王婭 宋映泉

[摘 要] 為了探討政府投入對學(xué)前教育供給特別是公辦園供給的影響，本研究基于可得的2002～2006年山東、浙江、河南、湖南、貴州及甘肅6省370個縣級歷史面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實證分析，結(jié)果顯示學(xué)前教育政府分擔(dān)比例與公辦園的在園幼兒規(guī)模增長率之間存在一種“右凸模型”現(xiàn)象：公辦園的政府分擔(dān)比例對公辦園的在園幼兒規(guī)模增長率有負(fù)向影響，在其他影響因素相同的情況下，政府分擔(dān)比例越大，對公辦園在園幼兒規(guī)模增長率的負(fù)效應(yīng)越大。由于政府與公辦園是“圈內(nèi)人”的關(guān)系，政府對公辦園的投入是一種社會性交換，所以政府會優(yōu)先投入公辦園。與此同時，進(jìn)入公辦園的多是包括政府公務(wù)員在內(nèi)的社會經(jīng)濟(jì)地位較高家庭的幼兒，這也使得公辦園更可能追求以“示范園”為目標(biāo)的高質(zhì)量，而非擴(kuò)大在園幼兒規(guī)模。在當(dāng)前要求大力發(fā)展普惠性學(xué)前教育的政策導(dǎo)向下，地方政府不能再走鼓勵和支持公辦園建設(shè)與發(fā)展“示范園”的老路。不僅中央政府應(yīng)著力引導(dǎo)學(xué)前教育普惠性投入方向，而且地方政府應(yīng)增加公辦園的城鄉(xiāng)覆蓋范圍，逐步將公辦園學(xué)位數(shù)供給納入政府考核評價體系，并嘗試創(chuàng)新學(xué)前教育投入機(jī)制，促進(jìn)我國學(xué)前教育普惠、安全、優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 政府投入;公辦園;示范園;普惠性學(xué)前教育

2017年11月22日，北京爆發(fā)了“紅黃藍(lán)幼兒園虐童事件”，將民辦園存在的問題再次推向輿論風(fēng)口浪尖。2018年7月6日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第三次會議，審議通過了《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，強(qiáng)調(diào)“推動學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展，是黨和政府為老百姓辦實事的重要民生工程。要全面貫徹黨的教育方針，遵循學(xué)前教育規(guī)律，完善學(xué)前教育體制機(jī)制，健全學(xué)前教育政策保障體系，推進(jìn)學(xué)前教育普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展，滿足人民群眾對幼有所育的期盼”。2018年11月15日，中共中央、國務(wù)院正式頒發(fā)《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，指出“學(xué)前教育是終身學(xué)習(xí)的開端，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業(yè)”。黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展，其中，“幼有所育”放在多項民生事業(yè)之首。[1]大量研究（James J.Heckman，2005;Samuuel Berlinski，2015;Patrice L. Engle，et al， 2011）表明：人力資本形成最佳投資時期及投資回報率最高時期是學(xué)前教育階段，高質(zhì)量的學(xué)前教育是阻斷貧困代際傳遞、增加社會平等的國家策略。[2][3][4]可見，大力發(fā)展學(xué)前教育的重要性已成為國內(nèi)外共識。目前，學(xué)前教育仍是整個教育體系的短板，發(fā)展不平衡不充分問題十分突出，“入園難”“入園貴”（入公辦園難，入民辦園貴）依然是困擾老百姓的煩心事之一。[5]隨著生活水平日益提高，以及“全面二孩”政策放開，人們對學(xué)前教育的需求隨之提高。因此，研究政府如何推進(jìn)學(xué)前教育普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展十分迫切。

一、學(xué)前教育“老”問題：公辦園供不應(yīng)求

教育經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為生均投入是體現(xiàn)教育質(zhì)量的一個重要衡量指標(biāo)。中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒顯示，2011年公辦園生均投入為5718元，同比增加28.85%，民辦園生均投入為173元，同比減少14.08%，2010年公辦園生均投入是民辦園的22倍，2011年增加到33倍，這反映了民辦園平均質(zhì)量較公辦園存在差距，且差距呈擴(kuò)大趨勢。根據(jù)2016年北京市測算，公辦園學(xué)費每月不超過1000元，民辦園每月學(xué)費3000元至10000元，但上市企業(yè)紅黃藍(lán)幼兒園“虐童事件”再次提醒家長們，公辦園仍是“質(zhì)優(yōu)價廉安全”學(xué)前教育的首選。但是，如圖1所示，2009～2017年，公辦園學(xué)位數(shù)占比持續(xù)下降，2017為44.08%，不到一半，不僅說明了公辦園供不應(yīng)求是學(xué)前教育存在的“老問題”，而且公辦園滿足“幼有所育”需求的程度日益下降。

根據(jù)國際上通用衡量政府對教育投入努力程度的重要指標(biāo)“教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例”，[6]如圖2所示，我國政府對學(xué)前教育發(fā)展的努力程度不斷提高，學(xué)前教育財政投入占GDP的比例逐年上升，而學(xué)前教育財政投入主要流向了公辦園，因而說明政府對公辦園的投入逐年增加。綜上，本文關(guān)注的問題是：在公辦園政府投入持續(xù)增加的情況下，為何公辦園滿足需求的程度卻在持續(xù)下降，公辦園的供給不足是因為政府投入不夠，還是因為政府投入方式不對，使得公辦園沒有意愿、沒有壓力提供更多學(xué)位數(shù)。

二、學(xué)前教育政府投入與公辦園辦學(xué)情況的研究綜述

本文研究綜述主要關(guān)注國外國內(nèi)政府對公辦園投入的相關(guān)研究。國外關(guān)于教育財政的研究較早且相對成體系，普遍關(guān)心的是學(xué)前教育供給的效率與公平，即如何讓兒童獲得適當(dāng)福利、婦女就業(yè)以及提高人力資本的投資水平。馬丁·卡諾伊（Martin Carnoy，2000）指出從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來說，與其他教育一樣，學(xué)前教育應(yīng)同時具有公共與私人效益。[7]亨利列文（Henry Levin，1973）認(rèn)為教育財政遇到兩個最大的挑戰(zhàn)在于：其一，在維持教育質(zhì)量的情況下降低單位產(chǎn)出的成本或在保持成本不變的情況下提高教育質(zhì)量;其二，在不增加社會不公平程度的前提下，尋求新的經(jīng)費來源。[8]本森（C.S.Benson，1978，1991）為研究教育財政問題總結(jié)了三個有代表性的領(lǐng)域：教育服務(wù)供給是否充分、教育資源分配是否有效率以及教育資源配置是否公平。[9][10]目前，國內(nèi)關(guān)于學(xué)前教育財政投入的研究問題基本上都屬于以上領(lǐng)域。本文根據(jù)本森的提法對國內(nèi)有關(guān)學(xué)前教育政府投入與公辦園辦學(xué)情況的研究做了分類梳理。

（一）公辦園供給不充分

宋映泉（2012）使用2001～2008年時間序列數(shù)據(jù)及2008年截面數(shù)據(jù)，通過多元回歸分析，指出通過財政投入等措施調(diào)整民辦與公辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)協(xié)同提供數(shù)量足夠且有質(zhì)量的學(xué)前教育服務(wù)是我國各級政府面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。[11]鄭楚楚等（2017）利用GIS技術(shù)對上海16區(qū)學(xué)前教育資源配置進(jìn)行研究，指出公辦園存在教育資源分布相對集中、區(qū)域調(diào)配不合理等現(xiàn)象。[12]劉鴻昌（2018）通過訪談、問卷研究方式，指出政府不是學(xué)前教育公益性實現(xiàn)的唯一主體，其主要責(zé)任在于兜底、確保起點公平。[13]以上研究從財政投入不合理、資源配置不合理、投入主體單一等方面反映了公辦園供給不充分的情況并進(jìn)行了原因分析。

（二）學(xué)前教育財政投入低效

郭燕芬和柏維春（2017）對我國學(xué)前教育經(jīng)費投入—產(chǎn)出效率進(jìn)行DEA實證分析發(fā)現(xiàn)其綜合效率值整體不高。[14]劉積亮（2018）通過分析學(xué)前教育財政投入政策是決定公辦學(xué)前教育機(jī)會的重要因素，而市場化程度是影響民辦園的重要因素，指出目前學(xué)前教育財政投入方式對其毛入園率作用較小。[15]張雪（2011）通過橫向、縱向?qū)Ρ?000～2008年學(xué)前教育財政發(fā)展?fàn)顩r，得出學(xué)前教育成本政府承擔(dān)比例較高的地區(qū)，其幼兒入園率反而較低的結(jié)論。[16]以上研究通過數(shù)據(jù)分析、文本分析等方式說明了學(xué)前教育財政投入的低效性。

（三）學(xué)前教育財政投入不公平

宋映泉（2011）通過對政府對不同類型幼兒園的成本分擔(dān)分析發(fā)現(xiàn)，地方政府財政投入具有“馬太效應(yīng)”式不公平的“扶強(qiáng)扶優(yōu)”傾向：縣直機(jī)關(guān)園、事業(yè)單位辦園和政府機(jī)關(guān)辦園比其他幼兒園獲得的財政投入顯著高得多;[17]徐雨虹（2007）在博士論文中指出，示范性公辦幼兒園建設(shè)導(dǎo)致了投入的不公平。[18]蔡迎旗和馮曉霞（2004）從公平理論分析出發(fā)，指出學(xué)前教育政府投入主要集中在縣城幼兒園。[19]桂磊（2004）指出在當(dāng)前的學(xué)前教育的財政投入的分配體制下，重點幼兒園可以分到更多資源，而傾斜性財政投入恰恰是導(dǎo)致少數(shù)質(zhì)量很好的幼兒園和大量條件差、質(zhì)量不高的幼兒園并存的主要原因。[20]以上研究從不同維度證明了我國學(xué)前教育財政投入的不公平性。

綜上，國內(nèi)研究關(guān)于公辦園的政府投入基本形成了共識：即公辦園供給不足、政府增加對公辦園的投入更加傾向推進(jìn)公辦園“示范園”的建設(shè)，沒有體現(xiàn)普惠性，卻普遍呈現(xiàn)低效率性與不公平性。但是，現(xiàn)有研究存在兩點不足：首先，現(xiàn)有研究數(shù)據(jù)維度較為單一，描述分析較多，缺少多維度面板數(shù)據(jù)層面的實證研究支撐，赫茲和肖莫（V. Joseph Hotz & Mo Xiao，2011）提出國外也少有文獻(xiàn)通過面板數(shù)據(jù)來分析學(xué)前教育問題。[21]其次，現(xiàn)有研究缺少對公辦園政府投入為何低效、為何難實現(xiàn)普惠的原因分析。因此，本文意在通過多維度的縣級面板數(shù)據(jù)實證研究政府投入與公辦園在園規(guī)模之間的關(guān)系，并通過“圈內(nèi)人—圈外人”理論分析，解釋公辦園供給不足、學(xué)前教育財政投入低效不公的原因。本文創(chuàng)新之處體現(xiàn)在數(shù)據(jù)維度豐富、實證研究方法及理論分析框架上，為我國當(dāng)前學(xué)前教育“入園難、入園貴”提出了新的分析框架，進(jìn)而為推進(jìn)學(xué)前教育普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展提出針對性政策建議。

三、理論框架、研究假設(shè)、研究數(shù)據(jù)與研究方法

（一）“圈內(nèi)人—圈外人”的理論框架

“圈內(nèi)人—圈外人”理論來源于領(lǐng)導(dǎo)—成員交換理論（Leader-member exchange，簡稱LMX理論）。1976年，葛倫（George Graeo）等為了研究新員工的組織社會化關(guān)系，率先提出領(lǐng)導(dǎo)—成員交換理論，該理論認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)者和組織成員之間的關(guān)系，是通過在一定時間內(nèi)一系列的觀望、試探、互動、談判等活動發(fā)展起來的。這一過程導(dǎo)致的結(jié)果，就會形成領(lǐng)導(dǎo)者與不同下屬有不同的親疏關(guān)系。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)與下屬之間的關(guān)系比較親近時，領(lǐng)導(dǎo)與這些下屬互相認(rèn)為對方是“圈內(nèi)人”，反之則為“圈外人”。認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)者的行為會因成員是否屬于圈內(nèi)人而不同，圈內(nèi)人能得到更多重視、支持、權(quán)力，而圈外人得到的重視很可能相對較少。[22]在組織成員關(guān)系中，斯巴若（Sparrowe，1997）等研究進(jìn)一步提出存在高質(zhì)量的交換關(guān)系（指圈內(nèi)人之間的關(guān)系）及低質(zhì)量的交換關(guān)系（指圈內(nèi)人與圈外人的關(guān)系），社會性交換是高質(zhì)量的領(lǐng)導(dǎo)者—成員交換關(guān)系（圈內(nèi)人），經(jīng)濟(jì)性交換是低質(zhì)量的領(lǐng)導(dǎo)者—成員交換關(guān)系（圈外人）。[23]因此，圈內(nèi)人的社會性交換，會讓圈內(nèi)人受到領(lǐng)導(dǎo)更多關(guān)照，也更可能享有特權(quán)，圈外人的經(jīng)濟(jì)性交換關(guān)系則反之。[24]

依據(jù)誰出錢、誰辦學(xué)的原則，可以較好區(qū)分公辦園與民辦園的本質(zhì)特征，簡而言之，公辦園是公家出錢、公家辦學(xué)，民辦園則是私人出錢、私人辦學(xué)。改革開放初期，為滿足體制內(nèi)職工對學(xué)前教育的需求，我國政府對學(xué)前教育采用分散性補(bǔ)助的投入機(jī)制，[25]各級政府的機(jī)關(guān)幼兒園和事業(yè)單位、國企等享受政府撥款建立的幼兒園形成了公辦園，而民辦園是在公辦園不足的情況下，作為公辦園的補(bǔ)充衍生出來的。因此，如圖3所示，政府對公辦園投入有一定的歷史淵源，同時公辦園也承擔(dān)了政府普及學(xué)前教育的社會責(zé)任，形成了“圈內(nèi)人”關(guān)系，政府對公辦園投入是一種社會性交換，公辦園能夠獲得絕大部分政府投入;而政府與民辦園是一種“圈外人”的關(guān)系，政府對民辦園是一種經(jīng)濟(jì)性交換，民辦園難以獲得政府投入。

（二）研究假設(shè)

從理論上講，只要政府對公辦園投入更多，政府分擔(dān)比例更高，公辦園的學(xué)位供給量就會增加。但在政府總投入不充分的情況下，政府分擔(dān)比例對公辦規(guī)模增長率的影響就不易判斷了。政府為實現(xiàn)“示范園”的政策目標(biāo)，增加對公辦園的財政投入，但公辦園可能將增加的財政投入主要用于硬件提升等，以求更高教育質(zhì)量來提高爭取更多政府投入的游說能力，此時政府分擔(dān)比例對公辦園規(guī)模的增長率可能存在負(fù)效應(yīng)。同時，公辦規(guī)模越大的縣，政府分擔(dān)比例越高，其縣級財政壓力越大，進(jìn)而導(dǎo)致對公辦規(guī)模的負(fù)效應(yīng)更大。進(jìn)而說明在“圈內(nèi)人”邏輯下，在追求“示范園”的理念下，增加政府分擔(dān)比例政策對增加公辦園在園規(guī)模是低效率的。本文重點關(guān)注政府對公辦園的投入水平與公辦園供給規(guī)模之間的關(guān)系，其中，政府對公辦園的投入水平用“政府分擔(dān)比例”表示，公辦園提供的學(xué)位數(shù)用“公辦園在園規(guī)模”表示，進(jìn)而提出兩個假設(shè)：

假設(shè)1：政府分擔(dān)比例對公辦園在園規(guī)模的增長率有負(fù)向的影響;數(shù)學(xué)表述——曲線L的二階偏導(dǎo)？鄣2L/？鄣X2<0。

假設(shè)2：公辦規(guī)模越大的縣，政府分擔(dān)比例對公辦園在園規(guī)模增長率負(fù)向影響更大。

根據(jù)以上的假設(shè)，本文提出一個如圖4所示的模型：橫軸為政府分擔(dān)比例，縱軸為公辦園在園規(guī)模，曲線反映了政府分擔(dān)比例與公辦園在園規(guī)模的關(guān)系。圖4主要反映了兩點：其一，曲線L二階偏導(dǎo)？鄣2L/？鄣X2<0，即政府分擔(dān)比例的增量與公辦園在園規(guī)模增量的負(fù)相關(guān)關(guān)系;其二，L與L′反映了兩個公辦規(guī)模不同的縣A、B，B規(guī)模較大，在政府分擔(dān)比例相同的情況下，A點的斜率大于B點，即在政府分擔(dān)比例相同的情況下，A、B兩點的政府分擔(dān)比例都增加1單位時，B點（規(guī)模大）的公辦園在園規(guī)模及其增長率減小的更快。也就是說，隨著政府分擔(dān)比例的增加，公辦園在園規(guī)模的增長率會減少的越快;同時，公辦園在園規(guī)模越大的縣，其負(fù)效應(yīng)就越大。由于曲線L呈現(xiàn)出凸函數(shù)右邊的形狀，所以本模型就稱為“右凸模型”。因此，從數(shù)學(xué)表達(dá)方式來說，本研究意在驗證學(xué)前教育政府分擔(dān)比例與公辦園在園規(guī)模是否存在如圖4所示的“右凸模型”現(xiàn)象。

（三）研究數(shù)據(jù)

為驗證圖4中包含的兩個假設(shè)，本文需要用到政府、學(xué)校、私人三個維度的數(shù)據(jù)，但受限于數(shù)據(jù)的可得性，本文只能獲得2002～2006年的數(shù)據(jù)。2003年頒布的《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》要求2003～2007年政府投入致力于形成公辦園中的骨干園與示范園。依據(jù)現(xiàn)在的學(xué)前教育政府投入模式仍在走建設(shè)“示范園”的“老”路的實際情況，根據(jù)“圈內(nèi)人—圈外人”的理論，只要政府對公辦園的投入方式、政府與公辦園關(guān)系沒有發(fā)生根本性變化時，本研究認(rèn)為近幾年最新數(shù)據(jù)將得出與2002～2006年數(shù)據(jù)相似的研究結(jié)論。

本文使用了浙江、山東、河南、湖南、貴州及甘肅6個省2002～2006年的歷史數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)包含了政府、學(xué)校及私人三個維度的豐富信息。本研究的數(shù)據(jù)主要來源于教育部收集到的教育經(jīng)費管理數(shù)據(jù)以及公開發(fā)表的統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)。2002～2006年6個省370個縣的縣級財政經(jīng)費投入情況的面板數(shù)據(jù)，其中浙江省52縣、山東省51縣、河南92縣、湖南省39縣、貴州省70縣及甘肅省66縣。該數(shù)據(jù)主要涵蓋了縣級公辦園在園規(guī)模、在園教師數(shù)、政府財政收入情況（政府財政性收入包括：教育事業(yè)費撥款、其他經(jīng)費撥款、城市教育費附加、農(nóng)村教育事業(yè)費附加、地方教育附加費、基建撥款等）、非財政性收入情況（非財政性經(jīng)費收入為各項事業(yè)收入總和，包括：校辦產(chǎn)業(yè)、勤工儉學(xué)、社會服務(wù)收入中用于教育的經(jīng)費及其他，社會團(tuán)體和公民個人辦學(xué)經(jīng)費、社會捐集資辦學(xué)經(jīng)費、學(xué)雜費及其他）、教師工資福利、學(xué)費、幼兒園占地面積、固定資產(chǎn)等信息，該數(shù)據(jù)為本研究提供了較為全面的解釋變量與控制變量;同時，本文的人均GDP數(shù)據(jù)來源于《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒》。

本文以政府分擔(dān)比例為解釋變量，政府分擔(dān)比例=政府對學(xué)前教育的財政性經(jīng)費收入/學(xué)前教育總經(jīng)費，其中，學(xué)前教育總收入=政府對學(xué)前教育的財政性收入+非財政性收入。公辦園在園規(guī)模為被解釋變量，用年末學(xué)前教育學(xué)位數(shù)衡量，計量模型中取在園規(guī)模的對數(shù)。

（四）研究方法：計量模型設(shè)計

本文建立了多元線性回歸模型（OLS）及適合面板數(shù)據(jù)分析的模型，從政府、學(xué)校、私人三個維度來看公辦園的政府投入與學(xué)位數(shù)的關(guān)系。具體來說，本文的關(guān)鍵解釋變量為政府分擔(dān)比例，控制變量為師生比、教師工資福利水平、生均占有面積、生均固定資本、人均GDP及學(xué)費。主要模型設(shè)計如下：

第一，建立適合OLS分析的混合數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)模型，如（1）所示：

lnYi = β0 + β1gfri + β2s-inputi + β3s_xfi + β4lgnpi + β5Di·gfi + μi ?（1）

其中因變量lnY代表公辦園在園規(guī)模的對數(shù)。自變量來自三個層面：一是政府層面，gfr代表政府分擔(dān)比例，二是學(xué)校層面，s-input包括了師生比（s_teacher）、教師工資福利水平（wage）、生均占有面積（s_area）、生均固定資本（s_capital），三是私人層面，平均學(xué)費（s_xf ）;進(jìn)一步控制宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平——人均GDP的對數(shù)（lgnp）。同時， 東、中、西三個地區(qū)虛擬變量與財政性投入的交互項，分別表示為db_f、zb_f、xb_f;t代表年份。

第二，建立適合面板數(shù)據(jù)分析的模型，如（2）所示：

lnYit = β0 + β1gfrit + β2s-inputit + β3s_xfit + β4lgnpit + β5Dit·gfit +νi + ωt + μit ?（2）

四、研究發(fā)現(xiàn)與討論

（一）研究結(jié)果與分析

首先，如表1所示，在第（1）欄混合數(shù)據(jù)的OLS分析中，利用方差膨脹因子的方法進(jìn)行了多重共線性檢驗，所有解釋變量的方差膨脹因子都小于10，表明模型中解釋變量之間不存在多重共線性。其次，第（2）欄呈現(xiàn)了采用面板數(shù)據(jù)的回歸結(jié)果，先檢驗樣本中是否存在個體效應(yīng)，布倫斯-帕甘（Breusch-Pagan）拉格朗日乘數(shù)檢驗結(jié)論為所有回歸模型均拒絕零假設(shè)，表明樣本中存在個體效應(yīng)。然后，根據(jù)每個回歸模型的豪斯曼（Hausman）檢驗結(jié)論，確定選用固定效應(yīng)分析。

根據(jù)表1的回歸結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)從政府投入層面來看：在混合數(shù)據(jù)的OLS分析及面板數(shù)據(jù)的固定效應(yīng)分析中，第（1）（2）欄顯示了公辦園的政府分擔(dān)比例對公辦園在園規(guī)模增率的回歸系數(shù)顯著地為負(fù)數(shù)，驗證了假設(shè)1——公辦園的政府分擔(dān)比例對公辦園在園規(guī)模增長率起到負(fù)向的影響，即曲線L二階偏導(dǎo)？鄣2L/？鄣X2<0。其中的含義表明：當(dāng)以公辦園在園規(guī)模的對數(shù)作為因變量時，隨著政府投入比例的增加，公辦園在園規(guī)模的增長率也會降低。根據(jù)“圈內(nèi)人—圈外人”的理論分析框架，由于政府與公辦園是“圈內(nèi)人”的關(guān)系，故政府對公辦園的投入是一種社會性交換，當(dāng)增加學(xué)前教育政府投入時，政府會優(yōu)先加大對公辦園的投入。首先，由于歷史原因政府一直是公辦園的投入主體，公辦園對政府投入具有高依附關(guān)系，同時，政府對公辦園的投入更加名正言順;其次，多數(shù)地區(qū)財政資金主要投到了體制內(nèi)單位下屬公辦園中，而且進(jìn)入這些公辦園的多是社會經(jīng)濟(jì)地位較高的公務(wù)員、事業(yè)單位職工的子女，[26]這種需求比較穩(wěn)定，而且偏好公辦園提供小而精的“精英教育”，因此公辦園更可能追求高質(zhì)量，以求提高持續(xù)獲得政府投入資源的游說能力;再次，在政府總投入不充分的情況下，為了實現(xiàn)“示范園”的政策目標(biāo)，公辦園將增加的政府投入用于改善教育質(zhì)量而非擴(kuò)大公辦園規(guī)模。因此，在“示范園”的投入模式下，公辦園沒有激勵、地方政府沒有壓力擴(kuò)大公辦園在園規(guī)模。

進(jìn)一步引入分位數(shù)回歸模型分析，觀察公辦規(guī)模分布中不同的縣分位點上自變量的不同作用。當(dāng)依次將公辦園在園規(guī)模的分位數(shù)選擇為0.1、0.2、0.3、0.4、0.5、0.6、0.7、0.8、0.9，進(jìn)行9次分位數(shù)回歸，可以得到各個分位數(shù)的回歸結(jié)果。[27]結(jié)果如表2和圖5所示，公辦園在園規(guī)模在0.1的分位點上，其政府分擔(dān)比例的分位數(shù)回歸系數(shù)在1%的顯著水平下與公辦園在園規(guī)模增長率呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系，在其他8個分位點上，在1%的顯著水平下呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，而且該系數(shù)隨著分位點的提高呈現(xiàn)一致性的下降趨勢。這表明在其他影響因素相同的情況下，公辦規(guī)模越大的縣政府分擔(dān)比例對公辦園在園規(guī)模增長率的負(fù)效應(yīng)越大，進(jìn)而驗證了假設(shè)2?？赡艿慕忉屖?，公辦規(guī)模越大的縣，建設(shè)“示范園”的壓力越大，政府分擔(dān)比例越高，其縣級財政壓力越大，進(jìn)而導(dǎo)致對公辦規(guī)模增長率的負(fù)效應(yīng)更大。

注：（1）因變量為公辦園在園規(guī)模增長率。（2）在10個回歸結(jié)果中，所有的回歸系數(shù)的統(tǒng)計顯著性水平均達(dá)到1%;各種分位數(shù)回歸和OLS回歸的擬合優(yōu)度都處于0.11～0.37之間。（3）回歸方程包括截距項（常數(shù)項）及其他控制變量，本表省略了其估計結(jié)果

（二）討論

在政府與公辦園“圈內(nèi)人”的關(guān)系下，目前還有諸多現(xiàn)象證明公辦園政府投入在走建設(shè)“示范園”的老路。因?qū)W前教育還未納入義務(wù)教育體系，促進(jìn)學(xué)前教育普惠制發(fā)展的“義務(wù)”主要由地方負(fù)責(zé)，但并沒有配備足夠的“財力”支撐，城市教育部門舉辦的教辦園、政府和事業(yè)單位舉辦的政府機(jī)關(guān)幼兒園和部門園，其教育經(jīng)費都在政府辦公經(jīng)費或事業(yè)單位預(yù)算中列支，只有有限的公辦園才能獲得穩(wěn)定的財政支持。[28]如G省省直機(jī)關(guān)幼兒園，隨著政府投入的增加，G省省直機(jī)關(guān)幼兒園規(guī)模并沒有大幅增加，但生均投入日益增加，教學(xué)質(zhì)量越來越好，非機(jī)關(guān)子弟入園門檻越來越高。又如，地方政府考核強(qiáng)調(diào)公辦園的質(zhì)量體系建設(shè)，而非增加數(shù)量。2018年4月河北唐山市強(qiáng)調(diào)建立幼兒園保教質(zhì)量評估體系，啟動優(yōu)質(zhì)園創(chuàng)建工程，實施“一縣三示范，一鄉(xiāng)雙中心”工程，在50萬以上人口的縣（市）區(qū)，每縣創(chuàng)建3所以上省級示范性幼兒園，全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建2所公辦中心園并全部達(dá)到農(nóng)村示范園標(biāo)準(zhǔn)。因此，現(xiàn)有的公辦園政府投入模式離促進(jìn)學(xué)前教育普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展仍有較大差距。但在政府投入與公辦園建設(shè)的關(guān)系中，最不恰當(dāng)是其建立和發(fā)展示范園的投入思路與政策，這不僅使得政府主要投入公辦園，而且投入公辦園中的示范園，從而使得公辦園都以追求高質(zhì)量為目標(biāo)，而不關(guān)心自己是否履行了公共財政理應(yīng)承擔(dān)的社會責(zé)任與普惠義務(wù)，同時因為缺少對政府投入“是否做到了普惠”的考核評價，進(jìn)而導(dǎo)致公辦園既無意愿也無壓力辦成普惠園。

五、研究啟示

綜上，本文通過6省2002～2006年的歷史面板數(shù)據(jù)驗證了政府傾向投入示范園，不利于學(xué)前教育的普惠性發(fā)展。由于本研究難以獲得2010年國務(wù)院頒布《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》之后的政府、學(xué)校、個人三個維度的面板數(shù)據(jù)，無法得出2010年之后實證研究結(jié)果，因此在研究數(shù)據(jù)上尚存不足。盡管本研究使用的是2010年政府大力投入學(xué)前教育之前的數(shù)據(jù)，但筆者有理由相信目前學(xué)前教育財政投入體制和方式并沒有根本改變。特別是2010年之后政府注重“示范園”的投入方式?jīng)]有根本改變，本研究的結(jié)論應(yīng)該基本可以應(yīng)用到“新時代”，從而對這個時代的學(xué)前教育財政投入政策有啟發(fā)意義。因此，本文的歷史數(shù)據(jù)依然具有說服力、研究發(fā)現(xiàn)具有現(xiàn)實意義。根據(jù)本研究發(fā)現(xiàn)，本文認(rèn)為重建政府與公辦園之間的關(guān)系是促進(jìn)學(xué)前教育普惠性發(fā)展的關(guān)鍵，應(yīng)從以下幾方面加強(qiáng)。

（一）中央政府應(yīng)著力引導(dǎo)學(xué)前教育普惠性投入方向

中央政府應(yīng)緊緊圍繞學(xué)前教育階段性目標(biāo)，兼顧經(jīng)費“來源、用途、效率”，健全學(xué)前教育投入保障機(jī)制。首先，針對學(xué)前教育發(fā)展“廣覆蓋、?；尽钡幕A(chǔ)任務(wù)，中央政府應(yīng)堅持中央財政性學(xué)前教育資金分配的公共性，[29]對社會弱勢群體的“幼有所育”的需求應(yīng)設(shè)置專項資金，促進(jìn)貧困地區(qū)增加公辦園規(guī)模，并將貧困地區(qū)適齡兒童入園率納入貧困摘帽的考核體系;其次，針對習(xí)近平總書記提出的“普及普惠安全優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育”近期目標(biāo)，根據(jù)各個省份財力物力的差異性，實行“一省一策”，建立中央、省、市、縣四級政府合理的分擔(dān)機(jī)制，并逐步將公辦園的辦學(xué)情況納入義務(wù)教育保障與考核體系。

（二）地方政府應(yīng)增加公辦園的覆蓋范圍

地方政府應(yīng)改變“圈內(nèi)人”投入邏輯，堅持政府投入不建“示范園”的原則，擴(kuò)大公辦園在城鎮(zhèn)與農(nóng)村的覆蓋范圍。首先，針對城鎮(zhèn)，地方政府新的投入應(yīng)注重引導(dǎo)新建公辦園，而非重復(fù)投入示范園或重點園，加大城鎮(zhèn)新建小區(qū)的公辦園建設(shè)力度;其次，針對農(nóng)村，應(yīng)將農(nóng)村公辦園建設(shè)納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，特別是在留守兒童集聚區(qū)加強(qiáng)公辦園的投入力度;再次，形成學(xué)前教育“一把手”負(fù)責(zé)制，逐步將公辦園學(xué)位數(shù)供給納入考核評價體系。

（三）嘗試創(chuàng)新學(xué)前教育投入機(jī)制

既要實現(xiàn)擴(kuò)大公辦園招生規(guī)模，又要保證公辦園辦學(xué)質(zhì)量，這就要求辦學(xué)主體提高效率。根據(jù)美國佛羅里達(dá)州自2002年開始向州內(nèi)所有4歲幼兒提供免費自愿的普惠性學(xué)前教育經(jīng)驗教訓(xùn)，該州雖然成為美國普惠性幼兒園覆蓋范圍最廣的州，但由于投入不足及模式單一，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)較低。[30]可見，免費不一定是保障學(xué)前教育的最優(yōu)方式?；旌纤兄剖侵竾薪?jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的所有制經(jīng)濟(jì)。探索混合投入的保障機(jī)制，既要考慮學(xué)前教育供給的質(zhì)量，又要提高政府投入的效率與公平，同時還要建立政府間事權(quán)劃分清晰、政府與市場間責(zé)任邊界清晰的學(xué)前教育財政保障制度。[31]公辦園可以借鑒混合所有制模式，構(gòu)建“公有控股+企業(yè)運營”的辦學(xué)模式，通過“公有控股”保障普惠安全，通過“企業(yè)運營”保障優(yōu)質(zhì)，促進(jìn)我國學(xué)前教育普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

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Governments Investment in Preschool Education Should Target Universality

—Empirical Evidence from Historical Panel County Level Data of Six Provinces

Ya Wang，1 Yingquan Song2

（1Graduate School of CPC Central Party School， Beijing 100091 China; 2Institute of Education and Finance Science， Peking University， Beijing 100871 China）

Abstract： In the new era， it is of great significance to promote the early childhood education（ECE） to be accessible， affordable， safe and of high quality to satisfy the peoples urgent expectation in Childhood Education Sector. In 2003， the Ministry of Education issued a policy to increase the governmental investment in Demonstration Kindergartens. Both central government and local governments have begun to increase investment in preschool education since 2010， but many locally governmental spending in preschool education nowadays still focuses on Demonstration Kindergartens. To empirically explore the relationship between governmental investment and the growth of scale of public kindergartens， according to the availability of data， this paper examines the relation using panel data at county level from 370 counties in Shandong， Zhejiang， Henan， Hunan， Guizhou and Gansu provinces in 2002～2006. The results show that there is a negative correlation between spending in preschool education and the growth of enrollments of public kindergartens. Particularly，the greater the share， the greater the negative effect. This is also a case in counties where there were larger enrollment in public kindergartens， there was a greater negative effect. That is， under the existing government investment model of preschool education， the governments increased investment in Demonstration Kindergartens does not contribute to expanding the enrollments of public kindergartens， and then this paper explains it under the theoretical analysis framework of “Insiders-Outsiders”. Therefore， in the context of the shortage of “education for all the children”， the government should reform its traditional way of investment in ECE sector. This study has significant policy implications for governmental strategies regarding spending in preschools to achieve the goal of universalization in early childhood education in China.

Key words： governments investment， public kindergarten， model kindergarten， universal preschool education