄉(xiāng)來(lái)改善本村的生產(chǎn)生活條件；另一方面，在項(xiàng)目落地過(guò)程中，經(jīng)常遭遇某些農(nóng)戶的“扯皮”、阻撓和反對(duì)，使得道路在建設(shè)過(guò)程中充滿矛盾，甚至最后不得不擱置，陷入“制度內(nèi)供給”的困境。其深層原因在于，道路修建過(guò)程中一般總會(huì)占用某些農(nóng)戶的土地，但國(guó)家給農(nóng)民修的通組路或生產(chǎn)道并不屬于政府道路建設(shè)，也不涉及土地性質(zhì)變更，因此公共項(xiàng)目資源只能用來(lái)負(fù)擔(dān)道路修建的工程成本，無(wú)法給予被占地農(nóng)民補(bǔ)償，而包括被占地農(nóng)戶補(bǔ)償在內(nèi)的所有工程預(yù)算外的開(kāi)支應(yīng)當(dāng)由集體或受益農(nóng)戶來(lái)協(xié)商解決。類比“交易成本”的概念，筆者將農(nóng)村公共品供給中國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目落地所需要花費(fèi)的項(xiàng)目預(yù)算外成本定義為“協(xié)商成本”。協(xié)商成本屬于非制度性成本，具有很強(qiáng)的彈性空間，是公共品項(xiàng)目能夠落地的關(guān)鍵，其本質(zhì)是為了平衡農(nóng)戶之間的利益關(guān)系，一旦協(xié)商成本無(wú)法參照收益平均分?jǐn)偟讲煌r(nóng)戶時(shí)就會(huì)引發(fā)利益沖突，從而觸發(fā)治理問(wèn)題，項(xiàng)目公共品背后的公共利益也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)村“制度內(nèi)公共品供給”困境的根本原因在于，協(xié)商成本無(wú)法被受益戶群體內(nèi)部化而外溢給國(guó)家，使得協(xié)商成本不可控，最終造成公共品供給的失敗。在調(diào)研中時(shí)常發(fā)現(xiàn)，被占地農(nóng)戶經(jīng)常要求政府按照征地和安置標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，而其他農(nóng)戶認(rèn)為這些“釘子戶”是跟國(guó)家要價(jià)，并沒(méi)有損害自身的直接利益，而對(duì)其采取觀望態(tài)度。農(nóng)村公共品供給中協(xié)商成本的外溢本質(zhì)上是基層治理弱化的表現(xiàn)：一方面是治理動(dòng)力的弱化。稅費(fèi)改革后，為了精簡(jiǎn)基層干部隊(duì)伍，減輕地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，各地農(nóng)村都開(kāi)展了合村并組的工作，導(dǎo)致行政村范圍擴(kuò)大，增加了村級(jí)組織發(fā)揮自治功能的難度[11]。合村并組后的行政村由多個(gè)自然村組成，是典型的“半熟人社會(huì)”。在“半熟人社會(huì)”情形下，村干部與村民之間信息高度不對(duì)稱、社會(huì)關(guān)聯(lián)日益松散，村干部沒(méi)有動(dòng)力去組織承擔(dān)項(xiàng)目落地過(guò)程中的協(xié)調(diào)成本。筆者調(diào)研的盛家壩鎮(zhèn)安樂(lè)屯村由4個(gè)自然村合并而來(lái)，行政村國(guó)土面積48平方公里，戶籍人口5900多人，全村卻只有7個(gè)村干部。面對(duì)農(nóng)民在道路建設(shè)中的不合作行為，村干部表示“又不是自己組(原自然村)里的人，他們修不修是他們的事情”。另一方面則是治理能力的弱化。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系“長(zhǎng)久不變”的制度背景下，村組內(nèi)部農(nóng)戶之間在土地上形成的利益結(jié)構(gòu)逐漸固化，村組集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)法通過(guò)行使農(nóng)地所有權(quán)來(lái)調(diào)整土地，讓占地受損成本能夠均攤到所有受益戶身上，喪失了調(diào)節(jié)平衡農(nóng)戶利益的手段，最終造成協(xié)商成本無(wú)法解決并外溢給國(guó)家，引發(fā)項(xiàng)目落地的“最后一公里”問(wèn)題。總之，完全行政主導(dǎo)的農(nóng)村道路供給方式盡管能夠解決資源不足的問(wèn)題，并可以與農(nóng)民需求有效對(duì)接，但無(wú)法處理項(xiàng)目落地中協(xié)商成本外溢的問(wèn)題，最終隱性抬高了農(nóng)村修路的建設(shè)成本。因此，要破解農(nóng)村公共品供給中的農(nóng)民集體行動(dòng)困境，關(guān)鍵是要通過(guò)組織供給激活村民自治，控制協(xié)商成本的外溢，并將其內(nèi)化給受益戶群體。

(二)組織供給與協(xié)商成本內(nèi)化：“民主包干制”的生成

為了解決協(xié)商成本外溢所導(dǎo)致的項(xiàng)目落地問(wèn)題，地方政府從2018年開(kāi)始在各村組推行道路管護(hù)協(xié)會(huì)改革，激勵(lì)和引導(dǎo)受益農(nóng)戶將協(xié)商成本內(nèi)部化。道路管護(hù)協(xié)會(huì)是預(yù)期要修路的小組在村兩委指導(dǎo)下，圍繞修路事件成立的臨時(shí)性自治組織，協(xié)會(huì)成員以投票選舉的形式產(chǎn)生，一般包括小組長(zhǎng)、被占地農(nóng)戶、小組內(nèi)的積極分子和有公心的人，還設(shè)有一名會(huì)計(jì)和出納。與之前各村經(jīng)由村民代表大會(huì)決議后形成項(xiàng)目提案，然后政府根據(jù)各村情況分配通組路項(xiàng)目的公共品供給模式不同，現(xiàn)在地方政府借助“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的財(cái)政激勵(lì)政策，要求凡是想要獲取政府通組路項(xiàng)目的小組，都要預(yù)先把路基打好(一般是3.5米的毛路)。路基平整所需的所有建設(shè)成本和占地成本都由小組內(nèi)農(nóng)戶自己協(xié)調(diào)，分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)也由農(nóng)戶自己商定，只有當(dāng)路基建好并經(jīng)相關(guān)部門(mén)驗(yàn)收達(dá)標(biāo)后，政府再出資以現(xiàn)有路基為基礎(chǔ)進(jìn)行道路硬化，最終完成通組路的公共品供給。成立道路管護(hù)協(xié)會(huì)的主要目的就是在小組內(nèi)部商討路基建設(shè)成本和被占地農(nóng)戶補(bǔ)償如何共同分擔(dān)的問(wèn)題，在集體民主和集體決策的基礎(chǔ)上，由管護(hù)協(xié)會(huì)向農(nóng)民收取資金并統(tǒng)籌管理修建路基。此外，對(duì)于路基平整過(guò)程中出現(xiàn)的矛盾糾紛或農(nóng)民拒交錢(qián)行為，道路管護(hù)協(xié)會(huì)也要出面解決?？偠灾?，在政府出資硬化通組路之前，道路管護(hù)協(xié)會(huì)要負(fù)責(zé)路基修建的全部成本，而這些成本實(shí)質(zhì)上是受益戶集體分擔(dān)的。

道路管護(hù)協(xié)會(huì)改革的核心是通過(guò)組織供給實(shí)現(xiàn)了公共品項(xiàng)目落地過(guò)程中協(xié)商成本的內(nèi)化。改革之前，在行政化主導(dǎo)的農(nóng)村道路公共品供給模式下，由于項(xiàng)目落地時(shí)難以厘清預(yù)算外協(xié)商成本的責(zé)任邊界，利益受損農(nóng)戶無(wú)法進(jìn)行成本集體分?jǐn)偤蛡€(gè)體利益內(nèi)化，從而產(chǎn)生相對(duì)不公感，項(xiàng)目目標(biāo)與個(gè)體利益發(fā)生沖突，引起利益受損農(nóng)戶反對(duì)，最終造成公共品供給失敗。改革以后，“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的修路獎(jiǎng)補(bǔ)制度實(shí)質(zhì)上是剝離了政府負(fù)擔(dān)協(xié)商成本的責(zé)任，將道路項(xiàng)目落地必然產(chǎn)生的協(xié)商成本完全限定在受益戶群體內(nèi)部，從而厘清了國(guó)家與農(nóng)民在通組路建設(shè)中的責(zé)任邊界，而道路管護(hù)協(xié)會(huì)制度為受益農(nóng)戶能夠順利承擔(dān)和分?jǐn)倕f(xié)商成本提供了組織條件。政府轉(zhuǎn)變資源輸入方式將項(xiàng)目落地過(guò)程中產(chǎn)生的協(xié)商成本內(nèi)化給受益戶群體產(chǎn)生了兩個(gè)積極作用：一是重塑了農(nóng)民在公共品供給中的責(zé)任主體。要想拿到政府修路的獎(jiǎng)補(bǔ)資金，農(nóng)戶先要自己投資投勞、協(xié)調(diào)土地來(lái)修好路基，國(guó)家不再是農(nóng)村公共品供給唯一的責(zé)任主體。受益戶農(nóng)民不僅有表達(dá)對(duì)公共品需求的權(quán)利，同時(shí)也要承擔(dān)部分義務(wù)，修路從完全是政府的事變成了農(nóng)民自己的事。二是解決了協(xié)商成本不可控的問(wèn)題。在完全行政主導(dǎo)的道路供給模式下，利益受損農(nóng)民很容易在和國(guó)家要價(jià)的過(guò)程中形成謀利心態(tài)，造成協(xié)商成本的不可控，致使公共品供給難以順利落地。而在道路管護(hù)協(xié)會(huì)的組織框架內(nèi)，所有關(guān)于協(xié)商成本的問(wèn)題都要通過(guò)集體民主和集體討論來(lái)解決，利益受損農(nóng)戶的謀利要價(jià)行為可以被有效約束。依托道路管護(hù)協(xié)會(huì)的組織供給，協(xié)商成本被規(guī)約在村民自治的運(yùn)行軌道上，并得到了有效的控制和化解。

道路管護(hù)協(xié)會(huì)制度改革將項(xiàng)目落地的預(yù)算外協(xié)商成本內(nèi)部化，重塑了農(nóng)民在農(nóng)村公共品供給中的責(zé)任主體。從全國(guó)來(lái)看，政府運(yùn)用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的財(cái)政政策激勵(lì)農(nóng)民合作修路的做法并不少見(jiàn)，但往往缺乏組織供給和制度引導(dǎo)，使得農(nóng)民的合作行為無(wú)法啟動(dòng)，獎(jiǎng)補(bǔ)資金和項(xiàng)目供給也就不能真正落地。通過(guò)管護(hù)協(xié)會(huì)的組織供給和制度化確定，國(guó)家不僅得以從項(xiàng)目落地產(chǎn)生的協(xié)商成本中退出，還能從外部指導(dǎo)和動(dòng)員農(nóng)民在充分參與和集體民主的基礎(chǔ)上共同承擔(dān)協(xié)商成本，從而將協(xié)商成本“包干”給受益農(nóng)戶。本文將地方政府以組織化方式把預(yù)算外協(xié)商成本內(nèi)化給農(nóng)民的農(nóng)村公共品供給模式稱之為“民主包干制”，意指受益農(nóng)戶在集體“民主”的基礎(chǔ)上“包干”協(xié)商成本。

(三)“民主包干制”的內(nèi)涵

一般而言，包干制主要運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)領(lǐng)域，以解決產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰所導(dǎo)致的生產(chǎn)激勵(lì)不足的問(wèn)題。在包干制中，發(fā)包人和承包人是兩個(gè)最主要的利益主體。所謂“包干”就是發(fā)包人將某一事項(xiàng)發(fā)包給承包人，賦予承包人一定的自主權(quán)，承包人只向發(fā)包人繳納一定的定額利益，這樣就實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)的清晰化和對(duì)承包人的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。在公共行政領(lǐng)域，周黎安提出了“行政發(fā)包制”的理論框架，用來(lái)解釋中國(guó)政府間關(guān)系與政府治理實(shí)踐，認(rèn)為上級(jí)組織將治理任務(wù)和責(zé)任承包給下級(jí)組織，在行政系統(tǒng)的上下級(jí)之間嵌入發(fā)包關(guān)系，并在行政權(quán)分配、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和內(nèi)部控制三個(gè)維度上呈現(xiàn)協(xié)同一體的特征，形成了一種介于韋伯意義上的科層制與純粹外包制之間的混合狀態(tài)[12]。與經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)領(lǐng)域的包干制不同，公共行政領(lǐng)域并不能產(chǎn)生財(cái)富的額外增量，因此上級(jí)組織只能通過(guò)調(diào)整現(xiàn)有的利益分配格局，賦予下級(jí)組織一定的權(quán)力空間，才能對(duì)下級(jí)組織認(rèn)真完成上級(jí)任務(wù)產(chǎn)生激勵(lì)[13]。在農(nóng)村公共品供給領(lǐng)域，還有學(xué)者提出一種“市場(chǎng)包干制”，即在對(duì)承包人的盈利空間進(jìn)行限制的前提下，政府將公共品供給外包給市場(chǎng)主體，從而保證市場(chǎng)主體的盈利性與公共品供給的公益性兼容[14]。

“民主包干制”也發(fā)生在農(nóng)村公共品供給領(lǐng)域，只是承包人不再是外部的市場(chǎng)主體，也不是下級(jí)政府或職能部門(mén)，而是公共品輻射范圍內(nèi)的受益農(nóng)戶?！懊裰靼芍啤北举|(zhì)上是要突破農(nóng)村公共品供給中農(nóng)民集體行動(dòng)的困境，具有三個(gè)構(gòu)成部分：一是協(xié)商成本的發(fā)包。所謂協(xié)商成本是指在農(nóng)村項(xiàng)目公共品供給中需要由受益戶全體或部分個(gè)體來(lái)協(xié)商承擔(dān)的預(yù)算外成本，目的是為了實(shí)現(xiàn)或進(jìn)一步擴(kuò)大群體或社區(qū)的公共利益。協(xié)商成本一般以實(shí)在的名目或數(shù)額為載體，屬于非制度性成本，具有彈性空間，是決定項(xiàng)目公共品供給能夠順利落地的關(guān)鍵。與其他包干制將公共事務(wù)和公共品供給整體發(fā)包不同，“民主包干制”只是將公共品供給中的部分成本，也就是預(yù)算外的協(xié)商成本發(fā)包給農(nóng)戶，其余的項(xiàng)目工程建設(shè)成本仍然由政府來(lái)負(fù)擔(dān)，這表明國(guó)家是農(nóng)村公共品供給的第一責(zé)任人。二是組織供給。在對(duì)集體行動(dòng)邏輯的研究中，奧爾森認(rèn)為盡管有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益，但小集團(tuán)并不適合這一判斷。因?yàn)樾〖瘓F(tuán)人數(shù)少，較之實(shí)現(xiàn)的集團(tuán)總收益，集團(tuán)的總成本更小。在此情形下，小集團(tuán)成員會(huì)發(fā)現(xiàn)其為集體利益去行動(dòng)，從中獲得的收益超過(guò)他為之付出的成本。這時(shí)，個(gè)人利益才會(huì)與集團(tuán)利益一致[15]。這一探討為我們提供了解釋設(shè)定適度的組織邊界與集體行動(dòng)范疇對(duì)突破“最后一公里”困境的有益思路。在“民主包干制”中，政府并不是把協(xié)商成本發(fā)包給農(nóng)戶后就“一包了之”，而是要以道路管護(hù)協(xié)會(huì)的形式進(jìn)行組織供給和制度輸入，從而形成一定的組織邊界和公共利益范疇，引導(dǎo)和激勵(lì)農(nóng)戶在管護(hù)協(xié)會(huì)的組織框架下充分參與，經(jīng)民主協(xié)商后達(dá)成民主決議，并在此基礎(chǔ)上共同承擔(dān)協(xié)商成本。三是競(jìng)爭(zhēng)性激勵(lì)。地方政府作為“民主包干制”的發(fā)包方，將之前條線部門(mén)的項(xiàng)目款項(xiàng)打包整理為獎(jiǎng)補(bǔ)資金，通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式在各村組之間形成適度的競(jìng)爭(zhēng)性激勵(lì)，從而能夠把協(xié)商成本順利發(fā)包給農(nóng)戶并調(diào)動(dòng)他們合作的積極性。相比將發(fā)包關(guān)系嵌入行政上下級(jí)的“行政發(fā)包制”，“民主包干制”則是把發(fā)包關(guān)系嵌入“鄉(xiāng)政村治”的基層治理架構(gòu)與公共品供給實(shí)踐，從而激活村民組織與集體行動(dòng)能力。

至此，可以將“民主包干制”的概念界定為，地方政府把發(fā)包關(guān)系嵌入農(nóng)村公共品供給實(shí)踐，利用獎(jiǎng)補(bǔ)資金形成競(jìng)爭(zhēng)性激勵(lì)，通過(guò)組織供給劃定集體利益范疇與協(xié)商場(chǎng)域，以“民主包干”的形式引導(dǎo)項(xiàng)目落地中產(chǎn)生的預(yù)算外協(xié)商成本能夠內(nèi)化到受益戶群體，從而激活村民自治以保障公共品供給中的“最后一公里”。完全行政主導(dǎo)的公共品供給模式在保證項(xiàng)目資金充足且安全的同時(shí)，卻難以低成本地處理與分散農(nóng)戶對(duì)接時(shí)所產(chǎn)生的協(xié)商成本。技術(shù)理性設(shè)計(jì)下的項(xiàng)目制公共品供給模式消解了村民自行承擔(dān)協(xié)商成本的可能性，一旦協(xié)商成本外溢到個(gè)體農(nóng)戶與國(guó)家之間的博弈關(guān)系中，國(guó)家就無(wú)法識(shí)別和約束農(nóng)民的謀利要價(jià)行為，造成個(gè)體利益對(duì)公共利益的排斥和抵抗，村莊公共品供給陷入“最后一公里”困境?！懊裰靼芍啤迸c行政化主導(dǎo)的供給模式不同，其本質(zhì)上是承認(rèn)和激活了農(nóng)村公共品供給中村民自治的治理價(jià)值。地方政府通過(guò)發(fā)包制的方式將協(xié)商成本包干給受益農(nóng)戶，明確了農(nóng)民在公共品供給中的責(zé)任主體和義務(wù)邊界，而農(nóng)民需要在民主議事的框架下共同分擔(dān)協(xié)商成本，才能獲得政府的修路獎(jiǎng)補(bǔ)資金。另外，相比于既有的村民自治體制，“民主包干制”還凸顯了外部組織供給的事本主義原則。地方政府運(yùn)用“民主包干制”的根本目的是使村莊公共品建設(shè)最終落地，關(guān)鍵是要保證“包干”給農(nóng)戶的協(xié)商成本能夠有效內(nèi)化，即真正激活村民自治，讓農(nóng)民進(jìn)入民主協(xié)商的政治過(guò)程來(lái)合作分擔(dān)協(xié)商成本。利用發(fā)包制激活村民自治的治理價(jià)值，使農(nóng)民能夠自主分擔(dān)協(xié)商成本，以國(guó)家資源激勵(lì)動(dòng)員村莊資源，“民主包干制”實(shí)現(xiàn)了制度內(nèi)與制度外供給相結(jié)合的制度安排，是一種國(guó)家資源下鄉(xiāng)供給農(nóng)村公共品的新路徑。

三、制度內(nèi)與制度外協(xié)同供給：“民主包干制”的制度安排

(一)制度內(nèi)供給與制度外供給：“民主包干制”中的兩對(duì)關(guān)系

上文探討了在農(nóng)村道路公共品建設(shè)中生成了一種“民主包干制”的供給模式，其運(yùn)行有效的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)了制度內(nèi)與制度外供給相結(jié)合?？梢钥闯觯谕ńM路建設(shè)的成本構(gòu)成中，地方政府“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金，需要用來(lái)支付除路基以外的所有工程建設(shè)成本，是一種制度內(nèi)供給。而受益農(nóng)戶以道路管護(hù)協(xié)會(huì)為組織載體，共同協(xié)調(diào)路基平整所需的建設(shè)成本和協(xié)商成本，形成一種制度外供給。“民主包干制”通過(guò)制度內(nèi)與制度外的協(xié)同供給，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家資源激勵(lì)與村莊資源動(dòng)員相結(jié)合，有效化解了公共品項(xiàng)目落地過(guò)程中農(nóng)民不合作的治理困境，節(jié)約了項(xiàng)目落地成本，提高了農(nóng)村公共品供給的效率。

基于制度內(nèi)與制度外協(xié)同供給的制度安排，“民主包干制”事實(shí)上包含了兩層不同性質(zhì)的關(guān)系：一層是行政關(guān)系，還有一層是自治關(guān)系。地方政府與村組之間是一種行政關(guān)系，政府不僅掌握著村莊道路建設(shè)所必需的項(xiàng)目資源，而且對(duì)項(xiàng)目在哪個(gè)村組落地有著最終分配權(quán)。那么在地方政府與村組的行政關(guān)系中，政府就占據(jù)著主動(dòng)位置，這也決定了其可以通過(guò)對(duì)項(xiàng)目資源的調(diào)控來(lái)對(duì)小組產(chǎn)生激勵(lì)，并享有將公共品項(xiàng)目落地產(chǎn)生的協(xié)商成本發(fā)包給小組的合法性權(quán)力。而小組與農(nóng)戶之間是一種自治關(guān)系，道路管護(hù)協(xié)會(huì)構(gòu)成小組自治關(guān)系和自治能力的組織表達(dá)。地方政府要求村組必須平整好路基后才能得到獎(jiǎng)補(bǔ)資金，實(shí)際上是將協(xié)商成本包裹在路基建設(shè)成本中包干給了小組，也就是把協(xié)商責(zé)任轉(zhuǎn)移給了農(nóng)戶自己。在小組與農(nóng)戶的自治關(guān)系中，圍繞著協(xié)商成本如何分?jǐn)偟膯?wèn)題，小組成立道路管護(hù)協(xié)會(huì)，積極引導(dǎo)并組織農(nóng)戶參與，在民主協(xié)商和民主決策的基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)，共同分擔(dān)道路建設(shè)中的協(xié)商成本。

制度內(nèi)與制度外的協(xié)同供給構(gòu)成了“民主包干制”的基本特征。其中，制度內(nèi)供給再造了政府與小組之間的行政關(guān)系，強(qiáng)化資源輸入的政治激勵(lì)效應(yīng)，撬動(dòng)了農(nóng)民合作承擔(dān)協(xié)商成本并提供制度外供給的可能性。而制度外供給激活了小組與農(nóng)戶之間的自治關(guān)系，不僅重塑了農(nóng)民在公共品供給中的責(zé)任主體，并且激發(fā)了村民自治的治理效能，為制度內(nèi)供給的公共品資源落地奠定了治理基礎(chǔ)。二者相互強(qiáng)化、共同作用，塑造了“民主包干制”的制度安排與運(yùn)行模式。

(二)制度內(nèi)供給：資源輸入與激勵(lì)有效

“民主包干制”轉(zhuǎn)變了政府資源投入方式，運(yùn)用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的財(cái)政政策來(lái)撬動(dòng)農(nóng)民集體行動(dòng)的可能性。在“民主包干制”的農(nóng)村道路公共品供給模式中，制度內(nèi)供給的資源體量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于制度外供給，也就是說(shuō)國(guó)家獎(jiǎng)補(bǔ)給農(nóng)民硬化通組路的資金要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)民自籌自建的路基成本。以盛家壩鎮(zhèn)安樂(lè)屯村為例，自2018年以來(lái)通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”形式修建的3.5米寬通組路有30多公里，國(guó)家直補(bǔ)資金1100多萬(wàn)元，平均下來(lái)政府要補(bǔ)貼每公里水泥路35萬(wàn)元。與此相比，拓寬平整路基的開(kāi)銷(xiāo)并不高，每個(gè)小組需要花費(fèi)的成本只有六七萬(wàn)元，平攤到每戶大約只有2000元，不少農(nóng)民認(rèn)為這是“占了國(guó)家的便宜”，他們有很強(qiáng)的動(dòng)力來(lái)爭(zhēng)取國(guó)家的道路獎(jiǎng)補(bǔ)資金。此外，政府還將道路硬化項(xiàng)目分配與農(nóng)民合作相掛鉤，通過(guò)適度競(jìng)爭(zhēng)來(lái)激發(fā)農(nóng)民的積極性。很多農(nóng)民在看到其他小組成立道路管護(hù)協(xié)會(huì)拓寬平整路基、并順利拿到政府獎(jiǎng)補(bǔ)資金修好了通組路后也都紛紛效仿。國(guó)家資源進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)的過(guò)程不僅是村莊公共品再造的過(guò)程，也是激勵(lì)農(nóng)民公共參與的過(guò)程，從而呈現(xiàn)出教育農(nóng)民的意義，形成“資源激勵(lì)—農(nóng)民參與—資源激勵(lì)”的正向反饋，農(nóng)民的主體性和主動(dòng)性被高度動(dòng)員起來(lái)。

制度內(nèi)的資源供給還為“民主包干制”的運(yùn)行提供了合法性基礎(chǔ)。政府通過(guò)把制度內(nèi)資源轉(zhuǎn)化為獎(jiǎng)補(bǔ)資金的形式，激勵(lì)各個(gè)村民小組先修路基再來(lái)硬化，從而將預(yù)算外的協(xié)商成本剝離出去，轉(zhuǎn)移到小組內(nèi)部。這種有條件的資源輸入方式之所以能被村民小組接受，主要是因?yàn)檎诘缆方ㄔO(shè)中負(fù)擔(dān)了絕大部分成本，從而能在與小組的行政關(guān)系中占據(jù)主動(dòng)地位，“民主包干制”中的成本分?jǐn)倷C(jī)制也才能夠順利運(yùn)行，當(dāng)?shù)馗刹繉⑵涿枋鰹椤罢蛔鰺o(wú)米的飯”。其中的“米”就是政府包干給小組的，需要農(nóng)戶集體分擔(dān)的路基建設(shè)成本，也就是協(xié)商成本，而“飯”則是政府最后提供給小組硬化路基的獎(jiǎng)補(bǔ)資金。正是因?yàn)檎莆召Y源的調(diào)控權(quán)和分配權(quán)，所以才能夠要求小組“只做有米的飯”，這樣也保證了制度內(nèi)項(xiàng)目資源落地的有效性和保障性。

(三)制度外供給：民主協(xié)商與合作達(dá)成

“民主包干制”通過(guò)引入制度外供給確定了農(nóng)民在公共品供給中的責(zé)任主體和義務(wù)邊界。在完全行政主導(dǎo)的農(nóng)村公共品供給模式中，道路建設(shè)的所有成本都由國(guó)家來(lái)承擔(dān)，造成農(nóng)民在公共品供給中責(zé)任主體意識(shí)的缺失，認(rèn)為這是國(guó)家的事不是自己的事，對(duì)于道路建設(shè)中產(chǎn)生的種種矛盾和糾紛，都采取冷漠觀望態(tài)度。而在“民主包干制”的運(yùn)作模式下，農(nóng)戶需要集體承擔(dān)道路建設(shè)落地中產(chǎn)生的協(xié)商成本，也就是政府包干給小組的路基平整工作，這部分制度外供給明確了農(nóng)戶的義務(wù)邊界，具有明顯的象征性意義?！靶蘼凡煌耆钦氖拢彩寝r(nóng)民自己的事”，通過(guò)承擔(dān)部分的道路建設(shè)成本，農(nóng)民充分意識(shí)到了自己的責(zé)任范疇。不僅如此，“民主包干制”中的制度外供給也賦予農(nóng)民合作的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。有研究指出，農(nóng)村“一事一議籌資籌勞”的獎(jiǎng)補(bǔ)制度難以實(shí)踐的原因之一，就是國(guó)家為了避免加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，嚴(yán)格控制籌資籌勞的上限標(biāo)準(zhǔn)[16]，造成農(nóng)民合作內(nèi)容虛化與合作形式固化，無(wú)法真正解決項(xiàng)目落地中的協(xié)商成本問(wèn)題，使得規(guī)模較大的村莊公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目無(wú)法有效執(zhí)行。在“民主包干制”的制度安排下，農(nóng)戶需要共同分擔(dān)的制度外供給成本是明確且實(shí)在的，具有實(shí)質(zhì)性的合作內(nèi)容，這不僅讓農(nóng)民形成了清晰的義務(wù)邊界和集體行動(dòng)的組織邊界，也能夠有效內(nèi)化和解決項(xiàng)目預(yù)算外的協(xié)商成本，促成公共品建設(shè)項(xiàng)目的平穩(wěn)落地。

綜上所述，地方政府通過(guò)“民主包干制”將道路建設(shè)項(xiàng)目中產(chǎn)生的預(yù)算外協(xié)商成本發(fā)包給小組，這種制度外供給不僅實(shí)現(xiàn)了協(xié)商成本的內(nèi)化，也在國(guó)家與農(nóng)戶之間建立起了“治理緩沖地帶”。借助“民主包干制”，政府在把協(xié)商成本剝離并發(fā)包給小組的同時(shí)，也將協(xié)商過(guò)程中可能產(chǎn)生的矛盾和責(zé)任發(fā)包給了小組。國(guó)家在項(xiàng)目落地過(guò)程中不再直接面對(duì)分散的農(nóng)戶，而代由道路管護(hù)協(xié)會(huì)全權(quán)負(fù)責(zé)修建路基所需的協(xié)商、動(dòng)員、組織、籌款、施工、監(jiān)督等工作。道路管護(hù)協(xié)會(huì)在基層干部的指導(dǎo)下組織農(nóng)民修建路基，既是內(nèi)化和解決協(xié)商成本的過(guò)程，也是重塑基層治理的過(guò)程，通過(guò)激活小組內(nèi)的村民自治，來(lái)平衡農(nóng)戶之間的利益。在農(nóng)村通組路公共品供給實(shí)踐中，基于制度內(nèi)與制度外供給相結(jié)合的“民主包干制”(圖1)，明晰了國(guó)家與農(nóng)民的義務(wù)邊界與主體責(zé)任，并通過(guò)小組內(nèi)部民主協(xié)商的方式，有效解決了項(xiàng)目落地中預(yù)算外的協(xié)商成本，降低了國(guó)家與分散農(nóng)戶對(duì)接的交易成本，提高了農(nóng)村道路公共品供給水平。

圖1 “民主包干制”的制度安排

四、“民主包干制”的運(yùn)行機(jī)制與實(shí)踐意涵

依托制度內(nèi)與制度外協(xié)同供給的制度安排，“民主包干制”在農(nóng)村道路項(xiàng)目實(shí)踐中取得了較好的制度績(jī)效，關(guān)鍵在于政府剝離了項(xiàng)目落地中產(chǎn)生的預(yù)算外協(xié)商成本，并內(nèi)化到小組內(nèi)部通過(guò)協(xié)商民主來(lái)解決。但制度安排只是“民主包干制”運(yùn)行的必要非充分條件，即政府利用獎(jiǎng)補(bǔ)政策將制度外供給的協(xié)商成本切分給農(nóng)民，并不會(huì)自動(dòng)激活農(nóng)民的合作“包干”行為，反而可能因?yàn)楹献魇≡斐舌l(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的分裂和對(duì)立。因此，問(wèn)題的關(guān)鍵是如何發(fā)揮組織供給來(lái)重塑農(nóng)民的集體行動(dòng)意識(shí)與能力，依托集體再造平衡農(nóng)戶之間既有的利益結(jié)構(gòu)，從而保障制度外供給的順利達(dá)成，這構(gòu)成“民主包干制”運(yùn)行的核心機(jī)制。借助對(duì)“民主包干制”運(yùn)行機(jī)制的分析，還可以探討在農(nóng)村公共品供給中，國(guó)家與農(nóng)民的角色關(guān)系與責(zé)任邊界及其實(shí)踐意涵。

(一)集體再造：“民主包干制”的運(yùn)行機(jī)制

在基層政府和村兩委指導(dǎo)下成立的道路管護(hù)協(xié)會(huì)作為一種組織供給，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民合作分擔(dān)協(xié)商成本、驅(qū)動(dòng)“民主包干制”模式順利運(yùn)行的關(guān)鍵媒介。自2018年地方政府倡導(dǎo)和組織需要修通組路的小組成立道路管護(hù)協(xié)會(huì)以來(lái)，湖北恩施盛家壩鎮(zhèn)的村莊道路建設(shè)得到了快速發(fā)展，小組內(nèi)部協(xié)商合作平整路基的供給能力不斷增強(qiáng)。在道路管護(hù)協(xié)會(huì)的組織和帶動(dòng)下，全鎮(zhèn)各村的公共道路基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，近三年來(lái)共硬化通組路86條，覆蓋全鎮(zhèn)小組的85%，獲取國(guó)家獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目資金4000多萬(wàn)元。農(nóng)戶捐資修路的熱情也大為提高，2017年安樂(lè)屯村天池包小組農(nóng)民籌資70多萬(wàn)元，將3.5米的主干道拓寬到4.5米，然后由政府投資重新硬化。各小組以道路管護(hù)協(xié)會(huì)為組織載體，自我商討籌建路基的成本分?jǐn)傄?guī)則，協(xié)調(diào)被占地農(nóng)戶的補(bǔ)償問(wèn)題，甚至有被占地農(nóng)戶在開(kāi)會(huì)時(shí)無(wú)償拿出土地，這極大降低了村莊道路項(xiàng)目落地中的協(xié)商成本。道路管護(hù)協(xié)會(huì)作為國(guó)家資源撬動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)的重要支點(diǎn)，不是消極被動(dòng)地找農(nóng)民集資，而是積極組織引導(dǎo)受益農(nóng)戶在充分討論和集體民主的基礎(chǔ)上共同承擔(dān)協(xié)商成本，從而真正調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，激活鄉(xiāng)村社會(huì)自治的內(nèi)生動(dòng)力?！懊裰靼芍啤北举|(zhì)上是在小組內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了集體再造，激活組內(nèi)的自治功能，并主要是通過(guò)構(gòu)建以下幾方面運(yùn)行機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)的：

1.村社共同體責(zé)任與公共利益的再造機(jī)制

在傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)，小農(nóng)依靠自發(fā)的互助合作，通過(guò)血緣和地緣關(guān)系基礎(chǔ)之上的宗族、村落以及鄰里等社會(huì)組織來(lái)解決公共品供給問(wèn)題，并賦予其共同體財(cái)產(chǎn)的意識(shí)色彩。農(nóng)民通過(guò)合作供給生產(chǎn)生活所需的公共設(shè)施來(lái)強(qiáng)化其共同體意識(shí)，反過(guò)來(lái)講，共同體意識(shí)和公共利益認(rèn)同也是農(nóng)民達(dá)成合作的社會(huì)基礎(chǔ)。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村市場(chǎng)化與農(nóng)民城市化進(jìn)程不斷加速，農(nóng)村剩余人口大量向城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸分化[17]，村民的共同體意識(shí)日趨瓦解，“經(jīng)濟(jì)理性”的價(jià)值觀念重塑了農(nóng)民的行為邏輯，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序發(fā)生劇烈變遷。稅費(fèi)改革以后，國(guó)家依托自上而下的項(xiàng)目制向農(nóng)村輸入大量資源，完全行政主導(dǎo)的公共品供給模式在遭遇“經(jīng)濟(jì)理性”的小農(nóng)后陷入“最后一公里”困境。項(xiàng)目的公共利益與農(nóng)民個(gè)體利益之間的沖突很難調(diào)和，從而出現(xiàn)了國(guó)家為農(nóng)民辦事卻被抵制的悖論，村社共同體責(zé)任和公共利益被虛化了。

在“民主包干制”的道路公共品供給制度下，地方政府將項(xiàng)目建設(shè)落地中產(chǎn)生的預(yù)算外協(xié)調(diào)成本以“修路基”的形式發(fā)包給小組，并采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的激勵(lì)策略。小組在基層政府和村兩委干部的指導(dǎo)下積極成立道路管護(hù)協(xié)會(huì)，全權(quán)負(fù)責(zé)路基建設(shè)工作，其中也包括解決協(xié)商成本的問(wèn)題。政府把通組路建設(shè)中的協(xié)商成本轉(zhuǎn)移到小組內(nèi)部，事實(shí)上再造了農(nóng)民在公共品供給中需要承擔(dān)的共同體責(zé)任，讓農(nóng)民意識(shí)到修路不僅是國(guó)家的事，同時(shí)還是自己的事，而道路管護(hù)協(xié)會(huì)則塑造了農(nóng)民履行共同體責(zé)任，維護(hù)公共利益的實(shí)踐場(chǎng)域。首先，道路管護(hù)協(xié)會(huì)要組織農(nóng)戶開(kāi)會(huì)，宣傳政府“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的修路政策，充分動(dòng)員農(nóng)戶參與協(xié)商討論路基建設(shè)問(wèn)題，并在民主決策的基礎(chǔ)上達(dá)成分?jǐn)傄?guī)則的一致意見(jiàn)；其次，道路管護(hù)協(xié)會(huì)還要重點(diǎn)商討和解決被占地農(nóng)戶的問(wèn)題，通過(guò)換地、集資補(bǔ)償?shù)榷喾N策略促成合作；最后，管護(hù)協(xié)會(huì)還要接受村民對(duì)資金使用和工程建設(shè)的監(jiān)督。依托道路管護(hù)協(xié)會(huì)的協(xié)商民主場(chǎng)域，所有農(nóng)戶深度參與道路建設(shè)的討論、協(xié)調(diào)、決議和成本分擔(dān)的各個(gè)環(huán)節(jié)，項(xiàng)目的公共利益和村社共同體意識(shí)得到彰顯。

2.村莊內(nèi)生性資源的激活機(jī)制

道路管護(hù)協(xié)會(huì)通過(guò)吸納在村精英，賦予他們臨時(shí)性的正式身份，激活了村莊的內(nèi)生性資源，從而能夠組織農(nóng)民完成“民主包干制”模式中的制度外供給。經(jīng)過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的洗禮，鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生了巨大的變化，但“村落共同體的地方性以及共同體的整體性特征依然存留”[18]，這表明在村莊內(nèi)部還保留一定的維系村莊社會(huì)秩序和公共利益的治理資源，而這些資源往往以在村的社會(huì)精英、文化精英和經(jīng)濟(jì)精英作為人格化的表達(dá)，這些在村的精英不僅具有一定的社會(huì)權(quán)威和動(dòng)員能力，而且利益關(guān)系和發(fā)展面向也與村莊建設(shè)高度相關(guān)，因此通過(guò)政府引導(dǎo)和組織供給將他們吸納進(jìn)道路管護(hù)協(xié)會(huì)，賦予他們正式的身份，能夠很好地發(fā)揮他們組織動(dòng)員群眾的主動(dòng)性和能動(dòng)性。例如，在安樂(lè)屯村的石板水小組有位返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的村莊精英，為了能在本小組爭(zhēng)取到通組路的獎(jiǎng)補(bǔ)資金，也為能方便他自己經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，他積極參加道路管護(hù)協(xié)會(huì)，配合小組長(zhǎng)組織農(nóng)民開(kāi)會(huì)協(xié)商拓寬平整路基，并自己負(fù)擔(dān)路基成本的20%，這激發(fā)了其他農(nóng)民合作捐資的積極性，最后順利完成了本組的通組路建設(shè)。

村莊內(nèi)生性資源除了權(quán)威性資源以外，還包含了規(guī)則性資源，同樣能被整合納入?yún)f(xié)商民主過(guò)程。村莊的規(guī)則性資源是契合于村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)性質(zhì)、經(jīng)由長(zhǎng)期村莊生活實(shí)踐形成并能夠在村莊生活秩序維系中發(fā)揮作用的地方性知識(shí)[19]。在熟人社會(huì)關(guān)系特征還得以保留的村莊中，人情面子觀念作為一種典型的地方性規(guī)則仍然能夠發(fā)揮作用，道路管護(hù)協(xié)會(huì)也會(huì)利用整合這些規(guī)則性資源，發(fā)揮其在公共事務(wù)中的作用，來(lái)有效制約某些農(nóng)戶的消極行為。例如當(dāng)?shù)缆饭茏o(hù)協(xié)會(huì)通過(guò)組織農(nóng)戶民主協(xié)商，經(jīng)由大多數(shù)人同意，形成關(guān)于路基建設(shè)成本的最終分?jǐn)傄?guī)則的決議后，仍然會(huì)有極少數(shù)農(nóng)戶拒交籌款。針對(duì)這種情況，盛家壩鎮(zhèn)政府要求各組完成通組路建設(shè)后，要在路邊打上功德碑，石碑上注明各家各戶應(yīng)繳和實(shí)繳的額度，把未交或欠交農(nóng)戶的名字也刻上去，這讓“釘子戶”面子上非常掛不住，背負(fù)很大的心理壓力，從而對(duì)潛在的不合作農(nóng)戶形成負(fù)面示范效應(yīng)，也便于從村莊輿論的層面激勵(lì)農(nóng)民參與村莊公益事業(yè)。奧爾森在集體行動(dòng)的邏輯中也表明，“有選擇性的激勵(lì)”能夠成為解決集體與個(gè)人之間利益關(guān)系的重要機(jī)制?？梢?jiàn)，道路管護(hù)協(xié)會(huì)調(diào)動(dòng)和整合村莊的內(nèi)生性資源，激發(fā)了村民自治的治理效能，有效內(nèi)化了項(xiàng)目公共品落地中產(chǎn)生的協(xié)商成本，構(gòu)成“民主包干制”運(yùn)作的重要機(jī)制。

3.協(xié)商民主中權(quán)利與義務(wù)的平衡機(jī)制

在公共品供給中如何實(shí)現(xiàn)各參與主體之間的權(quán)利與義務(wù)平衡是“民主包干制”模式要解決的深層次問(wèn)題。對(duì)于社會(huì)秩序而言，若一個(gè)社會(huì)中，人人都只講權(quán)利，則必然導(dǎo)致公共性的喪失[20]，具體到村莊社會(huì)中，各參與主體之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系能否實(shí)現(xiàn)平衡，成為公共決策達(dá)成和公共事務(wù)得以順利展開(kāi)的前提。在完全行政主導(dǎo)的村莊道路公共品供給模式中，由于項(xiàng)目的公共利益與農(nóng)戶的個(gè)體利益之間難以調(diào)和，農(nóng)戶的權(quán)利義務(wù)關(guān)系缺乏有效平衡，從而導(dǎo)致項(xiàng)目落地受阻。

而農(nóng)戶在道路管護(hù)協(xié)會(huì)的組織下民主決策分擔(dān)協(xié)商成本，正是權(quán)利與義務(wù)關(guān)系建構(gòu)和平衡的過(guò)程。事實(shí)上，每個(gè)小組的道路管護(hù)協(xié)會(huì)都會(huì)在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上形成各自的成本分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)：有的村民小組直接按照現(xiàn)有戶數(shù)分?jǐn)傎Y金；有的村民小組除了以戶為標(biāo)準(zhǔn)之外，還納入各戶土地面積標(biāo)準(zhǔn)，例如采取戶口和土地面積對(duì)半的方式分?jǐn)偦I資份額；有的小組按照戶數(shù)、人口和土地面積3個(gè)指標(biāo)來(lái)分?jǐn)偮坊杀?。不同小組在民主協(xié)商后形成了本組的成本分?jǐn)偧?xì)則，事實(shí)上也就形成了本組農(nóng)戶之間權(quán)利與義務(wù)平衡的社會(huì)規(guī)則。在這種權(quán)利與義務(wù)平衡的規(guī)則形成過(guò)程中，被占地農(nóng)戶的特殊性身份就被懸置了，其作為小組集體中的一員，同樣要承擔(dān)相等的成本分?jǐn)偭x務(wù)，這極大降低了項(xiàng)目落地中的協(xié)商成本。在經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐中，有的小組是將被占地農(nóng)戶土地按照面積折算，有的則是通過(guò)換地解決，甚至還有被占地農(nóng)戶無(wú)償拿出土地給組里修路。

道路管護(hù)協(xié)會(huì)之所以能夠有效平衡農(nóng)戶間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，是因?yàn)槠浒缪萘思w統(tǒng)籌的角色。地方政府通過(guò)“民主包干制”把路基任務(wù)發(fā)包給小組，要求組內(nèi)農(nóng)戶作為一個(gè)整體來(lái)承擔(dān)路基成本及其所內(nèi)含的協(xié)商成本。道路管護(hù)協(xié)會(huì)作為小組公共利益的代表就需要重組農(nóng)民之間的利益結(jié)構(gòu)，復(fù)歸農(nóng)民集體成員的角色，從而每個(gè)集體成員在路基成本分?jǐn)偵系呢?zé)任是均等的。在前期的制度外供給階段，通過(guò)把協(xié)商成本整體打包給小組，再造道路管護(hù)協(xié)會(huì)集體統(tǒng)籌的角色，其功能就是打破原有土地承包關(guān)系上所形成的農(nóng)戶之間的利益結(jié)構(gòu)，使得農(nóng)戶的個(gè)體利益并不明確，就不會(huì)發(fā)生集體與個(gè)體“目標(biāo)沖突”的情況，這極大地減少了道路建設(shè)實(shí)施過(guò)程中的利益沖突和治理矛盾，充分激發(fā)了村民自治的內(nèi)生動(dòng)力，從而順利厘清了農(nóng)民之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。

(二)找回組織：“民主包干制”的實(shí)踐內(nèi)涵

“民主包干制”是一種制度內(nèi)與制度外相結(jié)合的農(nóng)村公共品供給模式，國(guó)家和農(nóng)民要各自負(fù)擔(dān)相應(yīng)的公共品供給成本。這說(shuō)明，制度內(nèi)與制度外供給并不是完全割裂的，農(nóng)民也可以適當(dāng)承擔(dān)部分的公共品供給成本，而不必然增加其負(fù)擔(dān)，關(guān)鍵是厘清國(guó)家與農(nóng)民的責(zé)任界限及其所蘊(yùn)含的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)內(nèi)涵。進(jìn)而可以繼續(xù)探討，在農(nóng)村公共品供給中重塑組織供給價(jià)值、激活村組集體與“民主包干制”的實(shí)踐意涵。

關(guān)于農(nóng)村公共品項(xiàng)目落地中產(chǎn)生的預(yù)算外協(xié)商成本的界定與歸屬是“民主包干制”需要解決的核心問(wèn)題，并構(gòu)成公共品供給中國(guó)家與農(nóng)民的責(zé)任邊界。在完全行政主導(dǎo)的公共品供給模式中，項(xiàng)目所有的建設(shè)、落地成本都通過(guò)制度內(nèi)供給，完全由國(guó)家公共資源承擔(dān)，在制度設(shè)計(jì)時(shí)注重財(cái)政資源輸入的安全性和專項(xiàng)性，而忽略了協(xié)商成本存在的可能性，因此在項(xiàng)目落地的實(shí)際過(guò)程中，協(xié)商成本責(zé)任主體存在模糊性，最終還是由政府來(lái)負(fù)擔(dān)，可能引致成本不可控和基層治理矛盾。在“民主包干制”的供給模式中，地方政府轉(zhuǎn)化資源輸入方式，將制度內(nèi)供給設(shè)定為獎(jiǎng)補(bǔ)資金，并通過(guò)發(fā)包的形式把協(xié)商成本固定在受益戶范圍內(nèi)，從而內(nèi)化了協(xié)商成本。與全國(guó)施行已久的“一事一議、籌資籌勞”的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策不同，“民主包干制”并不是簡(jiǎn)單的在國(guó)家與農(nóng)民之間形式化的分?jǐn)偣财烦杀?，而是有針?duì)性地將項(xiàng)目落地中產(chǎn)生的協(xié)商成本發(fā)包給農(nóng)戶，從而確定了農(nóng)民在公共品供給中的責(zé)任邊界，具有明確的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)內(nèi)涵。從數(shù)量上看，農(nóng)戶合作分擔(dān)的協(xié)商成本只占公共品供給總成本很小的一部分，而國(guó)家的項(xiàng)目資金要占到相當(dāng)大的比例，這說(shuō)明國(guó)家仍然是農(nóng)村公共品供給的第一責(zé)任主體，農(nóng)民需要負(fù)擔(dān)的協(xié)商成本并不會(huì)過(guò)重增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)；從性質(zhì)上看，農(nóng)民分?jǐn)偟膮f(xié)商成本和國(guó)家負(fù)擔(dān)的工程建設(shè)成本共同組成了“民主包干制”的制度外和制度內(nèi)供給，協(xié)商成本的內(nèi)化解決為制度內(nèi)供給的項(xiàng)目建設(shè)落地準(zhǔn)備了前提條件，而國(guó)家的資源輸入又為制度外供給提供了必要激勵(lì)，二者相互協(xié)作、共同作用。將協(xié)商成本內(nèi)化到受益農(nóng)戶中，主要是為了解決項(xiàng)目落地中協(xié)商成本不可控以及農(nóng)戶間利益結(jié)構(gòu)被打破所產(chǎn)生的矛盾問(wèn)題，協(xié)商成本也就成為農(nóng)民需要承擔(dān)的責(zé)任限度。實(shí)際上，“民主包干制”中國(guó)家與農(nóng)民的責(zé)任邊界也構(gòu)成了行政與自治的互動(dòng)切面，以組織化方式內(nèi)化協(xié)商成本本質(zhì)上是激活了集體統(tǒng)籌的自治功能，從而優(yōu)化國(guó)家行政資源下鄉(xiāng)的路徑。

以道路管護(hù)協(xié)會(huì)為象征的組織供給為“民主包干制”能夠最終達(dá)至行政激活自治的狀態(tài)提供了條件。奧爾森認(rèn)為相比于大集團(tuán)，小集團(tuán)成員更能發(fā)現(xiàn)集體行動(dòng)的共同利益，同時(shí)個(gè)體成員的“搭便車(chē)”行為更容易被發(fā)現(xiàn)和限制，也有更多的選擇性激勵(lì)手段能夠被運(yùn)用，這給我們探討“民主包干制”的實(shí)踐內(nèi)涵與理論價(jià)值提供啟發(fā)，即“民主包干制”將發(fā)包關(guān)系嵌入基層治理架構(gòu)中的重要前提是對(duì)農(nóng)民的重新組織化。在當(dāng)前基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的背景下，需要將資源下鄉(xiāng)放置在農(nóng)民再組織化當(dāng)中去重新思考，其關(guān)鍵是如何勾連國(guó)家資源激勵(lì)與村莊資源動(dòng)員，強(qiáng)化國(guó)家資源進(jìn)入鄉(xiāng)村的政治效應(yīng)。只有建立了村莊內(nèi)村民基于利益分配的利益關(guān)聯(lián)機(jī)制，村民才會(huì)真正介入村莊事務(wù)，農(nóng)民也才能夠被組織起來(lái)[21]。事實(shí)上，國(guó)家行政權(quán)力和資源下鄉(xiāng)并不必然消解基層的自治空間，毋寧說(shuō)，隨著資源下鄉(xiāng)進(jìn)入新時(shí)期和新階段，鄉(xiāng)村治理的重心逐漸從資源安全落地的目標(biāo)轉(zhuǎn)向有效治理的目標(biāo)，關(guān)鍵是要?jiǎng)?chuàng)新基層組織的集體統(tǒng)籌體制和策略，積極轉(zhuǎn)換國(guó)家行政力量為村民自治的動(dòng)力與活力，無(wú)論是制度內(nèi)還是制度外供給都凸顯了基層組織的重要性，并且只有依托農(nóng)民集體行動(dòng)的組織再造，“民主包干制”的實(shí)踐機(jī)制才能更好地發(fā)揮作用，村民自治的活力才能被激發(fā)?！懊裰靼芍啤蓖ㄟ^(guò)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的激勵(lì)方式將協(xié)商成本內(nèi)化到農(nóng)戶內(nèi)部，并以組織供給的形式激活村民自治，明晰了國(guó)家與農(nóng)民之間的責(zé)任邊界，凸顯了重塑組織建設(shè)與農(nóng)民集體利益的實(shí)踐意涵。

五、結(jié)論與討論

本文以湖北恩施盛家壩鎮(zhèn)的通組路公共品為經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，探討了在國(guó)家項(xiàng)目化輸入公共品供給資源的制度背景下，行政主導(dǎo)的制度內(nèi)供給，在遭遇利益受損的農(nóng)戶時(shí)，難以處理與農(nóng)戶的協(xié)商問(wèn)題，造成協(xié)商成本的外溢，最終導(dǎo)致公共品供給低效。為了提高項(xiàng)目資源供給公共品的效率和質(zhì)量，地方政府嘗試轉(zhuǎn)變資源輸入方式，以資金獎(jiǎng)補(bǔ)的形式將公共品供給中的“預(yù)算外協(xié)商成本”包干給受益農(nóng)戶，從而生成了一種“民主包干制”，實(shí)現(xiàn)了制度內(nèi)與制度外協(xié)同供給的制度安排。通過(guò)道路管護(hù)協(xié)會(huì)的組織供給，“民主包干制”得以有效運(yùn)行，并基于村社共同體責(zé)任和公共利益的再造機(jī)制、村莊內(nèi)生性資源的激活機(jī)制、協(xié)商民主中權(quán)利與義務(wù)的平衡機(jī)制，“民主包干制”成功將公共品供給中外溢的協(xié)商成本內(nèi)部化，實(shí)現(xiàn)制度外供給。

“民主包干制”的理論價(jià)值體現(xiàn)在其展示一種制度內(nèi)與制度外相結(jié)合的公共品供給模式，利用這一解釋框架，項(xiàng)目落地中產(chǎn)生的預(yù)算外協(xié)商成本被賦予清晰的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)內(nèi)涵，并進(jìn)一步厘清了國(guó)家與農(nóng)民在公共品供給中的責(zé)任邊界。通過(guò)制度外供給引入集體統(tǒng)籌的治理功能再造，有效激活村民自治，降低項(xiàng)目落地中產(chǎn)生的預(yù)算外成本，提高農(nóng)村公共品供給效率，為我國(guó)鄉(xiāng)村公共品供給的制度創(chuàng)新提供了有益借鑒。