郭 淵

(暨南大學 中外關(guān)系研究所,廣州 510632)

(上接2020年第3期)

三、菲、南越的“依據(jù)”及英駐外機構(gòu)的考量

1950年代中期以后，菲律賓、南越圍繞南沙歸屬問題爭議不斷，其中南越還質(zhì)疑臺灣當局南海巡弋。與此同時，中國政府、臺灣當局對菲(南)越之言行提出抗議或交涉，并從歷史和現(xiàn)實的角度闡述群島屬于中國。在這種形勢下，南海局勢動蕩不定，并成為國際社會的關(guān)注焦點。英駐菲大使、海軍部、駐華機構(gòu)對此保持關(guān)注，搜集相關(guān)情報，從各自角度發(fā)表看法。

(一)關(guān)于《對日和約》中兩群島歸屬以及菲、南越的立場之看法

對《對日和約》中兩群島歸屬問題，以及菲、南越在爭端中的言論和立場，英國政府內(nèi)部有不同見解(不是相互之間矛盾或分歧)。除筆者前文《冷戰(zhàn)初期英、法、南越和南沙歸屬的考量及立場(上)》所述英駐西貢大使對南越的聲稱提出質(zhì)疑外，英駐菲大使傾向支持中國擁有兩群島主權(quán)。他們從歷史和現(xiàn)實角度分析問題，頗具有說服力。

1.對《和約》條款的解讀

南越以及后來的菲律賓，在謀奪南沙島礁的時候，其中一個借口是《和約》有關(guān)條款，認為該《和約》為其提供了處理戰(zhàn)后領(lǐng)土的資格，主張恢復或獲得南沙的權(quán)利。對《和約》的相關(guān)條款，英駐菲大使館結(jié)合《開羅宣言》進行了分析。1956年6月4日，英駐馬尼拉大使館致電外交部說：“《日本和平條約》第2款(f)條說‘日本放棄西沙群島、斯普拉特利群島(南沙)的所有權(quán)利、名義和聲稱’。(斯普拉特利(南威島)——經(jīng)度大約112°E——最東部島嶼之一，包括在克洛瑪聲稱島嶼中)。《開羅宣言》僅提到臺灣和滿洲，作為歸還中國的領(lǐng)土，但是斯普拉特利群島可能被視為‘日本偷竊’(Stolen by Japan)的其他領(lǐng)土之一。”[1]這一電報指出了《開羅宣言》條款規(guī)定的漏洞所在，因為宣言未列出日本曾侵略而應(yīng)歸還中國的全部領(lǐng)土，這就為他國爭議西沙、南沙留下了絡(luò)爛?！缎浴芬?guī)定：“三國之宗旨在剝奪日本自1914年第一次世界大戰(zhàn)開始以后在太平洋所奪得的或占領(lǐng)之一切島嶼，在使日本所竊取于中國之領(lǐng)土，例如滿洲、臺灣、澎湖群島等，歸還中華民國?！盵2]《宣言》用such as來表示日本歸還曾經(jīng)占領(lǐng)過的中國領(lǐng)土，但對涉及一國民族利益問題如此省略處理，顯然會遺留下紛爭——他國覬覦而引起的領(lǐng)土糾葛問題。如前所述，《和約》在簽訂過程中，美英回避解決兩群島的歸屬問題，致使領(lǐng)土爭議潛伏下來，在冷戰(zhàn)的背景下很快就激活了。英駐馬尼拉大使的上述分析，無意看到了南沙紛爭的癥結(jié)所在。然而這僅是英國政府內(nèi)部的一種意見，并不代表英國南沙立場有任何改變。

2.對南越政權(quán)聲稱兩群島“傳統(tǒng)主權(quán)”之說的質(zhì)疑

如前所述，南越對于從法國“傳承”南沙之說的宣傳，因法國的“不熱心”進而在某種場合遭到否認，故頗顯得頗為尷尬，于是又拋出對南沙群島有“傳統(tǒng)主權(quán)”說。1956年6月4日，英駐菲大使館在給英國外交部的電報中，指出越南政府“據(jù)說在6月1日發(fā)表了南沙群島為越南領(lǐng)土一部分之聲明”。該大使館對此提出了質(zhì)疑(用括號說明的方式)，“我們知道法國已主張西沙群島為印度支那(領(lǐng)土)的一部分，但是我們沒有該主張擴展到南沙群島的記錄”[1]。這揭示了南越政權(quán)聲稱的“傳統(tǒng)主權(quán)”法理依據(jù)的不足。既然南越前宗主國——法國有如此表態(tài)，那么它提出的上述說法為無由之說就不證自明了。與此同時，另一份來自英駐西貢大使館的機密電報(1956年2月22日)，亦對南越的西沙主張持懷疑態(tài)度，該電報指出，南越政權(quán)堅持說——正如它在1951年“舊金山對日和平會議”上所陳述的，即這些島嶼(西沙)屬于越南，“然而從主動建立有效行政管轄來說，它依然無從建立。那里沒有(它的)軍隊存在”[3]。這又從實際管轄、控制的角度，指出南越政權(quán)僅是虛張聲勢而已，它在西沙群島上并沒有事實上的存在。

(二)英國對法國立場的了解

在英、法雙方南海局勢對話中，英國了解到法國立場獨立于南越，尤其是法國對南越的南沙聲稱持否認態(tài)度。除英駐西貢大使獲得間接消息外，駐菲大使館也是獲得此消息的重要渠道，而且更直接。1956年6月11日，英駐菲大使館克拉頓(Clutton)致電外交部說，法國代辦(Charge d’Affaires)向其證實，該代辦在6月8日通知菲律賓外交部官員，指出：“法國聲稱斯普拉特利群島主權(quán)源于1932—1933年的占有。法國聲稱西沙群島讓與越南，而不是南沙群島?！盵4]與前述法駐菲代辦密告臺“駐菲使館”的情報相比，法方將此問題的立場向英國說得很清楚，即否認越南從其“轉(zhuǎn)移”南沙群島“主權(quán)”。似乎考慮到無法有力辯駁法因“占有”而發(fā)出的“主權(quán)”主張，南越以及后來的統(tǒng)一越南進行南沙“主權(quán)”聲稱的時候，就著力編造所謂擁有群島的“歷史依據(jù)”，很少提及從法國的“傳承”之說了?？梢栽O(shè)想，南越“傳承”之說含有不確定因素。如果法國一旦站出來公開、直接地向越南提出質(zhì)疑或反對，那么南越的“傳承”之說就不攻自破了，其在國際社會的尷尬將至難以自處；退一步說，即使法國未直接向越南提出質(zhì)疑或反對，那么他國紛揚質(zhì)疑其說，也會使它在國際社會上很難看?；蛟S考慮到在南海爭端中將難以立足，故著力從歷史中尋找所謂“依據(jù)”就成為它多年來進行的工作。這樣既顯得擁有南沙主權(quán)歷史“悠久”，又使法國的占有之說失去效力。當然，在法國默不作聲的前提下，越南聲揚“傳承”之說也不失為一種有利方式，尤其在國際社會不明晰南沙爭端始末緣由的條件下。

南越提出擁有南沙群島的另一“依據(jù)”，是《和約》關(guān)于兩群島的規(guī)定是南越要求的結(jié)果，這無形中就提高了南越在南沙紛爭的“身價”，似乎能為其“主張”披上一層合法的外衣。然而事實并非如此，就在南越高調(diào)聲稱上述主戰(zhàn)之時，1956年6月14日，英駐菲大使致電東南亞部，指出對于法國否認將南沙群島轉(zhuǎn)讓南越的主張，南越對此顯然并不認同，“這里的越南公使館否認了這個說法，堅稱《和約》第II項(F)款對南沙群島的規(guī)定，僅僅是為了滿足越南代表團的愿望而添加進去的”[5]。其潛在之意是，在舊金山和會進行過程中，對于南越的上述主張的提出，法國沒有提出反對意見，這似乎暗示法國在某種程度上默認南越的說法。南越提出上述說法，并沒有拿出有力證據(jù)材料進行說明(尤其是拿出他在和會上的聲稱文本)。如前所述，法國在《和約》醞釀期間對兩群島歸屬條款考慮的出發(fā)點是自身利益。英、美后來根據(jù)他的要求修改了《和約》草案有關(guān)條款的內(nèi)容。沒有文獻證明法、越曾對此協(xié)商過，換言之，該問題與越南沒有什么瓜葛。“越南公使館”的上述說法，其意論證南越對南沙群島擁有的合理性，以提高領(lǐng)土爭議中的地位。然而他的說法這不僅違背歷史，而且有篡改之嫌，即將法國在和會中的訴求說成是南越的愿望要求。即使“越南公使館”的發(fā)言荒謬如此，法國依然未發(fā)聲，這也是他在南沙問題上力不從心的表現(xiàn)。

(三)英國對南越企圖迫使北越聲稱兩群島主權(quán)之看法

南越在西沙、南沙問題上，不斷制造輿論，對北越施加壓力，企圖迫使其在領(lǐng)土問題上發(fā)表看法。這似乎是南越在與中國或其他競爭對手爭奪南沙的另一計謀。如果考慮到當時北越與中國的同盟關(guān)系，那么挑撥兩者之間矛盾的意圖很明顯。南越這一企圖在當時沒有顯示出來，然而僅僅時隔2年——兩越即將統(tǒng)一的時候，中越在兩群島問題上的矛盾就凸顯出來。中越地緣政治之間的矛盾以及歷史上兩國領(lǐng)土的糾葛，在一定程度上影響著雙方關(guān)系的發(fā)展。此時英駐西貢大使館已看出端倪來了。1956年6月9日、6月15日，駐西貢大使館辦公處兩次致信東南亞司，提出北越可能是對南沙群島的主張者之一，不過辦公處也承認：“事實上，北越似乎并沒有向他們(南沙群島)提出要求，也未向西沙群島提出要求。西貢的媒體今天很繁忙，指出北越顯然是在北京的授意下，沒有維護國家主權(quán)?！盵6]幾日之后(6月18日)，根據(jù)南越6月14日Saigon Moi的報道，駐西貢大使再次致電外交部，指出對于爭議中的兩群島問題，南越外長公開指責越南共產(chǎn)黨消極退讓，以挑撥中越關(guān)系：“越南共產(chǎn)黨對此問題未置一詞，讓共產(chǎn)黨中國自由地陳述他們的主張。這證明越南共產(chǎn)黨不敢阻止中國占領(lǐng)越南領(lǐng)土的一部分?！盵7]實際上，北越此時對兩群島的主權(quán)爭議不是選擇沉默，而是公開向中國政府表明兩群島屬于中國。此例證多為政府、學界引用，不再贅述。

對于英駐西貢大使的上述電報，外交部簽署意見，認為沒有看到中國武裝攻擊南越的任何證據(jù)，而這些島嶼的戰(zhàn)略價值似乎值得懷疑，并指出該問題應(yīng)由遠東司或情報機構(gòu)分析。對于這場錯綜復雜的領(lǐng)土主權(quán)之爭，英國采取不介入立場。1956年6月25日，英國外交部致電駐西貢大使，指示不要對這個問題發(fā)表任何公開意見。并將該指示分發(fā)至東南亞司、遠東司、情報研究局、情報政策局等機構(gòu)[8]。8月9日，遠東司還提醒駐西貢大使遠離南沙紛爭，不要發(fā)表英國官方聲明[9]。面對南越政權(quán)不斷提高在南海爭議中的聲調(diào)，英國選擇了沉默和遠離。與此相對應(yīng)，南越為了擴大國際影響，有目的地邀請英駐西貢大使館參加某些活動。1958年7月14日，駐西貢大使館致電東南亞司，說他們被邀請出席當天南越舉行的一次與國際地球物理年有關(guān)的科學研究項目考察出發(fā)儀式。這次活動由西貢大學芽莊海洋研究所、海軍、漁業(yè)、礦業(yè)和氣象主管部門召集。在與指揮官談話時，他們獲悉考察組計劃乘坐一艘舊的海軍船只，到達南沙的南威島和太平島考察；南越在島嶼上沒有建設(shè)永久基地，此次考察活動僅兩周[10]。該電報沒有提及南越邀請其他國家相關(guān)人員參加，這似乎表明南越將英國看作可以爭取，或能向其表達南沙立場的“中立”國家。而英國對此邀請未拒絕，也未發(fā)表任何意見，但這并不等于認同南越的行為和主張，似乎最合理的解釋是他試圖通過各種途徑，觀察南海局勢的發(fā)展，并進行某種預判，以前確定自身的恰當立場。

四、英國海軍部及外交部對中國南海國界線的認知

英國海軍部承認中國擁有兩群島的傾向性意見很明顯。中國學者在論證我擁有兩群島的時，經(jīng)常引用英國海軍局編寫的《中國海指南》(China Sea Directory)、《中國航海志書》(China Sea Pilot)中對中國漁民生產(chǎn)生活的記載，而筆者在相關(guān)著述中認為英國駐北京代辦、英國外交部遠東司、英國海軍部對此是承認的，并在某種程度上承認了上述記載對中國主權(quán)的意義[11]，本文不再贅述；而對于中國政府1956年鞏固對西沙部分島礁的管轄活動，英國海軍部進行了研究，并表示“理解”。1956年8月29日，海軍參謀部情報司(Intelligence Division)致電外交部說，該司國際法專家評估了兩群島的歷史和現(xiàn)實：

西沙群島這里的形勢逆轉(zhuǎn)了，中國在實施占領(lǐng)。我們假設(shè)接受這是他們自己的權(quán)利，可以用這個例子來說明我們的態(tài)度嗎？總的來說，北京和臺灣發(fā)出的主權(quán)主張，他們各自的政府之間可以解決(即先來，先得)。越南到時候會對這些群島提出某些權(quán)利主張，作為曾經(jīng)是法屬印度支那的一部分。

南沙和南威島根據(jù)占領(lǐng)原則……中國肯定會有更好的機會，自從1950年以來中國共產(chǎn)黨未占領(lǐng)這些島嶼。一般來說，同樣的爭論似乎如同發(fā)生在西沙群島一樣，只是(a)形勢逆轉(zhuǎn)了和(b)其他國家在該區(qū)域內(nèi)又有聲稱。再次，我們希望看到南威島和南沙在中國手中，美國人對此會毫無疑問嗎？[12]

在南海問題不斷發(fā)酵的情況下，英國海軍部在分析兩群島問題時，強調(diào)了有效占領(lǐng)原則對領(lǐng)土確定的作用。當時中國政府已派軍隊進駐西沙東部島礁，臺灣當局亦派軍艦巡弋南沙群島，并恢復了駐軍，這與其他聲稱者相比具有明顯優(yōu)勢。對于英國海軍部上述的分析，英國外交部表示同意。對于英國來說，它可以接收這一現(xiàn)實，主要原因有兩點：一是它對南威島和安波沙洲的主張自30年代初法占時就不那么堅決，在南沙爭端持續(xù)發(fā)酵的情況，選擇避免卷入爭端的立場；二是南海局勢的平靜符合英國鞏固東南亞殖民地的要求。當時雖新加坡、馬來亞沒有卷入，但近在咫尺，英國擔心他在南海的勘測、航海等活動被牽扯進去[11]。

對于中國的南海國界線——“南海斷續(xù)線”，英國外交部遠東司情報研究局(Office of Intelligence Research)結(jié)合中國政府在西沙采取的行動進行了分析，指出中國共產(chǎn)黨發(fā)表的地圖顯示出，中國政府不僅將西沙群島，而且將東沙群島、南沙群島(the Spratley Islands)和堤閘暗沙(the Tizard Bank and Reefs)作為中國的領(lǐng)土。值得注意的是，情報研究局所說的堤閘暗沙即鄭和群礁，為南沙群島的組成部分，然而在該圖中，卻與南沙群島分開標識，將其繪制在巴拉望島附近，而在實測地圖上這個位置應(yīng)是禮樂灘。這表明情報研究局對南沙島礁、沙洲和暗礁的分布、名稱，以及相互之間的關(guān)系掌握的不甚準確。英駐西貢大使曾抱怨說：“根據(jù)美國大使館的信息，對于(南沙群島——筆者注)不同島嶼的命名可能有相當大的混亂。盡管他們有大量的工作人員，但是他們自己還未成功地決定用哪一個名字來命名哪個島嶼?！盵9]

情報研究局還將中國“南海斷續(xù)線”連綴起來，當作中國海上的“國際邊界”(international boundary)來解釋和說明，盡管它未說明根據(jù)中國出版的哪副地圖來繪制此圖，卻反映出對中國南海地圖還是有所了解的。1947年后，中國官方或私人出版的南海地圖上，“南海斷續(xù)線”標繪一直采用的是“國界”標識，盡管這種標識采取的方式不同(1)如業(yè)內(nèi)所熟悉的1947年12月國民政府內(nèi)政部方域司繪制的《南海諸島位置圖》中繪制的南海地圖用“┣┫·┣┫·┣┫”；陳鐸、時仲華的《新編中國地理教科圖》(中學適用，商務(wù)印書館1947年版)，所繪南海地圖中用“━━··━━··━━”等。這種國界線的標識從未改變過，但學界對此線的性質(zhì)有爭論。。1953年中國政府將南海十一段線改為九段線，并出版了行政區(qū)域地圖。1951年3月光華輿地學社編制的《中華人民共和國新地圖》[13]中的“南海諸島圖”就把南海斷續(xù)線連綴起來。這反映出國內(nèi)出版南海地圖過渡時期的一種狀況，或許對他國認知中國南海疆界線產(chǎn)生了影響。正如情報研究局對南海斷續(xù)線的如下分析：

這些地圖的共產(chǎn)黨中國的國際邊界，涵蓋南中國海的大部，這個邊界從北越-廣西交界線，向南沿著印度支那海岸直至南沙群島和納土納群島中間位置。從這向東至婆羅洲海岸，然后東北方向沿著婆羅洲和巴拉望海岸，沿著呂宋海岸北向，向東經(jīng)過巴士海峽。因此，中國共產(chǎn)黨占領(lǐng)永興島，也可視為確立北京對這些群島主權(quán)所采取的行動。中國基于中國漁民傳統(tǒng)上捕魚而對西沙群島提出聲稱，在這個世紀為日本、法國和越南交替占領(lǐng)和聲稱。雖然法國、南越(群島在17度線以下)和國民黨中國還堅稱對西沙群島的權(quán)利，但是這些國家最近未通過實際占有而鞏固其聲稱。[14]

結(jié)合上面資料及相關(guān)地圖來看，英國情報研究室的研究反應(yīng)如下內(nèi)容：

(1)將中國政府公布的“南海斷續(xù)線”，連綴為一條連續(xù)線，其走向基本正確，并認為它是“國際邊界”線。這似乎是認可中國繪制“南海斷續(xù)線”的國界線標識。情報研究局未說明該線的由來，不排除當作既成事實來使用這種可能性。

(2)闡述中國聲稱西沙群島的主要理由，是歷史上中國漁民在該海域的傳統(tǒng)捕魚權(quán)。雖然還有其他主張者，但未采取實際行動，未形成國際法排他性的效力。也就是說，中國對西沙的主權(quán)通過實際管轄牢固地確立起來。

在剖析南海爭端過程中，英國政府各部門的關(guān)注點不一樣，所表述的意見并不一致。英駐菲大使、外交部傾向支持中國擁有兩群島，而駐西貢大使、駐菲大使以及遠東司等對南越的南沙主張有質(zhì)疑，但并不能說支持其他國家或地區(qū)的訴求。有的部門沒有太明顯的立場，主要是情報資料的搜集，如駐北京代辦處。然而有的部門很明顯地表現(xiàn)出不愿放棄歷史上英國對南威島的主張，如海軍部、殖民部等，這在是否允許殖民地某些公司勘測南沙石油中表現(xiàn)得很明顯。1956年1月14日，殖民部長致電香港總督說：“我提議南沙島嶼在國際法上的地位是值得懷疑的(盡管英國不承認法國、中國和菲律賓的主張優(yōu)于自己的——原注)，如果在婆羅洲太平洋有限公司(the Borneo Pacific Company Limited)調(diào)查后決定批準申請許可證，這是避免出現(xiàn)困境的理想結(jié)果，因為許可證的授權(quán)將會使英國的主張復活，而拒絕則會使它看起來完全放棄了?！盵5]然而英國外交部、東南亞高級專員因南沙局勢緊張而不予支持，其他部門也未提出反對意見?？梢娫诖藲v史時期持謹慎、不介入南沙爭端，成為英國政府各部門應(yīng)對各種問題的一致立場。這多少能反映出南沙問題在英國某些部門的政策設(shè)計中處于不甚重要的地位。隨著英國在東南亞地區(qū)力量的式微，他的聲音就越來越小了。

結(jié) 語

在舊金山會議召開前后，英國企圖按照自己的設(shè)計方向規(guī)劃南海局勢的發(fā)展，謀求在適當?shù)臅r機恢復對南威島和安波沙洲的“權(quán)利”，然而英國很快發(fā)現(xiàn)不僅自己而且法國對南海局勢的掌控已經(jīng)無能為力了。南沙爭議的激烈程度已經(jīng)超出他們的想象，英法不得不采取不介入爭端的立場。盡管兩國最初對南沙群島的企圖不同，但殊途同歸。這是他們在東南亞地區(qū)力量的式微條件下，在南海地區(qū)漸行漸遠的無奈寫照。美國在東南亞地區(qū)勢力漸次加強，企圖將南海地區(qū)當作扼制中國的前沿陣地，并不想讓新中國恢復對兩群島行使主權(quán)，不過他也明確表示不介入南海爭端。英國政府各部門不斷搜集情報，對南海局勢進行研判，同時參加美國在南海地區(qū)組織的軍事演習，然而英美對南沙群島地緣作用、戰(zhàn)略價值評估甚低，談不上在南海地區(qū)進行實際戰(zhàn)略部署和利用，其實際扼制中國的功效相當有限。

法越圍繞南沙群島的歸屬展開了一場準外交博弈，南越在其中處于主動位置，無論是述說“主張”的根據(jù)，還是在南沙采取的行動，他主要是從本身利益出發(fā)確定立場，并將法屬殖民歷史進行有利于己的解說。與此相對應(yīng)，法國雖在不同外交場合下述堅稱南沙群島的“權(quán)利”不讓與，但有意避免與南越發(fā)生公開沖突，而且在撤出中南半島前還將其實際控制的幾個南沙島礁交給越南。這體現(xiàn)出法國南沙立場的自相矛盾，也可以說它始終未形成一套完整的南沙政策[15]。正是這種猶疑與彷徨的態(tài)度，致使法國主張并沒有對南越造成多大困擾，也可以說南越在兩群島問題上并未太在意法國的態(tài)度。這與當時在法越關(guān)系發(fā)展中，與軍事、政治和外交急切處理的問題來說，兩群島實際上處于次要位置，雙方在該問題上矛盾的存在并未對彼此關(guān)系產(chǎn)生實質(zhì)性影響。南越以及后來統(tǒng)一的越南，正因為法國有如此態(tài)度，故對法國在南海存在的歷史能夠按照自己的意圖隨意去解讀甚而編造。

然而歷史不可隨意篡改，對于南越政權(quán)的主張，尤其是對《和約》條款的片面解讀，作為《和約》主要起草國之一的英國，是有資格評議此事的。應(yīng)該看到，當時英國政府各部門的評析，或是內(nèi)部資料搜集，或是信息交流，對菲律賓、南越政權(quán)某些“主張”的本質(zhì)雖有所揭露，但因未公之于國際社會，故它一時起不到以正國際視聽的作用；然而若干年英國外交部檔案解密后，我們研究其言論卻在一定程度上能還原當時南海紛爭的某些歷史場景，而這種場景或許正是因為沒有他國的參與意見，而顯露出一定的客觀性，這對于我們進一步認識南海問題的深層次根源是有幫助的。

(續(xù)完)