盧飛，陸漢文

(1.中南民族大學(xué) 民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院，湖北 武漢 430074;2.華中師范大學(xué) 鄉(xiāng)村振興研究院/社會(huì)學(xué)院，湖北 武漢 430079)

一、問(wèn)題的提出

通常而言，面對(duì)社會(huì)治理問(wèn)題，縣域政府早已形成了一套常規(guī)性的治理體系和治理機(jī)制，其特點(diǎn)是依托高度規(guī)則化、技術(shù)化、非人格化和有著明確等級(jí)制的科層制組織，科層制組織有效保障了社會(huì)治理中的組織動(dòng)員和協(xié)作執(zhí)行[1]。然而在面對(duì)諸如貧困、環(huán)境污染、瘟疫災(zāi)難等重大社會(huì)治理問(wèn)題時(shí)，現(xiàn)實(shí)中的科層組織不僅無(wú)法實(shí)現(xiàn)徹底的“理性”，甚至呈現(xiàn)出組織僵化、剛性和低效等治理缺陷，并演變成與韋伯的科層制理論不相符的組織形象，導(dǎo)致政府難以與其他治理主體進(jìn)行有效協(xié)作，難以實(shí)現(xiàn)政治系統(tǒng)所設(shè)定的公共治理目標(biāo)。理論上講，面對(duì)重大社會(huì)治理問(wèn)題，形成并能有效執(zhí)行政策的治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制是提升治理效能的關(guān)鍵[2]。在貧困縣全部摘帽之后，我們不禁反思：是怎樣的治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制激活了傳統(tǒng)科層治理優(yōu)勢(shì)，并實(shí)現(xiàn)了貧困治理效能的顯著提升？

在關(guān)于脫貧攻堅(jiān)運(yùn)行機(jī)制的研究中，代表性的觀(guān)點(diǎn)有行政式治理和運(yùn)動(dòng)式治理。一方面，縣委縣政府通過(guò)科層動(dòng)員和行政包干等手段打破常規(guī)治理范式，對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)等治理主體發(fā)揮了很強(qiáng)的整合作用[3]，使縣域脫貧攻堅(jiān)在較短時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了貧困治理效能的提升。行政式貧困治理揭示了脫貧攻堅(jiān)所呈現(xiàn)出來(lái)的科層動(dòng)員機(jī)制，但遮蔽了黨政體制下組織內(nèi)部的關(guān)系重塑與其他治理主體的協(xié)作性,特別是缺少了自下而上的配合[4]。另一方面，脫貧攻堅(jiān)通過(guò)政治動(dòng)員和多層級(jí)指揮作戰(zhàn)體系打破了原有科層結(jié)構(gòu)的職能劃分及其常規(guī)任務(wù)分工[5]，有助于清理常規(guī)治理長(zhǎng)期形成的治理弊端[6]，但層層加碼的運(yùn)動(dòng)式治理往往造成基層政府的行政資源浪費(fèi)和形式主義。運(yùn)動(dòng)式治理通常被看作是應(yīng)對(duì)常規(guī)型治理機(jī)制失敗所產(chǎn)生的暫時(shí)替代和糾偏機(jī)制[7]，而脫貧攻堅(jiān)是由國(guó)家自上而下組織消滅絕對(duì)貧困的專(zhuān)項(xiàng)治理行動(dòng)，不是不定期開(kāi)展的集中行動(dòng)，更不屬于自上而下的糾偏范疇。

我們的理論思考始于這樣的觀(guān)察，即縣域脫貧攻堅(jiān)與傳統(tǒng)科層治理、運(yùn)動(dòng)式治理在動(dòng)員機(jī)制上有著許多相似之處，但縣域脫貧攻堅(jiān)是在“壓力型體制”下產(chǎn)生的超常規(guī)治理行動(dòng)，其在治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制等方面又顯著不同于傳統(tǒng)的治理模式。首先，脫貧攻堅(jiān)依附于科層體系運(yùn)行，但它在治理機(jī)制上的超常規(guī)性、統(tǒng)合性等特征，超出了傳統(tǒng)科層治理和運(yùn)動(dòng)式治理的解釋范疇。其次，脫貧攻堅(jiān)的組織運(yùn)作體現(xiàn)了政治對(duì)行政的融合和形塑[8]，而關(guān)于政治體制的政治動(dòng)員如何與行政體制的科層制相嵌套并落地，仍缺乏系統(tǒng)性的審視和討論。最后，脫貧攻堅(jiān)構(gòu)建了政府、社會(huì)、市場(chǎng)協(xié)同推進(jìn)的扶貧體系，形成了全社會(huì)共同參與的多主體治理格局[9]，但現(xiàn)有研究更多討論了黨政體制對(duì)脫貧攻堅(jiān)的組織動(dòng)員機(jī)制[10-11]，忽略了其對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)等多元治理主體的統(tǒng)合機(jī)制和協(xié)作機(jī)制。

脫貧攻堅(jiān)是一種混合了運(yùn)動(dòng)式治理與常規(guī)科層治理的復(fù)合型治理模式。上述研究探討了運(yùn)動(dòng)式治理的政治動(dòng)員和常規(guī)科層治理的行政機(jī)制在貧困治理中的重要性，因其專(zhuān)注于治理的單一維度而無(wú)法對(duì)脫貧攻堅(jiān)究竟如何提升貧困治理效能這一總體問(wèn)題提供系統(tǒng)解釋。本文結(jié)合筆者2020—2021年在貴州T縣圍繞貧困縣退出專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估和脫貧攻堅(jiān)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等項(xiàng)目開(kāi)展的田野調(diào)查，試圖通過(guò)治理視角闡釋縣域脫貧攻堅(jiān)的治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制是如何形成又是如何運(yùn)作的，以揭示縣域貧困治理效能顯著提升的“黑箱”，并深化對(duì)以縣級(jí)政權(quán)為代表的基層政府如何為我國(guó)貧困治理“賦權(quán)增能”的理解。

二、治理視角及其分析框架

(一)治理視角與統(tǒng)合治理

治理原意是控制、引導(dǎo)和操縱，主要是指與國(guó)家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)[12]。韋伯意義上的科層治理便是經(jīng)典的治理理論，并成為國(guó)家治理的重要工具和手段。20世紀(jì)90年代以后，政府之外的市場(chǎng)力量或社會(huì)力量在公共治理中的話(huà)語(yǔ)權(quán)逐漸顯現(xiàn)[13]。治理作為一種危機(jī)反應(yīng)或者增進(jìn)公共利益的手段，旨在克服或應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈和政府失靈[14]。治理在實(shí)踐領(lǐng)域的不斷擴(kuò)張也推進(jìn)治理理論的反思，特別是隨著現(xiàn)代化的發(fā)展和治理實(shí)踐的推進(jìn)，治理理論被不斷賦予新的社會(huì)含義并超出傳統(tǒng)的經(jīng)典意義，被廣泛運(yùn)用于社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。就理論本身而言，無(wú)論是科層治理還是市場(chǎng)治理，都在一定程度上反映著國(guó)家與社會(huì)之間的權(quán)力關(guān)系。

21世紀(jì)以來(lái)，協(xié)同治理、互動(dòng)治理、多中心治理等新概念在社會(huì)治理的新需求下應(yīng)運(yùn)而生[15]。在治理結(jié)構(gòu)上，現(xiàn)代社會(huì)治理呈現(xiàn)出治理主體多元化且相互依賴(lài)性增強(qiáng)的趨勢(shì)，這既不同于強(qiáng)調(diào)治理主體依附性特征的科層治理，也有別于從原子化的獨(dú)立治理主體假定出發(fā)的市場(chǎng)治理。特別是面對(duì)貧困治理、生態(tài)環(huán)境等突出問(wèn)題時(shí)，西方學(xué)者不斷賦予“治理”以新的含義，并主張政府放權(quán)和向社會(huì)授權(quán)，企圖實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)、社會(huì)的多元化治理。在治理機(jī)制上，新時(shí)期的治理理論主張國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系的組合重構(gòu)，并強(qiáng)調(diào)治理主體間功能互補(bǔ)、行動(dòng)協(xié)調(diào)和資源整合的協(xié)作系統(tǒng)[16]。但它們忽視了治理實(shí)踐中同時(shí)保持多主體合作和治理權(quán)力相對(duì)集中的可能性，也沒(méi)有對(duì)治理結(jié)構(gòu)與治理效能的轉(zhuǎn)化機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)分析。

在我國(guó)社會(huì)治理實(shí)踐中，科層制是一個(gè)高效節(jié)約的治理機(jī)制，但依附于科層制的“條塊關(guān)系”具有雙重從屬制，導(dǎo)致了社會(huì)治理中條塊分割的問(wèn)題[17]，給主體間協(xié)作治理帶來(lái)結(jié)構(gòu)性困難，難以形成回應(yīng)民意的有效合力。同時(shí)，我國(guó)科層制是一種特殊的“黨政體制”，而非“理性官僚制”[18]，這也為治理權(quán)力的集中提供了更大的可能性。折曉葉[19]用“統(tǒng)合化”概述了縣域“政治-行政-公司”治理的新特征，強(qiáng)調(diào)政府運(yùn)用其行政機(jī)制獲得了對(duì)核心資源的控制權(quán)力，再通過(guò)政治機(jī)制的動(dòng)員、主導(dǎo)性作用以及公司機(jī)制的市場(chǎng)化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)治理效能提升和縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。不過(guò)其研究沒(méi)有明確指出政治機(jī)制是如何運(yùn)行的，特別是統(tǒng)合機(jī)制是如何形成又如何實(shí)現(xiàn)的。在此基礎(chǔ)上，歐陽(yáng)靜[20]認(rèn)為黨委在治理實(shí)踐中既可以利用科層組織的組織資源，又可以通過(guò)其政治機(jī)制來(lái)克服科層制的反功能，從而形成了獨(dú)特的政治統(tǒng)合模式。折曉葉和歐陽(yáng)靜的研究均強(qiáng)調(diào)黨委和政府在縣域治理結(jié)構(gòu)和治理體系中的統(tǒng)合功能與意義，但歐陽(yáng)靜更加明確強(qiáng)調(diào)以黨委為主體的政治機(jī)制對(duì)科層主體行政機(jī)制的統(tǒng)合作用，實(shí)質(zhì)上強(qiáng)調(diào)黨政權(quán)力和資源的轉(zhuǎn)化和運(yùn)作機(jī)制。

通常而言，自然狀態(tài)下的部門(mén)分立無(wú)法自覺(jué)走向行動(dòng)上的協(xié)同，也不太可能實(shí)現(xiàn)治理效能最大化，而統(tǒng)合恰恰是實(shí)現(xiàn)行動(dòng)協(xié)同和效能提升的重要手段。統(tǒng)合治理回應(yīng)了縣域公共事務(wù)治理中的治理主體和治理結(jié)構(gòu)等問(wèn)題，但也有不足之處：其一，它們都集中關(guān)注到縣域治理體系中的雙重治理主體——黨委和政府，卻忽略了其他治理主體在縣域治理中的重要作用。就縣域脫貧攻堅(jiān)而言，它是將多元治理主體轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一行動(dòng)，實(shí)質(zhì)上是黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的政府、社會(huì)和市場(chǎng)等治理主體，為解決絕對(duì)貧困問(wèn)題而以新方式進(jìn)行再組織的統(tǒng)合[21]。其二，它們都強(qiáng)調(diào)政治動(dòng)員在縣域治理中的重要作用，卻忽略了社會(huì)動(dòng)員對(duì)于市場(chǎng)和社會(huì)主體統(tǒng)合的重要作用?；诖?，我們認(rèn)為，“政治統(tǒng)合”未能對(duì)脫貧攻堅(jiān)的治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制提供整體性的解釋?zhuān)谝欢ǔ潭壬夏軌虺洚?dāng)脫貧攻堅(jiān)治理實(shí)踐的解釋性資源。

在脫貧攻堅(jiān)治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制的研究中，符平[22]提出引領(lǐng)型融合治理的概念，強(qiáng)調(diào)通過(guò)政黨權(quán)力、政府權(quán)力等組織權(quán)力的指引統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)多元治理主體的行動(dòng)組織化和有效協(xié)作，以完成重大治理任務(wù)。引領(lǐng)型融合治理是一種實(shí)現(xiàn)了多主體協(xié)作和治理權(quán)力相對(duì)集中的治理模式，對(duì)脫貧攻堅(jiān)的運(yùn)行機(jī)制有很強(qiáng)的解釋力。然而引領(lǐng)型融合治理更多是基于治理理論進(jìn)路的探討，其所揭示的也只是多元主體融合后的治理結(jié)構(gòu)和治理形態(tài)，至于為何能和如何能實(shí)現(xiàn)融合治理仍缺乏必要的討論，即缺乏對(duì)引領(lǐng)型融合治理前置性條件的討論。

本文吸收了政治統(tǒng)合中關(guān)于統(tǒng)合機(jī)制的有益探索，并在引領(lǐng)型融合治理的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓展其解釋框架。所謂的“統(tǒng)合治理”，是指黨委和政府圍繞治理目標(biāo)，通過(guò)對(duì)黨政部門(mén)的組織重構(gòu)與科層動(dòng)員，并以多種策略性手段動(dòng)員和吸納社會(huì)、市場(chǎng)等治理主體協(xié)同參與，進(jìn)而形成“一軸多元”的治理格局。在治理實(shí)踐中，它表現(xiàn)為組織和行動(dòng)上的統(tǒng)合，即自上而下的政治高壓和自下而上的社會(huì)動(dòng)員使得政府內(nèi)部的治理分工不是因循功能分化和專(zhuān)業(yè)化的標(biāo)準(zhǔn)[23]，而是強(qiáng)調(diào)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元治理主體的統(tǒng)合，實(shí)質(zhì)上既強(qiáng)調(diào)了多主體合作，又突出治理權(quán)力集中的可能性。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，以黨政為中心的統(tǒng)合治理既是一種新的治理結(jié)構(gòu)，也是一種新的治理機(jī)制。

(二)分析框架：統(tǒng)合治理的實(shí)踐策略

理論上來(lái)說(shuō)，社會(huì)分工是復(fù)雜性治理背景下實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的基本途徑，也是科層治理最重要的手段之一。在復(fù)雜的社會(huì)治理實(shí)踐中，多元主體間的相互協(xié)作、相互配合是可以而且是有必要的，因?yàn)闆](méi)有任何單獨(dú)的治理主體擁有解決復(fù)雜問(wèn)題所需的所有知識(shí)和信息。但如何在高度分工的條件下實(shí)現(xiàn)多元治理主體的有效協(xié)作與統(tǒng)合并轉(zhuǎn)化為治理效能，是縣域脫貧攻堅(jiān)面臨的重大實(shí)踐難題。

我國(guó)的“國(guó)家-社會(huì)”關(guān)系呈現(xiàn)出一種統(tǒng)合主義的特征[24]。在縣域脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中，縣委縣政府搭建了黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與和社會(huì)協(xié)作的統(tǒng)合治理共同體，這其中如果沒(méi)有層級(jí)結(jié)構(gòu)保證治理的“形式合理”，其追求的“實(shí)質(zhì)合理”往往也很難奏效。脫貧攻堅(jiān)的統(tǒng)合治理意味著需要“為了治理目標(biāo)對(duì)(治理實(shí)踐中的)互動(dòng)運(yùn)用組織的形式”[25]，即需要通過(guò)科層化的組織重構(gòu)與治理主體協(xié)作行為的統(tǒng)合，并以一種組織嵌套的方式統(tǒng)合在一起，生成一種新的治理邏輯，才能有效激活體制內(nèi)的組織力量和協(xié)同機(jī)制。從治理實(shí)踐來(lái)看，脫貧攻堅(jiān)是黨委和政府對(duì)多元治理主體再動(dòng)員、再組織和再塑造的統(tǒng)合治理過(guò)程[26]。區(qū)別于傳統(tǒng)單一維度的科層治理和市場(chǎng)治理，脫貧攻堅(jiān)在治理主體構(gòu)成上具有混合性且本身具有明顯的科層特點(diǎn)，并強(qiáng)調(diào)黨政體制下的等級(jí)權(quán)威以及程序規(guī)則的遵守[10]?；诖?，研究需考察黨政體制在統(tǒng)合治理結(jié)構(gòu)中扮演什么樣的角色，特別是運(yùn)用怎樣的制度及何種策略來(lái)激活包括其自身在內(nèi)的各種資源和力量。圍繞脫貧攻堅(jiān)如何通過(guò)統(tǒng)合治理實(shí)現(xiàn)貧困治理效能的提升，本研究將從組織統(tǒng)合、行動(dòng)統(tǒng)合和督戰(zhàn)統(tǒng)合三個(gè)方面來(lái)分析，為理解縣域脫貧攻堅(jiān)治理模式提供一種較為系統(tǒng)的解釋。

首先，組織統(tǒng)合。統(tǒng)合預(yù)示了一個(gè)強(qiáng)有力的權(quán)力主體的存在[27]，如何促進(jìn)多元主體對(duì)治理目標(biāo)的集體認(rèn)同與協(xié)同行為的產(chǎn)生，是統(tǒng)合治理得以形成和運(yùn)作的重要前提。組織作為多元治理主體的行動(dòng)載體和平臺(tái)，目的在于解決集體行動(dòng)中的合作問(wèn)題[28]。通過(guò)組織統(tǒng)合和整體動(dòng)員可以使多元治理主體的分目標(biāo)與政府組織的總目標(biāo)保持一致，這促成了治理主體行動(dòng)統(tǒng)合的重要條件。

其次，行動(dòng)統(tǒng)合。重大社會(huì)問(wèn)題的治理需要國(guó)家、社會(huì)和市場(chǎng)等治理主體以新的方式進(jìn)行互動(dòng)，但現(xiàn)實(shí)中的互動(dòng)或協(xié)作往往充斥著價(jià)值沖突、緊張和碎片化等不確定性的關(guān)系[29]。從治理過(guò)程上講，統(tǒng)合治理強(qiáng)調(diào)黨領(lǐng)導(dǎo)下多元治理主體間的“互嵌”，這有利于治理主體在行動(dòng)上的統(tǒng)合和功能上的互補(bǔ)。對(duì)于縣域脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐而言，黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府、市場(chǎng)和社會(huì)等治理主體在行動(dòng)上如何統(tǒng)合和在功能上如何互補(bǔ)是經(jīng)驗(yàn)研究需要重點(diǎn)探索的內(nèi)容。

最后，督戰(zhàn)統(tǒng)合。政策實(shí)效往往取決于政策能否得到有效落地。自上而下的政治勢(shì)能可以快速組織動(dòng)員和統(tǒng)合各級(jí)政府、社會(huì)參與，但頻繁的高壓政治勢(shì)能往往治標(biāo)不治本[30]，特別是由于時(shí)間緊迫、任務(wù)繁重與政治壓力之間存在著沖突，形式主義、官僚主義等作風(fēng)影響政策執(zhí)行和治理效能提升。因此，研究還需分析制度性策略保障政策怎樣得到有效落實(shí)，并促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)的效能提升。

三、統(tǒng)合治理：T縣的脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐

T縣地處貴州省中部偏西，屬烏蒙山區(qū)高海拔巖溶地區(qū)。2014年，T縣建檔立卡貧困人口為6.5萬(wàn)戶(hù)28.6萬(wàn)人，貧困發(fā)生率為27.15%。脫貧攻堅(jiān)以來(lái)，在縣委領(lǐng)導(dǎo)下，T縣通過(guò)先后成立脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組、前線(xiàn)指揮部和總攻前線(xiàn)指揮部等組織載體，充分調(diào)動(dòng)政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多方力量參與脫貧攻堅(jiān)，并通過(guò)創(chuàng)新和完善體制機(jī)制壓實(shí)責(zé)任，形成整體動(dòng)員、共同參與的多主體貧困治理格局。截至2019年底，T縣貧困人口減少至5555戶(hù)14783人，貧困發(fā)生率下降至1.4%，順利通過(guò)貧困縣退出省級(jí)第三方評(píng)估驗(yàn)收；至2020年底，T縣實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象全部脫貧，歷史性地消除了絕對(duì)貧困。

(一)組織統(tǒng)合與整體動(dòng)員

脫貧攻堅(jiān)啟動(dòng)之前，T縣已經(jīng)成立縣扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長(zhǎng)，同時(shí)單設(shè)縣扶貧開(kāi)發(fā)辦公室，統(tǒng)籌、規(guī)劃和協(xié)調(diào)縣域貧困治理。但此時(shí)的扶貧辦在縣級(jí)政府部門(mén)中處于相對(duì)邊緣的位置，在資源整合和組織動(dòng)員方面沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的權(quán)力，更多的是按照常規(guī)工作來(lái)推動(dòng)縣域扶貧減貧工作。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)啟動(dòng)之后，T縣成立了脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組和脫貧攻堅(jiān)前線(xiàn)指揮部，統(tǒng)籌縣域貧困治理工作；2018年脫貧攻堅(jiān)三年行動(dòng)啟動(dòng)后，特別是隨著2020年確保貧困縣全部摘帽等治理目標(biāo)的明確，脫貧攻堅(jiān)逐漸成為縣域治理中最重要的政治任務(wù)，這構(gòu)成了縣域脫貧攻堅(jiān)組織再造的制度環(huán)境。

面對(duì)脫貧攻堅(jiān)的政治任務(wù)，T縣于2018年成立脫貧攻堅(jiān)總攻前線(xiàn)指揮部(簡(jiǎn)稱(chēng)“總攻辦”)，由縣委書(shū)記、縣長(zhǎng)擔(dān)任總指揮長(zhǎng)，主要任務(wù)是精準(zhǔn)有效地統(tǒng)籌調(diào)度縣域脫貧攻堅(jiān)部署，貫徹落實(shí)脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組的各項(xiàng)工作任務(wù)?？偣マk下設(shè)辦公室掛靠縣委辦，由縣委副書(shū)記兼任辦公室主任，并從縣直機(jī)關(guān)抽調(diào)專(zhuān)人集中辦公，負(fù)責(zé)全縣指揮部的任務(wù)設(shè)計(jì)、上傳下達(dá)、調(diào)度督辦、執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)等工作；內(nèi)設(shè)政策落實(shí)、政策宣傳、督導(dǎo)檢查等12個(gè)攻堅(jiān)組，并明確職責(zé)劃分。在鄉(xiāng)、村級(jí)作戰(zhàn)指揮構(gòu)架上，設(shè)立鄉(xiāng)級(jí)指揮所、村級(jí)作戰(zhàn)室、組級(jí)戰(zhàn)斗隊(duì)，共同形成縣域脫貧攻堅(jiān)四級(jí)作戰(zhàn)體系。區(qū)別于傳統(tǒng)脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組和前線(xiàn)指揮部的組織協(xié)調(diào)功能，總攻辦還側(cè)重于政策執(zhí)行和政策落實(shí)環(huán)節(jié)的統(tǒng)合治理，并對(duì)脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中的銜接機(jī)制運(yùn)行不暢、政策落實(shí)有偏差、治理低效等組織治理問(wèn)題起到監(jiān)督作用。

脫貧攻堅(jiān)組織再造為統(tǒng)合治理提供了組織上的準(zhǔn)備和整體動(dòng)員的合法性。脫貧攻堅(jiān)以來(lái)，全縣堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)，廣泛動(dòng)員社會(huì)各方面力量共同參與脫貧攻堅(jiān)。一方面，完善社會(huì)扶貧組織和制度保障。特別是在中央對(duì)扶貧資源的動(dòng)員調(diào)動(dòng)和規(guī)劃統(tǒng)籌下，T縣成立了以縣委書(shū)記任第一組長(zhǎng)、縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)的對(duì)口幫扶工作領(lǐng)導(dǎo)小組，積極推進(jìn)廣州花都區(qū)扶貧協(xié)作和全國(guó)工商聯(lián)定點(diǎn)幫扶，促成雙方在人才支持、資金支持、勞務(wù)協(xié)作等方面深度合作，為縣域脫貧攻堅(jiān)引入“活水”。另一方面，T縣將民營(yíng)企業(yè)靈活開(kāi)放的扶貧方式與剛性的政府制度化扶貧渠道相結(jié)合，構(gòu)建了多方參與的“大扶貧”格局，實(shí)現(xiàn)了各種扶貧資源的統(tǒng)合和優(yōu)化。比如，在扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)踐中，全縣在扶貧目標(biāo)、扶貧內(nèi)容、扶貧方式上為民營(yíng)企業(yè)等市場(chǎng)主體提供引導(dǎo)，協(xié)同縣內(nèi)外優(yōu)強(qiáng)企業(yè)、商會(huì)組織等市場(chǎng)主體，與全縣270個(gè)貧困村抱團(tuán)發(fā)展，創(chuàng)新采取“公司+合作社+貧困戶(hù)”的模式，實(shí)現(xiàn)了公司創(chuàng)收、農(nóng)戶(hù)增收的雙贏?？梢哉f(shuō)，多元化的市場(chǎng)主體通過(guò)政府“萬(wàn)企幫萬(wàn)村”行動(dòng)參與脫貧攻堅(jiān)事業(yè)，成為T(mén)縣脫貧攻堅(jiān)社會(huì)扶貧的一個(gè)亮點(diǎn)。

在脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中，縣域整體動(dòng)員是通過(guò)政治動(dòng)員和社會(huì)動(dòng)員雙重路徑實(shí)現(xiàn)的，而組織統(tǒng)合的過(guò)程實(shí)際上是動(dòng)員體制內(nèi)外治理主體的力量行使職能的前置性條件，也是治理結(jié)構(gòu)要素和運(yùn)行機(jī)制不斷協(xié)調(diào)的過(guò)程。具體來(lái)看，科層化扶貧機(jī)構(gòu)在組織架構(gòu)上的縱向延伸與專(zhuān)業(yè)化扶貧部門(mén)、社會(huì)性力量的橫向拓展，使得扶貧組織規(guī)模與影響逐漸擴(kuò)大，并形成了復(fù)合型的脫貧攻堅(jiān)組織體系。特別是組織構(gòu)成的混合性或者治理主體的多元性顯著增強(qiáng)了資源匯聚能力、整體動(dòng)員能力[31]?？梢哉f(shuō)，T縣通過(guò)組織統(tǒng)合有效動(dòng)員和整合了縣域體制的內(nèi)外力量和資源，建立了多層次、多元化的攻堅(jiān)體系，形成了打贏脫貧攻堅(jiān)的結(jié)構(gòu)性?xún)?yōu)勢(shì)。

(二)行動(dòng)統(tǒng)合與有效協(xié)作

脫貧攻堅(jiān)是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，既要組織動(dòng)員多主體參與，又要實(shí)現(xiàn)行動(dòng)上的有效協(xié)作。在脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中，中央明確要求地方統(tǒng)籌各種資源進(jìn)行扶貧攻堅(jiān)，而如何統(tǒng)籌和整合資源則主要由縣級(jí)政府負(fù)責(zé)。對(duì)縣級(jí)政府而言，一方面身處自上而下的壓力型體制，另一方面直面自下而上的政策目標(biāo)群體的多元利益訴求，往往需要采取非常規(guī)手段來(lái)統(tǒng)合各方力量和資源協(xié)同開(kāi)展脫貧攻堅(jiān)，甚至打破各種科層體制的約束。在脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)中，T縣縣委、縣政府以脫貧攻堅(jiān)總攻前線(xiàn)指揮體系為載體，形成了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)度”的行動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建了高位推動(dòng)的組織指揮體系和協(xié)作執(zhí)行機(jī)制，以確保多元治理主體的有效協(xié)作。

在脫貧攻堅(jiān)作戰(zhàn)行動(dòng)上，T縣在總攻辦的統(tǒng)領(lǐng)下，形成了“一把手掛帥、分區(qū)作戰(zhàn)、專(zhuān)班合圍、包片主攻、社會(huì)助推”的分層作戰(zhàn)體系。按區(qū)域?qū)⑷h鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為東、西、南、北、中五個(gè)戰(zhàn)區(qū)，分別由縣人大、縣政府、縣政協(xié)主要領(lǐng)導(dǎo)和縣委副書(shū)記、縣政府常務(wù)副縣長(zhǎng)任五個(gè)戰(zhàn)區(qū)指揮長(zhǎng)，每個(gè)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)包靠一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)并擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)指揮長(zhǎng)，形成“戰(zhàn)區(qū)統(tǒng)攬、分區(qū)作戰(zhàn)、專(zhuān)班合圍、包點(diǎn)主攻”的工作格局。在具體攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)踐中，總攻辦對(duì)重點(diǎn)工作以戰(zhàn)令形式下達(dá)，統(tǒng)籌戰(zhàn)區(qū)脫貧攻堅(jiān)部署安排，通過(guò)層級(jí)傳導(dǎo)、責(zé)任壓實(shí)，在體制內(nèi)形成了多級(jí)聯(lián)動(dòng)、全員參與的扶貧工作格局。

另外，T縣緊扣“一達(dá)標(biāo)、兩不愁、三保障”和“三率一度”退出標(biāo)準(zhǔn)，按照“缺什么補(bǔ)什么”原則，在全縣多次發(fā)起“春風(fēng)行動(dòng)”“夏秋攻勢(shì)”“百日攻堅(jiān)大決戰(zhàn)”等系列治理行動(dòng)。在總攻辦的組織領(lǐng)導(dǎo)下，縣水利局、財(cái)政局、教育局、民政局等各部門(mén)緊密配合、協(xié)同作戰(zhàn)。為確保組織目標(biāo)和組織責(zé)任的落實(shí)，全縣建立縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)各包保鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的詢(xún)問(wèn)會(huì)議制度，通過(guò)制度化手段來(lái)壓實(shí)責(zé)任。這種自上而下壓實(shí)責(zé)任、組織動(dòng)員和分工協(xié)作機(jī)制，有效破除了科層障礙，實(shí)現(xiàn)了層級(jí)部門(mén)的行動(dòng)統(tǒng)合，化解了基層行政末梢在治理中能力不足和資源有限的困境。比如，在推動(dòng)醫(yī)療保障方面：縣衛(wèi)健局、醫(yī)保局全力推動(dòng)全縣村衛(wèi)生室建設(shè)、村醫(yī)配備、家庭醫(yī)生簽約服務(wù)等責(zé)任的落實(shí)；醫(yī)保局強(qiáng)化部門(mén)聯(lián)合，保持打擊欺詐騙保“零容忍”的高壓態(tài)勢(shì)，更好地維護(hù)參保群眾的切身利益；發(fā)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、結(jié)對(duì)幫扶干部、村“兩委”、駐村干部以及醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)務(wù)人員等，共同做好醫(yī)療保障政策的宣傳工作，成為人民群眾醫(yī)療有保障的堅(jiān)強(qiáng)后盾。在易地扶貧搬遷實(shí)踐中，T縣創(chuàng)新搭建了多方協(xié)作的幫扶機(jī)制。特別是通過(guò)啟動(dòng)遷出地承包地、山林地、宅基地“三塊地”改革，積極吸引社會(huì)資本下鄉(xiāng)發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，建成“1+1+N”運(yùn)營(yíng)模式(政府+經(jīng)營(yíng)主體+村集體、貧困戶(hù)、搬遷農(nóng)戶(hù)等N個(gè)主體)，構(gòu)建了政府、企業(yè)、村集體、貧困戶(hù)等多元主體協(xié)同參與的多方聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有效盤(pán)活了農(nóng)村資源存量，構(gòu)建起脫貧人口多元化的生計(jì)模式，以充分解決搬遷農(nóng)戶(hù)“穩(wěn)得住”和“能致富”的問(wèn)題。

總的來(lái)看，脫貧攻堅(jiān)的政策執(zhí)行過(guò)程是在黨的統(tǒng)合下由政府、市場(chǎng)、社會(huì)和貧困群體等多元主體共同參與的治理過(guò)程。多層級(jí)作戰(zhàn)體系為片區(qū)包干制和多主體協(xié)作提供了組織基礎(chǔ)，其實(shí)質(zhì)上也是一個(gè)不斷“向下加壓”的體系，脫貧的壓力和責(zé)任由上向下傳導(dǎo)，越往末梢，壓力和責(zé)任越大。可以看出，以片區(qū)包干制和多方協(xié)作的攻堅(jiān)機(jī)制再造了橫向到邊的工作體系和縱向到底的行動(dòng)體系，特別是通過(guò)統(tǒng)合治理的科層優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)調(diào)配跨部門(mén)和跨行業(yè)的各種資源，構(gòu)成了縣域脫貧攻堅(jiān)協(xié)同作戰(zhàn)的重要形式。

(三)督戰(zhàn)統(tǒng)合與效能提升

從T縣脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐來(lái)看，既有黨政統(tǒng)領(lǐng)下的體制內(nèi)部力量參與，也有市場(chǎng)和社會(huì)力量的協(xié)同作戰(zhàn)，但在任務(wù)下達(dá)和政策執(zhí)行中往往由于任務(wù)模糊、組織規(guī)則軟化等原因會(huì)在行動(dòng)上造成政策落實(shí)的基層悖論。為抓實(shí)抓好脫貧攻堅(jiān)工作以確保按時(shí)高質(zhì)量打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，T縣依托掛牌督戰(zhàn)指揮部，在行動(dòng)上統(tǒng)合了縣、鄉(xiāng)、村各級(jí)督戰(zhàn)力量，對(duì)所有村(居、社區(qū))開(kāi)展掛牌督戰(zhàn)，并采取以督促戰(zhàn)、督戰(zhàn)結(jié)合的工作方法，倒逼各地落實(shí)脫貧攻堅(jiān)責(zé)任，進(jìn)而提升貧困治理效能和鞏固脫貧攻堅(jiān)成果。

在督戰(zhàn)過(guò)程中，T縣依托總攻辦，以五大戰(zhàn)區(qū)為載體進(jìn)行督戰(zhàn)，實(shí)行組長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，各級(jí)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)靠前指揮，下設(shè)31個(gè)督戰(zhàn)分隊(duì)，采取實(shí)地督戰(zhàn)、跟蹤督戰(zhàn)的“雙重督戰(zhàn)”模式。在組織安排上，縣級(jí)督戰(zhàn)力量與省、市定點(diǎn)督戰(zhàn)隊(duì)進(jìn)行優(yōu)化整合，組建省、市、縣三級(jí)聯(lián)合督戰(zhàn)隊(duì)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，督戰(zhàn)隊(duì)到村、組、戶(hù)、人，逐村逐戶(hù)逐人逐項(xiàng)篩查過(guò)關(guān)，以督為主，以督促戰(zhàn)。針對(duì)督戰(zhàn)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，T縣組織相關(guān)部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)立即建立問(wèn)題整改臺(tái)賬，明確整改責(zé)任人和完成時(shí)限，并以《脫貧攻堅(jiān)工作提示單》附帶問(wèn)題清單的形式下發(fā)到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和涉及行業(yè)部門(mén)，指導(dǎo)督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)及時(shí)解決突出問(wèn)題。比如，2018年6月至2020年4月，督戰(zhàn)隊(duì)對(duì)全縣31個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)520個(gè)重點(diǎn)村7個(gè)易地扶貧搬遷安置點(diǎn)進(jìn)行掛牌督戰(zhàn)，共發(fā)現(xiàn)問(wèn)題556個(gè)，整改落實(shí)342個(gè)，大大提升了脫貧質(zhì)量。

超常規(guī)的督查巡查機(jī)制的主要目的不是為了懲處和整治，而是為了突出教育警醒、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、整改問(wèn)題，提升和穩(wěn)固脫貧攻堅(jiān)成效。T縣在每月的掛牌督戰(zhàn)中，要求督查組把各級(jí)反饋問(wèn)題“回頭看”納入必須督戰(zhàn)的內(nèi)容，實(shí)地查看鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門(mén)整改成效，并以此作為工作考核的重要標(biāo)準(zhǔn)?？傊?，T縣把問(wèn)題整改作為“是不是真講政治、是不是真轉(zhuǎn)作風(fēng)、是不是真正為人民服務(wù)”的“試金石”，通過(guò)思想動(dòng)員和組織優(yōu)化等手段來(lái)督促大家切實(shí)履行職責(zé)。同時(shí)，還輔之以長(zhǎng)效懲處機(jī)制，通過(guò)制度化懲處手段來(lái)追責(zé)問(wèn)責(zé)，切實(shí)做到以督促戰(zhàn)、督戰(zhàn)結(jié)合，高質(zhì)量地完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。

四、統(tǒng)合治理的運(yùn)作機(jī)制

(一)黨的領(lǐng)導(dǎo)與任務(wù)中心化機(jī)制

在國(guó)家自上而下的治理實(shí)踐中，縣級(jí)政府處于國(guó)家與基層治理的“接點(diǎn)”部位[32]。由于治理任務(wù)的復(fù)雜性和治理主體的多元化，基層黨委會(huì)根據(jù)上級(jí)政府的注意力分配程度來(lái)確定政策執(zhí)行程度，實(shí)質(zhì)上形成了“彈性的壓力型體制”[11]。脫貧攻堅(jiān)啟動(dòng)之前，縣委縣政府注意力分配集中在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，雖然成立了扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，但貧困治理并非基層政府優(yōu)先的組織目標(biāo)。脫貧攻堅(jiān)啟動(dòng)之后，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的國(guó)家意志不斷被強(qiáng)化，特別是明確了2020年打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的政治目標(biāo)，構(gòu)成了T縣政府注意力重新分配的結(jié)構(gòu)性因素。T縣先后成立脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組、脫貧攻堅(jiān)前線(xiàn)指揮部和總攻辦等“戰(zhàn)時(shí)組織”，并在縣委領(lǐng)導(dǎo)、縣政府主導(dǎo)下，將脫貧攻堅(jiān)置于縣域治理的中心地位。

從組織運(yùn)行實(shí)踐來(lái)看，黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的脫貧攻堅(jiān)不再是簡(jiǎn)單地依附于其他部門(mén)，更不是依靠常規(guī)科層治理在推進(jìn)政策執(zhí)行，而是其他部門(mén)協(xié)同和配合扶貧部門(mén)進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)超常規(guī)的貧困治理行動(dòng)。總攻辦等治理組織雖然在行政科層意義上并不是縣域最高行政機(jī)構(gòu)，但它是統(tǒng)籌和執(zhí)行縣域脫貧攻堅(jiān)政策的核心機(jī)構(gòu)，對(duì)于縣域最高行政機(jī)構(gòu)及其主要負(fù)責(zé)人都有一定的動(dòng)員能力。比如在任務(wù)分包過(guò)程中，總攻辦可以組織動(dòng)員縣級(jí)干部分別擔(dān)任五個(gè)戰(zhàn)區(qū)指揮長(zhǎng)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌戰(zhàn)區(qū)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)；在督查巡查過(guò)程中，如果發(fā)現(xiàn)縣委書(shū)記和縣長(zhǎng)聯(lián)系包保的行政村存在與脫貧攻堅(jiān)相關(guān)的問(wèn)題，則以工作報(bào)告和工作提示函的形式提醒其按時(shí)整改?？梢哉f(shuō)，組織重構(gòu)、協(xié)作行動(dòng)和督戰(zhàn)統(tǒng)合的運(yùn)行，使縣域黨政部門(mén)的權(quán)力資源和治理優(yōu)勢(shì)被調(diào)動(dòng)起來(lái)進(jìn)行超常規(guī)治理，諸如形式主義、相互推諉等行政科層制的缺陷得以克服，即科層化的行政機(jī)制往往服從于政治機(jī)制傳遞出的中心工作的安排，由此成為治理實(shí)踐中權(quán)力、權(quán)威資源統(tǒng)合的重要手段。

從縣域脫貧攻堅(jiān)治理實(shí)踐來(lái)看，通過(guò)黨的領(lǐng)導(dǎo)和任務(wù)中心化機(jī)制，不斷營(yíng)造出打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的政治氛圍，為整體動(dòng)員提供了政治上的合法性?？h級(jí)黨委政府通過(guò)組織重構(gòu)和統(tǒng)合治理，利用以縣委為主體的政治動(dòng)員和科層組織的行政機(jī)制實(shí)現(xiàn)了脫貧攻堅(jiān)的整體動(dòng)員，并通過(guò)協(xié)作執(zhí)行和督戰(zhàn)機(jī)制最大程度激發(fā)體制內(nèi)外多元治理主體的活力與動(dòng)力，從而實(shí)現(xiàn)縣域貧困治理效能的提升。統(tǒng)合治理為短時(shí)間內(nèi)提升貧困治理效能奠定了組織基礎(chǔ)，由此順理成章地成為縣域貧困治理策略的首要選擇。所以，統(tǒng)合治理并不是對(duì)科層制的替代和功能的糾偏，而是最大程度激活科層治理的組織勢(shì)能。

(二)縣域自我增壓和行政分包機(jī)制

在脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中，中央按照“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的體制機(jī)制，構(gòu)建了“五級(jí)書(shū)記一起抓”的脫貧攻堅(jiān)責(zé)任體系。對(duì)于縣級(jí)政府而言，中央政府自上而下逐次分解和細(xì)化貧困治理總目標(biāo)的過(guò)程，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)自上而下逐級(jí)壓實(shí)責(zé)任的過(guò)程。在縣域脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中，T縣黨委和縣政府依靠其權(quán)威進(jìn)行組織重構(gòu)并發(fā)揮黨組織的統(tǒng)合作用，逐步克服以往行政科層制的治理缺陷，并通過(guò)超常規(guī)動(dòng)員機(jī)制和協(xié)同治理策略，充分調(diào)動(dòng)和有效整合黨政部門(mén)的資源，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)縣域治理的整體動(dòng)員和資源統(tǒng)籌，這實(shí)質(zhì)上是縣域政府自我增壓和自上而下實(shí)現(xiàn)壓力傳導(dǎo)的過(guò)程。

在T縣脫貧攻堅(jiān)的實(shí)踐中，充分利用縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在權(quán)力生態(tài)中的治理優(yōu)勢(shì)，積極推行貧困治理內(nèi)部分包制，即縣級(jí)黨委是發(fā)包方，黨政部門(mén)或領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人都是抓包方。這種促進(jìn)工作落地的機(jī)制被稱(chēng)為包干制[33]，它將組織治理的任務(wù)、責(zé)任和權(quán)利包干給縣域黨政部門(mén)或領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人，并充分利用他們所擁有的話(huà)語(yǔ)權(quán)、權(quán)威與物質(zhì)等資源的整合與調(diào)動(dòng)能力。這種高位推動(dòng)的行政包干制強(qiáng)調(diào)組織和權(quán)力資源的統(tǒng)合，有利于打破常規(guī)和科層壁壘，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理效能的提升。當(dāng)然，在脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中，特別是縣級(jí)黨政負(fù)責(zé)人，他們更是將追求政績(jī)與個(gè)人升遷邏輯嵌入脫貧攻堅(jiān)的運(yùn)作過(guò)程，這也成為他們行動(dòng)邏輯上的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。

在縣域脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中，統(tǒng)合的主要?jiǎng)恿?lái)自自上而下的政治壓力。在壓力型體制背景下，T縣圍繞“縣抓落實(shí)”創(chuàng)新機(jī)制，特別是在縣級(jí)層面強(qiáng)化縣、鄉(xiāng)、村、組四級(jí)脫貧攻堅(jiān)組織體系，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)的層級(jí)動(dòng)員、協(xié)作和監(jiān)督，為提升貧困治理效能奠定組織基礎(chǔ)。當(dāng)然，T縣還通過(guò)鼓勵(lì)縣直機(jī)關(guān)干部以駐村扶貧工作隊(duì)、“第一書(shū)記”、萬(wàn)名干部下基層等形式嵌入基層貧困治理，實(shí)現(xiàn)了治理重心下移?？梢哉f(shuō)，脫貧攻堅(jiān)能迅速動(dòng)員和統(tǒng)合各部門(mén)、各鄉(xiāng)村組分工協(xié)作，并通過(guò)制度化分工使之成為他們的常規(guī)工作。由此，縣域組織力量像毛細(xì)血管一樣滲透在整個(gè)脫貧攻堅(jiān)體系中持續(xù)發(fā)揮作用。

針對(duì)T縣脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐而言，正是在中央的強(qiáng)力推動(dòng)下，縣委和縣政府對(duì)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的認(rèn)識(shí)逐步上升到政治高度，并通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新對(duì)基層扶貧減貧工作層層加壓，于是產(chǎn)生了前面分析中涉及的諸多動(dòng)員和協(xié)作機(jī)制及策略。無(wú)論在政策執(zhí)行階段的層級(jí)指揮和片區(qū)包干，還是在掛牌督戰(zhàn)過(guò)程中遵循“事本主義”和“切事化”邏輯，都帶有超常規(guī)治理的特征?？梢哉f(shuō)，這種自上而下層層傳遞的制度性壓力和縣域脫貧攻堅(jiān)的自我增壓，有助于激活相關(guān)扶貧部門(mén)、組織和個(gè)人的工作動(dòng)能，進(jìn)而在實(shí)踐中規(guī)避科層缺陷和行政風(fēng)險(xiǎn)，使之出現(xiàn)了明顯的正向政治效益。

(三)統(tǒng)合體與協(xié)作治理機(jī)制

資源依賴(lài)?yán)碚撜J(rèn)為，組織生存的關(guān)鍵是獲取和維持資源的能力[34]，而資源獲取和維持能力是由組織的治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制決定的。對(duì)于我國(guó)的脫貧攻堅(jiān)而言，黨和政府在扶貧政策的制定、扶貧資源的組織動(dòng)員上具有優(yōu)勢(shì)，而市場(chǎng)主體(企業(yè)等)具有資源配置優(yōu)化和效率優(yōu)勢(shì)，兩者的有效結(jié)合可以實(shí)現(xiàn)貧困治理效能最大化。在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中，貧困治理共同體的生成還在于我國(guó)特有的文化傳統(tǒng)——文化集體主義，它衍生出的大局觀(guān)念和權(quán)威關(guān)系夯實(shí)了集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)心理基礎(chǔ)[35]。所以，統(tǒng)合治理的理想模式就是建立黨領(lǐng)導(dǎo)下的組織和行動(dòng)的統(tǒng)合體，該統(tǒng)合體主要由兩個(gè)主體構(gòu)成：一是縱向以科層體制為主的體制內(nèi)力量，涉及縣、鄉(xiāng)、村級(jí)政府及其相關(guān)部門(mén)；二是橫向以市場(chǎng)和社會(huì)等治理主體的協(xié)作參與(圖1)。

圖1 統(tǒng)合體與多元協(xié)作治理機(jī)制

統(tǒng)合體是黨領(lǐng)導(dǎo)下的統(tǒng)合，在統(tǒng)合向度上體現(xiàn)在對(duì)政府組織和政府部門(mén)的縱向統(tǒng)合，以及尋求市場(chǎng)和社會(huì)等治理主體的橫向合作。其中黨委和政府作為統(tǒng)合主體，既承擔(dān)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)與脫貧方案的設(shè)定，又積極引導(dǎo)市場(chǎng)力量和社會(huì)力量參與脫貧攻堅(jiān)。一方面，T縣通過(guò)治理結(jié)構(gòu)的再造和治理機(jī)制的創(chuàng)新，建立和完善從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、到村的縱向分級(jí)治理機(jī)制，使得原有“條條”的科層組織體系被重構(gòu)，原本基于黨和政府的“塊塊”被統(tǒng)合進(jìn)新的組織體系中，組織間關(guān)系也變?yōu)榻y(tǒng)合組織內(nèi)關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是統(tǒng)合了黨委政治機(jī)制和政府行政機(jī)制的治理優(yōu)勢(shì)，使得原本基于科層權(quán)威的縱向體系在統(tǒng)合中得到進(jìn)一步強(qiáng)化，特別是政治機(jī)制對(duì)于行政科層機(jī)制的統(tǒng)合，不僅重構(gòu)了政府內(nèi)部的權(quán)威關(guān)系，還實(shí)現(xiàn)了科層內(nèi)組織力量的整體動(dòng)員。對(duì)T縣脫貧攻堅(jiān)而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)的重要組織保證，其通過(guò)成立領(lǐng)導(dǎo)小組和指揮部等形式的組織中樞，利用自上而下的政治壓力和高位推進(jìn)的方法將扶貧目標(biāo)轉(zhuǎn)化成縣域政治議程和中心工作，通過(guò)行政分包和內(nèi)部包干等機(jī)制壓實(shí)責(zé)任，進(jìn)而激發(fā)體制內(nèi)力量的活力與動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)了貧困治理效能的轉(zhuǎn)化。另一方面，在高度政治動(dòng)員下,縣委縣政府適當(dāng)?shù)乩闷錂?quán)威性和正當(dāng)性，通過(guò)價(jià)值引領(lǐng)、思想動(dòng)員和責(zé)任建構(gòu)等柔性治理方式鼓勵(lì)市場(chǎng)和社會(huì)組織等治理主體參與脫貧，并為其賦予合法化地位，推動(dòng)其通過(guò)多種形式的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制參與對(duì)貧困地區(qū)和貧困戶(hù)的幫扶，這種柔性治理手段激發(fā)了體制外力量參與扶貧的活力和動(dòng)力，由此建構(gòu)出一個(gè)由政府、市場(chǎng)與社會(huì)協(xié)作的貧困治理共同體。例如，在政府與市場(chǎng)關(guān)系方面，地方政府筑巢引鳳，借助龍頭企業(yè)和新型經(jīng)營(yíng)主體，積極挖掘具有地方資源稟賦和發(fā)展優(yōu)勢(shì)的特色產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)扶貧和企業(yè)發(fā)展的雙贏。T縣鼓勵(lì)以企業(yè)和農(nóng)民合作組織為基礎(chǔ)建立農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保公司，采取項(xiàng)目覆蓋、公司投資、政府補(bǔ)助“三位一體”的投資方式，充分發(fā)揮地方政府融資擔(dān)保平臺(tái)的作用，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供貸款支撐。

在“全民投入助脫貧”的社會(huì)氛圍中，特別是在文化集體主義的熏陶下，部分企業(yè)和社會(huì)組織積極投身于脫貧攻堅(jiān)的偉大事業(yè)，部分企業(yè)更是將扶貧減貧視為企業(yè)發(fā)展的重要社會(huì)責(zé)任。在政府與社會(huì)關(guān)系上，政府更是通過(guò)借助社會(huì)組織、企事業(yè)單位積極引導(dǎo)社會(huì)資源向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜，帶動(dòng)貧困群眾脫貧和貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。比如，T縣依托東西部扶貧協(xié)作和全國(guó)工商聯(lián)定點(diǎn)幫扶，通過(guò)價(jià)值引導(dǎo)、資源集聚和利益分配等社會(huì)動(dòng)員方式，聯(lián)引各類(lèi)民營(yíng)企業(yè)等社會(huì)力量參與脫貧攻堅(jiān)，實(shí)現(xiàn)了政府、企業(yè)與農(nóng)戶(hù)價(jià)值目標(biāo)的一致性和協(xié)同參與的有效性，進(jìn)而營(yíng)造出社會(huì)廣泛參與脫貧攻堅(jiān)的良好氛圍，構(gòu)建了黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、多方參與的“大扶貧”格局。

由是觀(guān)之，脫貧攻堅(jiān)的效能提升借助于“一軸多元”的統(tǒng)合治理體系得以發(fā)揮。特別是在黨委和政府強(qiáng)有力的政治動(dòng)員下，脫貧攻堅(jiān)不僅最大限度地動(dòng)員了縣域體制內(nèi)的資源和力量，而且廣泛激發(fā)了體制外的各種力量參與脫貧攻堅(jiān)的活力，市場(chǎng)資源和社會(huì)力量得到前所未有的動(dòng)員，并積極配合縣委和政府的統(tǒng)領(lǐng)，全力打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。脫貧攻堅(jiān)利用黨政體制的制度優(yōu)勢(shì)編織起貧困治理的組織之網(wǎng)，構(gòu)建了黨組織領(lǐng)導(dǎo)下政府、市場(chǎng)和社會(huì)有效協(xié)作的貧困治理體系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)整體動(dòng)員的組織再造，這構(gòu)成了縣域貧困治理效能提升的前置性條件。

五、結(jié)語(yǔ)與討論

統(tǒng)合治理是在縣域脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中摸索并創(chuàng)設(shè)的一套行之有效的治理模式，它與我國(guó)的國(guó)家制度和治理體系息息相關(guān)。從某種程度上說(shuō)，中央政府自上而下的政治驅(qū)動(dòng)與地方政府自下而上的治理創(chuàng)新，共同塑造了脫貧攻堅(jiān)的統(tǒng)合治理。一方面，自上而下的黨政體制為統(tǒng)合治理的形成創(chuàng)造了政治條件，保障了貧困治理過(guò)程中組織權(quán)力的合法性和組織動(dòng)員的有效性；另一方面，黨委和政府廣泛動(dòng)員體制內(nèi)外的力量參與扶貧并發(fā)揮“上下機(jī)制”銜接的統(tǒng)合作用，為更廣泛的資源動(dòng)員和行動(dòng)協(xié)作提供了組織基礎(chǔ)?？梢哉f(shuō)，統(tǒng)合治理促使多元主體超越各自的原初職能或?qū)傩赃_(dá)成功能上的再組合，并在治理中通過(guò)黨政體制打破條塊結(jié)構(gòu)和部門(mén)界限，進(jìn)而促成治理主體的結(jié)構(gòu)性整合向功能性整合轉(zhuǎn)變。

脫貧攻堅(jiān)構(gòu)建了黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與和社會(huì)協(xié)作的貧困治理共同體，在整體動(dòng)員、協(xié)作執(zhí)行和層級(jí)督戰(zhàn)等次級(jí)機(jī)制的疊加作用下，使政府的有形之手和市場(chǎng)的無(wú)形之手都最大限度發(fā)揮功能，從而使黨政體制的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為貧困治理效能。特別是統(tǒng)合治理所包含的對(duì)政府的行政機(jī)制、市場(chǎng)的效率機(jī)制和社會(huì)的公益機(jī)制之間協(xié)作關(guān)系的探索創(chuàng)新，實(shí)質(zhì)是在統(tǒng)合的范疇中既相對(duì)集中了治理權(quán)力，也保證了多主體的合作度。在脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中，類(lèi)似于T縣的統(tǒng)合治理具有很強(qiáng)的共性特征。但需要注意的是，統(tǒng)合治理的形成與運(yùn)作是由我國(guó)黨政體制和治理體系所決定的，包括對(duì)組織的重構(gòu)、資源的整合和社會(huì)的動(dòng)員都是超常規(guī)的，統(tǒng)合機(jī)制在何種條件下可應(yīng)用到其他治理領(lǐng)域，仍需加以深入討論。