段楚榆

(中國政法大學(xué) 國際法學(xué)院，北京 100088)

單方面開發(fā)行為，是指海洋劃界爭端中的一方當(dāng)事國，在沒有經(jīng)過其他當(dāng)事國同意的情況下，獨自在爭議海域?qū)嵤┑暮Ｑ笞匀毁Y源開發(fā)行為(1)這是筆者結(jié)合文章以及相關(guān)司法與仲裁實踐得出的定義。爭端當(dāng)事國在爭議海域的“單方開發(fā)行為”不是一個規(guī)定在1982年《聯(lián)合國海洋法公約》中的法律術(shù)語。在相關(guān)的國際司法和仲裁實踐往往用以“unilateral activities”或者是“unilateral exploration and exploitation”表達(dá)，用以指代爭端當(dāng)事國在爭議海域的種種單方面開發(fā)行為。同時，從對海洋劃界判例分析可知，現(xiàn)在的單方面開發(fā)行為多集中于油氣資源開發(fā)。。爭端當(dāng)事國之所以進(jìn)行單方面開發(fā)行為，是為了在漫長復(fù)雜的海洋劃界協(xié)議達(dá)成過程中，爭奪和控制更多的海洋自然資源。目前，中國爭議海域周邊國家為了在東海和南海爭奪更多的自然資源，紛紛侵占中國的島礁和相關(guān)海域，擅自進(jìn)行單方面開發(fā)[1]。面對這一問題，盡管有學(xué)者[2-5]有討論，但缺乏對國際司法機構(gòu)觀點的系統(tǒng)、全面厘清，并將其應(yīng)用到實際情況中?！皭矍俸４箨懠馨浮盵6]“厄立特里亞/也門仲裁案”[7]“圭亞那/蘇里南仲裁案”[8]及“科特迪瓦/加納大西洋劃界案”[9]都不同程度地反映了國際司法機構(gòu)對單方開發(fā)行為合法性標(biāo)準(zhǔn)的基本觀點。國際司法機構(gòu)主要對單方面開發(fā)行為是否違反“主權(quán)權(quán)利”“《公約》第74/83條第3款”，以及是否需要發(fā)布“臨時措施”這三個主張進(jìn)行了回應(yīng)，并提出了合法性標(biāo)準(zhǔn)以及依據(jù)。筆者將從上述三個法律爭議點對這四個不同時期的不同案例中所持合法性觀點予以分析厘清，形成較為系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)，最后為中國在爭議海域進(jìn)行單方開發(fā)活動提供具體的、可操作的法律層面的指導(dǎo)。

一、單方面開發(fā)行為與主權(quán)權(quán)利

國際司法機構(gòu)在“愛琴海大陸架案”“厄立特里亞/也門仲裁案”以及“加納/科特迪瓦大西洋劃界案”均認(rèn)為，海洋劃界前爭端當(dāng)事國在爭議海域上的單方面開發(fā)行為不會侵犯另一方的主權(quán)權(quán)利，不論劃界結(jié)果如何。在“厄立特里亞/也門仲裁案”中，仲裁庭甚至認(rèn)為這樣的行為可以“支持厄立特里亞和也門以中間線進(jìn)行海洋劃界”[7]438，進(jìn)而對最后的劃界產(chǎn)生積極效果。

從具體的理由看，國際司法機構(gòu)在“愛琴海大陸架案”與“厄立特里亞/也門仲裁案”中持有相同的觀點。“愛琴海大陸架案”(土耳其與希臘)中認(rèn)為，土耳其的單方勘探行為“不能創(chuàng)造，也不會剝奪其他國家在法律上享有的任何權(quán)利”[4],自然也就不存在侵害希臘權(quán)利的可能。因此，希臘的主張沒有權(quán)利基礎(chǔ)，土耳其的單方開發(fā)行為沒有權(quán)利可以去侵犯?！岸蛄⑻乩飦?也門仲裁案”同樣認(rèn)為，三個當(dāng)事國單方授權(quán)的海上石油協(xié)議都無法“確立或加強當(dāng)事國對爭議島嶼的主權(quán)權(quán)利”[6]437，自然也就不存在侵犯主權(quán)的可能。

更進(jìn)一步的是，分庭在“加納/科特迪瓦大西洋劃界案”中認(rèn)為，只有劃界判決才能確立爭端當(dāng)事國對大陸架的主權(quán)權(quán)利，而單方面開發(fā)行為是裁決前實施的，因此，加納并未侵犯科特迪瓦的主權(quán)權(quán)利[9]591-594。由此判決可以看出，“加納/科特迪瓦大西洋劃界案”仍然延續(xù)了“愛琴海大陸架”與“厄立特里亞/也門仲裁案”的觀點，認(rèn)為在爭議海域中國家的權(quán)利尚未塵埃落定，在爭議海域的單方面開發(fā)行為不存在侵犯主權(quán)權(quán)利的情況。

二、單方面開發(fā)行為與《聯(lián)合國海洋法公約》

在“圭亞那/蘇里南案”裁決之前，國際司法機構(gòu)并未將爭端當(dāng)事國的單方面開發(fā)行為與1982年《聯(lián)合國海洋法公約》(下稱“《公約》”)的義務(wù)聯(lián)系起來。之后，國際司法機構(gòu)在“圭亞那/蘇里南仲裁案”裁決以及 “加納/科特迪瓦大西洋劃界案”判決中，均對單方面開發(fā)行為與《公約》第74/83條義務(wù)進(jìn)行了分析，并提出了具體的標(biāo)準(zhǔn)。

(一)圭亞那/蘇里南仲裁案

在這一案件中，仲裁庭就圭亞那在爭議海域開展的石油開發(fā)(主要是勘探活動)是否違反《公約》第74/83條第3款的規(guī)定進(jìn)行了詳細(xì)的討論[8]161。

仲裁庭認(rèn)為《公約》第83條第3款允許當(dāng)事方在爭議海域進(jìn)行兩類活動，一是依據(jù)當(dāng)事國達(dá)成的臨時性實際安排開展的活動；二是當(dāng)事國單方面實施的，但不會“危害或阻礙劃界協(xié)議最終達(dá)成”的活動[8]466-467。其中，“不危害或阻礙協(xié)議最終達(dá)成”的行為是指不會對海洋環(huán)境造成物理變化的行為，因為“此類行為會改變海洋環(huán)境現(xiàn)狀”[8]466-467，除非“爭議當(dāng)事國共同或同意進(jìn)行”[8]460。仲裁庭進(jìn)一步對行為進(jìn)行了分類，認(rèn)為利用地震波開展的行為應(yīng)當(dāng)被允許，而鉆探活動因為會對海洋環(huán)境造成永久改變是不被允許的[8]470。

(二)加納/科特迪瓦大西洋劃界案

“加納/科特迪瓦大西洋劃界案”進(jìn)一步對《公約》的條文進(jìn)行了系統(tǒng)的解釋。分庭認(rèn)為，從條文的結(jié)構(gòu)安排看，這一條款規(guī)定的兩項義務(wù)是相互聯(lián)系的[9]626。

1.“盡一切努力做出實際性安排”的義務(wù)

分庭認(rèn)為，“盡一切努力做出實際性安排”的義務(wù)是一項行為義務(wù)，而在該案中，科特迪瓦并沒有請求加納與其共同達(dá)成實際性的臨時安排，只是要求加納不要繼續(xù)從事石油活動，因此沒有違反這項義務(wù)[9]627。

2.“不危害或阻礙最后協(xié)議的達(dá)成”的義務(wù)

在論證加納是否違反該義務(wù)時，分庭指出：第一，加納的單方面開發(fā)行為并不存在“危害或阻礙最后協(xié)議達(dá)成”的可能性，因為加納沒有在爭議海域開展新的鉆井活動[9]620；第二，分庭已經(jīng)對大陸架主權(quán)歸屬進(jìn)行了裁決，加納只是在自己的主權(quán)海域開展單方面的油氣開發(fā)活動?；谶@兩點，分庭最后裁決，科特迪瓦沒有違反 “不得危害或損害最后協(xié)議的達(dá)成”這一義務(wù)[9]626-633。

分庭的解釋與論證是存在一些問題的：在對“不危害或阻礙最后協(xié)議的達(dá)成”的義務(wù)進(jìn)行解釋時，分庭認(rèn)為，因為“基于諒解和合作的精神”這一表述對兩項義務(wù)均適用，因此，后者同樣是行為義務(wù)。這樣的解釋是在邏輯上是有問題的。第一，兩項義務(wù)的核心不同：“盡一切努力做出實際性安排”的義務(wù)的核心是“善意談判”，而當(dāng)事國在海洋劃界前承擔(dān)的“不危害或阻礙最后協(xié)議達(dá)成”的義務(wù)的實質(zhì)是“相互克制”。第二，從義務(wù)具體內(nèi)容來看，前者之所以是行為義務(wù)，是因為其要求爭端當(dāng)事國充分進(jìn)行交流，找到利益契合點，以此緩和矛盾[10]，是否達(dá)成協(xié)議則在所不論。而后者旨在保護當(dāng)事國在爭議海域的利益不受不合理的侵害[11]，與前者并不相同，不能簡單得出第二項義務(wù)也是行為義務(wù)的結(jié)論。

在論證加納是否違反義務(wù)時，分庭的討論存在回避的傾向?！安晃：蜃璧K最后協(xié)議達(dá)成”義務(wù)要求爭端當(dāng)事國在爭議海域不能從事有損他方利益的單方行為，也不能實施惡化現(xiàn)有爭端的活動[9]470。分庭在論證時，只是考慮加納如果完全停止單方面開發(fā)行為會有重大的經(jīng)濟損失，但并未考慮加納的行為是否會有損科特迪瓦的利益。

筆者認(rèn)為，盡管分庭的論證存在不合理之處，但是第一次系統(tǒng)地將爭端當(dāng)事國進(jìn)行的單方面開發(fā)行為需要與《公約》第83/74條的義務(wù)聯(lián)系起來，這樣的聯(lián)系為爭端當(dāng)事國的行為提供了規(guī)范上的依據(jù)與指示。論證上的不合理之處，有待于日后的案件不斷明晰。

仔細(xì)梳理兩個案件，可以總結(jié)出合法性標(biāo)準(zhǔn)如下：

爭端當(dāng)事國在爭議海域進(jìn)行的不會造成永久性物理變化的單方面開發(fā)活動(如地震勘探)是合法的。這意味著爭端當(dāng)事國在劃界爭議海域需要注意限度(例如只是“為了確保油氣開發(fā)活動的正常生產(chǎn)和維持油氣儲藏所必需”)，不能進(jìn)行會對海洋環(huán)境造成永久性物理變化的開發(fā)活動(如某些油氣資源的開發(fā))，否則會危害到最后協(xié)議的達(dá)成。

特別注意，從“加納/科特迪瓦大西洋劃界案”我們還可以窺見特別分庭對單方開發(fā)行為愈發(fā)寬容的態(tài)度。分庭認(rèn)為《公約》第83條第3款所規(guī)定的“盡一切努力作出實際性的臨時安排”的義務(wù)是有前提的，進(jìn)行單方面開發(fā)行為的爭端當(dāng)事國只有在另一方提出主張后才負(fù)有這個義務(wù)。此外，分庭不僅并未考慮單方面開發(fā)活動對海床和底土造成的永久性物理損害，甚至暗示了國家可以搶先在中間線一側(cè)進(jìn)行油氣開發(fā)活動，甚至不需要考慮他方的利益。

三、單方面開發(fā)行為與臨時措施

在本文所涉及的案件中，只有“加納/科特迪瓦大西洋劃界案”具體討論了“單方面開發(fā)行為與臨時措施”這一問題。2015年特別分庭發(fā)布臨時保全措施命令，要求加納應(yīng)確保在爭議海域不得開鉆“新的”油井?？铺氐贤咧鲝埣蛹{違反了該命令，并需為此承擔(dān)國際法律責(zé)任。“加納科特迪瓦大西洋劃界案”的爭議集中在兩個方面：

第一，分庭在發(fā)布臨時保全措施命令時，僅僅是要求加納不得在爭議海域開鉆新井，而不是要求加納徹底停止開發(fā)活動。有學(xué)者認(rèn)為，國際司法機構(gòu)在考慮發(fā)布臨時保全措施命令應(yīng)該以防止權(quán)利遭受緊迫和避免不可挽回之損害為重點，需要對行為本身進(jìn)行分析[12]。但是分庭并未這樣做，這樣的命令甚至有可能成為相關(guān)國家在爭議海域從事單方資源開發(fā)活動的合法理由[12]。

第二，在討論加納是否違反了臨時措施命令(2)分庭2015年臨時措施第1項命令是：“加納應(yīng)當(dāng)采取一切必要措施確保不在第60段界定的爭議地區(qū)從事其或受其控制的新的鉆探活動?！睍r，判決主要在于：一方面，分庭認(rèn)為加納不能繼續(xù)進(jìn)行單方面的石油開發(fā)活動，因為繼續(xù)的探測和開采活動會對大陸架物理性質(zhì)造成不可逆轉(zhuǎn)的改變。案件中，加納只是在已經(jīng)鉆探的油井上進(jìn)行了鉆探活動(3)分庭2015年臨時措施規(guī)定：“99.鑒于暫停加納從事的關(guān)于已經(jīng)發(fā)生的鉆探活動的正在進(jìn)行的活動將會對加納和它的特許權(quán)人造成重大的財產(chǎn)損失風(fēng)險，也可能對海洋環(huán)境造成嚴(yán)重危險，尤其是導(dǎo)致設(shè)備的惡化。100.鑒于暫停加納或以它的名義在爭議區(qū)域的所有勘探或開發(fā)活動，包括已經(jīng)發(fā)生的鉆探活動，將造成加納主張的權(quán)利的損害，并且對其產(chǎn)生不合理的負(fù)擔(dān)?！?，并沒有在爭議地區(qū)開展“新的鉆探活動”[9]651，因而沒有違反臨時措施命令。另一方面，分庭認(rèn)為加納不需要完全終止在爭議海域的石油開發(fā)活動，比如鉆井，因為這對加納來說有相當(dāng)大的金錢損失，并且設(shè)備的移除會對海洋環(huán)境造成嚴(yán)重的危害，因此分庭認(rèn)為加納中止單方面的石油活動沒有違反臨時措施[9]651。法官門薩認(rèn)為這樣的結(jié)論在面對爭端當(dāng)事國對立的權(quán)利主張時，做到對爭端當(dāng)事國在爭議海域各自不同的利益的平衡，有益于爭端解決[13]，這意味著除了是否造成“永久性物理變化”這一標(biāo)準(zhǔn)外，國家在爭議海域的金錢利益等也會成為是否允許國家在海洋劃界前在爭議海域進(jìn)行單方面開發(fā)活動的考慮因素。

四、對中國維護東海、南海權(quán)益的啟示

中國與周邊若干國家的海洋劃界爭端大多牽涉開發(fā)活動。除了不斷努力探索如何突破“共同開發(fā)”的瓶頸以獲取周邊海洋局勢長期穩(wěn)定外，我們也需要對單方開發(fā)的問題做出應(yīng)對，作為“共同開發(fā)”策略的補充，以維護我國在周邊海域的利益。筆者認(rèn)為，雖然國際司法機構(gòu)的裁決僅對爭端當(dāng)事國具有法律約束力，但這些判決往往為國家的實踐提供指導(dǎo)，甚至為國際習(xí)慣法規(guī)則的發(fā)展提供有力的支撐，上述的分析和評判可以為中國在爭議海域進(jìn)行單方開發(fā)活動提供具體的、可操作的法律層面的指示。

(一)現(xiàn)實問題：共同開發(fā)制度在短時間內(nèi)難以約束單方面開發(fā)行為

共同開發(fā)可以定義為兩個或多個國家之間的臨時性政府間安排，旨在達(dá)成聯(lián)合勘探和(或)開采陸上或近海碳?xì)浠衔镔Y源的目的[14]。在有重疊或爭議性的聲索區(qū)域，或在國家間尚未達(dá)成劃界協(xié)議的區(qū)域，這一點尤其重要[15]。

目前，我國已與周邊國家進(jìn)行了許多促成共同開發(fā)的努力。雙邊方面，中國與周邊國家建立了中日海洋事務(wù)高級別磋商機制、海上共同開發(fā)磋商工作組磋商機制等多個溝通渠道，定期進(jìn)行磋商，展開了多輪次的交流[16-18]。多邊方面，中國和東盟國家已就 “南海行為準(zhǔn)則”單一磋商文本草案達(dá)成一致，充分交換了意見，并希望于2021年底前完成磋商[19]。

然而，短期內(nèi)我國的共同開發(fā)主張難以付諸實踐。我國與日本就東海問題達(dá)成原則共識后，已經(jīng)舉行了11輪海洋事務(wù)高級別磋商，仍未就共同開發(fā)制度達(dá)成具體的協(xié)議，只是在磋商后繼續(xù)確認(rèn)“堅持2008年東海問題原則共識，同意進(jìn)一步加強溝通交流”[16]。在南海問題上，我國與東盟各國于2002年11月4日在金邊簽署《南海各方行為宣言》之后，直到2017年9月才初步達(dá)成《南海行為準(zhǔn)則》框架，至今仍在磋商中[19]。從具體內(nèi)容上看，達(dá)成的合作開發(fā)協(xié)議，也往往缺乏具體的運作形式與義務(wù)的規(guī)定。因此，共同開發(fā)制度從當(dāng)前的現(xiàn)實來看，很難有效地規(guī)制周邊國家的單方面開發(fā)行為。

(二)適時加強在爭議海域單方面油氣資源開發(fā)力度

從國際司法機構(gòu)對爭端當(dāng)事國在爭議海域單方面開發(fā)行為愈發(fā)寬容的態(tài)度來看，中國可以繼續(xù)維持并進(jìn)一步加強爭議海域現(xiàn)有的單方面的開發(fā)活動。與此同時，中國還需要加強對爭議海域油氣資源的地震勘探，為進(jìn)一步的油氣資源開發(fā)做準(zhǔn)備。在這樣的大前提下，東海和南海根據(jù)各自情況可以采取不同的對策。

在東海劃界問題上，中國政府一貫堅持自然延伸原則是大陸架權(quán)利的基礎(chǔ)，明確提出我國東海大陸架延伸至沖繩海槽[20]。日本政府在主張東海劃界應(yīng)當(dāng)適用中間線原則[21]。目前，中國已經(jīng)在中間線以西海域開發(fā)了斷橋、天外天等油氣田,整體開采環(huán)境基本平穩(wěn)。因此，中國一方面要繼續(xù)保持并考慮加強在西側(cè)的油氣開發(fā)，另一方面要進(jìn)一步在中間線以東利用大陸架的延伸尋找新的油氣資源，進(jìn)行適時開發(fā)。

南海周邊國家(例如越南)大肆在南海海域進(jìn)行單方面開發(fā)活動，而我國迄今為止并未進(jìn)行任何單方開發(fā)行為。我國一貫主張在南海擁有“歷史性權(quán)利”(既得權(quán))[22-24]，越南、菲律賓、馬來西亞和文萊等南海鄰國陸續(xù)對我國南海斷續(xù)線內(nèi)部分島礁提出領(lǐng)土主張，加上美國和日本等地區(qū)外大國的介入，南海的地區(qū)形勢變得更為復(fù)雜。

從對國際司法機構(gòu)的司法判決與仲裁裁決的分析可以看出，國際法并不禁止單方面開發(fā)爭議海域的自然資源，除非這些行為造成了海洋環(huán)境永久性的物理變化。因此，在仍然將南海共同開發(fā)作為管控爭議的主要方式的基礎(chǔ)上[21]，我國也應(yīng)適時擴大在南海海域的單方面開發(fā)行為，同時加強對南海主權(quán)權(quán)利的維護，防止周邊國家的單方面開發(fā)行為對南海爭議海域造成永久的物理損害。例如在南海北部海域中，在兩岸政府達(dá)成共識之前，要防范南海其他周邊國家趁機在爭議海域進(jìn)行單方面油氣資源的開發(fā)。同時，在南部海域，政府不宜過分被“擱置爭議，共同開發(fā)”原則束縛，應(yīng)盡快啟動油氣開發(fā)方案。

在適時擴大單方開發(fā)的同時，我們還需要注意，一方面要在我國主張的斷續(xù)線以內(nèi)進(jìn)行開發(fā)，另一方面也要防止我國的單方開發(fā)對海域造成永久性的物理變化，因為“在各自海洋權(quán)益聲索相重疊的海域，如果某一方采取單方面開發(fā)，另一方勢必采取相應(yīng)行動，這將使海上局勢復(fù)雜化，甚至導(dǎo)致緊張升級，最后誰也開發(fā)不成”[25]。

(三)與周邊國家達(dá)成某種實際性的臨時安排

國際司法機構(gòu)的判例告訴我們，為了進(jìn)一步利用《公約》維護國家在海洋資源中的利益，中國還可以積極主動地要求與周邊國家達(dá)成“實際性的臨時安排”。這是因為在“加納/科特迪瓦大西洋劃界案”中，分庭判定，只有爭端一方先提出“實際性臨時安排”的建議，另一方才負(fù)有《公約》第83條第3款的“盡一切努力作出實際性的臨時安排”的義務(wù)。就目前的情形來看，我國在這一點上持續(xù)保持積極的態(tài)度。比如，2017年11月《中越聯(lián)合聲明》提出，積極推進(jìn)北部灣灣口外海域的共同開發(fā)[26]，2018 年11月中國政府與菲律賓政府簽署了《關(guān)于油氣開發(fā)合作的諒解備忘錄》[27]。

(四)單方面開發(fā)與共同開發(fā)并行

除了推進(jìn)我國的在東南海爭議海域的單方開發(fā)活動，我們還需要看到，中國與周邊國家的一系列的實踐，例如中國-東盟自貿(mào)區(qū)的出現(xiàn)告訴我們，加強區(qū)域間的合作并逐步構(gòu)建爭議海域國家的共同體，是我國追求海洋爭端解決的最終途徑。因此，加強爭議海域的單方面開發(fā)活動并不意味著放棄當(dāng)前“共同開發(fā)”的策略，面對開發(fā)出現(xiàn)困境和瓶頸的區(qū)域，擴大和增進(jìn)合作并促進(jìn)爭議海域的共同開發(fā)是我們首要選擇，這同樣符合南海周邊聲索國的利益，有助于打破爭端僵局[14]，因為“共同開發(fā)這一概念本身仍然具有吸引力和持久性”[14]。當(dāng)然，適時在爭議海域加強單方面開發(fā)活動，對增加我國在共同開發(fā)談判中的話語權(quán)，促進(jìn)共同開發(fā)活動有更多實質(zhì)性突破也有不可或缺的重要意義。

結(jié) 語

國際司法機構(gòu)在單方面開發(fā)行為的合法性標(biāo)準(zhǔn)上不斷地完善與發(fā)展，并提出了具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)。首先，國際司法機構(gòu)在案件中普遍采取寬容的態(tài)度，允許爭端當(dāng)事國在海洋劃界協(xié)議塵埃落定前在爭議海域進(jìn)行單方面開發(fā)行為，并不認(rèn)為其違反爭議當(dāng)事國的主權(quán)權(quán)利。其次，國際司法機構(gòu)認(rèn)為，爭端當(dāng)事國進(jìn)行的單方面開發(fā)行為需要與《公約》第83/74條的義務(wù)聯(lián)系起來，要“盡一切努力做出實際性安排”以及“不危害或阻礙最后協(xié)議達(dá)成”。標(biāo)準(zhǔn)的厘清為爭端當(dāng)事國的行為提供了規(guī)范上的依據(jù)與指示，但提出的部分標(biāo)準(zhǔn)在論證上有不合理之處，有待于日后的案件不斷明晰。

根據(jù)以上對合法性標(biāo)準(zhǔn)的探析，我們可以得出，在短期內(nèi)，中國推行的“共同開發(fā)”政策無法約束東海、南海周邊國家的單方面開發(fā)行為，應(yīng)該適時加強爭議海域的單方面資源開發(fā)力度，并盡量向周邊國家提出達(dá)成“實際的臨時性安排”的建議，以維護中國對爭議海域資源的權(quán)利。長期來看，加強爭議海域的單方面開發(fā)活動，也將有助于增加我國在共同開發(fā)談判中的話語權(quán)，使?fàn)幾h海域的共同開發(fā)活動有更多實質(zhì)性突破，最終維護中國東海與南海的穩(wěn)定與和平。