宋 鍇 業(yè)

(1. 中山大學(xué) 政治與公共事務(wù)管理學(xué)院, 廣東 廣州 510275; 2. 山東大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院, 山東 青島 266000)

一、 問(wèn)題的提出

政府科層組織如何回應(yīng)日益多元和復(fù)雜的社會(huì)需求是中國(guó)國(guó)家治理過(guò)程中面臨的重要挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的國(guó)家治理脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的總體性社會(huì)結(jié)構(gòu)。彼時(shí),社會(huì)分化程度有限,社會(huì)訴求單一且一致性程度較強(qiáng),公眾的主要訴求是滿足自身的物質(zhì)生活需要[1]。與之對(duì)應(yīng),作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理任務(wù)的科層組織體現(xiàn)了對(duì)效率的極大偏好,其改革軌跡遵循著效率優(yōu)先的價(jià)值邏輯[2]?！吧鐣?huì)普遍的經(jīng)濟(jì)物質(zhì)需要”與“科層組織效率導(dǎo)向”的一致性促進(jìn)了科層組織與社會(huì)訴求間的雙向滲透、互為依托[3]。隨著市場(chǎng)化、全球化和信息化的“三化共時(shí)態(tài)”,新的社會(huì)力量發(fā)育導(dǎo)致社會(huì)分化并帶來(lái)復(fù)雜社會(huì)需求,不同群體、不同民眾的社會(huì)需求具有顯著差異[4]。社會(huì)需求的轉(zhuǎn)變促使國(guó)家治理轉(zhuǎn)型,要求國(guó)家治理尋求更開(kāi)放的體制以靈敏地回應(yīng)社會(huì)需求。近年來(lái),共建共治共享和社會(huì)治理社會(huì)化等治理理念的提出,彰顯國(guó)家治理轉(zhuǎn)型對(duì)科層組織轉(zhuǎn)型的強(qiáng)力要求——即要求科層組織有效回應(yīng)復(fù)雜社會(huì)需求。

當(dāng)前,復(fù)雜社會(huì)需求具有顯著特征:首先,主要是以保護(hù)個(gè)人權(quán)利為前提,核心是突出以個(gè)人為中心的權(quán)利和價(jià)值觀念。民眾不再僅僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)訴求,而是愈來(lái)愈關(guān)注政府在提供和改善公共服務(wù)、回應(yīng)社會(huì)訴求等方面的績(jī)效。其次,這些社會(huì)需求常常通過(guò)網(wǎng)絡(luò)和信息通訊技術(shù)(ICT)或其他信息傳媒來(lái)表達(dá),沒(méi)有顯而易見(jiàn)的意見(jiàn)中心,也沒(méi)有顯性的組織載體[5]。復(fù)雜社會(huì)需求對(duì)政府部門在持續(xù)提供服務(wù)和應(yīng)對(duì)不可預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)等方面有更高的協(xié)同要求。為了滿足不同的需求,科層組織內(nèi)部有大量協(xié)調(diào)任務(wù),此時(shí),按標(biāo)準(zhǔn)操作程序建立的等級(jí)式的科層組織力有不逮?？茖咏M織的組織形態(tài)往往是封閉式的結(jié)構(gòu),隨著社會(huì)復(fù)雜性的增長(zhǎng),科層組織的任務(wù)執(zhí)行過(guò)程中反而需要突破閉塞、分工明確的組織結(jié)構(gòu)。由此,科層組織治理面臨著兩個(gè)過(guò)程:一方面,科層組織的規(guī)模日益增強(qiáng);另一方面,社會(huì)的劇烈分化及其產(chǎn)生的復(fù)雜需求使得科層組織與復(fù)雜社會(huì)需求產(chǎn)生了巨大張力。已有研究注意到科層組織通過(guò)各種策略回應(yīng)日益復(fù)雜的社會(huì)需求。但我們從一些前沿的學(xué)術(shù)成果中不難窺見(jiàn)這些行為的異化,主要表現(xiàn)為,以賦權(quán)為表征的治理方式不能有效容納日益增長(zhǎng)的復(fù)雜社會(huì)需求[6]。這引出了本文的研究問(wèn)題:當(dāng)代中國(guó),從相對(duì)同質(zhì)化的社會(huì)訴求到復(fù)雜社會(huì)需求的轉(zhuǎn)變,政府科層組織與復(fù)雜社會(huì)需求之間的關(guān)系出現(xiàn)緊張,科層組織如何有效回應(yīng)復(fù)雜社會(huì)需求?

本文以G省共建共治共享的社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐為例,探討政府科層組織回應(yīng)復(fù)雜社會(huì)訴求時(shí),如何通過(guò)一系列有針對(duì)性的組織設(shè)計(jì)化解潛在風(fēng)險(xiǎn)。筆者對(duì)G省共建共治共享的上述改革過(guò)程進(jìn)行了長(zhǎng)期跟蹤,尤其詳細(xì)關(guān)注了該項(xiàng)改革在G省的市、區(qū)、街道不同層次的實(shí)施情況以及開(kāi)展過(guò)程。同時(shí),課題組也是G省下轄市、區(qū)、街道共建共治共享治理改革方案的參與者,一定程度上介入上述方案的實(shí)施過(guò)程,這使得我們有機(jī)會(huì)近距離觀察政府科層組織的運(yùn)作邏輯,深入理解政府科層組織面對(duì)社會(huì)情境的行為過(guò)程。筆者收集了前述改革的一手資料信息,包括政府文件、政策法規(guī)、專家報(bào)告、行動(dòng)方案等資料,并與G省下轄不同市區(qū)政法委、社工委的領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員、街道和居委會(huì)的工作人員進(jìn)行了數(shù)次訪談,形成了豐富的田野觀察記錄。

二、 文獻(xiàn)回顧與分析思路

1. “總體治理”抑或“現(xiàn)代治理”

在經(jīng)典研究特別是發(fā)展社會(huì)學(xué)的研究中,大量研究關(guān)注科層組織在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的關(guān)鍵作用[7],討論處在不同情境中的科層組織運(yùn)用不同策略完成國(guó)家促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或社會(huì)穩(wěn)定等硬性的、總體性的治理目標(biāo)。在目標(biāo)完成過(guò)程中,上級(jí)通過(guò)對(duì)人事、財(cái)政調(diào)控對(duì)下級(jí)形成管控,因而下級(jí)組織通常會(huì)努力完成上級(jí)交待的任務(wù),如通過(guò)各種宣傳與動(dòng)員[8]、高位推動(dòng)[9]等。當(dāng)科層組織的任務(wù)艱難且有強(qiáng)激勵(lì)的情況下,可能發(fā)生科層組織的共謀[10]、選擇性執(zhí)行[11]等。與此同時(shí),眾多研究從提高科層組織效率角度分析改革的可能措施。盡管許多國(guó)家的科層機(jī)構(gòu)在過(guò)去幾十年中經(jīng)歷的改革嘗試大相徑庭,但大多數(shù)都是在新公共管理、電子政府、更強(qiáng)的績(jī)效導(dǎo)向和行政機(jī)構(gòu)重組的范疇內(nèi)討論的。這些文獻(xiàn)表現(xiàn)出對(duì)效率導(dǎo)向的科層組織改革的興趣[12]。這些研究大都有一個(gè)基本背景,即從國(guó)家總體性治理的角度出發(fā)預(yù)設(shè)科層組織在完成趕超增長(zhǎng)的組織任務(wù),這使得已有研究更為關(guān)注的是科層組織與市場(chǎng)的互動(dòng)關(guān)系。隨著“市場(chǎng)—績(jī)效”的神話被打破[13],由市場(chǎng)化發(fā)展所帶來(lái)的社會(huì)訴求的日益復(fù)雜化對(duì)國(guó)家治理提出了新的要求,因而后續(xù)的研究增加了科層組織如何回應(yīng)社會(huì)訴求的討論。

2. “自己生產(chǎn)”抑或“對(duì)等契約”

一般而言,在理想類型層面,存在等級(jí)架構(gòu)(自己生產(chǎn)) 與對(duì)等契約(外部購(gòu)買)兩種組織治理形式[14]。當(dāng)國(guó)家的宏觀制度環(huán)境日益強(qiáng)調(diào)回應(yīng)社會(huì)需求時(shí),科層組織往往會(huì)注重發(fā)展社會(huì)組織和強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織的不同功能角色來(lái)解決自身在回應(yīng)復(fù)雜社會(huì)訴求中所遇到的改革難題。關(guān)于這一方面的研究工作已有豐富的文獻(xiàn)積累,研究者從科層組織與社會(huì)組織互動(dòng)的角度著眼,假設(shè)科層組織對(duì)社會(huì)組織的穩(wěn)定偏好,并認(rèn)為后者在不同領(lǐng)域具有不同的行為舉措。其結(jié)論是,社會(huì)組織不容易受到官僚主義的束縛,更能適應(yīng)多樣化的社會(huì)訴求,提供多元、異質(zhì)的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。但人們大多將社會(huì)組織看作是懸浮于政府科層組織之外的“服務(wù)之手”[15]。社會(huì)組織主要是圍繞科層的治理目標(biāo)開(kāi)展活動(dòng)。這些研究關(guān)注的是科層組織如何通過(guò)社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)訴求的回應(yīng),本質(zhì)上是科層組織借助另外一個(gè)組織形式實(shí)現(xiàn)自身的組織目標(biāo)[16]。之所以形成這種思路,主要是考慮到交易特性。由于缺乏強(qiáng)激勵(lì)和低強(qiáng)度的驗(yàn)收機(jī)制,科層組織承擔(dān)著較高的制度生產(chǎn)和創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn),社會(huì)組織成為科層組織規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的重要機(jī)制,兩者結(jié)合會(huì)形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)式的組織網(wǎng)絡(luò)以最大限度地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)[17]。

3. “自我變革”抑或“外部汲取”

目前,一些研究意識(shí)到國(guó)家治理轉(zhuǎn)型背景下,科層組織對(duì)社會(huì)訴求的回應(yīng)[18]。研究者意識(shí)到,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)復(fù)雜性激增,通過(guò)一致性政策實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理目標(biāo)的可能性不斷下降?？茖咏M織不僅僅受到經(jīng)濟(jì)與政策激勵(lì),同時(shí)也面臨著回應(yīng)社會(huì)需求的約束。相比之下,更多研究關(guān)注科層組織如何借助其他治理機(jī)制來(lái)回應(yīng)復(fù)雜的社會(huì)訴求,進(jìn)而討論科層組織治理與其他治理機(jī)制(如發(fā)包制、項(xiàng)目制)的融合及張力,即以技術(shù)治理取代整體性的改革邏輯,以規(guī)避可能的組織創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)。例如,中央圍繞著公民參與建立了明確的規(guī)則文本,然后在推行過(guò)程中,借助簡(jiǎn)單的發(fā)包機(jī)制將目標(biāo)分解到地方,以引導(dǎo)科層組織在社會(huì)治理過(guò)程中回應(yīng)公民訴求。但由于目標(biāo)導(dǎo)向與等級(jí)權(quán)威兩種要素間存在著不可消除的內(nèi)在張力[19],簡(jiǎn)單地將其他治理機(jī)制的要素引入科層組織,還可能干擾原本渾融一體的治理形態(tài)[20]?？茖咏M織的目標(biāo)任務(wù)和社會(huì)訴求不同時(shí),也易發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)。

回顧近年來(lái)的科層組織的研究及其理論轉(zhuǎn)向可以發(fā)現(xiàn),學(xué)者們?cè)谟懻摽茖咏M織與社會(huì)的互動(dòng)時(shí),集中歷經(jīng)了以下過(guò)程(見(jiàn)圖1)。

4. 復(fù)雜情境中的科層組織:分析框架與理論基礎(chǔ)

面對(duì)前述三種邏輯的局限,本文嘗試從組織學(xué)的視角出發(fā),分析當(dāng)代中國(guó)科層組織在復(fù)雜社會(huì)情境約束下的組織行為?？茖咏M織會(huì)系統(tǒng)地朝著給定環(huán)境的更高性能形式發(fā)展,并在這一過(guò)程中呈現(xiàn)出兩種組織特性:一方面,在長(zhǎng)期的歷史發(fā)展過(guò)程中,政府科層組織不同維度要素的組合模式具有一定的穩(wěn)定性,組織在長(zhǎng)期運(yùn)行中已經(jīng)形成相對(duì)均衡的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)與普遍認(rèn)同的行為方式,這些內(nèi)化為科層組織的組織慣性,整體科層組織模式并不會(huì)輕易改變[21]。另一方面,科層組織在外部環(huán)境的壓力下可以發(fā)生變形,這些變化是與科層組織面對(duì)社會(huì)環(huán)境壓力時(shí)的選擇有關(guān)的,現(xiàn)存的組織都有能力以合理的和理性的方式適應(yīng)環(huán)境的變化。近年來(lái)的一些研究展示了科層組織的這種可能[22],研究發(fā)現(xiàn)科層組織不僅僅是改革的被動(dòng)接受者,他們也可以采取多種形式應(yīng)對(duì)社會(huì)環(huán)境轉(zhuǎn)變。綜上可知,科層組織對(duì)復(fù)雜社會(huì)需求引起的變革性回應(yīng)表現(xiàn)為穩(wěn)定性與適應(yīng)性的張力和調(diào)適。組織穩(wěn)定性強(qiáng)調(diào)的是組織結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性,科層組織會(huì)利用慣常的運(yùn)行方式去整合或抗拒外來(lái)的變革;而組織適應(yīng)性是指科層組織會(huì)進(jìn)行結(jié)構(gòu)上的調(diào)整,以應(yīng)對(duì)環(huán)境的挑戰(zhàn),即改變自身以回應(yīng)社會(huì)需求的變化。上述分析源于兩種競(jìng)爭(zhēng)性的組織理論。自20世紀(jì)90年代開(kāi)始,因科層組織無(wú)法適應(yīng)民眾需求增多的效能要求,組織領(lǐng)域的經(jīng)典研究對(duì)科層組織認(rèn)識(shí)呈現(xiàn)“轉(zhuǎn)型論”與“消亡論”兩種解釋。前者認(rèn)為,科層組織終將會(huì)消亡[23];后者則認(rèn)為,科層組織無(wú)論如何也不會(huì)凋敝[24]。在上述基礎(chǔ)上,既有研究呈現(xiàn)二元論范式,多數(shù)研究強(qiáng)調(diào)組織所呈現(xiàn)出或穩(wěn)定或適應(yīng)的兩種特征。兩種立場(chǎng)、觀點(diǎn)截然分明與認(rèn)識(shí)割裂導(dǎo)致我們對(duì)政府科層組織的運(yùn)作機(jī)制分析缺乏縱貫的研究視角。從側(cè)面反映出既有研究對(duì)政府科層組織居間行為的忽視。本文指出,政府科層組織的改革在同一時(shí)空結(jié)構(gòu)中既可能形成相互促進(jìn)的關(guān)系,也可能發(fā)生抵牾——這兩種情況恰恰是當(dāng)前科層組織回應(yīng)復(fù)雜社會(huì)需求時(shí)可能遭遇的瓶頸所在。

三、 政府科層組織回應(yīng)復(fù)雜需求的多重機(jī)制

本文的案例來(lái)自于G省的共建共治共享的改革實(shí)踐。自黨的十七大提出社會(huì)建設(shè)以來(lái),中央提出建設(shè)“政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”(黨的十八大),以及“激發(fā)社會(huì)組織活力”(十八屆三中全會(huì))等政策導(dǎo)向。黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”。在此背景下,各級(jí)政府對(duì)社會(huì)需求的回應(yīng)表現(xiàn)出更積極的態(tài)度。本文以當(dāng)前各地廣為實(shí)行的共建共治共享實(shí)踐為例來(lái)探析科層組織回應(yīng)復(fù)雜社會(huì)需求的基本邏輯,基于兩點(diǎn)原因:第一,共建共治共享是科層組織與社會(huì)溝通的重要渠道。表面上,共建共治共享與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和維持穩(wěn)定等總體性治理任務(wù)一樣,是科層組織達(dá)成國(guó)家自上而下的政策目標(biāo)。然而兩種治理任務(wù)對(duì)政府組織的要求不同。共建共治共享本質(zhì)是科層組織對(duì)自下而上的社會(huì)訴求的回應(yīng),其目標(biāo)導(dǎo)向是向下負(fù)責(zé);而總體性治理任務(wù)多是向上負(fù)責(zé)[25]。從這一角度看,共建共治共享是觀察政府科層組織對(duì)復(fù)雜社會(huì)需求回應(yīng)的重要視窗。第二,共建共治共享看似簡(jiǎn)單,但背后涉及復(fù)雜科層組織的制度環(huán)境,折射了現(xiàn)有科層體系面對(duì)“社會(huì)”的基本邏輯,有助于研判科層組織對(duì)復(fù)雜社會(huì)訴求回應(yīng)時(shí)面臨的制度支持與約束,對(duì)理解科層組織在國(guó)家治理轉(zhuǎn)型背景下如何應(yīng)對(duì)復(fù)雜社會(huì)訴求具有重要作用。具體而言,G省共建共治共享改革主要從三個(gè)方面展開(kāi)。

1. “做加法”:組織目標(biāo)的疊加設(shè)置

在G省擬定的《關(guān)于在營(yíng)造共建共治共享社會(huì)治理格局上走在全國(guó)前列的行動(dòng)方案(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱《行動(dòng)方案》)中,共建共治共享包括三個(gè)方面目標(biāo):第一,加強(qiáng)平安G省建設(shè)(健全社會(huì)治安防控體系、健全矛盾糾紛預(yù)防化解體系等);第二,加強(qiáng)多元共治(健全基層治理體系、健全社會(huì)治理人人參與體系);第三,加強(qiáng)社會(huì)治理法治保障(加強(qiáng)社會(huì)治理地方立法、推進(jìn)依法行政等)。按上述方案,負(fù)責(zé)政法工作和社會(huì)治安綜合治理工作的政法委成為共建共治共享的主管部門。省級(jí)層面的任務(wù)傳達(dá)到市、區(qū)(縣)級(jí)政府后,對(duì)總體性治理目標(biāo)(維持社會(huì)穩(wěn)定)的設(shè)置一直未減弱,甚至有增加的趨勢(shì)。S市制訂的《關(guān)于在營(yíng)造共建共治共享社會(huì)治理格局上走在全國(guó)前列的工作方案》承襲了G省的行動(dòng)方案并進(jìn)行細(xì)化。顯然,共建共治共享的本意是回應(yīng)自下而上的社會(huì)需求,但實(shí)踐中,科層組織通過(guò)目標(biāo)設(shè)置過(guò)程對(duì)回應(yīng)社會(huì)訴求的治理意圖進(jìn)行軟化。

首先,《行動(dòng)方案》中體現(xiàn)的“三共”治理的目標(biāo)既包括共建共治等回應(yīng)社會(huì)期待和需求的現(xiàn)代性治理目標(biāo),同時(shí)還設(shè)置了維持社會(huì)穩(wěn)定等硬性的、總體的治理目標(biāo)[26]。從省級(jí)層面的政策到市區(qū)層面,維持社會(huì)穩(wěn)定等硬性的、總體性的治理目標(biāo)在不斷得到延續(xù)。S市在共建共治共享的改革中就設(shè)置了健全維護(hù)公共安全體系、健全社會(huì)治安防控體系、健全預(yù)防化解矛盾糾紛體系等總體性的治理目標(biāo)。到了街道層面,根據(jù)《FY街道打造來(lái)S市人員共建共治共享社會(huì)治理格局工作任務(wù)分解表》,街道需要加強(qiáng)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制建設(shè),其旨在以綜治辦(聯(lián)誼會(huì))、司法所(司警聯(lián)調(diào)、首席調(diào)解)、派出所(司警聯(lián)調(diào))為牽頭單位,穩(wěn)定社會(huì)秩序。這種目標(biāo)設(shè)置的混淆導(dǎo)致基層部門有選擇性地執(zhí)行政策,政法部門的工作重點(diǎn)仍然偏向于對(duì)社會(huì)治安與社會(huì)不穩(wěn)定事件進(jìn)行干預(yù)。訪談過(guò)程中,區(qū)委區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)形象地表現(xiàn)出了這種目標(biāo)設(shè)置的問(wèn)題:“因?yàn)槭±锖褪欣锏奈募际钦ㄎ谧?(他們)把穩(wěn)定這一塊放在前面,所以我們對(duì)標(biāo)省、市,也把穩(wěn)定工作放在了行動(dòng)方案里……但這能算是共建共治共享的核心工作嗎?！?訪談編號(hào):LH2018072401(1)訪談編號(hào)由訪談地點(diǎn)、訪談日期和訪談序號(hào)組成,以訪談編號(hào)LH2018072401為例,“LH”表示在LH區(qū)獲得的訪談,“20180724”表示訪談日期,“01”表示訪談當(dāng)日進(jìn)行的第一份訪談。)

其次,“共建共治共享”的改革要求政法委承擔(dān)更多職責(zé)和解決糾紛的義務(wù),卻并沒(méi)有給予更多資源。因而,政法部門在目標(biāo)設(shè)置的過(guò)程中還是希望將共建共治共享的責(zé)任轉(zhuǎn)移給其他部門。按照S市共建共治共享治理創(chuàng)新的重點(diǎn)任務(wù)和責(zé)任分工,政法委牽頭的重點(diǎn)任務(wù)是嚴(yán)防社會(huì)風(fēng)險(xiǎn);而“創(chuàng)新工青婦等群團(tuán)組織參與社會(huì)治理”和“建立健全公眾參與決策機(jī)制”等治理目標(biāo)則由市委辦公廳、市政府辦公廳和市民政局等牽頭?？梢园l(fā)現(xiàn),一方面,為回應(yīng)復(fù)雜社會(huì)訴求的增長(zhǎng),組織試圖增加對(duì)社會(huì)訴求回應(yīng)有關(guān)的政策制度設(shè)計(jì),鼓勵(lì)政府回應(yīng)社會(huì);另一方面,又限制社會(huì)訴求回應(yīng)的力度。這種目標(biāo)設(shè)定過(guò)程與“目標(biāo)替代”不同。米歇爾斯發(fā)現(xiàn),許多組織在運(yùn)行中背離其原定目標(biāo)而追求與原目標(biāo)相悖的目標(biāo),進(jìn)而提出了目標(biāo)替代描述這一組織現(xiàn)象。在本文討論中,政府科層組織回應(yīng)社會(huì)訴求的邏輯更為復(fù)雜:一是組織的目標(biāo)設(shè)定過(guò)程中有著回應(yīng)社會(huì)訴求的現(xiàn)代性目標(biāo),但用總體性的治理目標(biāo)疊加在原本組織意圖之上;二是組織的目標(biāo)設(shè)定過(guò)程中,組織目標(biāo)不變,但實(shí)施部門發(fā)生了變化。

2. “做減法”:項(xiàng)目化運(yùn)作對(duì)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的消解

不只是在目標(biāo)設(shè)定過(guò)程,還可以從共建共治共享的推進(jìn)技術(shù)來(lái)分析科層組織應(yīng)對(duì)社會(huì)訴求的基本邏輯。按照G省制定的《在營(yíng)造共建共治共享社會(huì)治理格局上走在全國(guó)前列實(shí)踐創(chuàng)新項(xiàng)目實(shí)施方案》,G省將采取項(xiàng)目化推進(jìn)的方式,分階段、分批次推進(jìn)實(shí)施重點(diǎn)創(chuàng)新項(xiàng)目。S市委政法委的一位副書記表示,這種以項(xiàng)目化推進(jìn)在營(yíng)造共建共治共享社會(huì)治理格局上實(shí)質(zhì)上是解決了“怎么做”的問(wèn)題(資料編號(hào):XW181222-WYK)。為此,S市委政法委研究制定了《關(guān)于開(kāi)展?fàn)I造共建共治共享社會(huì)治理格局走在全國(guó)前列實(shí)踐創(chuàng)新項(xiàng)目的實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》),以項(xiàng)目化推進(jìn)S市營(yíng)造共建共治共享,即遴選15～20個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)扶持。可以發(fā)現(xiàn),G省對(duì)于共建共治共享的實(shí)際運(yùn)作是把關(guān)乎社會(huì)的異質(zhì)性和多元性的需求化約為“事本主義”的創(chuàng)新項(xiàng)目,借助項(xiàng)目回應(yīng)社會(huì)訴求。

那么,這種集中于技術(shù)和形式調(diào)整的改革是否與社會(huì)訴求進(jìn)行了有效對(duì)接呢?首先,成立項(xiàng)目的本意是力圖在正式部門之外,超脫地完成一項(xiàng)明確的目標(biāo)[27]。S市《實(shí)施方案》指出申報(bào)社會(huì)治理創(chuàng)新項(xiàng)目的重要條件是,必須圍繞解決S市社會(huì)治理中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題和突出短板,重點(diǎn)關(guān)注維護(hù)公共安全、社會(huì)治安防控、預(yù)防化解矛盾糾紛等不同領(lǐng)域。這些項(xiàng)目主要是與政法委系統(tǒng)有關(guān)的公共安全、社會(huì)治安等領(lǐng)域。關(guān)于這一點(diǎn),NH區(qū)社工委的一位副主任談道:“用項(xiàng)目(促進(jìn)共建共治共享)也沒(méi)錯(cuò)。但是培育項(xiàng)目、孵化項(xiàng)目里面出現(xiàn)了一個(gè)問(wèn)題,就是這些項(xiàng)目全部是傳統(tǒng)項(xiàng)目,法院的、檢察院的,司法改革的那些項(xiàng)目。”(訪談編號(hào):NH2018082801)因此,在該副主任看來(lái),雖然做項(xiàng)目有利于回應(yīng)民眾訴求,但這些項(xiàng)目沒(méi)有較多涉及到成效性的指標(biāo)?！八^成效性指標(biāo)是指這個(gè)項(xiàng)目推動(dòng)什么樣的改變。社區(qū)的環(huán)境的改變、服務(wù)對(duì)象的改變、社區(qū)干部的改變,以及解決了居民的哪些具體問(wèn)題,滿足的那些需求是不是迫切的?！?訪談編號(hào):NH2018082801)

臨床護(hù)理：膝關(guān)節(jié)有脹痛感，應(yīng)及時(shí)給予有效的消炎止痛治療，以控制癥狀［3、4］，如注射完后給予患處冷敷以消除先期的脹痛，還要囑患者行適當(dāng)?shù)墓δ苠憻?，保持關(guān)節(jié)活動(dòng)度。注意觀察膝關(guān)節(jié)有無(wú)腫脹、疼痛、膝關(guān)節(jié)圍皮膚有無(wú)紅腫及皮溫增高，觀察膝關(guān)節(jié)是否存在關(guān)節(jié)功能障礙及僵硬，如有，了解其發(fā)生原因，關(guān)節(jié)腫脹患者，給予抬高患肢，冰塊冷敷，臥床休息等措施緩解癥狀，待癥狀消退后指導(dǎo)患者下床行康復(fù)鍛煉。

其次,用項(xiàng)目化推進(jìn)共建共治共享具有較強(qiáng)的體制內(nèi)特征,項(xiàng)目的申報(bào)、使用以及細(xì)則由行政部門定義,審批也主要由組織內(nèi)部完成。例如,S市《實(shí)施方案》對(duì)實(shí)踐創(chuàng)新項(xiàng)目的實(shí)施步驟作了明確要求,分為單位推薦、組織評(píng)審、審批公示等項(xiàng)目選定階段,試點(diǎn)先行、指導(dǎo)扶持、檢查督導(dǎo)等項(xiàng)目實(shí)施階段,以及組織驗(yàn)收、總結(jié)提升等項(xiàng)目總結(jié)共三個(gè)階段。從2018年9月以來(lái),共收到63個(gè)社會(huì)治理實(shí)踐創(chuàng)新申報(bào)項(xiàng)目。其中,涉及社區(qū)治理的項(xiàng)目數(shù)量最多,達(dá)到18項(xiàng)。在上述項(xiàng)目推進(jìn)的不同階段,S市對(duì)如何將項(xiàng)目推進(jìn)與社會(huì)訴求進(jìn)行對(duì)接有著明晰的規(guī)定,實(shí)踐創(chuàng)新項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中,將充分引入社會(huì)參與。比如,聘請(qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)評(píng)估項(xiàng)目推進(jìn)情況;邀請(qǐng)有關(guān)專家學(xué)者擔(dān)任項(xiàng)目顧問(wèn);邀請(qǐng)人大代表和政協(xié)委員等參與項(xiàng)目評(píng)議,提出意見(jiàn)建議。

政法部門推進(jìn)的社會(huì)治理創(chuàng)新項(xiàng)目具備一定的共建共治基礎(chǔ),但在實(shí)際執(zhí)行中,承接項(xiàng)目的部門主要圍繞上級(jí)的指揮運(yùn)作,公眾需求及其表達(dá)與科層組織之間的有機(jī)紐帶較弱。L區(qū)從事共建共治共享的工作人員也表示:“這些項(xiàng)目批準(zhǔn)、審核主要是完成多少個(gè)案,主要看的是項(xiàng)目數(shù)量,實(shí)際上公眾有沒(méi)有真的參與進(jìn)來(lái),他們的需要是不是、有沒(méi)有體現(xiàn)在這里面,還要打一個(gè)問(wèn)號(hào)?！?訪談編號(hào):NH2018122803)總的來(lái)看,當(dāng)外界環(huán)境發(fā)生變化,急需結(jié)構(gòu)調(diào)整以回應(yīng)復(fù)雜社會(huì)訴求時(shí),科層組織慣性常驅(qū)動(dòng)組織在以往的治理經(jīng)驗(yàn)中尋找最熟悉的工具來(lái)應(yīng)對(duì)。通過(guò)對(duì)項(xiàng)目制和發(fā)包制等的應(yīng)用,組織結(jié)構(gòu)變革轉(zhuǎn)化為治理技術(shù)問(wèn)題。

3. “無(wú)做法”:自上而下的組織需求對(duì)公眾需求的“吸納”

在具體的實(shí)施運(yùn)作過(guò)程中,市、區(qū)、街道會(huì)根據(jù)省級(jí)層面的要求進(jìn)行具體的共建共治共享改革創(chuàng)新。G省《行動(dòng)方案》明確指出:要從加強(qiáng)平安G省建設(shè),加強(qiáng)多元共治,以及加強(qiáng)社會(huì)治理法治保障等三個(gè)方面促進(jìn)共建共治共享工作的實(shí)施。S市根據(jù)《行動(dòng)方案》制訂的《關(guān)于在營(yíng)造共建共治共享社會(huì)治理格局上走在全國(guó)前列的工作方案》承襲了同樣精神,區(qū)別在于:S市意識(shí)到了總體性的治理目標(biāo)的設(shè)置可能對(duì)共建共治共享的偏離作用,因此將政法委負(fù)責(zé)的社會(huì)治安穩(wěn)定的目標(biāo)后移。S市下轄的LH區(qū)在行動(dòng)方案設(shè)定中則是對(duì)上級(jí)方案的補(bǔ)充?！笆±锖蚐市下發(fā)的文件規(guī)定了共建共治共享的重點(diǎn)任務(wù)、責(zé)任分工還有牽頭單位。我們當(dāng)時(shí)拿到市里的文件后,就把市里的行動(dòng)方案修改了下,然后補(bǔ)充了我們LH區(qū)推進(jìn)三共治理的具體方案?！?訪談編號(hào):LH2018072402)

從訪談來(lái)看,共建共治共享雖然主要回應(yīng)的是自下而上的公眾需求,但政府部門還是自上而下按部就班地操作,市一級(jí)按照省一級(jí)的行動(dòng)方案擬定實(shí)施方案,區(qū)一級(jí)則按照市一級(jí)的實(shí)施方案擬定方案。然而,多數(shù)“條”上部門并不清楚基層的復(fù)雜需求。行政部門審核批準(zhǔn)的項(xiàng)目確實(shí)有現(xiàn)實(shí)需求,但由于缺乏公眾自下而上的討論環(huán)節(jié),因此科層組織在回應(yīng)社會(huì)訴求時(shí)往往會(huì)遇到具體社會(huì)需求信息不明確的問(wèn)題。調(diào)研中發(fā)現(xiàn),政府科層組織在自上而下回應(yīng)社會(huì)訴求過(guò)程中發(fā)生了一定程度的變形。主要體現(xiàn)在以下幾方面:首先,作為“條”上的職能部門對(duì)需要完成的工作較為模糊。一位負(fù)責(zé)人就提到:“省里面剛剛發(fā)布的實(shí)施意見(jiàn)一出來(lái),連我們領(lǐng)導(dǎo)都沒(méi)說(shuō)要干這事……只靠我們自己去摸索很難?！?訪談編號(hào):NH2018082801)按該負(fù)責(zé)人的說(shuō)法,雖然意識(shí)到共建、共治要回應(yīng)公眾需求,但由于信息不對(duì)稱,政府不知道該怎么做。其次,職能部門不知道這些做法是否準(zhǔn)確對(duì)接了民眾訴求。一位領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)道:“我們圍繞著共建共治,去做一些信息搜集、一些觀察實(shí)踐,應(yīng)該是基于需求導(dǎo)向的,現(xiàn)在做的東西確實(shí)是基于需求的,但這不一定是最迫切的需求。”(訪談編號(hào):NH2018082802)由于政府科層組織的組織、管理系統(tǒng)原本設(shè)計(jì)在“等級(jí)化”而非“網(wǎng)格化”的模式下運(yùn)作,在面對(duì)自下而上的社會(huì)訴求的回應(yīng)時(shí),容易導(dǎo)致社會(huì)訴求對(duì)接失準(zhǔn),組織的回應(yīng)性隨之弱化。

4. 科層組織運(yùn)作的三重替代及其對(duì)組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新的需求

總結(jié)以上,當(dāng)前廣為流行、對(duì)激發(fā)社會(huì)活力和引導(dǎo)社會(huì)參與具有重要影響的共建共治共享雖然部分解決了長(zhǎng)期以來(lái)飽受詬病的社會(huì)訴求回應(yīng)不足問(wèn)題,但其運(yùn)作過(guò)程中,社會(huì)訴求回應(yīng)所依賴的一些重要條件和制度要素難以實(shí)現(xiàn)(見(jiàn)表1),這也體現(xiàn)了組織對(duì)復(fù)雜社會(huì)需求回應(yīng)的防御性態(tài)度。一是目標(biāo)“疊加”弱化對(duì)社會(huì)訴求的回應(yīng),政府科層組織更偏向于對(duì)維持社會(huì)穩(wěn)定等任務(wù)的延續(xù)。二是把組織結(jié)構(gòu)的問(wèn)題化約為行政技術(shù)的問(wèn)題。例如,把關(guān)乎社會(huì)的異質(zhì)性和多元性的需求等組織變革問(wèn)題化約為事本主義的社會(huì)創(chuàng)新項(xiàng)目。理論上,科層組織對(duì)社會(huì)需求的有效回應(yīng)要求對(duì)組織自身進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的調(diào)整,但在實(shí)踐中回避可能牽動(dòng)整體治理結(jié)構(gòu)的“存量問(wèn)題”,不約而同采用行政技術(shù)革新等風(fēng)險(xiǎn)更小的辦法。三是僅僅自上而下地依據(jù)上級(jí)政府意愿回應(yīng)社會(huì)訴求,由此導(dǎo)致的結(jié)果是體制內(nèi)需求可能代替公眾訴求。

表1 科層組織對(duì)復(fù)雜社會(huì)需求回應(yīng)的策略

四、 邁向“間質(zhì)型組織”:一種組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新

在共建共治共享的創(chuàng)新過(guò)程中,G省發(fā)動(dòng)不同部門,進(jìn)行了多方面的努力。然而,這并非故事的全部,調(diào)研發(fā)現(xiàn),G省推進(jìn)“三共治理”的過(guò)程中出現(xiàn)了“顛覆”科層組織特征的新的組織形式——間質(zhì)型組織(interstitial bureaucracy)(2)麥克唐納(Erin Metz McDonnell)曾發(fā)展這一概念來(lái)揭示加納政府機(jī)構(gòu)的組織能力變化是如何深刻地塑造地方的有效治理的。在加納,個(gè)別部門的高效運(yùn)作促使其發(fā)現(xiàn)了一種在“氣質(zhì)”(ethos)上與韋伯理想的“科層組織”相似的組織形式。本文借用麥克唐納使用的上述概念指出,當(dāng)前共建共治共享的治理創(chuàng)新過(guò)程中也形成了與經(jīng)典科層制特征不同但又有緊密聯(lián)系的新的組織形式。本文提出的間質(zhì)型組織概念與上述研究分享了同一個(gè)組織形式創(chuàng)新的背景,即身處不利制度環(huán)境的挑戰(zhàn)導(dǎo)致了新組織形式的產(chǎn)生?？茖咏M織的實(shí)踐和精神為了適應(yīng)地方的復(fù)雜社會(huì)情境和需求,形成了上述特征。。間質(zhì)型組織主要有兩層意涵[28]:其一,間質(zhì)型組織是科層組織的一個(gè)獨(dú)特的、嵌入式的子系統(tǒng)(distinct-yet-embedded subsystems),“獨(dú)特性”在于其組織實(shí)踐往往與所屬的科層組織機(jī)構(gòu)的總體性的組織目標(biāo)和任務(wù)不同,但是仍然“嵌套”在原科層組織系統(tǒng)中;其二,間質(zhì)型組織通過(guò)聚集大量原科層組織系統(tǒng)的人力、物質(zhì)資源,促進(jìn)社會(huì)創(chuàng)新,從而實(shí)現(xiàn)與原組織系統(tǒng)不一致的目標(biāo)、價(jià)值。符合上述概念的科層組織可稱之為間質(zhì)型組織。間質(zhì)型組織的特征不同于多數(shù)組織理論所依據(jù)的科層制,為了適應(yīng)地方的復(fù)雜社會(huì)情境和需求,科層組織的實(shí)踐和精神形成了上述特征。換言之,它是國(guó)家通過(guò)科層組織嵌入地方的組織實(shí)踐,而這個(gè)非常規(guī)的組織實(shí)踐極大提高了組織回應(yīng)復(fù)雜社會(huì)需求的組織績(jī)效,由此形成了其獨(dú)特地位和作用。下文討論中,將具體分析政府科層組織如何發(fā)展出這種組織形態(tài)。

1. 地方性調(diào)適下的間質(zhì)型組織

自黨的十七大尤其是十七屆五中全會(huì)以來(lái),國(guó)家一直強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)。2011年7月,G省頒發(fā)《G省委、G省人民政府關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的決定》明確了社會(huì)建設(shè)的方向。為確保這個(gè)意圖的實(shí)現(xiàn),在大部制改革要求撤并機(jī)構(gòu)的背景下,G省自上而下設(shè)立了省、市、縣社工委。其中,省社工委配備3名專職副主任,下設(shè)社會(huì)建設(shè)指導(dǎo)處、公共服務(wù)促進(jìn)處、社會(huì)組織工作處3個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。其主要任務(wù)包括:抓好重點(diǎn)民生工程建設(shè),抓好社會(huì)組織培育發(fā)展等。各市、區(qū)也不斷成立新的社工委,先后有21個(gè)地級(jí)市以及121個(gè)市、區(qū)(縣)社工機(jī)構(gòu)批復(fù)設(shè)立。其中,部分采取與政法委合署或“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”的方式,另一部分采取單獨(dú)設(shè)置?？偟膩?lái)看,這一階段的治理架構(gòu)仍然可稱為一體化的科層組織治理,按縣領(lǐng)導(dǎo)的說(shuō)法,其特征是“橫向到邊、縱向到底”(資料編號(hào):XW2011092001)。即省社工委沿著“條”上部門,自上而下地進(jìn)行較強(qiáng)的直接控制,并對(duì)社會(huì)訴求進(jìn)行回應(yīng)。但在2016年之后,在G省新一輪的機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中,G省下轄的多數(shù)市、區(qū)(縣)的社工委被正式撤銷,合并到政法委中。政法委成為G省共建共治共享的主要牽頭單位,但NH區(qū)的社工委卻沒(méi)有被吸納到政法委中,而是蛻變?yōu)檎貞?yīng)社會(huì)訴求的特殊組織形式:“社工委這個(gè)部門是2012年省社工委從上至下設(shè)立……后來(lái)省里面進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革把社工委吸納到政法委里面?，F(xiàn)在是由政法委書記去統(tǒng)籌社會(huì)治理這一塊。但是因?yàn)槲覀僋H區(qū)從12年到現(xiàn)在還有一些歷史性的工作,攤子鋪得比較大,我們這里資金也有,人員編制也有,根基稍微深一點(diǎn),后來(lái)在機(jī)構(gòu)改革時(shí),比較支持讓社工委獨(dú)立做。”(訪談編號(hào):NH2018082806)

這種組織形式具有間質(zhì)型組織的典型特征:其一,在組織關(guān)系方面,NH區(qū)社工委嵌入在科層組織系統(tǒng)中。調(diào)研中,社工委負(fù)責(zé)人說(shuō):“NH區(qū)社工委是區(qū)委、區(qū)政府的職能機(jī)構(gòu)。”(訪談編號(hào):NH2018082801)其二,在組織目標(biāo)和任務(wù)方面,NH社工委通過(guò)聚集大量原科層組織的人力、物質(zhì)資源,促進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新,從而實(shí)現(xiàn)與原組織系統(tǒng)相偏離的目標(biāo)。社工委主要負(fù)責(zé)三個(gè)方面的工作:①牽頭實(shí)施全區(qū)社會(huì)工作總體規(guī)劃;②負(fù)責(zé)統(tǒng)籌各類社會(huì)服務(wù)載體規(guī)劃建設(shè)……研究社會(huì)治理實(shí)踐中的法律法規(guī)、問(wèn)題和需求;③建立健全民意表達(dá)機(jī)制,研究健全社會(huì)協(xié)同參與社會(huì)治理機(jī)制。目標(biāo)是“雙研三聯(lián)”,即研究社會(huì)問(wèn)題、研發(fā)服務(wù)項(xiàng)目,通過(guò)聯(lián)合政府部門、聯(lián)盟社會(huì)組織、聯(lián)動(dòng)社會(huì)資源,旨在推動(dòng)公眾參與社會(huì)建設(shè),解決社會(huì)問(wèn)題。這些任務(wù)指向的是以回應(yīng)民眾訴求和塑造現(xiàn)代化治理機(jī)制為主的現(xiàn)代性治理目標(biāo)。其三,在業(yè)務(wù)管理方面,社工委專責(zé)承擔(dān)社會(huì)建設(shè)事項(xiàng),可以提升專業(yè)化的能力,增進(jìn)服務(wù)質(zhì)量。與傳統(tǒng)依靠行政考核、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)等手段維持主體參與積極性的方式不同,社工委以解決社會(huì)問(wèn)題作為考核指標(biāo)。

就治理成效來(lái)說(shuō),在間質(zhì)型組織下,NH區(qū)對(duì)各類主體的合作治理、激活民眾參與社會(huì)治理等方面的提升都取得了成績(jī)。自2017年起,NH區(qū)社工委推動(dòng)超過(guò)30支團(tuán)隊(duì)到基層社區(qū)研究專項(xiàng)問(wèn)題(含區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)),2018年又推動(dòng)超過(guò)20支隊(duì)伍到社區(qū)開(kāi)展調(diào)研,根據(jù)民眾意見(jiàn)自下而上回應(yīng)公眾需求。2018年則聚焦于新型社會(huì)動(dòng)員類、鄉(xiāng)村振興類、非戶籍常住人口類等項(xiàng)目申報(bào)。與傳統(tǒng)項(xiàng)目考核完成多少個(gè)案、小組活動(dòng)不同,社工委以解決社會(huì)問(wèn)題作為考核的重要指標(biāo)。間質(zhì)型組織在激發(fā)社會(huì)活力上也有一定成效。自2017年至2018年9月,社工委孵化培育社區(qū)社會(huì)組織56個(gè)。

2. 間質(zhì)型組織對(duì)典型科層組織特征的轉(zhuǎn)變

韋伯對(duì)理想科層組織所預(yù)設(shè)的規(guī)則,主要體現(xiàn)為分工、權(quán)力等級(jí)、規(guī)章制度和非人格化等方面。間質(zhì)型組織與上述典型特征具有以下區(qū)別。

第一,間斷結(jié)構(gòu)。間質(zhì)型組織強(qiáng)調(diào)“結(jié)構(gòu)性缺失”作為促進(jìn)科層組織與組織環(huán)境交換的能力,這是其基本特征。從組織結(jié)構(gòu)層面講,“條塊體制”是中國(guó)政府科層組織的一個(gè)重要特征,橫向(塊)與縱向(條)交織錯(cuò)落?！皸l”指的是從中央到地方的各級(jí)政府部門中業(yè)務(wù)內(nèi)容性質(zhì)相同的職能部門。每個(gè)上級(jí)部門都有下級(jí)對(duì)口部門,并且上下級(jí)部門間的職責(zé)大致相同。因此,相當(dāng)多公共產(chǎn)品項(xiàng)目往往沿著對(duì)口部門自上而下傳遞?！皦K”是地方政府,即不同職能部門組織而成的各層級(jí)地方政府。在G省回應(yīng)社會(huì)訴求的第一個(gè)階段,科層組織對(duì)社會(huì)訴求的回應(yīng)是依托省、市、區(qū)縣的縱向等級(jí)式的組織結(jié)構(gòu)。間質(zhì)型組織打破了傳統(tǒng)科層組織的條線結(jié)構(gòu):一方面,沒(méi)有嚴(yán)格對(duì)應(yīng)的上級(jí)或下級(jí)對(duì)口部門,且其部門的職責(zé)又與同一層級(jí)組織的職責(zé)有所不同。另一方面,這種結(jié)構(gòu)上的間斷常發(fā)生在靠近基層、接近民眾訴求的“塊”上,這種結(jié)構(gòu)降低了組織的創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)。

第二,自主分工。在間質(zhì)型組織架構(gòu)下,科層組織的任務(wù)具有極大靈活性,并帶來(lái)分工的自主性、靈活性的強(qiáng)化。典型科層制組織會(huì)把實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)所需的工作以正式的職責(zé)分配到每個(gè)工作崗位。這種明確的有邊界的分工體現(xiàn)在橫向(塊)的組織體系中,即不同部門在任務(wù)分配、管理中具有明確的部門邊界。間質(zhì)型組織圍繞著復(fù)雜的社會(huì)訴求展開(kāi)工作,這意味著他們提供的公共物品既更為寬泛,同時(shí)也更為精準(zhǔn)。因此,其大多是根據(jù)提取的公眾需求而自主地進(jìn)行公共物品的供給。案例中,NH區(qū)社工委承擔(dān)社區(qū)營(yíng)造、政府購(gòu)買服務(wù)以及共建共治共享等與社會(huì)訴求回應(yīng)有關(guān)的不同工作,其目標(biāo)任務(wù)具有極大靈活性。

第三,在地運(yùn)作。間質(zhì)型組織能形成針對(duì)特定地方條件和社會(huì)環(huán)境的獨(dú)特運(yùn)作邏輯,這是其核心特征。傳統(tǒng)的政府科層組織提供的服務(wù)具有壟斷性,并且質(zhì)量難以測(cè)量。上級(jí)政府與民眾在對(duì)地方政府的期許與訴求方面的內(nèi)涵與質(zhì)量并不相同,地方政府所追求和回應(yīng)的是協(xié)調(diào)更為廣泛的上級(jí)意圖,而這些目標(biāo)與特定地方民眾異質(zhì)的社會(huì)訴求并不同步。科層組織體制的封閉性又強(qiáng)化了高層政府和地方的信息不對(duì)稱及監(jiān)管難度。但是,間質(zhì)型組織的特征是與相對(duì)不同的社會(huì)子系統(tǒng)關(guān)聯(lián),其強(qiáng)調(diào)組織的實(shí)踐和精神必須面對(duì)特定社會(huì)條件,自下而上地回應(yīng)公眾的需求。

與經(jīng)典組織理論相比,間質(zhì)型組織的特點(diǎn)是不同于大多數(shù)理論和實(shí)踐所依據(jù)的典型科層組織,傳統(tǒng)科層組織的典型特征如等級(jí)協(xié)調(diào)、分工明確、規(guī)章制度以及非人格化有關(guān)。然而在新的社會(huì)制度環(huán)境下,科層組織的運(yùn)作要素難以有效適應(yīng)新的組織環(huán)境。由此,科層組織在自身的形變中發(fā)展出“間質(zhì)”(interstitial)來(lái)扭曲科層組織治理模式的典型特征,以減輕其對(duì)新的組織環(huán)境的脆弱性,從而更有利于回應(yīng)復(fù)雜的社會(huì)需求。間質(zhì)型組織的相對(duì)自主性提供了作為科層組織子單元的間質(zhì)型組織與作為整體單元的科層組織的融合。這種自主性既能夠調(diào)動(dòng)組織內(nèi)成員實(shí)現(xiàn)自身的目標(biāo),使其偏離周圍整體環(huán)境的目標(biāo),又處在整體環(huán)境約束之下。由此,間質(zhì)型組織使得作為“塊塊”的政府在應(yīng)對(duì)地區(qū)差異上的極大靈活性,使自上而下的權(quán)威等級(jí)體制與自下而上的社會(huì)需求回應(yīng)之間可以更好銜接,體現(xiàn)政府科層組織以“曲線”方式重塑自身在新的社會(huì)條件下靈活性的努力。

五、 結(jié)論與討論

重回筆者在開(kāi)篇部分提出的問(wèn)題。長(zhǎng)久以來(lái),社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、公共管理學(xué)等領(lǐng)域關(guān)于政府科層組織的研究積累了大量文獻(xiàn)。其中,國(guó)家治理轉(zhuǎn)型背景下,科層組織如何回應(yīng)日益多元和復(fù)雜的社會(huì)訴求是最有挑戰(zhàn)性的命題之一。本研究發(fā)現(xiàn),在高度韌性的社會(huì)情境變遷中,科層組織與社會(huì)之間的關(guān)系越來(lái)越復(fù)雜:一方面,在社會(huì)自增性的成長(zhǎng)過(guò)程中,會(huì)生產(chǎn)出相應(yīng)的新的社會(huì)民眾訴求,而科層組織能否回應(yīng)這些訴求卻是不確定的。另一方面,政府科層組織也會(huì)通過(guò)變革——發(fā)展出間質(zhì)型組織——對(duì)新的制度環(huán)境互配。間質(zhì)型組織通過(guò)結(jié)構(gòu)性調(diào)整、自主性分工以及運(yùn)作的在地化顛覆了傳統(tǒng)的科層組織特征,從而更有利于回應(yīng)復(fù)雜社會(huì)訴求。這對(duì)既有研究形成了重要增進(jìn):既有研究在回答這一命題時(shí),絕大多著眼于從政府科層組織的外部(社會(huì)組織)嘗試性地給出這一挑戰(zhàn)性命題的解答。本文發(fā)現(xiàn),政府科層組織在面對(duì)自身在新的制度環(huán)境中被削弱時(shí)采取的應(yīng)對(duì)措施是多面相的——既可能是在歷史延續(xù)的過(guò)程中捍衛(wèi)組織自身的權(quán)威,也有可能汲取新的內(nèi)涵進(jìn)行自我變革。

沿著本文的解釋框架,未來(lái)可在如下未盡層面展開(kāi)進(jìn)一步研究。首先,本文的個(gè)案資料來(lái)自G省各區(qū)社工委。那么,是否其他級(jí)別的政府、社會(huì)建設(shè)的其他領(lǐng)域也有這樣顛覆典型科層組織特征的新組織形態(tài),政府采用“間質(zhì)型組織形式”的程度和范圍如何?其次,本文側(cè)重點(diǎn)在于從政府科層組織的視角分析其與社會(huì)互動(dòng)時(shí)的組織特征,故以政府科層組織內(nèi)部的運(yùn)作和組織結(jié)構(gòu)變化作為材料分析的重點(diǎn),在這一過(guò)程中社會(huì)訴求是被高度抽象和簡(jiǎn)化的。政府科層組織對(duì)不同類別的社會(huì)訴求回應(yīng)是否存在差異還待于進(jìn)一步實(shí)證研究。

在本文行將結(jié)束之際,不妨用以契約為組織分析基本出發(fā)點(diǎn)的“新組織經(jīng)濟(jì)學(xué)”(the new economics of organization)的觀點(diǎn)做一個(gè)總結(jié)[29]:無(wú)論是基于市場(chǎng)的還是基于科層的組織模式,都不具有內(nèi)在的優(yōu)越性。哪一種組織更好取決于給定組織的目標(biāo)和約束及其對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的容忍度。在中國(guó)場(chǎng)景下,政府科層組織常常會(huì)被期以超越日常職責(zé)的復(fù)雜任務(wù),他們可能需要以更為大膽的方式來(lái)應(yīng)對(duì)社會(huì)巨變。從這一角度來(lái)說(shuō),一體化與間質(zhì)型等多種組織形態(tài)的交織將會(huì)構(gòu)成現(xiàn)代化進(jìn)程中科層組織與現(xiàn)代社會(huì)互構(gòu)的一個(gè)總體圖景。