丁瓊

摘 要：公共服務(wù)是推進(jìn)治理現(xiàn)代化的微觀路徑之一。作為公共服務(wù)的主要供給者，地方政府在供給方面存在供不應(yīng)求、供非所求、供給低效、供給不均等問(wèn)題。優(yōu)化地方政府公共服務(wù)供給，必須直面問(wèn)題，破解影響公共服務(wù)供給的動(dòng)力困境、能力困境、運(yùn)行困境。為此，一要強(qiáng)化服務(wù)和法治觀念、糾正激勵(lì)機(jī)制偏差、強(qiáng)化外部壓力，激發(fā)地方政府公共服務(wù)供給的動(dòng)力;二要著力提升地方政府供給公共服務(wù)的財(cái)政能力、決策能力、管理能力，提高地方政府公共服務(wù)供給能力;三要強(qiáng)化評(píng)估監(jiān)督效力、提高公共服務(wù)協(xié)作水平，改善地方政府公共服務(wù)供給運(yùn)行環(huán)境。

關(guān)鍵詞：地方政府;公共服務(wù)供給;困境

中圖分類(lèi)號(hào)：D035.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2019）12-0017-06

不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要，讓全體人民共享改革發(fā)展成果，搞好公共服務(wù)供給是路徑之一。在新的歷史條件下，優(yōu)化地方政府公共服務(wù)是化解社會(huì)主要矛盾的需要，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧、維護(hù)社會(huì)公平正義的需要，也是建設(shè)服務(wù)型政府、推進(jìn)治理現(xiàn)代化的必然要求。

一、地方政府公共服務(wù)供給優(yōu)化的邏輯前提

公共服務(wù)作為公共行政和政府改革的核心理念，有關(guān)的討論很多。公共服務(wù)不能自行存在，它需要供給主體;公共服務(wù)不能憑空存在，它需要物質(zhì)載體;公共服務(wù)的接受者是具體的、能動(dòng)的。在公共服務(wù)供給的構(gòu)成要素中，地方政府作為主要供給者，其是否愿意、是否有能力、是否能將供給公共服務(wù)的意愿和能力落實(shí)到位，很大程度上決定著供給公共服務(wù)的質(zhì)量。換言之，優(yōu)化地方政府公共服務(wù)供給應(yīng)滿足以下基本條件：地方政府有一定的動(dòng)力、足夠的能力提供公共服務(wù)，并且其動(dòng)力和能力經(jīng)由一定的運(yùn)行機(jī)制可轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)的供給。公共服務(wù)供給各要素間不是孤立的，優(yōu)化地方政府公共服務(wù)供給需把握要素間的邏輯關(guān)系。

首先，地方政府有供給意愿是公共服務(wù)供給的前提，它提供動(dòng)力來(lái)源。公共服務(wù)供給使用公共權(quán)力與公共資源，公共服務(wù)體現(xiàn)著公民權(quán)利與國(guó)家責(zé)任之間的公共關(guān)系，因此，可以假定執(zhí)掌公權(quán)力的地方政府應(yīng)該有意愿供給公共服務(wù)。若其動(dòng)力不夠，中央政府可以通過(guò)相應(yīng)的制度安排給予其體系內(nèi)的壓力，同時(shí)體系外壓力也可以通過(guò)“倒逼”等方式促使地方政府改善公共服務(wù)供給。值得注意的是，地方政府官員在公共服務(wù)供給認(rèn)知、觀念上的差異會(huì)對(duì)供給意愿產(chǎn)生較大影響，進(jìn)而呈現(xiàn)出不同品質(zhì)的公共服務(wù)供給。

其次，具備一定的公共服務(wù)能力是地方政府供給公共服務(wù)的基礎(chǔ)，決定著地方政府在服務(wù)供給中能夠滿足公眾公共服務(wù)需求的程度。公共服務(wù)能力至少體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是財(cái)稅能力，二是決策能力，三是管理能力。前者決定著公共服務(wù)資源投入的多寡，進(jìn)而影響公共服務(wù)質(zhì)量與水平;后兩者決定著有限公共資源的使用模式選擇、公共服務(wù)供給效率等。地方政府公共服務(wù)能力水平不一，公共資源使用的效率效益效果也會(huì)呈現(xiàn)一定差異。

最后，公共服務(wù)的供給運(yùn)行機(jī)制是連接地方政府與公眾的橋梁，是公共服務(wù)供給的保障。從某種意義上而言，即便地方政府有“心”有“力”，若無(wú)配套運(yùn)行機(jī)制，則其服務(wù)供給也可能出現(xiàn)偏差。供給運(yùn)行機(jī)制包括公共服務(wù)供給從主體到客體的協(xié)作機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。

二、當(dāng)前地方政府公共服務(wù)供給存在的問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)，地方政府公共服務(wù)供給由政府包攬逐漸走向多元主體參與，公共服務(wù)績(jī)效有了較大提升。然而，隨著居民收入的不斷增長(zhǎng)，公眾的服務(wù)需求更為多元，對(duì)服務(wù)供給水平提出了更高要求。面對(duì)不斷增長(zhǎng)的基于美好生活需要的公共服務(wù)新要求，地方政府公共服務(wù)供給尚存在以下問(wèn)題。

1.公共服務(wù)供不應(yīng)求

在城市擴(kuò)容發(fā)展、城鎮(zhèn)化迅猛推進(jìn)的過(guò)程中，涵蓋流動(dòng)人口在內(nèi)的人口激增，使得公共服務(wù)供給總量存在不足，加上公共服務(wù)設(shè)施在分布上的過(guò)于集中、優(yōu)質(zhì)資源的相對(duì)缺乏等一系列因素的影響，地方公共服務(wù)的供不應(yīng)求更顯突出。這一問(wèn)題特別集中于與人民群眾日常生活關(guān)系密切的相關(guān)領(lǐng)域，如公共教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等。

2.公共服務(wù)供非所求

伴隨著人民生活水平的提高，公共服務(wù)供給覆蓋范圍應(yīng)該有所擴(kuò)大，公共服務(wù)供給內(nèi)容應(yīng)該滿足不同人群不同層次的需求。但目前，公共服務(wù)供給與需求間存在“供非所求”的錯(cuò)位現(xiàn)象。這既存在于公共服務(wù)的供給種類(lèi)上，也表現(xiàn)在公共服務(wù)供給的層次上。

3.公共服務(wù)供給低效

地方公共服務(wù)供給水平總體偏低，公共服務(wù)與產(chǎn)品供給的品質(zhì)不高，是地方政府在公共服務(wù)供給上存在的又一問(wèn)題。小康雜志社的中國(guó)公共服務(wù)小康指數(shù)調(diào)查數(shù)據(jù)分析表明，雖然伴隨著公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，社會(huì)公眾對(duì)其滿意度不斷提升，但從體驗(yàn)感、便民感等角度看，公共服務(wù)供給便利性不夠，服務(wù)者的態(tài)度不佳等問(wèn)題使得體驗(yàn)公共服務(wù)的滿意度、再次接受服務(wù)的預(yù)期打了折扣。受公共服務(wù)管理不順、有效競(jìng)爭(zhēng)不足等因素的影響，地方公共服務(wù)及產(chǎn)品的單位成本較高，供給服務(wù)手段較為單一，供給低效的狀況依然存在。

4.公共服務(wù)供給不均

當(dāng)前地方公共服務(wù)供給的不均衡，既表現(xiàn)在城鄉(xiāng)差異上，也表現(xiàn)在不同地區(qū)間。前者受城鄉(xiāng)二元體制路徑依賴和追求公共服務(wù)供給效率的影響，城鄉(xiāng)間公共服務(wù)供給依然存在較大不均衡。后者與不同地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異相關(guān)，在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，用于公共服務(wù)供給的財(cái)政投入數(shù)額及比重可能高于其他地區(qū)。地區(qū)間的不均還與要素投入差異相關(guān)，科學(xué)技術(shù)發(fā)達(dá)且經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的地區(qū)，重視科技、人力等要素的投入，其供給的公共服務(wù)質(zhì)量與層次都比較高。

三、地方政府公共服務(wù)供給面臨的三大困境

1.地方政府公共服務(wù)供給的動(dòng)力困境

當(dāng)前部分地方政府在公共服務(wù)供給上缺乏提高其績(jī)效、擴(kuò)大其內(nèi)容的動(dòng)力，動(dòng)力困境表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

其一，觀念更新不到位。一是地方政府重管理輕服務(wù)的觀念并未完全改變。由于我國(guó)實(shí)施政府管制的歷史由來(lái)已久，管制觀念在政府內(nèi)部具有較大影響，而觀念的內(nèi)在性也使得服務(wù)觀念轉(zhuǎn)變相對(duì)滯后?，F(xiàn)在不少地方政府機(jī)關(guān)雖然“門(mén)好進(jìn)、臉好看、話好聽(tīng)”，但事依然難辦，服務(wù)質(zhì)量提升有限。有的地方政府甚至認(rèn)為公共服務(wù)與地方的發(fā)展建設(shè)相比，是對(duì)有限財(cái)政的一種損耗?；诖?，地方政府僅愿意提供較低限度的公共服務(wù)，用于公共服務(wù)的財(cái)政支出也多投資于經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)而非社會(huì)性公共服務(wù)方面。①二是法治觀念不強(qiáng)。某些地方政府及其工作人員對(duì)法治的感知并不深刻，更談不上將法治內(nèi)化為自身在行使公權(quán)力過(guò)程中的信念與準(zhǔn)則。在缺乏有效制度約束的環(huán)境下，政府部門(mén)及其官員極易主觀行事，當(dāng)部門(mén)利益、地區(qū)利益甚至個(gè)人利益與依法行政發(fā)生沖突時(shí)，可能罔顧法律，繼續(xù)奉行“權(quán)大于法”觀念，甚至干預(yù)正常的執(zhí)法活動(dòng)。

其二，激勵(lì)機(jī)制存在偏差。一是激勵(lì)機(jī)制過(guò)于偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)，激勵(lì)機(jī)制的經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向，使得地方政府在面對(duì)公共服務(wù)職能與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)生沖突時(shí)，往往會(huì)優(yōu)先選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)展，供給公共服務(wù)的動(dòng)力不足。二是公共服務(wù)供給缺乏有效的激勵(lì)。雖然政府有供給公共服務(wù)的義務(wù)，但多數(shù)地方政府回應(yīng)公眾多元化需求的積極性和主動(dòng)性并不高，在公共服務(wù)供給上多傾向于滿足國(guó)家的強(qiáng)制要求，其公共服務(wù)供給的特點(diǎn)是低水平、廣覆蓋。換而言之，很多地方政府供給公共服務(wù)的動(dòng)力主要來(lái)自于中央和上級(jí)機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)。②

其三，外部壓力影響較小。如果說(shuō)激勵(lì)機(jī)制對(duì)公共服務(wù)供給動(dòng)力的影響更集中于行政系統(tǒng)內(nèi)部的話，社會(huì)公眾的公共服務(wù)需求及由此產(chǎn)生的參與、監(jiān)督公共服務(wù)供給全過(guò)程的要求，則是地方政府公共服務(wù)供給的外部壓力。當(dāng)前公眾公共服務(wù)需求的外部壓力并不能積極有效地影響地方政府，主要原因有二：一是公眾參與公共服務(wù)決策和監(jiān)督的機(jī)制不健全。公眾參與渠道不完善，通常情況下，公眾在政府召集時(shí)被動(dòng)參與項(xiàng)目決策，不僅參與方式單一，代表性也可能不足，其決策影響力受限或流于形式。社會(huì)公眾表達(dá)公共服務(wù)訴求路徑不暢通，政府供給公共服務(wù)易與實(shí)際需求產(chǎn)生偏差。另有研究表明，社會(huì)公眾參與公共服務(wù)供給全過(guò)程多為監(jiān)督，且其內(nèi)容較為籠統(tǒng)，與政府監(jiān)督存在較多重疊，公眾參與監(jiān)督實(shí)施的操作性并不強(qiáng)。③二是公眾參與公共服務(wù)供給決策監(jiān)督的廣度和深度有限，影響力較弱。受信息公開(kāi)的不充分、不及時(shí)，對(duì)政府的公共服務(wù)政策和標(biāo)準(zhǔn)不甚了解，公眾代表自身職業(yè)、知識(shí)結(jié)構(gòu)、利益取向等因素影響，公眾發(fā)揮監(jiān)督作用有限。而監(jiān)督的有限、參與的連續(xù)性和互動(dòng)性不強(qiáng)，會(huì)進(jìn)一步降低公眾參與熱情與效率，無(wú)力對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)人表現(xiàn)進(jìn)行有效抑制，無(wú)力督促地方政府供給優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。

2.地方政府公共服務(wù)供給的能力困境

地方政府能否供給及可以供給什么層次的公共服務(wù)，與公共服務(wù)供給能力相關(guān)。當(dāng)前地方政府公共服務(wù)供給的能力困境主要表現(xiàn)以下三個(gè)方面。

其一，財(cái)政能力有限。對(duì)于地方政府而言，具備一定的財(cái)政能力是有效實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的關(guān)鍵條件。目前多數(shù)地方政府供給公共服務(wù)的財(cái)政能力有限，主要與以下兩方面因素有關(guān)：一是政府各層級(jí)間在公共服務(wù)事權(quán)和財(cái)權(quán)上的不匹配使得地方政府面臨著公共服務(wù)投入的財(cái)政困境。我國(guó)的分稅制財(cái)政管理體制并非完整性的分權(quán)，財(cái)權(quán)重心的不斷上移，使得地方政府財(cái)政資源不足。加上政府間事權(quán)關(guān)系的非制度性，中央政府出臺(tái)相關(guān)政策，卻將本該由中央政府負(fù)責(zé)的公共服務(wù)供給下放給地方政府，地方政府承擔(dān)著轉(zhuǎn)移下放的公共服務(wù)供給責(zé)任，這種“上級(jí)出政策，下級(jí)出錢(qián)財(cái)”的局面，必然帶來(lái)地方政府特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層政府公共服務(wù)供給的能力困境。有研究認(rèn)為，中國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政體制降低了地方政府對(duì)公共服務(wù)的供給效率。④二是某些地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱。對(duì)于我國(guó)的很多地方而言，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展距離高質(zhì)量發(fā)展仍有較大差距，地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力偏弱。在財(cái)力有限的情況下，不少地方政府在分配財(cái)政資源時(shí)易偏好組織生存、經(jīng)濟(jì)再發(fā)展而非公共服務(wù)。查閱我國(guó)及各地政府用于公共服務(wù)的財(cái)政開(kāi)支可知，公共服務(wù)支出占GDP的比重較低。

其二，決策滿意度不高。面對(duì)多元且差異性較大的公共服務(wù)需求狀況，在有限公共財(cái)政支出限制下，地方政府公共服務(wù)供給決策的滿意度不夠高，這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是決策科學(xué)性有待提高。部分地方政府對(duì)公共服務(wù)供給科學(xué)決策的重視程度不高，決策機(jī)制落實(shí)不力，政府偏好主導(dǎo)決策，或僅憑以往經(jīng)驗(yàn)，或跟隨領(lǐng)導(dǎo)意志，或模仿周邊做法，決策過(guò)程不夠嚴(yán)謹(jǐn)。即便地方政府重視了解公眾的服務(wù)需求及偏好，受參與路徑等因素的影響，公眾需求偏好影響決策的分量并不足夠。二是決策中對(duì)公共服務(wù)供給分配的公平及多元要求關(guān)注不夠。一方面，地方政府在公共服務(wù)供給的決策中，多從管理角度出發(fā)，供給服務(wù)形式內(nèi)容較為單一，無(wú)法有效滿足公眾的多元服務(wù)需求;另一方面，當(dāng)前公共服務(wù)供給與戶籍制度還存在一定的綁定關(guān)系，這種制度依賴使得很多流動(dòng)人口難以真正進(jìn)入公共服務(wù)供給范圍之內(nèi)，由此引發(fā)諸多城市發(fā)展問(wèn)題。

其三，管理能力不足。面對(duì)公共服務(wù)不斷擴(kuò)展的供給內(nèi)容、不斷豐富的供給方式、不斷發(fā)展的供給技術(shù)，地方政府管理公共服務(wù)的能力顯得相對(duì)不足，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是專(zhuān)業(yè)化能力不足。公共服務(wù)供給是一件相對(duì)專(zhuān)業(yè)的事情，公共服務(wù)需求分析、公共服務(wù)效率和公共服務(wù)生產(chǎn)的評(píng)估監(jiān)督，都需要從業(yè)人員具備相關(guān)的知識(shí)積累和操作能力。當(dāng)前地方政府公共服務(wù)管理人員的專(zhuān)業(yè)化能力跟不上公共服務(wù)發(fā)展的需求。以公共服務(wù)的PPP模式為例，項(xiàng)目操作的五個(gè)階段十九個(gè)流程，涉及法律、金融、財(cái)務(wù)、工程等非常專(zhuān)業(yè)的內(nèi)容，相關(guān)的協(xié)議制定、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判等都需要專(zhuān)業(yè)人才的參與和把控。二是執(zhí)行能力不足。公共服務(wù)供給管理涉及面較多，從計(jì)劃制定、生產(chǎn)監(jiān)管到供給服務(wù)、評(píng)估反饋，都對(duì)地方政府及其工作人員的具體事務(wù)性能力提出了較高要求。制定并執(zhí)行公共服務(wù)供給計(jì)劃，其前期準(zhǔn)備的周密程度、內(nèi)部外部溝通協(xié)調(diào)的程序安排與方式選擇，生產(chǎn)監(jiān)管評(píng)估過(guò)程中的各種壓力處理，是否遵循相關(guān)規(guī)律、是否嚴(yán)守相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、是否有方法有藝術(shù)，都考驗(yàn)著地方政府及其工作人員的執(zhí)行能力。

3.地方政府公共服務(wù)供給的運(yùn)行困境

當(dāng)前地方政府公共服務(wù)供給的運(yùn)行困境主要表現(xiàn)為多元需求下的內(nèi)外評(píng)估監(jiān)督乏力、協(xié)作能力欠佳等方面。

其一，內(nèi)外監(jiān)督評(píng)估乏力。一是公共服務(wù)供給監(jiān)督因權(quán)責(zé)分工不明，存在監(jiān)管缺位現(xiàn)象。在當(dāng)前的監(jiān)督評(píng)估體系中，中央和地方、地方各政府層級(jí)間、條塊之間的關(guān)系沒(méi)有理順，職責(zé)分工不夠明確，既存在交叉重疊又有監(jiān)管真空，一旦出現(xiàn)問(wèn)題就容易相互推諉扯皮。監(jiān)督評(píng)估的制度化法制化程度較低，操作性不足，相關(guān)法規(guī)制度執(zhí)行困難，問(wèn)責(zé)難以落到實(shí)處。二是公共服務(wù)供給的評(píng)估監(jiān)督不到位。當(dāng)前對(duì)公共服務(wù)供給的監(jiān)督評(píng)估仍由政府主導(dǎo)，內(nèi)部監(jiān)督為主，重事后監(jiān)督而非過(guò)程監(jiān)督，監(jiān)督主動(dòng)性不足。而外部監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督的監(jiān)督途徑有限，不具有強(qiáng)制力。內(nèi)外監(jiān)督難以形成合力，公共服務(wù)供給的“市場(chǎng)失靈”“政府失靈”“志愿失靈”的狀況都或多或少地出現(xiàn)過(guò)，如市場(chǎng)組織供給公共服務(wù)的非公益性風(fēng)險(xiǎn)、公共服務(wù)供給的非均衡性擴(kuò)張、社會(huì)組織公共服務(wù)供給的非有效性供給等。⑤

其二，協(xié)作水平不高。在公共服務(wù)供給上，當(dāng)前“條”“塊”合力與多元主體間的協(xié)作都不如人意。一是地方政府內(nèi)部合力形成有限。在不同政府部門(mén)與不同層級(jí)政府形成的交互關(guān)系中，由于各方利益關(guān)系并不一致，合作過(guò)程存在沖突可能。垂直管理部門(mén)的部門(mén)中心意識(shí)容易淡化為地方服務(wù)的觀念，不同層級(jí)地方政府可能有本位主義思想，由此條與條、條與塊、塊與塊之間容易因自身利益而出現(xiàn)各自為政、管理打架的現(xiàn)象，導(dǎo)致公共服務(wù)供給資金分散、低水平重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，有限的財(cái)政資金和公共資源不易發(fā)揮集約效應(yīng)，公共服務(wù)供給增量提質(zhì)困難。二是多元主體供給存在協(xié)同惰性。⑥主導(dǎo)公共服務(wù)供給的地方政府擁有大部分公共資源，受制度路徑依賴的影響，其供給決策和供給實(shí)施易以追求效率為由將其余主體排除在外，如為避免決策拖而不決而不想?yún)f(xié)作。從外部資本及營(yíng)利組織看，即便具備較強(qiáng)能力和雄厚實(shí)力，但在市場(chǎng)規(guī)則和行政規(guī)則的博弈中，其進(jìn)入并參與供給并不容易，企業(yè)可能由于盈利的不確定而協(xié)作意愿較低。對(duì)于社會(huì)組織和公眾而言，由于我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展起步較晚，成長(zhǎng)難以剝離行政力量的影響，獨(dú)立自主性缺乏，力量相對(duì)薄弱。公眾和社會(huì)組織難以真正參與協(xié)作并發(fā)揮作用。由于供給主體多元格局尚未真正形成，多元供給主體面對(duì)公共服務(wù)較長(zhǎng)的供給鏈，易陷入“集體行動(dòng)”的困境。

四、破解地方政府公共服務(wù)供給困境的路徑

公共服務(wù)是提升民生幸福指數(shù)的基本保障。優(yōu)化地方政府公共服務(wù)供給是以人民為中心理念的體現(xiàn)，也是推進(jìn)治理現(xiàn)代化的抓手。為此，應(yīng)激發(fā)地方政府的供給動(dòng)力，提升供給能力，改善公共服務(wù)供給的運(yùn)行，滿足公眾不斷發(fā)展的多元公共服務(wù)需求。

1.激發(fā)地方政府公共服務(wù)供給動(dòng)力

其一，強(qiáng)化服務(wù)與法治觀念。一是地方政府及其工作人員要強(qiáng)化公共服務(wù)理念。公共服務(wù)供給是政府的義務(wù)和責(zé)任，地方政府公共服務(wù)供給的不同實(shí)踐告訴我們，為公眾提供良好公共服務(wù)的意愿和能力存在較大差異，它并不一定與經(jīng)濟(jì)水平正相關(guān)，涉及復(fù)雜的影響因素，其中地方官員的理念偏好和能動(dòng)性發(fā)揮著重要的作用。⑦地方領(lǐng)導(dǎo)者要摒棄官本位思想，將自己由“為民做主”的“掌舵者”調(diào)整為服務(wù)者，主動(dòng)走進(jìn)群眾，以公共利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，積極回應(yīng)公眾的問(wèn)題訴求，落實(shí)《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》中的基本公共服務(wù)清單，切實(shí)為人民服務(wù)。二是地方政府及其工作人員要牢固樹(shù)立法治觀念，學(xué)會(huì)并習(xí)慣用法治思維來(lái)解決發(fā)展中的問(wèn)題。地方政府在行使權(quán)力履行職責(zé)過(guò)程中要嚴(yán)格依法行政，使政府的各項(xiàng)權(quán)力都在法治軌道上運(yùn)行;政府工作人員要將法治視為其決策與行動(dòng)的準(zhǔn)則，在公共服務(wù)供給中，特別在推進(jìn)公共服務(wù)社會(huì)化的過(guò)程中，嚴(yán)格在法治框架內(nèi)依規(guī)行事。

其二，糾正激勵(lì)機(jī)制偏差。一是強(qiáng)化對(duì)地方政府供給公共服務(wù)的激勵(lì)刺激。公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不相悖，兩者可以相互促進(jìn)。發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)財(cái)力有助于提供更好服務(wù)，而供給更高水平的公共服務(wù)有助于提升地區(qū)吸引力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展升級(jí)。但是由于公共服務(wù)供給的收益存在一定滯后性，強(qiáng)化激勵(lì)刺激就顯得更加必要。為此，一要在考核評(píng)估中提高公共服務(wù)供給類(lèi)別的權(quán)重，二要特別注重來(lái)自本地的激勵(lì)，更加重視公眾的主觀感受，賦予公眾更大的發(fā)言權(quán)和影響力。二是推進(jìn)激勵(lì)機(jī)制改革。要將公共服務(wù)供給績(jī)效與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)步一并作為考核主要領(lǐng)導(dǎo)干部的重要參考內(nèi)容，與時(shí)俱進(jìn)推進(jìn)激勵(lì)機(jī)制改革，促進(jìn)地方政府各職能的履行。

其三，以有效參與提高外部壓力。一是要暢通多元參與路徑。公眾應(yīng)有多元路徑參與到公共服務(wù)供給內(nèi)容決策、供給方選擇、供給監(jiān)督等具體事項(xiàng)中去。多元參與路徑可以是涉及公共服務(wù)政策及公共服務(wù)價(jià)格的聽(tīng)證會(huì)，是某一區(qū)域居民對(duì)直接影響其生活或與其利益直接相關(guān)的某項(xiàng)公共工程建設(shè)的意見(jiàn)表決，是經(jīng)常性的協(xié)商民主會(huì)議，也可以是公開(kāi)征求社會(huì)意見(jiàn)，接受媒體和專(zhuān)業(yè)團(tuán)體的采訪詢問(wèn)等。要?jiǎng)?chuàng)新電子政務(wù)平臺(tái)等渠道的回應(yīng)，強(qiáng)化參與的互動(dòng)性。二是要提高參與有效性。公眾作為公共服務(wù)的使用者和費(fèi)用分擔(dān)者，經(jīng)由必要的民主制度參與其中，能真正影響公共服務(wù)供給的決策，強(qiáng)化對(duì)政企各方的監(jiān)督。要進(jìn)一步明確政府在公共服務(wù)上應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)的信息內(nèi)容、信息公開(kāi)的時(shí)間，強(qiáng)化信息公開(kāi)的問(wèn)責(zé)。只有當(dāng)公眾參與頻次足夠高、參與人數(shù)達(dá)到一定數(shù)量并具有廣泛代表性，公眾的參與才能打開(kāi)科層制決策和執(zhí)行的自我封閉運(yùn)轉(zhuǎn)，增加公眾的話語(yǔ)權(quán)，使地方政府積極向下回應(yīng)，努力實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的動(dòng)態(tài)供需平衡，更好滿足公眾需求。

2.提高地方政府公共服務(wù)供給能力

其一，增強(qiáng)地方政府財(cái)政能力。增強(qiáng)地方政府供給公共服務(wù)的財(cái)政能力可以有兩種思路：一是增效，二是開(kāi)源。就前者而言，一是要明晰各政府層級(jí)間的財(cái)政事權(quán)范圍和支出責(zé)任，切實(shí)落實(shí)國(guó)務(wù)院辦公廳2018年印發(fā)的《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，同時(shí)推進(jìn)分稅制財(cái)政管理體制改革，適當(dāng)調(diào)整中央與地方、地方政府不同層級(jí)間的分配比，保障地方公共服務(wù)的資金供給。二是要提高財(cái)力的使用效率和配置能力。要降低地方政府在行政管理支出方面的比重，實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政”向“公共服務(wù)型財(cái)政”的轉(zhuǎn)軌。⑧優(yōu)化公共財(cái)政資金在不同公共服務(wù)領(lǐng)域與項(xiàng)目間的分配比例，平衡不同區(qū)域間的公共服務(wù)供給差異，降低公共服務(wù)供給的邊際成本，提高公共服務(wù)的供給效率與能力。就后者而言，要推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量發(fā)展。在財(cái)力不足狀態(tài)下，依然需要大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)提高地方政府財(cái)政能力。改變地方政府對(duì)粗獷式經(jīng)濟(jì)發(fā)展的依賴，努力轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。地方政府要努力營(yíng)造有助于激發(fā)市場(chǎng)主體活力和激勵(lì)相容的營(yíng)商環(huán)境，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以創(chuàng)新帶來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并使之與地區(qū)結(jié)構(gòu)、收入分配結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)均衡。

其二，提升決策科學(xué)性、可行性。一是完善政府決策機(jī)制?？茖W(xué)的決策需要完善的決策機(jī)制。決策是嚴(yán)肅嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，需遵循一定的原則，要以數(shù)據(jù)和事實(shí)為基礎(chǔ)進(jìn)行決策;要考慮系統(tǒng)與全局，依法依規(guī)民主決策，嚴(yán)格按程序推進(jìn)。完善政府決策機(jī)制，要加強(qiáng)地方政府決策責(zé)任機(jī)制構(gòu)建，要確保制度安排在決策過(guò)程中得以執(zhí)行，特別要避免集體決策、調(diào)查研究、社會(huì)公示、社會(huì)聽(tīng)證和專(zhuān)家咨詢等制度出現(xiàn)形同虛設(shè)的狀況。二是以信息技術(shù)為依托，做好公共服務(wù)的需求分析，提升決策的科學(xué)性可行性公平性。受年齡層次、學(xué)歷層次、性別差異等因素的影響，社會(huì)公眾的公共服務(wù)需求多樣多層，決策體系趨于復(fù)雜，利用信息技術(shù)手段建立公共服務(wù)信息情報(bào)系統(tǒng)，構(gòu)建政府與公眾間的信息傳遞和溝通渠道，有助于全面收集、分析公眾需求及其偏好，降低政府與公眾的溝通成本、交易成本，較快作出差異性決策。

其三，提高公共服務(wù)管理能力。一是提高公共管理者的專(zhuān)業(yè)化能力。一方面，加強(qiáng)公共管理者的專(zhuān)業(yè)性學(xué)習(xí)與培訓(xùn)。通過(guò)各種方式著力提升項(xiàng)目篩選、合同談判、風(fēng)險(xiǎn)防控、監(jiān)督管理等技能，確保地方政府在公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)中成為精明的買(mǎi)家，在公共服務(wù)評(píng)估與監(jiān)督中真正發(fā)揮作用。另一方面，要善用外部專(zhuān)業(yè)資源提升管理能力。在地方政府自身專(zhuān)業(yè)化知識(shí)經(jīng)驗(yàn)不足的情況下，為應(yīng)對(duì)可能的政策法律風(fēng)險(xiǎn)和隱患，應(yīng)建立專(zhuān)家?guī)旎蛸?gòu)買(mǎi)專(zhuān)業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)的服務(wù)，提高管理公共服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)作的效率。二是提高管理執(zhí)行能力。公共管理者的學(xué)習(xí)培訓(xùn)要注重以實(shí)操訓(xùn)練提升執(zhí)行能力。為此，可采用更有針對(duì)性的培訓(xùn)方法，如行動(dòng)學(xué)習(xí)法，將公共服務(wù)供給管理過(guò)程中遇到的具體問(wèn)題通過(guò)“干中學(xué)”的方式來(lái)解決。同時(shí)，注重管理執(zhí)行的方法。堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，遵循規(guī)律抓落實(shí);精益求精，依靠標(biāo)準(zhǔn)抓落實(shí);處理好主導(dǎo)與引導(dǎo)、框架與細(xì)節(jié)的關(guān)系，突出重點(diǎn)抓落實(shí)。

3.改善地方政府公共服務(wù)供給運(yùn)行環(huán)境

其一，強(qiáng)化評(píng)估監(jiān)督的效力。一是理順評(píng)估監(jiān)督管理制度。為解決公共服務(wù)項(xiàng)目“多頭管理”“越位缺位”等監(jiān)管上的難題，應(yīng)從項(xiàng)目全生命周期、供給全過(guò)程的角度盡可能明確各監(jiān)管主體之間的管轄權(quán)，對(duì)職能可能重疊的部分進(jìn)行歸總，需要多部門(mén)合作的制定協(xié)同機(jī)制，以統(tǒng)一協(xié)調(diào)的監(jiān)管規(guī)則和程序避免監(jiān)管實(shí)施中可能出現(xiàn)的沖突。同時(shí)，在公共服務(wù)社會(huì)化推進(jìn)過(guò)程中，地方政府及其職能部門(mén)的監(jiān)管應(yīng)改變傳統(tǒng)的指令監(jiān)管或干預(yù)，構(gòu)建涵蓋行政監(jiān)管、社會(huì)團(tuán)體與第三方監(jiān)督的監(jiān)管框架，加強(qiáng)相關(guān)法律體系建設(shè)，完善公共服務(wù)供給問(wèn)責(zé)。二是創(chuàng)新評(píng)估監(jiān)管方式。進(jìn)一步完善監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，保障公共服務(wù)的使用者參與評(píng)估監(jiān)督，以“人民評(píng)價(jià)”促進(jìn)“人民滿意”。強(qiáng)化各類(lèi)媒體的輿論監(jiān)督作用，尤其在互聯(lián)網(wǎng)+時(shí)代，要充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)打破傳統(tǒng)屬地管理邊界的優(yōu)勢(shì)，對(duì)服務(wù)進(jìn)行全方位、多主體的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

其二，提高公共服務(wù)協(xié)作水平。一是促進(jìn)多元主體的供給協(xié)同。為優(yōu)化多元供給格局，要對(duì)社會(huì)組織發(fā)展給與政策支持，推動(dòng)社會(huì)組織獨(dú)立自治的有序快速發(fā)展，改變多元主體參與公共服務(wù)供給的“鐵門(mén)”“玻璃門(mén)”和“彈簧門(mén)”現(xiàn)象;通過(guò)委托代理、合同外包、許可經(jīng)營(yíng)、用者付費(fèi)、內(nèi)部市場(chǎng)等多種方式，鼓勵(lì)企業(yè)參與公共服務(wù)供給，在競(jìng)爭(zhēng)效率與公平要求下實(shí)現(xiàn)多中心供給。政府保障不適宜社會(huì)化的公共服務(wù)和承擔(dān)托底功能的公共服務(wù)供給，企業(yè)和社會(huì)組織滿足多樣多層次的服務(wù)需求，多元主體間相互配合，提升公共服務(wù)協(xié)同供給能力和效率。二是推進(jìn)轉(zhuǎn)變政府職能，理順條塊關(guān)系，加強(qiáng)地方政府間的合作。要完善制度安排，理清職能與責(zé)任，避免管理過(guò)程中的多頭管理，并使權(quán)責(zé)匹配，優(yōu)化工作流程設(shè)置，減少實(shí)施公共服務(wù)管理存在的制度缺陷。以信息共享平臺(tái)的聯(lián)通為抓手，使條塊之間在推進(jìn)公共服務(wù)供給的過(guò)程中，既各司其職，各盡其責(zé)，又加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作，努力解決地方政府公共服務(wù)“碎片化”的問(wèn)題。⑨

注釋

①丁輝俠：《我國(guó)地方政府提供公共服務(wù)的困境與對(duì)策分析》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2012年第4期。

②何彬、潘新美：《任務(wù)壓力、問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)與政府公共服務(wù)供給模式的選擇——以城市管網(wǎng)巡護(hù)為例》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第1期。

③王守清、伍迪、彭為、崔慶斌：《PPP模式下城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目政企控制權(quán)配置》，《清華大學(xué)學(xué)報(bào)》（自然科學(xué)版）2017年第4期。

④官永彬：《民主與民生：分權(quán)體制下公眾參與影響公共服務(wù)效率的經(jīng)驗(yàn)研究》，《經(jīng)濟(jì)管理》2016年第1期。

⑤戴祥玉：《公共服務(wù)多元供給模式的發(fā)展路徑探析》，《長(zhǎng)白學(xué)刊》2016年第1期。

⑥張雅勤：《論公共服務(wù)供給中“協(xié)同惰性”及其超越》，《學(xué)?！?017年第6期。

⑦王賢彬、周靖祥：《地方官員異質(zhì)性與公共服務(wù)供給績(jī)效》，《南方經(jīng)濟(jì)》2013年第11期。

⑧張瑾：《幸福尊嚴(yán)的公共服務(wù)視角解讀》，《中國(guó)行政管理》2010年第7期。

⑨高海虹：《地方政府公共服務(wù)供給側(cè)改革研究》，《理論探討》2017年第6期。

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