張雪

[摘 要] 在當前政府更多強調(diào)自身責任，努力增加政府供給水平的政策導向下，政府在制定和實施普及學前教育政策時有必要考慮政府供給對市場供給可能造成的“擠出效應”。美國佐治亞州和俄克拉荷馬州基于各自學前教育市場的現(xiàn)有結構，分別選擇以公共資助和公共供給為主要方式推進州內(nèi)學前教育的普及。兩州都出現(xiàn)了“擠出效應”，其中佐治亞州的公共資助方式導致了公共資本對私人資本的“擠出效應”，而俄克拉荷馬州的公共供給方式導致的“擠出效應”則主要表現(xiàn)在服務內(nèi)容和師資力量的變化上。雖然“擠出效應”并不都是消極的，但兩州都采取了多種質(zhì)量評價體系來積極應對引發(fā)的消極問題，以保障財政資金的充足和師資力量的提升。由于新中國成立以來我國的學前教育經(jīng)歷了從公辦性質(zhì)幼兒園為主到隨著市場化改革形成的公辦性質(zhì)幼兒園相對停滯而民辦幼兒園發(fā)展迅速的局面，因此具有不同歷史條件的地區(qū)在構建普惠性學前教育公共服務體系時，應選擇不同的最優(yōu)發(fā)展路徑，同時都應建立包括政策環(huán)境、政策實施、入園機會、教育質(zhì)量等多個要素和維度在內(nèi)的學前教育項目質(zhì)量綜合測評體系，以敦促地方政府加強對所實施的學前教育項目的質(zhì)量診斷和監(jiān)督，并將測評結果作為提高自身決策水平和改進學前教育項目的重要依據(jù)。

[關鍵詞] 學前教育;政府供給;市場供給;擠出效應

一、普及學前教育的理論依據(jù)與供給方式

國內(nèi)外許多對幼兒早期干預的研究顯示，學前教育對于幼兒身心的全面發(fā)展至關重要，[1][2]而且會影響兒童之后的學業(yè)成就[3]及其未來在勞動力市場上的表現(xiàn);[4]學前教育還可以有效地增加女性勞動力的供給，從而增加家庭收益，并可以使國家和社會有更多的優(yōu)質(zhì)勞動力資源，得到更多的稅收收入，進而創(chuàng)造更多的社會財富;[5][6][7]學前教育還可以通過教育的“起點公平”來縮小貧富差距及降低犯罪率，國家對學前教育的投入被認為是社會回報率最高的投資方式。[8][9]

兒童早期干預研究的相關成果與結論成為很多國家政府設計和制定學前教育政策的重要依據(jù)。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD，以下簡稱經(jīng)合組織）發(fā)布的《教育概覽2018》（Education at a Glance 2018）中指出，學前教育的普及化已經(jīng)成為經(jīng)合組織國家的普遍趨勢，2005年至2016年，3～5歲兒童的入園率從75%上升至85%。在此基礎上，很多經(jīng)合組織國家還將學前教育的服務對象延伸至3歲以下兒童，2016年，經(jīng)合組織國家中約有三分之一3歲以下兒童接受了早期教育，相比于2010年上升了5個百分點。目前，超過一半的經(jīng)合組織國家將學前教育的管理責任提升至國家政府或地區(qū)政府層面，以強化學前教育的普及力度。[10]

公共產(chǎn)品理論認為，由于存在“市場失靈”和基于社會福利最大化的角度，公共物品需要由政府來負責提供，私人物品則由市場來進行供給，而介于兩者之間的“準公共物品”的供給則需要政府和市場共同承擔。[11]政府對準公共物品供給的干預方式包括直接提供、資助補貼以及制度管理等。以教育為例，直接提供是指政府的教育部門直接舉辦公立學校;資助補貼是指給私立學校提供資助或補貼，以購買服務等方式擴大學位的供給，或者通過給學生家庭提供資助來促進教育需求量的提高;制度管理則是政府通過一系列規(guī)章制度來促進教育的擴張或者學校質(zhì)量的提高。在教育普及化的過程中，政府一方面可以選擇通過直接提供的方式，舉辦更多的公辦學校，另一方面可以選擇通過提供資助或補貼的方式，促進私立學校學位的增加，以購買服務等方式來刺激整體教育供給的增加。

由于學前教育對于兒童家庭乃至整個國家的外部收益得到了更多地論證與認可，很多國家都將學前教育定位為“準公共物品”，并從國家層面制定兒童早期干預的相關政策，強調(diào)政府職責的同時，也依靠市場的力量來提高學前教育的供給水平，因此一個國家的學前教育供給呈現(xiàn)的是一種由政府和市場共同參與的混合供給體制。根據(jù)政府和市場供給比重上的差異，理論上至少存在三種普及學前教育供給方式的政策選擇：第一種是以政府直接提供公辦性質(zhì)的學前教育為主，市場負責滿足家庭對于個性化和高質(zhì)量的學前教育需求，或在公辦學前教育機構運營時間之外的兒童看護服務等;第二種是以市場提供的私立機構為學前教育服務的供給主體，政府負責“制度供給”，即制定相關準入與質(zhì)量標準及退出機制，并負責監(jiān)管和落實;第三種是政府提供部分公辦性質(zhì)的學前教育（如保障弱勢群體兒童的學前教育），但會對市場提供的私立學前教育機構以資助和補貼等購買服務的方式，將其納入到學前教育公共服務體系當中，以確保進入私立機構的兒童實質(zhì)上享有與公立學前教育機構同等的機會和質(zhì)量。

二、普及學前教育供給方式的選擇及影響

學前教育供給方式的選擇會受到多重因素的影響，如學前教育產(chǎn)品定位、學前教育管理制度、政府財政能力、政府支出偏好、經(jīng)濟發(fā)展水平、居民購買能力、適齡人口規(guī)模以及社會文化和習俗觀念等。如果一個國家選擇第一種以政府提供為主的學前教育供給方式，那么這個國家易于控制和監(jiān)管學前教育的基本質(zhì)量標準，每個兒童都能有公平的機會享有學前教育服務，但這種模式要求政府要具備較高的財政能力和完善的教育管理制度，并且能夠提供高質(zhì)量的學前教育項目，而具備以上條件的國家和地區(qū)十分有限。如果一個國家選擇第二種以市場提供為主的學前教育供給方式，市場中那雙“看不見的手”會迅速引導供給者在具有學前教育需求的地方提供學前教育服務，但這種配置效率卻無法保證學前教育的服務質(zhì)量，市場的逐利性更難以確保學前教育的“準公共物品”屬性在公平維度上的體現(xiàn)，再加上政府監(jiān)管能力的有限，以及存在政府管理部門和市場供給主體容易形成利益集團而相互勾結的可能性，因此第二種模式已逐漸被世界很多國家政府所摒棄。由于學前教育產(chǎn)品定位的變遷以及政府財政能力的限制，目前大多數(shù)國家都采用第三種學前教育供給方式，即政府和市場共同供給的混合供給體制。這種供給方式一方面可以發(fā)揮政府的主導作用，通過公辦園來實施學前教育的發(fā)展目標和課程標準，另一方面可以利用市場的資金和力量，來彌補政府供給的不足，同時通過政策制定和財政資助等方式對其實行有效引導和監(jiān)管。

但在政府和市場的混合供給體制中，政府和市場兩個供給主體在供給行為上也會產(chǎn)生相互影響。特別是在政府開始更多地強調(diào)自身責任，提高政府供給水平的趨勢下，教育普及目標的成功與否取決于政府的干預是在現(xiàn)有供給的基礎上增加了學位，還是僅僅擠出了當前市場中的學位供給，即出現(xiàn)了公共供給對市場供給的“擠出效應”。在類似教育、醫(yī)療和保險等準公共物品的混合供給體制中，政府和市場兩個供給主體之間會有互動關系，特別是公共供給的擴張可能會在原有市場結構基礎上增加物品或服務的供給，也有可能會對原有市場產(chǎn)生結構性影響，對市場供給具有一定的“擠出效應”，而這一效應的存在會導致公共供給的效率損失。在政府對各類準公共物品進行供給干預的政策評估中，已有大量研究顯示政府供給會對原市場供給產(chǎn)生“擠出效應”，比如在醫(yī)療、健康保險、廉租房和研發(fā)投入領域等，都存在政府供給擴張對市場供給的替代，公共供給對市場供給的“擠出”導致供給總量的增加并沒有達到政府干預的預期。[12][13][14][15]在教育領域也有類似的發(fā)現(xiàn)，如菲律賓的高中教育和美國的兩年制大學公共供給的擴張政策，都產(chǎn)生了對私立教育供給的“擠出效應”。[16][17]

“擠出效應”的產(chǎn)生源自于不同類型的教育需求對于混合供給教育市場結構變化的反應。從家庭需求來看，由于文化傳統(tǒng)、社會意識及信息不充分等原因，家庭更愿意為孩子選擇政府供給的學前教育服務，因為政府供給的服務質(zhì)量相對穩(wěn)定也更有保障。但由于政府供給量的不足，那些沒有辦法在公立學校購買到學前教育服務的家庭只好去私立機構進行購買，但只要政府增加公共供給并能夠購買成功，這些家庭就會放棄私立學前教育市場的購買行為，此類家庭的學前教育需求被稱為“超額需求”。具有超額需求的家庭購買市場供給的學前教育服務只是由于政府供給的公辦學位不可得而做出的次優(yōu)選擇，這種需求會隨著政府供給的增加而減少。而另外一種情況是，由于政府供給的學前教育服務質(zhì)量標準相對統(tǒng)一，無法滿足兒童家庭的個性化偏好，如對質(zhì)量有更高的要求或具有特定的文化或信仰等，這些家庭即使在有能力購買到公辦學位的情況下也會選擇去購買與自身偏好更為貼合的私立機構的學前教育服務，這種需求被稱為“差異化需求”。[18]具有超額需求和差異化需求的家庭都會購買市場供給的學前教育服務，但是他們購買的動機是不同的，因而面對市場結構變化時會有不同的行為選擇。在學前教育普及化的過程中，隨著公共供給學位的增加，具有超額需求的家庭會轉而購買政府供給的學前教育服務，而具有差異化需求的家庭則會繼續(xù)購買市場供給的學前教育服務。[19]因此，在不同需求結構的地區(qū)，政府普及政策的實施效果是有差異的，特別是在具有大量超額需求的地區(qū)，公辦學位的增加并不一定全部用于那些原本無法接受學前教育的兒童，可能只是部分替代了業(yè)已存在的私立學位，于是導致公共供給對市場供給產(chǎn)生了一定程度的“擠出效應”，進而影響到普及學前教育政策目標的實現(xiàn)。

下文則以美國佐治亞州和俄克拉荷馬州為例，分別探討兩州在普及州立學前教育項目的過程中，不同供給政策和供給方式所產(chǎn)生的效果和影響，其中特別關注了公共供給對市場供給可能存在的“擠出效應”，以期為我國學前教育普及政策的制定實施，以及供給方式的制度選擇提供理論參考和現(xiàn)實依據(jù)。

三、美國兩州普及學前教育的發(fā)展歷程及存在的問題

美國前總統(tǒng)奧巴馬于2013年提出了一項徹底的學前教育改革項目——普及學前教育（Preschool for All），意圖用10年時間在全國范圍內(nèi)大幅度提高4歲兒童學前教育的入學率以及學前教育項目的質(zhì)量。[20]作為美國最早開始在全州范圍內(nèi)普及學前教育的兩個州，佐治亞州（Georgia）和俄克拉荷馬州（Oklahoma）分別從1995年和1998年開始普及州政府資助的學前教育項目（佐治亞州的Pre-Kindergarten Program和俄克拉荷馬州的Four-Year-Old Preschool Program，以下將這兩個項目統(tǒng)一簡稱為Pre-K項目），其項目的覆蓋范圍和教育質(zhì)量在全美被稱為“典范”。[21]

與美國聯(lián)邦政府提供的“提前開端”（Head Start）項目不同，Pre-K政策的制定和組織實施由美國各州政府負責。作為聯(lián)邦制國家的美國，其各州政府在教育政策的制定和實施上具有高度的自主權和自由裁量權，因此每個州Pre-K項目的服務對象和供給方式都不盡相同。Pre-K項目始于20世紀60年代的加利福尼亞州，并在之后的近三十年間得到了很快的發(fā)展。目前，全美國43個州和華盛頓哥倫比亞特區(qū)都在不同程度和規(guī)模上實施了該項目。Pre-K項目成立之初的主要目標是為處境不利的4歲兒童提供學前教育服務，但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和財政能力的提高，一些州政府開始將Pre-K項目的服務對象擴展至所有4歲兒童，即將學前教育普及化，其中就包括最早普及州立學前教育項目的佐治亞州和俄克拉荷馬州。[22]

在美國實行Pre-K項目的40多個州中，超過三分之一的兒童都在私立機構接受Pre-K項目服務，同時各州項目之間的公私比例結構具有很大差異，如包括佐治亞州在內(nèi)至少14個州50%以上參加Pre-K項目的兒童就讀于私立學前教育機構，而俄克拉荷馬州的Pre-K項目則主要由公立學校負責。[23]可見，佐治亞州和俄克拉荷馬州分別采用的是前文所述的第三種和第一種供給方式，即以政府和市場為主體的混合供給體制和以政府提供為主的學前教育供給方式。

（一）佐治亞州的Pre-K項目

1. 項目背景及發(fā)展情況。

佐治亞州的Pre-K項目始于1985年，是美國最早開始實施學前教育的州之一。1993年，佐治亞州的彩票基金被獲準用于資助Pre-K項目的擴張，Pre-K項目得到了快速發(fā)展，服務的弱勢兒童從1992年的750名突增至1993年的8700名，并于1994年繼續(xù)大幅增長至15500名。由于彩票基金的充裕，佐治亞州于1995年開始將Pre-K項目的服務對象擴展至所有4歲兒童，成為美國第一個為所有收入階層家庭的4歲兒童提供自愿參加的學前教育服務的州。1996年，佐治亞州參加Pre-K項目的兒童每年約有57000名，并于2001年增長至63613名，其中25711名兒童來自低收入家庭。截至2015年，該項目的總入學人數(shù)為80430人，占全州4歲兒童總數(shù)的59%，項目服務機構遍及全州所有的學區(qū)。[24][25][26]

2. 供給方式及具體措施。

Pre-K項目在普及之初需要大幅度地快速增加學前教育服務的供給，而當下已有的公立學前教育機構卻無法在短時間內(nèi)迅速地增加。為完成既定項目進度目標、迅速擴張學前教育，佐治亞州政府于是將私立學前教育機構納入為普及學前教育服務的供給者，以政府資助的形式讓其提供Pre-K規(guī)定的學前教育服務。只要同意州政府制定的課程和辦學標準，并達到每年至少180天、每周5天和每天6.5小時的服務期限，公立學校和私人機構都可以成為Pre-K項目機構并獲得州政府的財政資金資助。在彩票基金尚未資助學前教育時，1992年的項目資金僅為300萬美元。在彩票基金成為項目資金的主要來源之后，2000年的項目資金增長至2.24億美元，并于2010年繼續(xù)增至3.41億美元。由于2011年開始的預算削減，Pre-K項目的財政資金有所減少，2015年該項目的總支出為3.13億美元，生均支出3880美元。項目資金由彩票基金管理部門直接撥付給Pre-K項目機構，與俄克拉荷馬州不同，這些機構中只有20%是公立學校。[27][28][29]

因此，佐治亞州學前教育普及化過程中的政府干預方式以政府資助為主，家長可選擇具有資質(zhì)的公立或私立學前教育機構。

3. 政策效果及出現(xiàn)的問題。

佐治亞州在學前教育普及后的十多年時間里，項目機構的規(guī)模擴大了近20%，學位數(shù)量的增加來源于私立學前教育機構和公立學前教育學校的共同增長，因為兩種類型的學前教育機構都可以申請到Pre-K項目的資金，而該州至少60%獲得財政資助的Pre-K項目機構是建立在之前業(yè)已存在的私立學前教育機構的基礎之上。換言之，成為普及學前教育的項目機構超過一半以上是從原先市場供給的學前教育機構直接轉變而來。這說明佐治亞州學前教育的普及過程中發(fā)生了明顯的對原先市場供給的“擠出效應”。盡管學前教育機構的數(shù)量有所增加，但增加的數(shù)量并沒有達到政府預期資助的數(shù)量標準。因此，一些新增的受資助的學前教育供給只是替代了即使沒有政府資助也會提供學前教育服務的市場供給，在這種情況下的學前教育服務機構數(shù)量沒有變化，改變的只是資金來源渠道，即公共資本“擠出”了原有市場中的私人資本。相關實證研究的結果顯示，“擠出效應”還存在顯著的區(qū)域差異，即在初始供給水平較低的農(nóng)村地區(qū)，學前教育普及項目的實施可以產(chǎn)生更大程度的擴張，即在原本學前教育供給很少的農(nóng)村地區(qū)，政府干預的預期效果更為合意，可以增加更多的學前教育機構和工作人員，在此類地區(qū)也基本不會發(fā)生明顯的“擠出效應”。[30]

佐治亞州以政府資助為主要方式的Pre-K項目，使得公共資本逐漸替代了私人資本，產(chǎn)生了公共資本對私人資本的“擠出效應”。這種“擠出效應”一方面可以減輕兒童家庭的負擔，因為原有私立學前教育機構基本依靠收取家庭的保育費運營，私人資本的減少意味著家庭所需繳納的費用降低。但這其中需要注意區(qū)分減輕負擔的兒童家庭的社會經(jīng)濟狀況，如果在原有私立學前教育機構就讀的大多是低收入家庭的孩子，那么公共資本對私人資本的“擠出”實際上是改變了低收入家庭的預算約束，進而促進了低收入家庭的學前教育需求，提高了處于不利地位兒童的受教育機會;但如果就讀于原有私立學前教育機構的孩子大多數(shù)來自于中高收入家庭，那么公共資本對私人資本的“擠出”實際上是一種對中高收入家庭群體的財政補貼，這種補貼則是公共財政資源配置的不公平與低效率。同時，如果擴張的普及學前教育項目大部分用于接收原來就讀于私立教育機構的中高收入家庭的兒童，而那些處境不利的低收入家庭的孩子并沒有因此獲得更多的入學機會，由此又會帶來教育機會的不平等問題。另一方面，如果大多數(shù)市場供給的學前教育機構在政府資助的激勵下都轉向成為普及學前教育項目的供給者，那么市場供給將逐漸趨于同質(zhì)化，那些差異化和多樣化的學前教育服務需求就難以得到滿足。

另外，這種公共資本對私人資本的“擠出效應”使得項目的資金來源趨于單一化，項目的正常運轉與實施保障過度依賴于項目資金的充裕程度。佐治亞州Pre-K項目的資助資金來源于州彩票收入，由于預算資金的縮減，2011～2012學年的學前教育項目發(fā)生了幾項變動，包括服務時長減少了20天，即從每學年180天減少為160天;師生比的標準從1 ∶ 10更改為1 ∶ 11，被允許的最大班級規(guī)模從20名增至22名學生。服務時長在之后的2012～2013學年回升至170天，2013～2014學年又恢復至原來的180天。[31]由此可見，單一的資金來源導致Pre-K項目的穩(wěn)定度緊密關聯(lián)于彩票收入的穩(wěn)定程度，使得學前教育項目的服務質(zhì)量隨之波動起伏，缺乏風險調(diào)控與保障機制。

（二）俄克拉荷馬州的Pre-K項目

1. 項目背景及發(fā)展情況。

俄克拉荷馬州的Pre-K項目起源于20世紀80年代的4歲早期教育項目（Early Childhood Four-Year-Old Program），致力于服務該州所有的4歲兒童。為達成這一目標，1998年通過立法確認，俄克拉荷馬州成為繼佐治亞州之后全美國第二個為所有4歲兒童提供免費學前教育的州。2005年Pre-K項目的入學人數(shù)為33405人，是1998年入學人數(shù)16787人的兩倍。2015年的總入學人數(shù)增長至40085人，占全州4歲兒童總數(shù)的75%。1998年，俄克拉荷馬州65%的學區(qū)參加了Pre-K項目，至2005年這一比例上升至96%，參與的學區(qū)有521個。目前該州99%的學區(qū)都可提供Pre-K項目服務。[32][33][34]

2. 供給方式及具體措施。

早年的Pre-K項目僅僅是服務低收入群體，而且無法得到全額資助，因此很多公立學校選擇和同樣是服務于低收入家庭兒童的“提前開端”（Head Start）項目進行合作。而在1998年Pre-K項目普及化之后，由于財政資金的充足和管理規(guī)則以及項目目標的不同，公立學?；静辉倥c其他項目機構合作，開始獨立承擔供給職責，提供全天（每天6小時）或半天（每天2.5小時）的學前教育服務。俄克拉荷馬州90%的項目服務供給都來源于公立學校。2010年，俄克拉荷馬州Pre-K項目資金為1.67億美元，而 2015年的項目資金為1.49億美元，低于2010年的水平。2015年Pre-K項目的生均支出為3709美元，另加上州財政以外的來自市政府或聯(lián)邦政府的資金，全部生均支出為7782美元。財政撥款使用生均撥款公式，基于學生年齡和項目時長等因素進行核算。[35][36][37]

因此，該州學前教育在普及化過程中主要依靠政府的直接供給，政府對學前教育的干預主要發(fā)生在公立教育體系之中。

3. 政策效果及出現(xiàn)的問題。

俄克拉荷馬州政府將普及學前教育的補助資金直接發(fā)放到公立學校，因此該州Pre-K項目的普及基本全部依靠公立學校的擴張，盡管“超額需求”理論認為公立學校的大幅度擴張會對私立學校產(chǎn)生明顯的“擠出效應”，但該州私立學前教育機構的數(shù)量只有輕微地下降。[38]這一結果的出現(xiàn)可能是因為學前教育普及項目的服務對象僅為4歲兒童，那些有可能被“擠出”的私立學前教育可以靈活調(diào)整和轉變自身服務對象或服務內(nèi)容，為非4歲兒童提供學前看護和教育服務，或者在公立Pre-K項目運營的時間之外提供學前教育服務以滿足全職工作家長的需求，如兒童家長需要每天工作8小時，而公立學校只提供最多6小時的學前教育，那么私立學前教育機構就可以提供短時服務以銜接這2小時的時間差。因此，雖然機構數(shù)量上沒有明顯的變化，但原本服務于4歲兒童但目前并不提供學前教育普及項目的機構，其原有服務內(nèi)容實際上被“擠出”，從而不得不更換學前教育的服務類型以彌補Pre-K項目的空白，形成差異化競爭，以滿足多樣性的學前教育需求。這種服務對象和服務內(nèi)容上的“擠出效應”實則有助于學前教育市場的多樣化發(fā)展，以滿足不同家庭的異質(zhì)性需求。

另外，由于俄克拉荷馬州Pre-K項目教師的起薪約為2.7萬美元，遠高于全國同類教師的平均工資1.7萬美元，[39]因此該州普及學前教育過程中的“擠出效應”還體現(xiàn)在學前教育機構的師資力量上，即很多原來在私立學前教育機構工作的教職工轉移至公立學前教育機構工作，以彌補Pre-K項目普及過程中師資短缺的問題。結果導致私立學前教育機構的人員數(shù)量出現(xiàn)了顯著的降低，而與此同時私立學前教育機構的數(shù)量卻并沒有大幅降低。這說明雖然對于市場供給學前教育的服務機構并沒有被“擠出”，但教師的流失同時會導致此類機構教育規(guī)模的減少或者師生比的降低，從而學前教育的服務質(zhì)量有可能出現(xiàn)下降的趨勢。這同時又帶來一個新的問題是，從私立教育機構轉移至公立學校的教師質(zhì)量是否能達到州立Pre-K項目的標準和要求。2015年，該州在一項全國范圍內(nèi)開展的4歲兒童學前教育質(zhì)量達標測試中，10項指標中有2項與教師質(zhì)量相關的指標不合格，如助理教師的學歷只要求具有高中文憑或同等學力，并沒有要求具備學前教育相關的資格證書，教師也缺乏專業(yè)發(fā)展方面的培訓等。[40]

四、兩州普及學前教育的制度選擇邏輯及針對出現(xiàn)問題所采取的應對措施

佐治亞州和俄克拉荷馬州普及Pre-K項目的起始時間都為20世紀90年代中后期，基本發(fā)生在同一時期，而兩州在學前教育普及化過程中供給方式的制度選擇存在很大差異。佐治亞州主要提供政府資助，鼓勵有資質(zhì)的公立或私立學前教育機構來增加學位供給，而俄克拉荷馬州則通過政府供給，在公立學校中增加學前教育學位的供給。兩州不同的制度安排很大程度上取決于其不同的初始條件，佐治亞州普及Pre-K項目的起點非常低，當時已有的學前教育學位非常稀缺，要在短時間內(nèi)迅速達到普及學前教育的目標，只能更多地依靠政府以外的市場力量來完成，同時佐治亞州的彩票基金在當時又十分充足，所以以政府資助為主的政府和市場混合供給體制就成了該州普及Pre-K項目的政策選擇;而俄克拉荷馬州在普及Pre-K項目的伊始，已經(jīng)有了相當規(guī)模的公立學校系統(tǒng)，同時財政資金也比較充足，為了保證項目目標的實現(xiàn)和項目管理的獨立性，俄克拉荷馬州政府普及Pre-K項目時選擇以政府直接提供為主的供給方式。可見，項目資金的充裕是能夠普及Pre-K項目的先決條件，具體供給方式的選擇則需要在該地區(qū)已有的資源條件下進行考量。政府和市場混合供給體制可以在政府供給水平比較低的初始條件下，通過利用市場力量，較為快速地達到普及目標;而政府直接提供的供給方式較易于管理項目并保證質(zhì)量，但其需要政府供給水平比較高的初始條件。因此，在普及學前教育的過程中，政府首先要根據(jù)本地區(qū)已有的學前教育市場結構，因地制宜地制定學前教育的發(fā)展模式。

無論依賴于何種初始條件的制度變遷，普及學前教育不同供給方式的選擇會引發(fā)不同程度和表現(xiàn)形式的公共供給對市場供給的“擠出效應”，從而相應地對學前教育項目的實施保障和師資力量等方面產(chǎn)生影響，并最終體現(xiàn)在學前教育項目的質(zhì)量問題上。因此，美國有很多全國范圍內(nèi)的針對學前教育項目的質(zhì)量測評體系，如國家早期教育研究中心（National Institute for Early Education Research， NIEER）制定的質(zhì)量標準規(guī)范，并根據(jù)此標準每年對全國范圍的Pre-K項目進行10項質(zhì)量指標的評價和排名，[41]以敦促各州有針對性地改進學前教育質(zhì)量。另外還有質(zhì)量排名和改進體系（Quality Rated Improvement System， QRIS）和課堂評價評分體系（Classroom Assessment Scoring System， CLASS）等。

其中國家早期教育研究中心制定的10項質(zhì)量指標分別為：綜合早期學習標準，教師具有本科學歷，教師具有學前教育的專業(yè)培訓，助理教師具有兒童發(fā)展大專文憑或同等學力，每年至少15個小時的在崗時間，最大班級規(guī)模為20人，師生比至少為1 ∶ 10、項目提供視力、聽力、健康等支持服務，項目至少提供一餐，項目提供現(xiàn)場參訪或實地考察。另外一個高質(zhì)量學前教育評測框架被稱為“15項核心要素”（15 Essential Elements），在大量文獻綜述和案例研究的基礎上，有學者總結出州政府提供高質(zhì)量學前教育必備的15項核心要素，具體包括三個大類，15個指標。該指標體系認為各要素無法單獨提高學前教育質(zhì)量，所有要素需要共同發(fā)揮作用。[42]該框架是一項兼顧機會公平與教育質(zhì)量，對政策制定、政策內(nèi)容和政策實施有比較全面涵蓋的評價體系。10項質(zhì)量指標和15項核心要素兩種評價體系都從學習標準和有效課程、教師學歷和資質(zhì)、課堂規(guī)模和服務時間等方面重點關注了高質(zhì)量學前教育的必備條件。其中，“15項核心要素”不僅關注了學前教育體系內(nèi)部的質(zhì)量標準，還從頂層設計的高度強調(diào)了政府的政治意愿、政策環(huán)境、領導力和溝通能力，以及用整合式的評估體系和測評數(shù)據(jù)結果來科學地監(jiān)督教育質(zhì)量、指導教學方式的改進并提高項目的決策水平。

各樣的質(zhì)量標準可以幫助佐治亞州和俄克拉荷馬州監(jiān)督并解決由于預算縮減所導致的服務時間的減少，以及教師質(zhì)量不合格等質(zhì)量問題。佐治亞州的Pre-K項目曾多年是可以完全達到國家早期教育研究中心的10項質(zhì)量標準的少數(shù)幾個州之一，但如前文分析所示，在普及學前教育過程中，由于公共資本對私人資本的“擠出”，導致該項目過度依賴于單一的資金來源，并出現(xiàn)了項目質(zhì)量隨著資金充裕程度的變化而波動的情況。俄克拉荷馬州的項目資金來自于州政府的預算撥款，同樣也面臨著預算減少的情況，但由于俄克拉荷馬州的Pre-K項目主要在公立教育體系中舉辦，項目的資金來源不僅限于州政府，還來自于聯(lián)邦政府和市級政府的資助。2014～2015學年，佐治亞州Pre-K項目的生均支出為3880美元，全部來自于州政府的資助;俄克拉荷馬州Pre-K項目來自于州政府資金的生均支出為3709美元，略低于佐治亞州，但如果加上州財政以外的資金來源，俄克拉荷馬州Pre-K項目的生均支出高達7782美元。可見，打通層級政府之間的資源配置渠道在應對項目運轉可能出現(xiàn)的資金短缺等風險調(diào)控和質(zhì)量保障等方面十分重要。美國前總統(tǒng)奧巴馬于2013年提出的普及學前教育（Preschool for All）改革，預計利用10年的時間用750億美元的聯(lián)邦資助來提升國家整體的學前教育機會和質(zhì)量。佐治亞州于2014年獲得了聯(lián)邦政府的一項名為“力爭上游——早期學習挑戰(zhàn)撥款”（Race to the Top—Early Learning Challenge Grant，RTT-ELC），用以增加早期教育的入學機會和教育質(zhì)量。另外，佐治亞州還將贏得的“基礎教育力爭上游”（K-12 Race to the Top）的撥款用以培訓Pre-K項目教師的專業(yè)發(fā)展，并根據(jù)課堂評價評分體系（Classroom Assessment Scoring System， CLASS）的結果來提高課堂互動與教學方法。[43]因此，更多中央政府的政策引導和資金支持有助于州政府靈活應對預算縮減和資金短缺帶來的質(zhì)量風險，同時州政府需要具備更多的自由裁量權來綜合調(diào)配已有資源，根據(jù)學前教育的質(zhì)量評測結果有針對性地改進本州項目的問題。

俄克拉荷馬州在普及學前教育的過程中采用了以公共供給為主要的供給方式，即州政府資助的Pre-K項目主要在公立學校中舉辦，雖然該州并沒有出現(xiàn)理論上預期的對市場供給的學前教育機構的“擠出”，然而公共供給擴張的“擠出效應”體現(xiàn)在學前教育項目的師資力量上，大量的教師從原有私立學前教育機構流動至公立學校中，并引發(fā)了教師學歷不達標、在職教師培訓缺失等問題。2010～2011學年，教師接受專業(yè)發(fā)展培訓的要求從州層面的項目規(guī)定中被取消，轉由每個學區(qū)自主決定教師專業(yè)發(fā)展培訓的具體時間要求。為提升師資力量，俄克拉荷馬州于2013年開始對公立學校學前教育的教師資質(zhì)規(guī)定了達標要求。首先，必須成功完成俄克拉荷馬州師資培養(yǎng)委員會（Oklahoma Commission for Teacher Preparation，OCTP）認證的教師教育項目，或者取得學前教育專業(yè)相關的本科以上學位，GPA在2.5以上，并具備至少2年學前教育領域的實踐經(jīng)驗。其次，必須參加并通過俄克拉荷馬州教師資格考試（Certification Examinations for Oklahoma Educators），其中包括兩項測試：早期兒童教學專業(yè)考試[Oklahoma Professional Teaching Examination （PK-8）： Early Childhood]和學前教育科目測試（Oklahoma Subject Area Test： Early Childhood Education）。最后的步驟即為申請教師資格證，并每五年重新審核更新教師資格證。審核的主要標準是專業(yè)發(fā)展的培訓需要達到一定的時間，然而這個時間依舊是由各個學區(qū)自行制定相關標準。[44]可見，盡管俄克拉荷馬州已經(jīng)開始從教師學歷和資質(zhì)等方面進行改善，也要求必要的專業(yè)發(fā)展培訓來保證師資水平，但根據(jù)15個高質(zhì)量學前教育的核心要素標準，該州的教師質(zhì)量和培養(yǎng)方式依舊還需要更多維度的提升，如對教師進行學生測評結果運用的培訓，以指導教師根據(jù)學生測評來動態(tài)改善課堂互動和教學方法等。

五、對我國普及學前教育的啟示與政策建議

自2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》和《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》實施以來，各級政府積極貫徹落實這兩個文件提出的普及學前教育的發(fā)展目標，多種渠道加大學前教育投入，擴展學前教育資源。通過編制2011～2013年、2014～2016年和2017～2020年連續(xù)三期的學前教育行動計劃，以及一系列政策文件，明確了學前教育公益普惠的發(fā)展方向，推動建立學前教育公共服務體系。

由于新中國成立以來我國的學前教育經(jīng)歷了從公辦性質(zhì)幼兒園為主到隨著市場化改革形成的公辦性質(zhì)幼兒園相對停滯而民辦幼兒園發(fā)展迅速的局面，因此2009年之前各地區(qū)學前教育的辦園格局差異很大，有的地區(qū)以公辦園為主，如上海市;有的地區(qū)以民辦園為主，如廣州市;更多的則是公辦園和民辦園并行發(fā)展的地區(qū)。具有不同初始條件的地區(qū)在構建公益性和普惠性學前教育公共服務體系時，應該選擇不同的最優(yōu)發(fā)展路徑，以公辦園為供給主體的學前教育普及方式可能并不適用于所有地區(qū)。

本文通過對美國佐治亞州和俄克拉荷馬州Pre-K項目普及過程中的供給方式選擇及影響的分析可以看到，各州根據(jù)自身初始條件和政策目標選擇了不同的供給方式，是一種基于當前現(xiàn)實條件的合理的制度安排，但每種政府干預方式都會對原有市場結構造成一定的影響，特別是會出現(xiàn)表現(xiàn)方式各異的“擠出效應”。無論“擠出效應”呈現(xiàn)何種表現(xiàn)形式，最終的政策目標都是為適齡兒童提供高質(zhì)量的學前教育服務，因此各州從質(zhì)量控制的角度，將質(zhì)量標準體系作為診斷工具，分析學前教育存在的問題并回溯至本州的市場結構中去尋找相應的對策。因此，基于美國兩州Pre-K項目的對比研究，本文認為由于在我國學前教育普及化之前，各地學前教育市場結構差異很大，在資源有限的條件下，學前教育普及過程中的供給方式難以統(tǒng)一化或標準化，各地方政府需要針對地方現(xiàn)有條件，找到當前適合本地區(qū)學前教育普及與發(fā)展的制度選擇和制度安排，同時要注意政府干預對于原有市場結構的影響，并通過質(zhì)量監(jiān)測來對干預策略進行修正與完善。具體政策建議如下：

首先，在公立學校為供給主體的學前教育市場結構中，政府需要在繼續(xù)增加公辦學位供給的過程中對市場學前教育機構予以適度引導，讓那些受“過度需求”驅動的私立學前教育機構轉變?yōu)橐浴安町愋孕枨蟆睘轵寗恿Φ乃搅W前教育機構，使其服務內(nèi)容和發(fā)展目標轉向定位于滿足兒童家庭的多樣化需求，如為0～3歲幼兒提供早教服務等，私立學前教育服務機構定位的靈活調(diào)整可避免出現(xiàn)被公共供給“擠出”的影響。同時，還要加大力度培養(yǎng)學前教育的師資力量，在學前教育普及化的過程中防止產(chǎn)生因缺少配套師資而導致教育質(zhì)量下降的趨勢，從招聘考核標準、專業(yè)發(fā)展培訓到如何使用學生測評數(shù)據(jù)指導課堂互動與教學方法的改進等方面，都需要有政府層面的政策引導與財政支持。

其次，在市場供給為主或政府供給與市場供給并行發(fā)展的學前教育市場結構中，則需要謹慎采用增加公共供給的學前教育普及政策，而應以公共資助為主要的發(fā)展方式，以購買服務等手段將更多合格的私立學前教育機構納入到普惠性學前教育公共服務體系當中。通過政府對學前教育機構的標準化認證，減少由于信息不對稱所導致的公辦園偏好，并進一步減少建立在公辦園偏好基礎上的“超額需求”所引發(fā)的“擠出效應”，防止出現(xiàn)大規(guī)模的公共供給對市場供給的“擠出”。另外，在與社會資本合作過程中利用有效的獎補措施形成公私合作伙伴關系式的合作，更充分地利用社會資本來達到項目范圍的擴大和質(zhì)量的提高，以防止出現(xiàn)美國佐治亞州在以公共資助為主要方式的普及學前教育過程中產(chǎn)生的公共資本對私人資本的“擠出”。同時，為降低項目實施過程中可能面臨的預算風險，需建立層級政府間的成本分擔機制，保證項目資金來源的多樣化與穩(wěn)定度。

最后，建立綜合有效的學前教育項目質(zhì)量測評體系，從政策環(huán)境和政策實施，到入學機會和教育質(zhì)量等多個要素和維度進行構建，以敦促地方政府在不同市場結構條件下都可以對所實施的學前教育項目進行質(zhì)量診斷和監(jiān)督，并將測評結果作為提高自身決策水平和改進學前教育項目的重要依據(jù)。

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The Choice and Impact of Supply Patterns in the Process of Universalization of Preschool Education

—Based on the Comparative Analysis of Two States Universal Pre-kindergarten Program in the U.S.

Xue Zhang

（Higher Education and Regional Development Research Institution， Yunnan Normal University， Kunming 650500 China）

Abstract： Governments tend to promote quasi-public goods supply by direct provision or indirect subsidy. The specific choices may be affected by many factors， such as related policy goals， governments fiscal abilities and existing market structures， etc.. Under the tendency that government would like to strengthen its own responsibilities and increase the level of public provision， the effects of such intervention policy depend on whether the crowding-out effect caused by public supply on private supply exists. Based on the existing market supply structures of preschool education， Georgia and Oklahoma chose subsidy and provision as their universal preschool education policy， respectively. Consequently， different ways of intervention led to various patterns and causes of crowding-out effects. Policy tools of subsidy would more likely lead to private capitals crowding-out by the infusion of public capital， while the crowding-out effect caused by provision would be represented in service contents and teacher resources. As a result， a plenty of high-quality assessment systems have been taken into implementation to assure the adequacy of financial resources and the enhancement of preschool teachers.

Key words： preschool education， public supply， private supply， crowding-out effect