李建軍

摘 要：明清時期監(jiān)察制度在中國的監(jiān)察制度史上占有重要的地位。明清監(jiān)察機構一脈相承，都具有范圍極廣的監(jiān)察權力，但在具體細節(jié)上又有所不同。明清監(jiān)察體制雖然都汲取了之前朝代的經驗與教訓，但仍有監(jiān)察范圍不明確、監(jiān)察職能重合和皇權過盛三大弊端。

關鍵詞：明清;監(jiān)察御史;都察院

中圖分類號：K248文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2019）12-0137-05

古代監(jiān)察制度對于維護封建政權的有效運轉有一定的積極意義，明清時期的監(jiān)察制度相對完善，又各有特點，目前學術界對此問題的研究主要有葛生華的《試論明清時期監(jiān)察制度》，胡斌的《明清監(jiān)察制度初探》，李健的《明清監(jiān)察獨立性比較與啟示》等。①總體而言，目前對于明清監(jiān)察制度的整體與細節(jié)研究已經日趨完善，但是對于明清監(jiān)察制度之比較，還有一定的研究空間。本文擬從中央和地方監(jiān)察制度的特點等方面進行深入對比，并對其弊端作進一步分析。

一、明清中央監(jiān)察制度之比較

1.明清中央監(jiān)察制度的相同點

一是職能部門相同。明清監(jiān)察職能部門有兩個，一個是都察院，一個是六科給事中。明代的監(jiān)察制度承襲元代，設御史臺，左右御史大夫各一人，從一品。即“國家立三大府，中書總政事，都督掌軍旅，御史掌糾察，朝廷綱紀盡系于此，而臺察之任尤清要”②。洪武十五年（1382）撤銷御史臺，改為都察院。左右都御史各一人，正二品。左右副都御史各一人，正三品。左右僉都御史各一人，正四品。清代監(jiān)察制度承襲明代，都察院設左都御史，滿漢各一人，從一品，左副都御史，滿漢各一人，正三品。右都御史和副都御史由督撫兼任，不固定人員。六科給事中是在都察院之外的獨立監(jiān)察機關，主要負責監(jiān)察京內政府機構。六科給事中的官品遠遠低于都察院，給事中的編制分散于六部，每部設都給事中一人，官銜為正七品，副官為左右給事中，官銜為從七品，另設給事中若干人分散于六部當中，為從七品。給事中雖然品銜很低，但權力卻非常大，即“凡制敕宣行，大事覆奏，小事署而頒之。如有失，封還執(zhí)奏。內外章疏，分類抄集，參署付部，駁正其違誤焉”③。六部向皇帝請示是否執(zhí)行的奏章，必須經過相對應給事中的審查，同時相對應的給事中還可以封駁認為不當的奏章。且當給事中發(fā)現問題嚴重甚至可以直接向內閣或者皇帝奏請?zhí)幜P官員。同時，對于皇帝交予六部完成的任務，如果六部主事之人未按期完成，或超期完成，六科給事中也可以直接向皇帝進行彈劾。清朝六科給事中職能更加細化，其具體分工是：吏科負責官吏的選拔和任用，同時有權注銷吏部和順天府的文卷，戶科負責對國家的財稅收入及之處進行核查，同時有權注銷戶部文卷;而禮科則主要負責國家典章制度的施行情況，同時有權注銷禮部、宗人府、藩院等具有禮儀接待工作部門的文卷;兵科則負責全國軍事兵器與武選的核查，同時有權注銷兵部、鑾儀衛(wèi)、太仆寺的文卷;刑科則主要負責法律的執(zhí)行情況，同時有權注銷刑部文卷;工科負責核查全國河道、宮殿等工程的建設情況，同時有權注銷工部文卷。

二是權力范圍廣泛。明代的都察院在初設立之時就因為統(tǒng)治者的個人喜好獲得了比歷代監(jiān)察機構都要強勢的地位和龐大的職權。到清代時，都察院的左都御史已經完全與六部的尚書平級，其職能主要包括“在內刷卷，巡視京營，監(jiān)文武鄉(xiāng)會試，稽察部院諸司。在外巡鹽、巡倉等，及提督學政各以其事專糾察。朝會糾儀，祭祀監(jiān)禮，有大事，集闕廷預焉”④。清代的御史官員，雖有規(guī)定對他們的職務進行了細分，但有一點與明代是相同的，即“凡政治得失，官方邪正，有關國計民生之大利害者，皆得言之”⑤。清代的御史官員對其他所有官吏都可以進行參劾，對于所有認為有徇私枉法、處置不當可能的事務都可以舉報，即對于任何一級官府所奏的奏章都可以進行指摘，“都察院對于諸貝勒或廢職業(yè)，黷（瀆）貨偷安，爾其指參。六部或斷事偏謬，審讞淹遲，爾其察奏”⑥。同時，他們還可以傳遞不具有上奏權力的官員的奏章。替認為有冤案的百姓寫奏章來上達天聽。甚至對于皇帝未經內閣而傳達的中旨，他們也可以要求駁回。總之，明清兩代監(jiān)察官員的權力范圍極廣。

三是對御史要求嚴格。明代對監(jiān)察官員的選擇與使用異常嚴格。首先，在御史的錄用人選方面，只有擁有進士或者舉人功名的人才可以進入錄用名額，嚴禁吏員轉任御史。其次，在御史的錄用程序方面，御史的錄用，除了需要吏部推薦之外，還需要獲得都察院同意，除此之外，還應當有三個月的考察期。而對于已經任職的御史官員，同樣有非常嚴格的要求。在職的御史官員，都察院要定期進行考核，根據考核結果可以做出調整、罷免的處分。如《明史》記載宣德年間，其時顧佐為右都御史，曾一次性下令罷免不稱職的御史一十三人。同時，對御史清正廉明的要求遠在其他官員之上，明代統(tǒng)治者認為御史對于其他官吏的作風糾正是建立在以自身為表率的前提之下的。在明朝建立初期，朱元璋就認為：“都御史十三道之表，都御史廉，御史雖不才亦知畏憚，今不才者無復畏憚矣。”⑦明末之時，明思宗朱由檢更認為：“巡按賢，則守臣皆賢。若巡按不肖，其誤不小。”⑧縱觀整個明代，御史的清廉作風都是其展開監(jiān)察的前提。而且明代法律也規(guī)定對于越軌、不廉和具有其他犯罪情節(jié)的御史要從重處分，并規(guī)定：“凡御史犯罪加三等，有贓從重論?！雹崆宕嗍侨绱耍宄慕y(tǒng)治者對各級監(jiān)察官吏的要求也是極為嚴格的。如在順治八年的詔書當中要求御史今后應當時常反省自身并在監(jiān)察過程中盡職盡責，且“挾仇劾人”的，“例當加罪”。⑩同時為了改變明朝中后期御史“因言誤事”的弊端，清代統(tǒng)治者規(guī)定御史官員對彈劾其他官員的奏章，必須由皇帝親自進行決定，并且皇帝有權決定御史官員的彈劾是否有效或斥奏御史。如乾隆二十九年，御史曹學閔參奏總督熊學鵬在尚沒有度過丁憂期便向朝廷奏發(fā)奏章，是對親長的大不敬。乾隆則認為此彈劾為“吹毛求疵”的行為，且對于國家事務的處理并無有利之處。因此在駁回奏章之后還對曹御史進行了斥責。明清兩代強有力的監(jiān)察制度，對遏制官吏腐化起了相當大的正面作用。特別是明代前期因強力的監(jiān)察制度和對于貪官污吏酷烈的懲罰制度使得地方官吏即使在邊疆山區(qū)也如同在京城一般作風清廉，忠于職守，不敢有絲毫的失違。

2.明清中央監(jiān)察制度的不同點

一是監(jiān)察組織結構的不同。明清監(jiān)察制度有一個發(fā)展完善的過程，明代監(jiān)察制度中出現的一些問題，在清代得到了糾正。如都察院與給事中兩個機構之間互不統(tǒng)屬卻可以相互糾察。這樣會導致兩個監(jiān)察機構相互之間爭權奪利從而影響監(jiān)察的具體實施，故清代雍正時期，為了提高監(jiān)察機關的監(jiān)督效率，同時為了避免六科給事中和都察院兩個監(jiān)察機構相互傾扎，使給事中的職能可以受到都察院的管轄，將明朝以來的科道分設完全合一，進而避免了兩個監(jiān)察組織之間的內斗與矛盾，同時提高了監(jiān)察效率。因此自清代雍正之后，都察院便是主管監(jiān)察的總機關。六科給事中作為其下屬部門，主要負責對京內官吏及官吏工作的監(jiān)察;而地方的官吏和政府工作，則由十五道監(jiān)察御史負責。而所謂的“科道”，便是指都察院下屬的六科給事中和十五道監(jiān)察御史。而科道合一也是清代監(jiān)察制度的一次創(chuàng)新。因為在唐代以降，封建統(tǒng)治者為了維護自身的權威往往會兩個部門承擔部分相同的職能，對于作為皇帝來遏制吏治腐敗的利劍的監(jiān)察組織更是如此。如唐宋的臺、諫并列、明代科、道分設，清代統(tǒng)治者由于皇權高度膨脹，故其有魄力來打破該桎梏，故清代可以將科、道合一，從而避免的監(jiān)察組織之間的內斗，并且完善監(jiān)察體系。隨后，乾隆三年再次裁撤職能重合的檢都御史，使清朝的監(jiān)察組織能夠更好的發(fā)揮效力。

二是監(jiān)察組織人員構成的不同，清代具有更多的民族色彩。明代對官員的任用沒有民族成分的要求，清代則不同，在官員任用上往往滿漢各一員，即使都察院所管轄的經歷、都事、筆帖式和十五道掌印監(jiān)察御史也皆是如此，滿漢各有一定的員額數。同時監(jiān)察組織有很明顯的滿主漢輔的傾向。清代的都察院選官，滿漢的官職是一樣的，滿人的權力往往大于漢人。這一點從清初的官銜規(guī)定就可以體現出來，清初，滿人任左都御史時，官秩為一品，而漢人任左都御史時，官秩則為二品。而這項規(guī)定貫徹于清初，直至雍正年間才得以改變滿漢監(jiān)察官員同職不同秩的情況，漢人與滿人同官職，同官秩。

三是監(jiān)察官之間的制約效果不同。明代御史言官稱為“清官”，其地位在官員體系中較高，又因為其對國家事務皆可上奏且一般不受懲罰，御史言官往往可以影響朝廷機構的運轉，左右朝廷大政。而這種特性又使其經常成為黨派斗爭的犧牲品。這一點在明朝中后期尤為明顯。而清代則無此之擔憂，清代的右都御史和右副都御史，雖然是都察院的常設官職，但卻沒有固定的員額數，一般是由地方督撫擔任，故稱之為憲銜。給地方總督巡撫加授憲銜的用意在于提高需要特權的督撫的地位，并且使在朝廷外大權在握的督撫受到都察院和兵部的牽制。同樣，專用于監(jiān)察各部的給事中也一般多由各部郎官兼任，這樣的任命既提高了給事中的地位，也使得給事中受到中央各部和都察院的牽制。這種監(jiān)察官互相兼職，互相牽制，內外相維，運用靈活的辦法，是清代監(jiān)察機構的一大特點。

二、明清兩代的地方監(jiān)察機構

1.明清地方監(jiān)察機構的相同點

總體來說，清代的地方監(jiān)察機構大體沿襲了明代的體制與規(guī)定，其組織結構是相同的。明代為了加強地方的監(jiān)察工作，按照全國十三個行省的規(guī)劃設立了十三個監(jiān)察道。每道都有專門負責監(jiān)察的監(jiān)察御史數人，十三個監(jiān)察道共有監(jiān)察御史110人。而這110個監(jiān)察御史除了具有監(jiān)察地方官員是否貪污違法的職能之外，還具有監(jiān)察科舉考試、巡視京營、倉場內庫等職能。另外，明代在地方監(jiān)察上還設有巡按御史，巡按御史雖有御史之名，但其權力卻遠超一般御史。巡按御史所巡視的州縣，官員都要向其行跪拜之禮。清朝，由于國土更加寬廣，故將監(jiān)察道分為十五道，分查各道的官吏和政事。各道御史主要負責自己所管轄區(qū)內的刑名和部分京中事務。同時和中央都察院相似，各道置滿漢御史各一人，“掌彈舉官邪，敷陳治道，各覆本省刑名”B11，訪求利弊，專司糾察。

此外，明代若地方有重大事件發(fā)生，需要統(tǒng)一的指揮機構之時，皇帝就會委派高級御史去地方負責。因此，當御史出巡地方之時，經常會行使除了監(jiān)察權以外的其他職權，巡撫（兼管行政和民政的御史）、總督（兼管行政、財政和軍事的御史）就是根據派遣的高級御史的職能進行的分類。清代也同樣以督撫總理一省或數省相應事務，但其職權已經發(fā)生了改變，至清末，部分督撫開始由武官擔任，掌軍事已經開始成為其主要職能。

2.明清兩代地方監(jiān)察機構的不同點

相比于明代，清代對于地方的監(jiān)察更加常態(tài)與細致，這一點主要通過以下兩個方面來體現：第一，督撫巡按由臨時官吏轉變?yōu)槌ＴO官吏。最初，總督、巡撫都是臨時派遣的差事，“定為都御史巡撫”，“兼軍務者加提督”，“所轄多事重者加總督”，“其以尚書、侍郎任總督軍務者，皆兼都御史，以便行事”。B12如前文所述總督和巡撫一般帶有其他行政職能，故其權力大于一般的巡按御史，但終明一代，督撫在組織上都屬于都察院，其權力內容始終源于皇帝圣旨所規(guī)定的內容，不屬于地方大員。而至清朝時，總督巡撫則成為常設地方大員。雖然督撫大多加銜右都御史，但其權力內容已經固定為地方大員。這是將明朝不固定的督撫制度以常態(tài)的形式固定下來。第二，明代督撫的職能并未細化，故督撫的職能多種多樣，而明代皇帝再授予御史督撫職銜時往往會同時說明授予的權力內容。明代的督撫與經略相似，都是遇事而設的臨時職權，事畢則權力收回。而至清代，督撫御史成為常設職銜之后，其職能也進行了固定和細分。故清代對明代監(jiān)察制度的改進可以說是監(jiān)察制度的一種進步。

三、明清監(jiān)察制度的弊端

1.監(jiān)察機構的職能范圍不明確

縱觀明清兩代，可以很明顯地發(fā)現御史等監(jiān)察官不僅僅具有監(jiān)察的職能，它們還在一定程度上取代了很多其他部門的行政職能。

首先，都御史在一定程度上行使了吏部的官員考察升遷的職能，《明史·職官志》記載都御史除“專糾劾百司，辨明冤枉，提督各道，為天子耳目風紀之司”B13外，還與吏部考功司共同負責全國文武官吏的考核。對于中央五品以下官員的考察，需要由監(jiān)察御史考核過后再由吏部進行復核;對于五品以下吏員的考核則需要由吏部、都察院、翰林院共同出題考核。對于地方官吏的考察，四品以上的官吏自陳之時需要監(jiān)察御史的審核，而五品以下的官吏則有吏部和都察院共同考察。明代把這種監(jiān)察制度與考核制度相結合的方式使得都察院具有了現代組織部門的功能，是監(jiān)察權不合理擴大的方式之一。

其次，御史官可以參與教育考試和軍隊的管理。御史官可提督學校，監(jiān)臨科舉。明清時期科舉所選拔的人才大部分產生于各個地方所興辦的學校。所以，為了保證科舉制度選拔的有效性和公正性，明代規(guī)定，所有科舉考試都必須有監(jiān)察御史參加。他們監(jiān)督鄉(xiāng)試、會試的進行，并對主考官員進行監(jiān)察。清代御史官更是可以直接參與監(jiān)察閱卷的流程。此外，監(jiān)察官還有權糾察軍紀軍風。御史有權巡察京城、要塞、檢查衛(wèi)戍值班，有權處置擅離職守的禁軍將士;對于臨戰(zhàn)畏縮，無視軍紀的將士也有處置之權。沒有戰(zhàn)事之時負責監(jiān)察軍紀，一旦戰(zhàn)事來臨，則隨軍出行。清代督撫更是將掌軍作為基本職能，到清代后期，地方督撫已經多由軍隊武官擔任，其監(jiān)察職能已經徹底被督軍職能所代替。

最后，監(jiān)察官甚至可以參與審理案件，糾正有冤情的錯案。明代規(guī)定，只要是會決重囚的重大案件審理都需要有御史、大理寺官和刑部官員三方共同參與，因此此三者又被稱為小三法司。如果案件是由都御史，大理寺卿和刑部尚書三方審理，則稱之為大三法司，因為刑事案件往往可一言定人生死，所以可以參與案件審理的御史發(fā)生錯判也必須要予以處罰。如明成祖時，御史王愈因“會決重囚，誤殺無罪四人，坐棄市”B14，同樣，在清代，御史也參與案件的會審，“三法司”與“九卿會審”當中，都察院的御史都是必不可缺的官吏之一。

從上文我們可以看出，明清時期，本應作為監(jiān)察官的御史往往被賦予了其他的行政職責，而這會使他們在監(jiān)察之時無法站在一個監(jiān)察者的角度去考慮問題，換言之，履行監(jiān)察職責之外的職責會降低監(jiān)察機構的效能。另外，監(jiān)察官本身既是執(zhí)行者又是監(jiān)察者會大大加劇監(jiān)察系統(tǒng)自身的腐敗問題。明末與清末吏治的腐敗的原因大都產生于此。以巡按御史為例，由于巡按御史權力極大，且往往是以天子的名義采取的個人行動，而同時對巡按御史又缺乏有效的監(jiān)督和牽制，這就導致巡按御史本身就極易產生腐敗問題。至明末崇禎年間，吏治敗壞達到了極點。如“朝覲，考滿、行取、推陛，少者費五、六千金”，“多者至少二三萬金”。B15

2.監(jiān)察機構與職能的重合

雖然明代規(guī)定十三道監(jiān)察御史由都察院主管，但這僅僅只是名義上的主管，都察院并沒有限制十三道監(jiān)察御史的手段與權力。而與之相比，監(jiān)察御史不僅可以糾察各級官員，同時也可以互相糾舉。監(jiān)察御史權力覆蓋范圍極廣甚至有督察六部的職責，而督察六部本是六科給事中的職責。除此之外，都察院內所設的吏、戶、禮、兵、刑、工六房，通過審查六部各衙門的案卷來實施對六部工作的監(jiān)察。明代設立這種監(jiān)察體系的初衷是為了讓監(jiān)察機構之間互相牽制從而保障皇權的獨尊。但這種模式只有在皇權異常強大之時才能發(fā)揮最大的效果，因此在明中期以后，這種多元的監(jiān)察體系逐漸失去其效力，并開始成為黨派之間互相攻伐的犧牲品。

而清朝作為我國封建歷史上最后一個王朝，對于前代制度的優(yōu)劣之處有非常清晰的認知，清代統(tǒng)治者認識到了明代多元的監(jiān)察機構成為黨爭工具的原因。因此將科道合并，并且加強了都察院的職權，從而演變成為了一元的監(jiān)察體系。這一監(jiān)察體系受強勢皇權的直接領導，效率極高。但卻喪失了對君主的制約能力?？频篮弦恢埃m然科、道互相稽查，但同時又互相提出意見，并且互不干涉?？频篮喜⒑?，六科所掌僅為“傳達綸音，勘鞠官府公事，以注銷文卷而已”B16。尤其是雍正時設立軍機處之后，重要諭旨皆通過軍機處的“廷寄”制度，這就使六科給事中完全喪失了對君主的相對制約。B17

3.皇權及其他權力介入導致監(jiān)察效果不佳

明代前期皇權強勢的時期，監(jiān)察體制尚能發(fā)揮設計之初的效果，土木堡之變后，文官集團掌權，皇帝為了爭權，啟用宦官，嘉靖以后的皇帝基本就是在宦官和文官間搞制衡。明代中后期，文官的權力已經完全可以和皇權相抗衡，此時，監(jiān)察機構便成為文官集團用以限制皇權的利器。張居正的“考成法”使得六科給事中對于違反行為的意見和彈奏必須交由內閣稽查。自此，監(jiān)察機構和監(jiān)察權徹底淪為行政官僚集團的附庸。B18被監(jiān)察的對象由文官集團變?yōu)榱嘶实?，進而導致了明代中期之后，每當皇帝與文官集團發(fā)生斗爭，監(jiān)察官員首先成為犧牲品。例如，萬歷十九年，申諭朝臣“有肆行誣蔑大臣者重治之”。同時明代中后期皇帝對于屢屢觸犯圣怒的御史及給事中，動則廷杖、下獄、謫戍。B19總之在明代中后期皇權不再強勢的情形下，監(jiān)察權反而被文官集團鉗制，失去了其本身應當監(jiān)察百官的職能。

清代統(tǒng)治者給予旗人極大的特權，這些特權在很大程度上限制了監(jiān)察機構行使監(jiān)察職權，因為旗人的特權來源于皇帝，所以他們不得不依賴皇權，而清代監(jiān)察機構中擁有話語權的人就是旗人，如都察院的印信一直掌握在滿臣左都御史手中，督撫作為封疆大吏在清朝多是由皇帝選派親信擔任，一般都是滿人和漢軍旗人。B20而“漢人中十無二、三焉”B21。清朝統(tǒng)治者雖極為看重監(jiān)察組織，并從體系上對監(jiān)察制度做了極大的改進，但在封建皇權的強勢地位之下，監(jiān)察官的職權并不能得到很好的施展，其弊端主要體現在以下幾點：其一，清朝的監(jiān)察御史在皇權的許可之下，僅能以個人的名義展開監(jiān)察與彈劾，整個監(jiān)察組織并沒有形成整體的力量。其二，御史官員雖然可以監(jiān)察百官并上奏，但上奏內容有效與否取決于皇帝是否認可。其三，御史的升遷與降職掌握在實權官員的手中，如果彈劾實權官員不成則必然受到打擊報復。因此，對于皇上信賴的實權官員，御史們往往不敢彈劾。

明清時期的監(jiān)察制度從制度層面來看，已經臻于完善，超過了之前歷代的監(jiān)察制度設計，但在實際運行中，并不能完全起到設計之初的作用，其中的原因，除了皇權制約因素外，仍需要做更深入的探討。

注釋

①葛生華：《試論明清時期的監(jiān)察制度》，《蘭州學刊》1991年第1期;胡斌：《明清監(jiān)察制度初探》，2008年貴州師范大學碩士論文;李?。骸睹髑灞O(jiān)察獨立性比較及啟示》，2018年蘇州大學博士論文。

②轉引自王桂五主編：《中華人民共和國檢察制度研究》，法律出版社，1991年，第37頁。

③轉引自尹樹國著：《盛衰之界——康雍乾時期國家行政效率研究》，黃山書社，2008年，第158頁。

④張晉藩：《中國法制通史》，法律出版社，1999年，第101頁。

⑤張廷玉：《清朝文獻通考》，浙江古籍出版社，1988年，第899頁。

⑥馬松源主編：《二十五史精華》，線裝書局，2011年，第1495頁。

⑦沈任遠，陶希望合著：《明清政治制度》（一），臺灣商務印書館，1967年，第99頁。

⑧谷應泰：《明史記事本末》，中華書局，2018年，第1344頁。

⑨楊樹藩：《明代中央政治制度》，商務印書館，1978年，第168頁。

⑩司馬遷等著，馬松源主編：《二十五史精華第四卷》，線裝書局，2011年，第1495頁。

B11轉引自焦力著：《吏治何以清明清代監(jiān)察法鏡鑒》，中國民主法制出版社，2007年，第110頁。

B12張廷玉：《明史》，吉林人民出版社，1995年，第1130頁。

B13白壽彝主編：《中國通史》（第9卷），上海人民出版社，2015年，第900頁。

B14張晉藩：《中國古代監(jiān)察制度史》，中國方正出版社，2013年，第240頁。

B15周繼中主編，毛昭暉等編著：《中國行政監(jiān)察》，江西人民出版社，1989年版，第385頁。

B16趙爾巽等著：《清史稿》，新疆青少年出版社，1996年，第761頁。

B17劉濤：《從督察院到監(jiān)察廳》，中國人民大學2008年博士論文，第51頁。

B18李亞平：《帝國政界往事：大明王朝紀事》，北京出版社，2005年，第47—114頁。

B19高恩新：《明代監(jiān)察制度制衡功能及其蛻變研究》，《國家行政學院學報》2011年第12期。

B20白壽彝編：《中國通史》，上海人民出版社，1999年，第160頁。

B21吳觀文：《論清初的監(jiān)察制度與吏治》，《求索》1986年第12期。

責任編輯：何 參