[摘 要]自21世紀以來,特別是自中共十八大召開以來,國內(nèi)有關政府生態(tài)責任追究制度的研究日益升溫,成果日漸豐富,但總體上還是相當有限,系統(tǒng)性研究以及直接以“中國特色的政府生態(tài)責任追究制度”為篇名或主題的研究成果更是少之又少。以“中國特色的政府生態(tài)責任追究制度”為主題的研究成果可以區(qū)分為非專門性和專門性兩個方面,本文著重對若干專門性研究的文獻進行綜述和評析,其研究內(nèi)容主要是基于概念意蘊與構建理由、現(xiàn)狀與完善路徑、文本變化與實踐展開、國際比較與中國啟示等多維度展開。本文自覺地以構建中國特色的政府生態(tài)責任追究制度為主題進行文獻梳理、反思與展望,有利于推動學界進一步深化研究和總結提煉我國政府生態(tài)責任追究制度建設中的“普遍經(jīng)驗”與“中國特色”,最終推進中國特色社會主義理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新與實踐創(chuàng)新。
[關鍵詞]中國特色;政府生態(tài)責任追究制度;行政問責制;生態(tài)問責制;研究梳理與判析
[中圖分類號]D630;X2 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-1071(2019)05-0069-09
2003年SARS危機引發(fā)中國啟動政府官員責任追究風暴,2005年時任國家環(huán)??偩志珠L的解振華因松花江環(huán)境污染事件而引咎辭職,2006年中國首次出臺作為政府生態(tài)責任追究制度的《環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定》。21世紀以來,國內(nèi)有關政府生態(tài)責任追究制度研究開始日益升溫。特別是自2012年中共十八大召開以來,有關中國的政府生態(tài)責任追究制度研究成果也日漸豐富。但總體上看,國內(nèi)有關政府生態(tài)責任追究制度的研究成果還是相當有限,系統(tǒng)性研究專著以及直接以“中國特色的政府生態(tài)責任追究制度”為篇名或主題的研究成果更是少之又少,但在有關中國的政府生態(tài)責任追究制度研究的具體內(nèi)容中,構建中國特色的政府生態(tài)責任追究制度意圖與努力已初見端倪,這主要體現(xiàn)在以中國特色或中國的“生態(tài)問責制”、“環(huán)境問責制”、“生態(tài)行政問責制”、“政府生態(tài)問責制”、“政府生態(tài)績效問責制”、“政府環(huán)境問責制”、“政府環(huán)保責任制”以及“政府生態(tài)責任”、“政府環(huán)境責任”等為篇名和主題的研究成果之中。我們認為,自覺地以構建中國特色的政府生態(tài)責任追究制度為主題進行文獻梳理、反思與展望,必將有利于推動學界進一步深化研究和總結提煉我國政府生態(tài)責任追究制度建設中的“普遍經(jīng)驗”與“中國特色”,最終有利于推進中國特色社會主義理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新與實踐創(chuàng)新。
一、從非專門性研究到專門性研究
以“中國特色的政府生態(tài)責任追究制度”為主題,與本主題研究緊密相關的非專門性研究成果主要集中在兩個方面:一是以中國特色(或中國)的政府責任追究制度為主題的一般性研究成果,其中政府責任類型包括生態(tài)責任但又不局限于生態(tài)責任;二是以中國特色(或中國)的生態(tài)責任追究制度的一般性研究成果,其中責任追究對象包括政府但又不一定局限于政府。在此,非專門性研究成果雖然不應是重點綜述的對象,但其研究內(nèi)容對本主題研究不僅具有重要的關聯(lián)意義,而且也有不少研究文獻中的內(nèi)容就包括以政府生態(tài)責任追究或政府生態(tài)環(huán)境問責制度建設的話題。而所謂專門性研究成果則是指與本主題直接相關的研究成果,即以中國特色(或中國)的政府生態(tài)責任追究制度為篇名或主題的研究成果。
總體而言,我們對于目前學界有關“中國特色的政府責任追究制度”或“中國特色的行政問責制”的研究現(xiàn)狀有兩個基本判斷:一是學者們已經(jīng)提出并初步展開了中國特色的行政問責制研究;二是中國特色的行政問責制理論研究還存在相對不足。
比如,十多年前就有學者認為我國政府官員問責制研究照搬照套西方問責制理論的情況較多,對之進行矯正、補充豐富的內(nèi)容還較為欠缺。而任何西方舶來品都必須本土化,即要適合中國國情。[1]近年有學者基于中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫2003—2015年收錄的以“問責”為篇名的國內(nèi)文獻研究認為,自2003年中國大陸高度關注高官問責后,學者在學習吸收國外與香港的成功經(jīng)驗的同時,結合國內(nèi)實際情況,提出了具有中國特色的問責理論、制度和實踐體系的構建問題。[2]10具體地說,國內(nèi)學界關于中國特色的行政問責制度研究主要呈現(xiàn)為對其理論內(nèi)涵、實踐問題、價值意義、發(fā)展歷史、中外比較以及構建路徑等諸多研究角度與研究領域。比如,有學者就認為中國責任政府與政府問責制度的基本特征就是中國責任政府是“真正的負責制”與“人民管理制”,其建立在人民代表大會制度的基礎之上,行政機關對權力機關的政治責任比責任內(nèi)閣制下的政府責任更為嚴格,同時中國責任政府也是一種憲法責任政府,是實行行政首長負責制。中國責任政府體制是由人民問責制、政治問責制和行政問責制三個部分組成的,而政府問責的法律制度和機制不完善、政治問責機制不健全和監(jiān)督機制不健全是中國政府問責制度存在的主要問題。[3]也有學者認為,行政問責制度的“中國意義”必須是體現(xiàn)中國政治體制的特殊性,必須有利于實現(xiàn)黨的領導、依法治國與人民當家作主的有機統(tǒng)一,必須在制度上有利于規(guī)范政黨、政府、人大與人民之間的權力關系。其“中國意義”也在于它是中國政治體制改革的先聲與保障,在于使得有數(shù)千年官本位傳統(tǒng)的中國政府官員開始面臨除了政治斗爭之外的責任約束,其社會價值和歷史意義無論如何高估也不過分。[4]還有學者認為,縱觀我國改革開放四十年干部問責制度的變遷歷程,干部問責制度已先后經(jīng)歷了恢復以目標責任為中心的傳統(tǒng)問責制度、構建以突發(fā)事件為重點的風暴問責模式、健全以履職過錯為核心的常態(tài)問責體系以及探索以擔當為要素的全面問責制度發(fā)展的四個歷史階段。干部問責制度的發(fā)展開拓了符合中國公共管理實際的干部管理體系,開拓了中國特色社會主義制度下干部責任管理的實踐創(chuàng)新、理論創(chuàng)新與話語創(chuàng)新。[5]有學者通過對中西行政問責制系統(tǒng)地比較研究后認為,西方行政問責制對中國的啟發(fā)主要在于注重以權力制約權力、以權利監(jiān)督權力和以法律規(guī)范權力,并具體分析和論證了這些普遍經(jīng)驗在中國的特殊實現(xiàn)方式。[6]還有學者更加深刻和前瞻性地指出,縱觀我國有關行政問責研究,存在片面強調(diào)從憲政的視角沿用西方國家議會、媒體和公民的民主問責的現(xiàn)象,而忽略了中國基本國情。與我國政治經(jīng)濟制度特點要求相適應,中國特色的新常態(tài)化的行政問責機制應當能整合行政內(nèi)外監(jiān)督主體,避免職能交叉和重復監(jiān)督,充分發(fā)揮組織問責與群眾問責的合力優(yōu)勢等。[7]
然而,一部分學者們也認為構建中國特色的行政問責制度理論體系仍然任重道遠,其理論研究仍然存在明顯欠缺。比如,有學者對中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫2001—2015年以“問責”“問責制”等為關鍵詞檢索的文獻進行定量定性分析后,比較有遠見地認為我國問責制研究不僅要繼續(xù)強化政治學和經(jīng)濟學研究視角的分析,還應積極借鑒哲學、傳播學、歷史學、文化學等學科的知識譜系進行探討;除了科學借鑒國外理論之外,學界更應當立足于中國特色社會主義理論體系的內(nèi)在要求,不斷強化問責制研究之“中國視角”的理論深度,即推進中國特色社會主義問責理論體系的科學建構是當務之急。[8]同樣,上述基于中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫2003—2015年收錄的以“問責”為篇名的國內(nèi)文獻研究的學者也認為,目前國內(nèi)問責制研究的學術研究視角較窄,對問責共性問題的學理性建構存在不足,本土化理論創(chuàng)新缺乏,符合中國國情的問責理論體系尚未建立。因此,要把研究重點放在理論視野的拓展、學術觀點的創(chuàng)新和本土化問責理論和實踐體系構建上。[2]17
在有關中國特色(或中國)的生態(tài)責任追究制度或生態(tài)問責制的研究中,目前只有極少數(shù)研究成果將生態(tài)問責(或環(huán)境問責)的對象規(guī)定擴大到除政府之外的企業(yè)上。比如,有學者明確地指出我國環(huán)境問責的對象除政府公務員還包括企業(yè)的主要責任人員。環(huán)境問責的事由包括與環(huán)境保護相關的具體行政行為外,也還包括企業(yè)的環(huán)境行為。[9]54還有學者具體地將生態(tài)環(huán)境損害責任追究的對象區(qū)分為地方各級黨委和政府的主要領導干部、環(huán)境保護主管部門和其他對于生態(tài)環(huán)境保護負有監(jiān)督管理職責的相關部門、環(huán)境服務第三方機構的主要負責人、開發(fā)和利用自然資源資產(chǎn)的單位負責人和相關人員。[10]85但目前研究現(xiàn)狀是,大部分研究成果是將生態(tài)問責對象只規(guī)定為政府及其工作人員,將生態(tài)問責制等同于生態(tài)行政問責制或政府生態(tài)責任追究制度。其中有的學者還明確地指出,生態(tài)問責制、環(huán)境問責制、生態(tài)行政問責制、生態(tài)或環(huán)境責任追究制度等概念要表達的內(nèi)涵大致相近,只是環(huán)境與生態(tài)還是有一定的區(qū)別[10]86,因此也可以說,這部分研究成果屬于直接研究本主題的專門性研究成果。在此,我們將著重基于若干專門性研究的文獻進行綜述和評析,而有關中國特色的政府生態(tài)責任追究制度研究內(nèi)容又主要是基于概念意蘊與構建理由、當下現(xiàn)狀與完善路徑、文本變化與實踐展開、國際比較與中國啟示等多維度和多角度而展開的。
二、基于概念意蘊與構建理由的研究
政府生態(tài)責任制度的相關概念意蘊解讀是本主題研究的邏輯出發(fā)點。目前,國內(nèi)學界對于環(huán)境問責制或政府生態(tài)責任追究概念理解容易達成的共識主要在于:
一是比較普遍抽象或?qū)挿旱亩x。比如認為“環(huán)境問責制就是指對各級政府、政府環(huán)境主管部門機構和政府官員的與環(huán)境相關工作和言行實施責任追究機制”。[11]或認為政府環(huán)境問責制是指為協(xié)調(diào)人與自然的關系,保障社會公眾環(huán)境權益等,對各級環(huán)保行政機關、黨委及其公務人員的履職情況實施監(jiān)督,并依據(jù)一定的標準和程序追究其責任的制度。[12]1-10其實,第一個定義只是表明了環(huán)境責任追究的有關具體對象,第二個定義也只是描述甚至僅僅提到了問責的目的、對象以及標準和程序,與政府生態(tài)環(huán)境責任問責制度系統(tǒng)內(nèi)的豐富內(nèi)容相比,這些定義內(nèi)容還是相當寬泛。
二是環(huán)境問責制是一個由不同制度要素構成的系統(tǒng)觀點。如認為“環(huán)境保護問責機制就是關于環(huán)境保護問責的條件、問責主體、問責對象、問責方式(內(nèi)容)、問責的程序等內(nèi)容的一套機制”。[13]或者認為“生態(tài)環(huán)境損害責任追究機制,主要應當包括責任追究的對象、追責主體、追責范圍(即情形和事由)、啟動機制、責任類型、追責形式、配套制度”。[9]56當然,也正是基于研究者不同的需要,就會產(chǎn)生對其中不同要素的取舍與釋讀差異,從而就又造成不同的定義和制度內(nèi)容定位,這也是導致概念界定以及制度內(nèi)容難以達成共識的主要原因。
有關政府生態(tài)責任追究制度或生態(tài)行政問責制的概念界定首先要取決于責任追究或問責的內(nèi)涵定位。而正如西方學術界的許多研究者根據(jù)自己的研究需求來定義問責,導致學者們在問責定義的核心問題上存在大量的重疊,沒有形成統(tǒng)一的認識[14],目前國內(nèi)學界對于問責與生態(tài)問責、責任追究與政府生態(tài)責任追究等概念的理解也基本是眾說紛紜。比如,有些學者就“問責”字面意義的不同理解而導致兩種觀點:一種認為問責包括“問”與“責”,即包括過問和追究責任,因此,問責不等于責任追究,它是責任認定和責任追究的統(tǒng)一。另一種認為問責就是責任追究,因為追究責任事實上就是“追”即“過問”和“究”即懲戒的統(tǒng)一。其實,完整地界定問責和責任追究概念內(nèi)涵很有必要,但從字面意義上爭論二者之間的關系,其理論價值就非常有限。有學者主要基于法學學科視角,認為政府環(huán)境問責制是指特定問責主體以實現(xiàn)環(huán)境法治和保障社會公眾環(huán)境利益為最終目標,對各級政府、政府各部門和政府官員的環(huán)境保護責任履行情況實施監(jiān)督,并依據(jù)一定的程序?qū)ζ洵h(huán)境違法行為予以責任追究的一種責任追懲制度。[15]62顯然,如果僅僅將政府環(huán)境責任追究的責任形式定位在法律責任層面,那么這個定義顯然有“定義過窄”的邏輯錯誤。比較特別的是,還有學者開始基于中國社會制度性質(zhì)的考量,將生態(tài)責任追究機制定義為是一種以建設社會主義現(xiàn)代生態(tài)文明社會為己任,最終接受責任追究的一種制度設計。[16]從一定意義上說,這樣的定義已體現(xiàn)或增強了中國語境解讀或中國特色的內(nèi)容。當然,也有極少數(shù)學者已經(jīng)提出了“中國特色生態(tài)問責制”命題,并明確地將之作為中國特色社會主義制度體系的重要組成部分。[17]47但是,目前對于“中國特色的政府生態(tài)責任追究制度”概念意蘊進行自覺與清晰界定的研究成果仍然比較少見。筆者也曾嘗試簡要地描述了“中國特色的生態(tài)行政問責制”的內(nèi)涵定位方向,即它應當是一種超越西方社會治理模式和面向后工業(yè)社會的服務型行政模式下的生態(tài)行政問責制,是一種立足中國基本政治制度以及契合中國特色環(huán)保道路的生態(tài)行政問責制,也是一種需要在理論上不斷深化和實踐中不斷完善的生態(tài)行政問責制。[18]
政府生態(tài)責任追究制度構建理由的研究內(nèi)容主要呈現(xiàn)為有關理論基礎、現(xiàn)實依據(jù)(必要性)以及背景條件等方面。比如,有學者認為目前有關政府環(huán)境問責的理論基礎主要有四種,即民主政治理論、委托代理理論、公共選擇理論和善治理論。[19]也有學者認為,生態(tài)問責制在西方發(fā)展的深厚理論基礎同樣也是我國地方政府生態(tài)問責制構建的重要理論依據(jù),主要包括公共物品與公共選擇理論、公民環(huán)境權與環(huán)境法治理論、責任政府與行政問責制理論。[20]7-12相當難能可貴的是,也有學者認為中國特色生態(tài)問責制的理論基礎應當是馬克思主義經(jīng)典作家的生態(tài)觀和責任追究思想。[17]48-49
我們認為,中國特色的政府生態(tài)責任追究制度構建的理論基礎應當是馬克思主義普遍原理與中國實際相結合的產(chǎn)物,也是建構中國特色、中國風格和中國氣派哲學社會科學理論體系的題中應有之義,其中新時代中國特色社會主義政治建設和生態(tài)文明建設理論應當是其最為重要的直接理論依據(jù)。近年來,筆者也發(fā)表了致力于中國特色的政府生態(tài)責任追究制度的理論依據(jù)創(chuàng)新相關的系列論文,即主要致力于運用面向后工業(yè)社會的“合作社會”與“道德制度”等創(chuàng)新理論方法,著力于論證超越西方社會治理模式和適應中國基本政治制度以及中國特色環(huán)保道路的政府生態(tài)責任追究制度的“中國特色”內(nèi)容,將政府生態(tài)責任追究主體體系中不同主體的職能定位以及角色定位作為中國特色的政府生態(tài)責任追究制度建設的重要表現(xiàn)內(nèi)容,重點剖析了我國人大、行政機關、司法機關、新聞媒體、社會公眾等主體的政府生態(tài)責任追究職能定位以及角色定位;將基于人類社會治理模式歷史演進中的面向后工業(yè)社會的道德制度作為助力中國特色的政府生態(tài)責任追究制度建構的重大策略選擇,重點探究了作為中國特色的政府生態(tài)責任追究制度的生態(tài)行政中的行政約談制度、引咎辭職制度、政府道歉制度以及“河長制”等新型道德制度。
在政府生態(tài)責任追究制度構建的現(xiàn)實依據(jù)或必要性研究方面,有學者認為建立政府環(huán)境問責制有利于監(jiān)督政府切實履行環(huán)境管理職權,也是環(huán)境法治的必然要求[15]63;或認為追究生態(tài)環(huán)境損害責任是落實科學發(fā)展觀和保證我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必然要求,是健全完善權力運行制約監(jiān)督體系的客觀需要,是減少生態(tài)破壞和環(huán)境污染惡性事件的重要舉措[9]57;或認為建立生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度是貫徹中共十八大以來黨中央決策部署的重大舉措,是適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的客觀要求,是全面從嚴治黨的重要體現(xiàn),是生態(tài)法治建設的內(nèi)在要求[21]69-71。從環(huán)境問責制設立的背景條件來說,有學者認為主要是因為2005年《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》中明確地提出要建立環(huán)境問責制,近幾年監(jiān)察機關開展環(huán)境保護執(zhí)法監(jiān)察發(fā)現(xiàn)了一些地方政府和部門領導徇私枉法和失職瀆職等問題,還有問責制有利于解決當前干部選拔任用制度改革中能上不能下的難題等。[9]值得說明和強調(diào)的是,在2013年中共十八屆三中全會提出要建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身終究制的背景下,國內(nèi)學界有關政府生態(tài)環(huán)境損害終身追究制研究成果開始不斷涌現(xiàn),但其研究內(nèi)容還主要是最為基本的理論與實踐問題,其研究觀點除了比較突出“終身追責”特點之外,與政府生態(tài)責任追究制度研究內(nèi)容基本上還是相同或相似。
應當說,上述有關現(xiàn)實依據(jù)和背景條件闡述抓住了重點構建理由,但還需要放在更為廣泛和不斷發(fā)展的實踐背景中考察,因為中國特色的政府生態(tài)責任追究制度構建的現(xiàn)實依據(jù)或背景條件應當是中國特色社會主義政治文明和生態(tài)文明建設的實踐需要,特別是中國特色社會主義責任政府和生態(tài)文明制度體系建設的實踐需要,而實踐的不斷發(fā)展也必然需要中國特色的政府生態(tài)責任制度得到不斷創(chuàng)新和不斷完善。
三、基于當下現(xiàn)狀與完善路徑的研究
目前,政府生態(tài)責任追究制度現(xiàn)狀研究主要側(cè)重于存在問題分析,且研究成果相對豐富。其中存在問題分析又主要體現(xiàn)在政府生態(tài)責任追究制度構成要素、配套制度以及制度實施條件等層面,比如,關于制度構成要素方面存在問題的主要觀點有:問責主體范圍狹窄、問責力度弱、問責程序不健全[15]64;或認為是問責主體范圍的狹窄性、問責流程的不透明性、問責標準的模糊性[22];或認為是問責主體設定過于單一、問責過程過度強調(diào)事后追責、問責程序運作欠缺科學性和問責結果規(guī)范不足[17]50。關于配套制度方面存在問題的主要觀點有:對政府環(huán)境責任缺乏明確的法律規(guī)定、有關政府環(huán)境問責制的規(guī)章效力層級低[15]64;或認為是環(huán)境基本法中政府環(huán)境責任定位不當、訴訟救濟制度缺失、輕視對政府環(huán)境責任的追究[23]74。關于制度實施條件方面存在問題的主要觀點有:權責不明、認識偏差、規(guī)避問責和問責執(zhí)行不到位等。[24]71-75
應該說,目前已有研究成果對于政府生態(tài)責任追究制度存在問題的分析角度比較多樣,但分析內(nèi)容還是不夠全面系統(tǒng),因為政府生態(tài)責任追究制度系統(tǒng)內(nèi)部要素及其運行涉及的外部因素或條件復雜眾多,所以一般用歸納方法難以全面羅列,其中,政府生態(tài)信息公開制度、政府生態(tài)績效評估與考核制度、生態(tài)環(huán)境影響評價制度、生態(tài)環(huán)境審計制度、生態(tài)環(huán)境治理合作體制機制乃至更加宏觀層面上的我國政治體制、行政體制以及生態(tài)文明建設和管理體制等方面存在問題也都屬于政府生態(tài)責任追究制度及其運行的不同影響因素。而且,目前研究成果中的存在問題分析還主要表現(xiàn)為就問題談問題,即基本屬于問題表現(xiàn)的內(nèi)容,還缺乏有深度和力度的背景動因揭示內(nèi)容。
當然,也有研究者總結了我國生態(tài)問責制建設所取得的成就,認為特別是中共十八大以來我國生態(tài)問責制建構實現(xiàn)了重大突破,主要表現(xiàn)在相關法規(guī)的完善和出臺推進了生態(tài)問責制運作的具體化、生態(tài)問責范圍得到明確和問責過程確立了基本邊界、生態(tài)問責力度不斷強化和生態(tài)問責制的規(guī)范效應得到顯現(xiàn)。[17]51事實上,成就與經(jīng)驗的總結和存在問題分析應當同等重要,它也是我們增強理論自信和制度自信的重要依據(jù),但這方面的現(xiàn)有研究顯然還存在相對薄弱的一面。
政府生態(tài)責任追究制度完善路徑研究主要表現(xiàn)為完善的基本原則和具體路徑兩個方面,研究方法主要是基于核心概念的理論分析和制度存在問題分析之后闡明完善路徑的兩種思路。比如,有學者基于地方政府生態(tài)問責制概念及其理論基礎分析,認為地方政府生態(tài)問責制構建必須堅持全面性、法治性、有效性和科學性原則。其建構的基本路徑主要在于加強地方政府生態(tài)問責制建設的理論與法理研究、科學構建地方政府生態(tài)問責法律規(guī)范體系、優(yōu)化地方政府政績考核機制、完善地方政府生態(tài)問責配套制度和機制建設。[20]20還有學者基于生態(tài)環(huán)境損害責任追究的概念和必要性分析,認為生態(tài)環(huán)境損害責任追究也應當遵循依法依規(guī)、客觀公正、科學認定、權責一致、終身追究以及過錯歸責為主,無過錯歸責例外的原則。[9]60也有學者基于政府環(huán)境責任以及政府的特點分析,認為對政府環(huán)境責任是否履行進行問責是非常困難的,應當建立由內(nèi)部與外部、權力與非權力等多方組成的立體問責機制,并具體要求健全立法機關的問責、重視司法機關的問責、加強社會公眾的問責和深化行政機關的問責。[25]有學者還在生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度建立的必然性、當代價值以及制度內(nèi)容等分析基礎上,專門闡明完善生態(tài)環(huán)境保護責任追究機制的四個方面配套保障制度的舉措,即領導干部離任審計考核指標要涵蓋環(huán)境健康指標、編制自然資源資產(chǎn)負債表、政府綠色績效考核周期要與發(fā)展規(guī)劃周期相一致、政府環(huán)境信息公開。[21]74
與上述對于制度存在問題分析相對應,其完善路徑的主要觀點分別為:推進政府環(huán)境問責制的法制化建設、加強政府環(huán)境問責制的規(guī)范化程序建設[15]65;或認為是基于中國特色社會主義建設的理論高度,創(chuàng)新、建構與完善生態(tài)問責多元參與機制、全程嵌入機制、程序運作機制、信息公開機制、治理評價模式和科學評估機制[17]52;或強調(diào)重新定位環(huán)境基本法中的權責關系、建立環(huán)境公益訴訟制度、重視對政府環(huán)境責任的追究[23]75-77;或希望建立生態(tài)環(huán)境保護責任清單、建立地方官員生態(tài)績效考核機制和多元問責機制以及復出機制[24]80。
按照一般的論證邏輯,這里的完善路徑的確應當是建立在有關核心概念和理論基礎、存在問題及其產(chǎn)生原因的分析基礎之上,但理論視角和理論高度的選擇、問題及其原因剖析的深度也決定了完善路徑的科學性、系統(tǒng)性和深刻性。我們認為,簡單地運用就事論事方法,或者簡單地借鑒與運用西方的理論觀點與經(jīng)驗方法,或一味模仿西方國家強調(diào)政府生態(tài)責任追究制度的法制化、科學化、市場化建設路徑等,都并不一定能夠真正地科學確立存在問題的實質(zhì)所在,也不一定能夠從根本上找到解決當代中國政府生態(tài)責任追究制度構建與完善之策。我們應當立足于中國特色、中國風格和中國氣派的哲學社會科學建設的總體要求,立足于不斷創(chuàng)新中國特色社會主義理論建設的理論高度,特別是立足于習近平新時代中國特色社會主義思想的科學指導,緊密結合當代中國政治發(fā)展、行政發(fā)展和生態(tài)文明發(fā)展的特有國情和實踐需要,創(chuàng)新性闡明與論證中國特色的政府生態(tài)責任追究制度創(chuàng)新和完善之路。
四、基于文本變化與實踐展開的研究
基于有關政府生態(tài)責任追究制度文本變化的研究主要體現(xiàn)在兩個方面:一是基于法律文本或政策文本個案的研究,目前主要表現(xiàn)為對于2014年前后新舊版本的我國《環(huán)境保護法》和2015年中共中央和國務院印發(fā)的《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》的研究。二是基于制度文本的演進歷程,主要是21世紀以來我國政府生態(tài)責任追究制度的變化歷史過程。
比如,有學者認為1989年修訂版的我國《環(huán)境保護法》偏重于對企業(yè)等排污者、開發(fā)者的規(guī)制,忽略對政府環(huán)境責任的規(guī)范和制約。因此在修改我國《環(huán)境保護法》時,應明確政府環(huán)境責任的核心地位,要設計政府環(huán)境責任問責機制和建立政府環(huán)境績效考核制度。[26]大致相同的觀點也是認為,即使《環(huán)境保護法》無法擔負起形成一個完整的行政問責制度的重任,但也應當對消極層面上的政府環(huán)境責任作出硬性規(guī)定,對政府環(huán)境問責機制作出規(guī)定。[27]而對于2014年通過的新《環(huán)境保護法》,有學者就認為新法規(guī)定了對地方各級人民政府及環(huán)保部門的行政責任等是在政府環(huán)境問責上歷史性的進步,但它對政府環(huán)境問責的規(guī)定仍舊比較抽象,對責任認定界限不清,問責方式、問責程序等也未曾涉及,僅僅規(guī)定了政府環(huán)境問責的行政責任,而未涉及行政賠償責任和刑事責任。對于社會公眾參與環(huán)境保護的規(guī)定也是過于原則,無法真正發(fā)揮監(jiān)督政府權力的作用。[12]11-12也有學者認為新法全面規(guī)范了政府環(huán)境責任,但還要依賴于政府環(huán)境職責的確立、政府環(huán)境責任的追究程序、公務員的權利救濟制度等相關制度的完善。[28]
對于2015年出臺的《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法》,有學者就認為這個辦法的發(fā)布對于強化環(huán)境責任和政府環(huán)境責任具有重要意義,它具體規(guī)定了追責主體、對象、范圍、程序與后果等,但仍然需要完善和細化外部問責、損害事實與責任的認定評估、被追責干部復出機制及具體步驟等內(nèi)容。[29]還有學者認為這個辦法是生態(tài)文明制度建設的重大突破,它明確了生態(tài)環(huán)境損害追責范圍和責任清單,突顯了有權必責、黨政同責和終身追責的亮點[30];或認為這個辦法是堅持黨政同責、一崗雙責、失職追責,這是我國環(huán)境保護的重大體制、制度和機制創(chuàng)新,是中國特色社會主義環(huán)境法治的重大創(chuàng)新[31]。需要說明的是,也正是在這個辦法出臺后,有關“黨政同責”又成為學界熱點話題,同時“終身追責”研究也愈發(fā)火爆。
近年來,也有學者專門基于政策文本就中國環(huán)境問責制度的嬗變歷史進行了梳理和總結,即在所謂“行政問責—法律問責—社會問責”的三維分類框架下,結合問責的對象、原則、情形、程序和結果的問責要素視角,運用BOST?Content?Mining?6.0軟件分析了2000—2017年期間中國環(huán)境問責制度的政策文本,結果表明中國環(huán)境問責制度演進的邏輯是由偏態(tài)問責向多元問責轉(zhuǎn)變,但總體保持較低水平的平穩(wěn)漸變態(tài)勢,即2010年之前中國環(huán)境問責制度總體上呈現(xiàn)出行政問責絕對主導的偏態(tài)發(fā)展到2010年之后呈現(xiàn)出行政問責、社會問責和法律問責統(tǒng)籌兼顧的多元發(fā)展態(tài)勢,由突發(fā)問責向常態(tài)問責轉(zhuǎn)變,但總體呈現(xiàn)較為明顯的短期應急特征,其中2009年是一個重要轉(zhuǎn)折點,由軟性問責向剛性問責轉(zhuǎn)變,但仍然存在環(huán)境機會主義的可能空間,其中近年來特別是2012年中共十八大是轉(zhuǎn)變的重要時間節(jié)點。[32]
上述的文本分析法拓寬了政府生態(tài)責任追究制度研究的視野,豐富了研究內(nèi)容,也增強了研究的科學性和實證性。但有關法律和政策文本具有多樣性、多層性、復雜性和變化性特征,制度文本與制度實施還存在諸多條件制約,而且在不同理論框架下的文本研究也會導出不同的研究結論。因此,文本研究應當存在著一定的內(nèi)在局限性,對此我們也需要有清醒的認識。
而基于有關政府生態(tài)責任追究制度實踐展開的研究也主要體現(xiàn)在兩個方面:一是基于制度實施中的實踐案例分析;二是基于制度實施下實踐發(fā)展過程的分析。
有學者對2010年以來我國發(fā)生的重大突發(fā)環(huán)境事件中行政問責案例進行了實證研究,即主要通過發(fā)生在2010—2015年的29起、2016年3起和2017年1起重大突發(fā)環(huán)境事件的行政問責狀況分析,歸納出行政問責具象表現(xiàn)為:問責主體是以上級行政機關和黨委為主、問責客體集中在處科級行政正副職和科員及以下且主要為環(huán)保部門、問責原因多為工作失誤、問責結果多為行政記過和行政撤職、集體問責與個人問責并重,認為其存在問題主要是歸責原則不合法、同體問責主體監(jiān)督不到位、問責客體不明、問責范圍太抽象、問責結果避重就輕、問責程序不具體和不公開,提出依法追責、強化監(jiān)察委員會統(tǒng)一問責、明確問責客體責任、問責范圍具體化、問責程序公開化等完善舉措。[33]還有學者以2000—2014年湖南發(fā)生的十大環(huán)境污染事件為素材,比較具體地描繪了在這些事件中負有環(huán)境保護職責且對污染案件的發(fā)生負有責任的主管人員和直接責任人員的行政問責情形,并認為導致這些環(huán)境污染事件的主因也在于地方政府發(fā)展理念落后、環(huán)保部門受到地方黨委及政府的不當干預以及監(jiān)管和環(huán)保處罰執(zhí)行不到位等,特別是在行政問責案件中擔責的大多是環(huán)保部門,政府其他部門比較少見,而完善湖南生態(tài)環(huán)境損害案件責任追究機制的路徑也在于要建立凡有污染必追究行政管理者行政失職責任的制度,因為幾乎每一起環(huán)境污染事件背后都存在環(huán)保部門或政府相關職能部門工作人員失職現(xiàn)象。[34]
目前,直接以政府生態(tài)責任追究制度實踐發(fā)展歷程為主題的研究文獻還比較少見,但在有關研究文獻中已有一些初步闡述。比如,有學者基于我國生態(tài)問責制實踐發(fā)展的歷史嬗變進行了簡單梳理,認為以毛澤東同志為核心的黨的第一代領導集體就開始了生態(tài)治理與責任建構的早期探索,改革開放以后不斷地促進生態(tài)治理責任追究的法制化和完善化并使之得以初步建構,而中共十八大以來已經(jīng)正式提出生態(tài)問責制并真正得以客觀踐行。[17]53還有學者認為中國生態(tài)問責制大致起始于2006年2月出臺的《環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定》,2014年4月通過的我國《環(huán)境保護法》和2015年8月發(fā)布的《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》之后,我國生態(tài)問責進入實質(zhì)性階段,但同時也暴露出輕視政府環(huán)境義務、環(huán)境監(jiān)管主體責任不清、缺乏公眾參與生態(tài)問責渠道以及生態(tài)問責機制設計相對落后等諸多問題。[10]87
相對來說,相關案例實證研究以及發(fā)展歷史研究方面的成果信息量一般都比較大,實踐問題和歷史問題描述一般都比較全面具體,這應當既有助于豐富政府生態(tài)責任追究制度研究的實踐素材和歷史素材,又有利于檢驗政府生態(tài)責任追究制度理論的科學性和說服力。但案例分析、實證分析以及史料梳理基本上屬于具體性和具象性研究,一般也難以概括政府生態(tài)責任追究制度實踐的全貌,也容易忽視其發(fā)展本質(zhì)規(guī)律的闡明,而且在不同理論指導下也會生成不同的研究結論。因此,加強理論研究與實踐分析相結合,加強研究中的史論結合,更高的理論站位和先進的創(chuàng)新理論指導也是推進和完善中國特色的政府生態(tài)責任追究制度實證研究的根本之道。
五、基于國際比較與中國啟示的研究
目前,有關生態(tài)問責制度國際比較及其中國啟示的研究成果主要是以司林波為代表的研究團隊所發(fā)表的系列研究成果。他們對英國、美國、德國、加拿大、澳大利亞、新加坡等國家生態(tài)問責制進行了專門述評。其中《生態(tài)問責制之國際比較——基于英、美、德、法、加、中的生態(tài)問責制》一文比較集中地表達了他們的核心觀點。
這篇文章認為,生態(tài)問責制作為西方發(fā)達國家生態(tài)環(huán)境治理的重要制度工具已經(jīng)發(fā)展相對比較成熟,而目前我國生態(tài)問責制的理論研究和實踐經(jīng)驗均十分匱乏。具體來說,我國當前的立法模式、環(huán)境審計機制、環(huán)境影響評價機制以及環(huán)境訴訟機制都還落后于西方五國,其主要原因是政治制度的不同、經(jīng)濟發(fā)展水平的差異和思想及文化傳統(tǒng)的差異。當然,西方發(fā)達國家生態(tài)問責制也存在局限性,主要是西方國家“三權分立”政治體制容易導致對政府的問責權限受到約束,西方國家的問責主體對政府的問責也往往首先考慮自身的經(jīng)濟利益。
這篇文章還認為,通過對西方發(fā)達國家生態(tài)問責制演進的歷史考察和比較分析,能夠總結其成功經(jīng)驗和失敗教訓,從而可以為我國生態(tài)問責制建設與完善提供有益的參考。具體來說,西方國家健全的生態(tài)問責法律制度體系、環(huán)境審計機制、環(huán)境影響評價機制、環(huán)境訴訟機制的設計及其配套保障措施等都是值得我們效法和借鑒的地方。同時,根據(jù)我國現(xiàn)實國情,建立健全人民代表大會為核心的多元問責體系也應該是我國生態(tài)問責制度發(fā)展的另一大趨勢??傊瑧斣谙瘴鞣絿医?jīng)驗的基礎上探索創(chuàng)新,逐步構建既有國際化水準又適合中國國情和具有中國特色的生態(tài)問責理論、制度與實踐體系。國際比較對于中國的具體啟示主要在于加強生態(tài)問責法制化建設、拓寬生態(tài)問責主體范圍、建立健全生態(tài)問責運行機制、完善政府生態(tài)績效考核體系等。[10]99
也有類似的研究成果從生態(tài)問責的法律制度、問責主體、問責機制三個方面對英國、法國、日本、美國、加拿大、澳大利亞、德國等國家進行了比較,發(fā)現(xiàn)各國均明確了政府的環(huán)境保護責任,構建了多元參與的生態(tài)問責制度,建立了環(huán)境審計、環(huán)境影響評價、環(huán)境訴訟等比較完備的生態(tài)問責制度體系,而對我國的啟示也是在于需要明確問責主體和對象之間的責任關系、完善生態(tài)問責法律法規(guī)、拓寬問責主體范圍和健全生態(tài)問責機制。[35]
不可否認,上述研究成果有利于開闊研究國際視野和豐富研究內(nèi)容,有利于通過比較來鑒別與揭示中國特有的問題和中國特有的優(yōu)勢,有利于學習借鑒西方發(fā)達國家的先進理論成果和制度成果。但西方發(fā)達國家的生態(tài)問責制度不僅在其基于的國家政治制度上有局限,在其基本理論指導上也存在不足。相反,中國特色的生態(tài)問責制度不但在國家政治制度上有自己的優(yōu)勢,而且在基本理論指導上也有自己的先進之處,因此,我們既要辯證地學習和借鑒西方國家的先進制度和先進經(jīng)驗,也要注重發(fā)掘和弘揚中國的制度優(yōu)勢和理論優(yōu)勢,要注重堅持中國特色社會主義制度自信和理論自信,更要拿出大膽創(chuàng)新的勇氣來構建超越西方國家治理模式的政府生態(tài)責任追究理論體系、制度體系和實踐體系。
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(責任編輯:悠 然)
[基金項目]國家社科基金項目《中國特色的政府生態(tài)責任追究制度研究》(13BZZ044),江蘇省社會科學基金“研究闡釋黨的十九大精神”重點項目《牢固樹立中國特色社會主義生態(tài)文明觀研究》(17ZTA008)。
[收稿日期]2019-07-14
[作者簡介]黃愛寶(1964—),男,安徽和縣人,南京工業(yè)大學生態(tài)治理創(chuàng)新研究中心主任、馬克思主義學院院長,教授,哲學博士,公共管理博士后,主要研究方向:生態(tài)政治與生態(tài)行政。