徐來群

摘要：美國大學治理理論無論采取科層模式、合議制模式、政治模式、垃圾箱模式，還是共同治理模式都不能很好地解決大學治理實踐的所有問題，其理論都有其特定的適用邊界，也都存在某種程度上的理論缺陷。建設和改革我國現(xiàn)代大學治理制度，應深刻理解其理論內(nèi)涵，掌握其理論不足，廓清這些理論的應用邊界。

關鍵詞：科層；合議制；政治；垃圾箱；共同治理

美國大學治理無論采取科層模式、合議制模式、政治模式、垃圾箱模式，還是共同治理模式，都不能很好地解決大學治理實踐中的所有問題。首先，美國大學已成為擁有幾十億美元預算的巨型復雜組織，是一個依賴現(xiàn)代科學管理的科層模式進行決策和管理的機構(gòu)，通過采取自上而下的命令，使大學盡可能高效、穩(wěn)定、可靠地達到目標，完成大學使命。其次，為實現(xiàn)教學、科學研究和社會服務，學術(shù)社區(qū)的成員往往采取民主協(xié)商達成一致意見，形成學術(shù)事務決策的合議制模式。三是大學內(nèi)部的不同機構(gòu)、不同群體擁有不同的利益，為爭取自己的利益互相沖突而不斷斗爭，決策的過程體現(xiàn)出一種明顯的政治模式特征。四是在大學內(nèi)部的治理過程中，經(jīng)常會表現(xiàn)出非理性的垃圾箱決策模式，決策結(jié)果往往與決策目標不一致。最后，隨著美國大學的不斷發(fā)展，社會的不斷進步，大學各利益相關者參與大學的共同治理成為當今美國大學的主要治理模式。

但是上述治理模式中，每一種都有其特定的適用邊界，也都存在不同程度的理論缺陷。我們應深刻理解其理論內(nèi)涵，避免其理論缺陷對我國現(xiàn)代大學治理制度造成負面影響。

一、科層模式治理理論

馬克斯·韋伯（Max Weber）和弗雷德里克·泰勒（Frederick Taylor）是科層模式的主要創(chuàng)始人，他們開創(chuàng)了大型組織的現(xiàn)代管理模式。科層模式在政府、大型企業(yè)、軍隊、巨型大學等復雜組織的管理中起著重要的作用。在科層模式中，組織的權(quán)威、地位和權(quán)力是清晰的和不容置疑的?？茖幽Ｊ街允艿酵瞥?，其價值在于秩序和邏輯。它根據(jù)組織的目標，采取自上而下、線型的正式命令鏈、清晰的程序規(guī)則和有組織的分工，去達到預先設定的目標，是一個非人格化和效率取向的治理理論。

（一）科層模式理論內(nèi)涵

羅伯特·伯恩鮑姆認為大學中存在分屬于行政權(quán)力的行政管理體系和專業(yè)權(quán)力的教師體系，他們主要采取科層決策模式推動大學組織的正常運行[1]。首先，大學是一個經(jīng)過政府特許的組織，具有與其他管理組織一樣的法人責任。其次，大學擁有一個正式的等級結(jié)構(gòu)。教師的職稱采取教授、副教授、講師和教學助理的等級制度，行政管理職員崗位采取的是系主任、學院院長、分校校長和總校校長的崗位制度。三是大學的兩種權(quán)力體系有各自的正式溝通渠道。大學建立了互相聯(lián)系的不同等級的辦公室或委員會，負責信息的溝通和交流。四是有正式的官僚權(quán)威關系。盡管大學的權(quán)力關系比其他組織模糊，但是一些官員還是可以命令其他大學官員。五是有正式的規(guī)章制度和政策。大學通過規(guī)章制度治理其大部分工作。如圖書館規(guī)則、預算指導、大學評議會程序、畢業(yè)要求以及管理學生的規(guī)則。

實際上，大學的日常運行基本上都是按照科層模式進行的，很多的常規(guī)決策都是由大學的行政官員進行決定。

（二）科層模式理論的不足

首先，科層模式很難處理大學治理的動態(tài)變化?？茖幽Ｊ街魂P注了靜態(tài)的權(quán)力，卻沒有關注大學內(nèi)其他類型的權(quán)力；解決了大學治理的結(jié)構(gòu)問題，但不能解釋大學的變革、決策的形成過程以及大學內(nèi)部的各利益群體為自己利益互相斗爭的現(xiàn)象。

其次，一小部分大學高層管理者掌握著組織的大部分權(quán)力，傾向于抹殺被治理者的創(chuàng)造性。當雙方出現(xiàn)沖突和意見不一致的時候，高層管理者傾向于采取強有力的規(guī)則推行其政策，忽視被治理者的不同意見和建議。

三是大學又不是完全的科層模式組織。大學雖然存在實際上的權(quán)力體系和命令鏈，但是作為有組織的無政府機構(gòu)，允許大學的教師成員自由地管理他們的學術(shù)事務，而不受大學各級行政官員的指導和命令，而且大學的教授和學者常常在大學外部尋找他們的專業(yè)和身份認同[2]。因此，在大學里很難使教師能夠形成一個團隊進行有效的工作。

二、合議制模式治理理論

約翰·米勒（John Millet）認為，合議制模式（Collegial Governance）是針對科層模式不能有效解釋學術(shù)共同體達成一致目標的過程而產(chǎn)生的[3]。合議制治理的前提是學術(shù)人員能夠制定學術(shù)目標，并決定怎樣去達到學術(shù)目標。其本質(zhì)是一種學科代議制民主在學術(shù)治理領域的體現(xiàn)，即學術(shù)共同體成員共享組織權(quán)威，通過直接的交流達成共識，共享決策的過程，并且鼓勵不同觀點和相對獨立的工作。

（一）合議制模式理論內(nèi)涵

一是通過協(xié)商一致進行治理[4]。合議制治理模式中，每一個人都有公平的機會陳述自己的觀點，支持成員的不同見解，并希望大多數(shù)人的決定能夠得到執(zhí)行。由于協(xié)商一致的過程包括了組織的所有教師和學術(shù)管理人員，因此這種決策的時間很長。

二是平等地共享權(quán)力和權(quán)威。學術(shù)評議會是合議制的論壇和機構(gòu)，擁有合法的地位和正式的權(quán)力。在學術(shù)評議會中，不論是教師還是管理者，彼此都享有同等權(quán)力討論和影響諸如招聘和晉升、課程設置、招生、畢業(yè)要求甚至基金的分配等方面的大學學術(shù)事務決策。不同學科的知識具有同等的價值，教師采取一人一票的民主決策模式，排除了不同學科教師的不平等關系。

三是缺少嚴格的等級地位。合議制的決策過程強調(diào)完全的審議問題，所有的教師成員都有權(quán)力和機會表達意見和建議。決策不是建立在教師領導或者管理者的命令或者權(quán)力、影響規(guī)則的基礎上。校長、系主任、教授委員會主席發(fā)布政策前，要給學術(shù)評議會留有充分的時間進行討論，以便在教師中達成一致同意，保證政策的合法性和順利執(zhí)行。

四是具有合議制文化的大學把大學看作一個生產(chǎn)、解釋和創(chuàng)造知識的機構(gòu)。他們擁有共同的信仰，認同大學是一個整體而不是某個院系，接受大學的學術(shù)使命。具有合議制文化的大學規(guī)模通常比較小，其成員有著強烈的校園集體意識，對大學非常忠誠。它具有近親繁殖的特點，董事會和學校領導往往是自己的校友或者教師成員。

·比較教育·大學治理理論模式：邊界及其缺陷分析

（二）合議制模式理論的不足

合議制模式強調(diào)下放權(quán)力的結(jié)構(gòu)和達成共識的決策過程，對于理解全校學術(shù)評議會及其院系學術(shù)評議會通過充分醞釀討論，達成一致決策意見的行為非常有幫助。其理論缺陷在主要有以下方面。

首先，合議制理論無法解釋大學內(nèi)部沖突。實際上，合議制達成一致的過程，往往是長期斗爭的一個結(jié)果。很多決策根本無法達成一致，而只是一個零和游戲即一個群體獲得權(quán)益、其他群體失去權(quán)益的過程。因此，合議制理論不能有效地對大學內(nèi)部的不同利益相關者之間的沖突提出合理的解釋。

其次，合議制需要大量的時間進行有效的會面、商討和達成共識，其效率低下。因此，知名教授通常不會浪費大量的時間討論這些事務，導致部分教師并不愿意參與大學合議制治理。

最后，大學內(nèi)部存在事實上的雙重權(quán)力。一個是建立在法律基礎上的董事會和行政管理者的行政權(quán)力，包括制定大學發(fā)展方向、控制和管理大學預算、制定大學戰(zhàn)略、雇傭和終止雇傭、制訂大學政策、評價等。這種行政權(quán)力能夠保證大學組織的有效運轉(zhuǎn)。另一個是建立在知識基礎上的教師專業(yè)權(quán)力[5]。教師的權(quán)力來自專業(yè)培訓和履行組織核心功能的專業(yè)能力。兩種權(quán)力的每一方都宣稱自己有權(quán)決策，因而導致久拖不決。哈佛大學哈佛學院院長亨利·洛夫斯基（Henry Rosovsky）認為，大學決策花費很大精力和很多時間在不同的組織權(quán)力之間進行協(xié)商，但很少能夠解決手頭問題。[6]

因此，大學決策的過程既不是簡單的科層模式，也不是普遍的達成協(xié)議的合議制模式，需要一種新的理論模式能夠解釋和探索大學權(quán)力的沖突和運行。[7]

三、政治模式治理理論

政治模式的開創(chuàng)性研究起源于維克多·鮑爾德里奇（Victor Baldridge）于1968年對紐約大學決策過程的研究。1971年，他出版了《大學的權(quán)力和沖突》[8]（Power and Conflict in the University）一書，認為大學董事會、行政管理者、教師和學生擁有不同的和互相沖突的利益。他們使用各種各樣的策略表達他們的利益，影響決策的過程。另一位政治模式的代表人物是羅納德·沃克（Donald Walker），在其出版的《有效的管理者》（The Effective Administrator）一書中指出大學是一個政治社區(qū)，被多元民主的意識形態(tài)所指導，認為不同群體之間出現(xiàn)沖突是健康的、合理的、正常的。[9]

（一）政治模式理論內(nèi)涵

首先，政治模式認為現(xiàn)代大學治理既不是采取正式的直接命令的僵化科層制，也不是安靜的達成一致同意的學術(shù)合議制。大學已經(jīng)分化成很多權(quán)力集團和利益群體。大學治理應關注大學內(nèi)部不同群體之間互相競爭的文化觀點、社會結(jié)構(gòu)和生活方式對大學決策的影響。大學的治理就是大學各權(quán)力集團、利益群體之間的矛盾斗爭和爭奪大學治理領導權(quán)的過程[10]。

其次，決策的形成過程是一個對價值觀進行權(quán)威性配置的過程。大學治理決策對價值觀的可操作性描述是對法定意圖的表述。決策中明顯體現(xiàn)出誰的價值觀是有效的，誰的是無效的。價值觀的權(quán)威性配置體現(xiàn)出政策決策中誰擁有權(quán)力和誰能控制決策過程。

因此，從政治學的視角審視大學治理，可以看出大學及其治理機構(gòu)是一個充滿斗爭和沖突的政治機構(gòu)，政策制定的過程是一個政治活動過程，大學治理的參與人員是政治活動者。

（二）政治模式理論的不足

一是政治模式忽視了高校的類型和規(guī)模，忽視了環(huán)境因素的重要性，關注了暫時的情景性，不能對重要的、長期的大學戰(zhàn)略規(guī)劃做出較為合理的解釋，也沒有考慮組織結(jié)構(gòu)的影響和政治努力的限制因素。

二是政治模式容易導致在政策形成的過程中的校園動蕩，不能對沖突之外的大學政策的形成過程進行有效解釋。

三是政治模式對參與大學治理的各群體的時間要求較高。由于大學里大部分教師和行政管理者沒有承諾有足夠的精力和時間參與治理，這種天然的不足往往導致把決策權(quán)留給少數(shù)人。政治模式也低估了科層模式的影響，實際上很多的大學治理決策是按照標準的科層模式而不是政治斗爭的過程進行的。

四、垃圾箱模式治理理論

垃圾箱決策模式認為科層模式、合議制模式、政治隱喻都不能有效解釋大學的行為。他們認為，大學是一個有組織的無政府機構(gòu)，各部分處于松散耦合狀態(tài)。大學的決策可能是什么也沒有決定，目標很少能夠按照設想的去完成，變革的努力往往導致沒有任何變革，規(guī)劃導致沒有規(guī)劃或者規(guī)劃很少對未來產(chǎn)生影響。 [11]

（一）垃圾箱模式理論內(nèi)涵

米歇爾·科恩（michael cohen）和詹姆斯·馬奇（James March）認為大學處于有組織的無政府狀態(tài)（Organized Anarchies）[12]。大學內(nèi)各個機構(gòu)和成員能夠獨立地做出決策。教師決定是否教、何時教、教什么；學生決定是否學、何時學、學什么；立法者和捐助者決定是否支持、何時支持、支持什么。大學內(nèi)沒有合作也沒有控制[13]。資源的分配不管通過什么方式都沒有明顯的建議、明顯的上級目標，決策經(jīng)常會產(chǎn)生無法預測的副產(chǎn)品和活動。

垃圾箱決策模式主要關注校長和領導的活動，在這里政治和沖突已經(jīng)變得不重要。大學的治理和決策過程可以看做一個垃圾箱（Garbage Can）。決策過程取決于參與者、問題、解決辦法和選擇機會，與特定的情境聯(lián)系在一起。解決辦法產(chǎn)生于大學官員個人的優(yōu)先權(quán)，這些優(yōu)先權(quán)又與特定的問題、決策的時間相聯(lián)系。

垃圾箱治理模式表明大學內(nèi)存在大量的非理性決策方式，能夠?qū)Υ髮W非理性的、無沖突的、決策目的之外的決策做出有效解釋。

（二）垃圾箱模式理論的不足

首先，垃圾箱的決策模式認為大學處于有組織的無政府狀態(tài)，其目標不清晰、方法不確定、參與者的時間和注意的分配各種各樣，任何事情都能夠進行決策。這種理論導致大學成為一種不可治理的對象，大學的一切處于非理性狀態(tài)、模糊狀態(tài)，陷入了不可知論的怪圈。

其次，該理論也不能對大學行政管理系統(tǒng)有效的組織決策、學術(shù)評議會的學術(shù)討論、大學的戰(zhàn)略規(guī)劃等大部分的大學治理做出合理有效的解釋。

五、共同治理模式理論

共同治理模式把上述討論的政治模式、科層模式、合議制模式、垃圾箱模式的優(yōu)點集中起來，讓成員能夠在互相信任的基礎上共同參與大學事務的決策過程。

（一）共同治理模式理論內(nèi)涵

共同治理堅信權(quán)力和權(quán)威應該根據(jù)人所具有的才能進行分配。教師作為專業(yè)人員擁有處理學術(shù)事務的能力。他們應該主要負責如課程、學科內(nèi)容和教學方法、科學研究、教師地位、教師雇傭、教師晉升、同行評價，以及與教育過程相關的學生生活方面的特殊專業(yè)實踐領域。通過這些專業(yè)實踐創(chuàng)造了一個獨特的學術(shù)人員管理系統(tǒng)，董事會或行政管理者只是履行形式上或名譽上的同意。行政管理人員根據(jù)自己的專業(yè)知識和系統(tǒng)崗位職能處理除學術(shù)事務之外的事務，包括大學的學術(shù)支持活動、大學的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃、大學的社會關系、校友會工作、大學的捐贈活動等。

其次，共同治理必須在治理過程中，為各利益相關者提供持續(xù)的、有意義的對話機會和空間。各利益相關者共享權(quán)力，聯(lián)邦政府、州政府、地方政府、社會公眾、董事會、教師、學生以及其他利益相關者都應參與到大學的治理中來。共同治理要求平衡和融合上述所有利益相關者的合法訴求。

（二）共同治理模式理論的不足

首先，共同治理名不副實。在美國，從法律角度來看，政府通過為大學頒發(fā)大學章程，授權(quán)大學董事會全權(quán)管理大學，保護大學所有財產(chǎn)。董事會因此擁有了所有大學關鍵政策的最終決定權(quán)和否決權(quán)，接受公眾委托，為大學的福利承擔法律責任。

其次，決策時間較長，缺乏效率。共同治理在大學或者整個學校層次運行得很差，較大的學術(shù)評議會經(jīng)常發(fā)生爭吵。很多成員都為他們的學科、學院和意識形態(tài)進行游說，以便攫取更多的利益和權(quán)力。馬丁·特羅（Martin Trow）說得更直白，他認為大學學術(shù)評議會根本沒法領導和進行有效的治理[14]，而且學術(shù)評議會的成員都是一些兼職的業(yè)余愛好者（Part-time Amateurs），經(jīng)常依靠行政管理者提供的信息進行決策，結(jié)果學術(shù)評議會的建議往往拖拖拉拉。同時大學共同治理還增加了管理者的責任，削弱了校長的領導和權(quán)威，而且分散了教師的責任，導致教師的決策缺乏效率和效益，使大學的反應和適應環(huán)境變得更加困難。[15]

最后，大學各利益相關者缺乏有效的對共同治理的理解，導致各團體之間很難達到很高水平的信任和互相尊重。共同治理在教師、職員和管理者之間創(chuàng)造了裂痕、政治操縱（Political Maneuvering）、兩極化和對立的關系。[16]代表教師利益的美國大學教授聯(lián)合會（American Association of University Professors）在《大學和學院政府聲明》（The Statement on Government of Colleges And Universities）中認為，美國的大學和學院已經(jīng)到了分享責任和學術(shù)機構(gòu)不同部分合作行動的階段；應該促進大學結(jié)構(gòu)建設性的合作和行動，保護學術(shù)自由免受董事會的不合理入侵；堅持認為教師有權(quán)參與預算、分配資源的長期規(guī)劃的制定以及招聘校長的過程。而美國教育委員會（The American Council on Education）和美國大學和學院治理協(xié)會（The Association of Governing Boards of Universities and Colleges）則認為，大學的最大責任都集中在董事會，而不同意共同治理的觀點。此論迅速在美國高等教育領域引起廣泛討論。1999年，《高等教育紀實》（The Chronicle of Higher Education ）出現(xiàn)了兩篇重要的反駁大學和學院治理董事會的聲明的文章。第一篇是時任大學教授聯(lián)合會主席詹姆斯·理查德森（James T.Richardson）2月份發(fā)表的《教師治理受到攻擊》（Faculty Governance Under Attack），第二篇是伊利諾伊大學卡里·納爾遜教授（Cary Nelson）4月份發(fā)表的《與教師的戰(zhàn)爭》（The War Against The Faculty）。二者都對美國大學和學院治理董事會的觀點進行了批判，認為其觀點會侵蝕教師在高等教育決策中的影響力[17]。

六、結(jié)論

科層制模式對大學的組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力運行特別是大學行政系統(tǒng)的運行具有較強的解釋能力，但對于大學的內(nèi)部權(quán)力運行過程，不同群體的沖突，學術(shù)評議會治理，垃圾箱的決策模式以及共享權(quán)力，共同擔責等方面缺少解釋能力。

合議制模式能夠有效解釋學術(shù)社區(qū)通過協(xié)商一致達成共識，參與大學治理的實踐，但是其協(xié)商過程是充滿了沖突、爭奪權(quán)力的過程，這些不足導致了政治模式的產(chǎn)生。大學作為有組織的無政府組織，不同群體、不同機構(gòu)之間存在松散耦合聯(lián)系，其決策明顯表現(xiàn)出垃圾箱的決策模式，即決策目的與決策結(jié)果經(jīng)常出現(xiàn)不一致，領導者的個人偏好和各種不同環(huán)境對治理影響的不可預知性，體現(xiàn)出大學治理決策過程的非理性、模糊性、不確定性的一面，但由于其理論晦澀難懂，實踐性不強而備受詬病。

吸收科層模式、政治模式、合議制模式以及垃圾箱模式之優(yōu)點而產(chǎn)生的共同治理理論模式，強調(diào)了共享大學治理權(quán)力，讓大學的所有利益相關者都能夠參與大學治理的過程，但由于需要權(quán)力平衡和博弈的藝術(shù)，各利益相關者對共同治理的不同理解以及大學董事會擁有最終決定權(quán)而在實踐中到處碰壁。

總之，上述幾種理論都能對大學治理實踐的某些方面、某些領域起到指導作用，其理論在國內(nèi)也得到較為廣泛的傳播，但現(xiàn)有研究很少論及其存在的理論缺陷。因此，我們應廓清大學治理理論的邊界，深刻理解其內(nèi)涵和應用范圍，把握其理論缺陷，將有助于建立和改革我國現(xiàn)代大學治理制度。

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（責任編輯陳志萍）