闕明坤 陳春梅

[摘要]隨著《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國民辦教育促進法〉的決定》和《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》等的出臺，我國從頂層設計上進一步完善了民辦教育發(fā)展的制度框架，標志著民辦教育發(fā)展進入分類管理的新時代。民辦教育新法新政的關鍵舉措包括實施非營利性與營利性分類管理；放開非義務教育學段營利性限制；全面加強黨的領導；保障舉辦者、師生的合法權益。新一輪民辦教育政策對民辦學校的發(fā)展帶來諸多影響，政府扶持力度有望加大，政府監(jiān)管舉措將會增強，民辦學校內部治理結構需要完善。

[關鍵詞]民辦教育促進法 分類管理 差別化扶持 民辦高職

[作者簡介]闕明坤（1983- ），男，湖北安陸人，無錫太湖學院高教研究所所長，助理研究員。（江蘇 無錫 214000）陳春梅（1988- ），女，福建廈門人，廈門大學教育研究院在讀博士。（福建 廈門 361005）

[基金項目]本文系江蘇省教育科學“十三五”規(guī)劃2016年度高教重點資助課題“江蘇省民辦高校分類管理配套政策研究”的階段性研究成果。（課題編號：B-a/2016/01/23）

[中圖分類號]G648.7 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2018）05-0005-06

經(jīng)過改革開放40年來的快速發(fā)展，民辦教育已成為我國教育事業(yè)的重要組成部分。根據(jù)《2016年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，截至2016年，全國共有各級各類民辦學校17.10萬所，比上年增加8253所；招生1640.28萬人，比上年增加3.37萬人。雖然民辦教育取得了顯著成績，但在發(fā)展過程中還面臨著不少瓶頸，存在辦學經(jīng)費短缺、師資隊伍不穩(wěn)定、治理結構不規(guī)范等問題。當前，隨著《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《民促法》）的修改，國家促進民辦教育健康發(fā)展的文件相繼出臺，我國民辦教育迎來了新一輪的發(fā)展契機。本文試圖對民辦教育新法新政進行解讀，分析民辦學校發(fā)展面臨的新機遇、新挑戰(zhàn)、新策略。

一、民辦教育新法新政出臺的過程

教育是一個復雜的過程，其與社會經(jīng)濟、政治、文化的發(fā)展等密切相關。對原有《民促法》的修訂不是單一事件，相關部門、法規(guī)以及配套實施細則應緊隨其后。以下將近期與民辦教育改革發(fā)展緊密相關的法律及一系列政策文件統(tǒng)稱為“新法新政”。

（一）《民促法》的修訂

2016年11月7日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過《關于修改〈中華人民共和國民辦教育促進法〉的決定》，此次共有16項修訂，修改了15個條文。其中，第一章增加一條，作為第九條，即“民辦學校中的中國共產黨基層組織，按照中國共產黨章程的規(guī)定開展黨的活動，加強黨的建設”，且刪除了第五十一條和第六十六條。修改后《民促法》對營利性民辦學校設立的范圍、舉辦者管理權、舉辦者對剩余財產的權利預期、師生權利、扶持政策、非營利性民辦學校的稅收優(yōu)惠和用地優(yōu)惠等都進行了相應的說明，一方面為營利性民辦學校的發(fā)展指明了方向，另一方面也進一步落實和保障了非營利性民辦學校的發(fā)展。此次修訂，營利性民辦學校在義務教育階段之外的學段取得了合法的身份。此外，修改后的《民促法》也對民辦學校的規(guī)范辦學做了進一步的說明，對于民辦學校擅自分立、合并，非法頒發(fā)或者偽造學歷證書以及管理混亂等行為，依法視情節(jié)輕重進行處理。情節(jié)嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任。同時，明確此決定自2017年9月1日起施行。

（二）促進民辦教育發(fā)展文件的出臺

為鼓勵社會力量興辦教育，2016年12月29日，《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2016〕81號）（以下簡稱《若干意見》）正式頒布。《若干意見》的內容包括七個方面三十條規(guī)定，明確提出要加強黨對民辦學校的領導，創(chuàng)新體制機制并完善扶持制度，同時加快現(xiàn)代學校制度建設。通過多方努力，做到兩個提高：提高教育教學質量，提高管理服務水平。《若干意見》還提出對營利性和非營利性的民辦學校進行分類管理并建立差別化政策體系，其中能否對學校辦學結余進行分配是區(qū)分兩者的一個重要方面。此外，對于兩類學校的財政扶持、稅收、用地、收費、學生資助、師生權益以及學校辦學自主權方面都進行了更為詳細的規(guī)定和區(qū)分，建立了差別化扶持體系。辦學準入條件放寬、辦學融資渠道拓寬以及多元主體合作辦學探索等，有助于吸引社會力量興辦教育，而財政扶持、同等資助政策、稅收優(yōu)惠等激勵政策以及差別化用地和分類收費政策等有助于社會力量參與辦學。

（三）加強黨的建設文件的出臺

為了加強全面從嚴治黨，更好地引導民辦學校的發(fā)展，2017年12月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見（試行）》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟窂娬{了民辦學校黨建工作的重要性和緊迫性，要求充分發(fā)揮民辦學校黨組織在保證政治方向、凝聚師生員工、推動學校發(fā)展、引領校園文化、參與人事管理和服務以及加強自身建設等方面的政治核心作用；要求推動黨的組織和黨的工作有效覆蓋；規(guī)定健全黨組織參與民辦學校決策和監(jiān)督的機制，推進黨組織成員進入學校決策層和管理層。此外，《意見》還對民辦學校黨員的發(fā)展及教育管理工作、思想政治教育和德育工作等進行了規(guī)定?！兑庖姟返某雠_，使得民辦學校的黨建工作進一步得到重視，對指導、規(guī)范民辦學校的健康發(fā)展具有重要意義。

（四）兩份配套實施細則的出臺

如果說上述文件更多的是對民辦教育改革發(fā)展提供方向上的引導，那么教育部等五部門印發(fā)的《民辦學校分類登記實施細則》和教育部等三部門印發(fā)的《營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則》這兩份配套細則的出臺，則使得民辦學校的分類管理進一步細化、可操作化。前者共六章十八條，針對民辦學校設立的依據(jù)、條件及其審批進行說明；批準設立的非營利性民辦學校根據(jù)不同的條例登記為民辦非企業(yè)單位或事業(yè)單位，且不同層次的非營利性和營利性民辦學校分別由不同部門分類登記，指明了登記的內容以及由誰登記的問題；并對變更注銷登記、現(xiàn)有民辦學校分類登記等進行了規(guī)定。后者共九章五十八條，著重解決舉辦營利性民辦學校的組織或個人應具備的條件以及如何設立的問題；營利性民辦學校的組織機構包括建立董事會、監(jiān)事（會）、行政機構、黨組織、教職工（代表）大會和工會；且對營利性民辦學校的教育教學、財務資產、信息公開、變更與終止、監(jiān)督與處罰等內容進行了詳細的規(guī)定。

二、民辦教育新法新政要點分析

民辦教育新法新政的出臺，確定了營利性和非營利性民辦學校分類管理的法律框架，明確了對這兩類學校在法律層面上給予的扶持措施，規(guī)范和引導了民辦學校的發(fā)展，突出強調了民辦學校的黨建工作。此外，兩份部門規(guī)章則有助于民辦教育改革發(fā)展的貫徹、落實。

（一）實施非營利性與營利性分類管理

在《民促法》修訂之前，營利性民辦學校在我國并沒有取得合法身份。新法將第十八條改為第十九條，明確指出“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校”， 從而在法律層面上確定了營利性民辦學校在我國的地位。這是我國對營利性教育認識的一大突破，承認營利性教育同樣可以為教育事業(yè)做貢獻。與此同時，這一涇渭分明的劃分有助于解決長期以來困擾民辦教育發(fā)展的一大瓶頸，即對民辦學校的法人身份屬性的混淆。如果說民辦學校是非營利性的，那么為何長期以來民辦學校得不到和公辦學校同等的待遇？教師合同聘任制、無生均撥款是大多數(shù)民辦學校在發(fā)展中遇到的兩大難題。原法中，民辦學校既是非營利性的，又承認舉辦者的出資，也允許合理回報，這就自相矛盾。如果說民辦學校可以營利，但又無法可依，一不小心可能就“觸碰法律底線”。雖然不少社會人士有教育情懷，但對于大多數(shù)民辦學校的舉辦者而言，“捐資”辦學不是一件容易的事，多多少少存有不甘心。這種混沌狀態(tài)不利于吸引社會力量興辦教育。對營利性和非營利性學校進行分類管理，且刪除第五十一條取得“合理回報”，一方面有助于政府加大對非營利性民辦學校的扶持，另一方面也有助于對教育事業(yè)感興趣的社會力量投資興辦營利性民辦學校。

在對民辦學校進行分類的基礎上，新法新政對兩類學校的分類管理進行了規(guī)定。首先是明確了兩類學校的法人身份，為不同類型的民辦學校合法開展辦學奠定了基礎。對兩類學校進行區(qū)分的重要依據(jù)是對于辦學收益的處理以及剩余財產的分配。營利性民辦學校的舉辦者可以安心地獲取辦學收益，這是對舉辦者財產收益權的保護，有助于調動社會力量參與辦學的積極性。

此外，對于許多民辦學校關心的土地、稅收和收費方面做出了明確的規(guī)定，對兩種不同類型的民辦學校給予差別化扶持。新法新政的又一大突破點在于非營利性的民辦學校在一定程度上提高了自身地位，能夠享受到與公辦學校同等的待遇，政府對辦學用地可以劃撥。而營利性學校的用地則是按國家規(guī)定“供給土地”，原則上采取“招拍掛”方式，同時政府也可給予一定的優(yōu)惠，關鍵問題在于以什么樣的方式供地以及土地的價格。政府供地的方式可以選擇協(xié)議方式、租賃等有償方式或PPP共建模式等，而具體的土地價格則有待各省市根據(jù)實際情況進行制定。就稅收優(yōu)惠而言，非營利性民辦學校也獲得了和公辦學校一視同仁的待遇，而營利性民辦學校則依據(jù)國家相關優(yōu)惠政策。新法還規(guī)定了營利性學?？梢愿鶕?jù)市場自主決定收費價格，學費收入是營利性學校收入的重要來源，對學費的開放，有利于營利性學校的創(chuàng)新發(fā)展。對于非營利性學校，則規(guī)定逐步實行市場調節(jié)價，具體由各省級人民政府決定。目前，只有云南省政府頒布的實施意見中已經(jīng)明確，非營利性民辦學校實行市場調節(jié)價，自主定價，上海、安徽、遼寧、甘肅等省、直轄市出臺的文件仍然未放開收費，采取先試點再逐步實行市場調節(jié)價的策略。

（二）放開非義務教育學段營利性限制

營利性教育的發(fā)展是不可阻擋的趨勢，應承認和認識其在教育事業(yè)發(fā)展中的重要作用。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，不同群體對教育的需求更為多元，非營利性單一的教育供給往往難以滿足這種需求。在美國，營利性高等教育在為退伍軍人、非傳統(tǒng)學生提供多元教育方面發(fā)揮著重要作用。為此，美國的營利性高等教育已從原先的邊緣地位發(fā)展到今天成為高等教育的重要組成部分。在我國，接受教育是促進學生成長成才的重要途徑，尤其是高等教育更被視為促進社會流動的階梯。然而，受經(jīng)濟社會發(fā)展、人口結構等諸多因素的影響，國家教育供給越來越難以滿足不同學生的教育需求，尤其是高質量、個性化的教育需求。隨著民營經(jīng)濟的發(fā)展壯大和資本市場的成熟，營利性教育的發(fā)展已成為教育領域的一支重要力量。為此，教育的發(fā)展越來越迫切需要社會力量的參與，營利性教育在新時期獲得了發(fā)展的契機。承認營利性學校的合法存在，并對其加以引導，有助于創(chuàng)新我國教育的體制機制，為學生提供更加多元的選擇，滿足其對教育的多元化需求。

然而，對營利性教育的開放應有所限制。營利性教育剛取得合法地位，已是一大突破。營利性教育在我國的發(fā)展是一個循序漸進的過程，不宜操之過快。新修改的《民促法》中規(guī)定，“不得設立實施義務教育的營利性民辦學?！保@里禁止的不包括實施中小學學科補習的營利性培訓機構，是有其合理性的。營利性教育是否應該對義務教育開放一直備受爭議。義務教育是我國教育的根本，具有強制性、免費性和普及性，其不應成為一種選擇性資源。一方面，政府有責任為所有的兒童提供教育；另一方面，家長有義務送適齡兒童接受教育，從而確保所有的兒童都能夠接受小學和初中教育。這關系到整個國家全體公民未來發(fā)展的整體水平，必須給予充分重視。禁止義務教育階段舉行營利性教育的根本出發(fā)點是為了確保政府對義務教育應盡的責任，讓所有兒童都能夠有學上。在這方面，義務教育與幼兒園、高中以及高等教育不同。幼兒園、高中以及高等教育，往往具有選擇性，法律沒有規(guī)定每個學生一定要接受這些階段的教育，不同的學生根據(jù)家庭背景、學習成績以及學生自身的特點可以有不同的選擇。如果把義務教育簡單推向市場，那么又將有多少學生會因此而輟學，需要打一個問號。放開非義務教育階段的營利性教育供給，至少可以保障所有的學生都能接受到義務教育，同時又為非義務教育階段的學生提供更為多元的選擇。當然，在開放的過程中必然會帶來一定的風險。對于營利性學校，由誰監(jiān)督、怎么監(jiān)督，如何更好地規(guī)范其健康發(fā)展將又是一個難題。

（三）全面加強黨的領導和建設

加強黨的建設是民辦教育新法新政的一項重要內容?！睹翊俜ā返谝徽略黾恿艘粭l，明確指出：“民辦學校中的中國共產黨基層組織，按照中國共產黨章程的規(guī)定開展黨的活動，加強黨的建設?！泵褶k學校需要在黨的領導下堅持社會主義方向規(guī)范辦學?！度舾梢庖姟诽貏e指出，要“加強民辦學校黨的建設”“改進民辦學校的思想政治教育工作”。民辦學校是我國教育發(fā)展的重要組成部分，擔負著為祖國培養(yǎng)社會主義事業(yè)建設者和接班人的光榮使命，民辦學校的健康發(fā)展離不開黨的領導。對于非義務教育營利性民辦學校的開放，市場競爭機制的引入，在創(chuàng)新辦學體制機制的同時也必然會引發(fā)一些新的問題。營利性學校具有趨利性，其追求的是利潤最大化。然而，作為一種教育機構，又必須遵循教育規(guī)律。如何在市場逐利性和教育公益性間取得平衡，需要黨引導和監(jiān)督這些學校進行合法辦學、規(guī)范辦學、特色辦學，更好地為地方經(jīng)濟社會發(fā)展培養(yǎng)合格的人才。

當前，不少民辦學校的黨組織還不夠健全，成員構成缺乏多樣性和代表性，教職工代表大會作用的發(fā)揮不夠突出。如何加強民辦學校黨組織的領導，黨組織書記隊伍建設是抓好民辦學校黨建工作的關鍵。為此，要明確黨組織書記選配的標準，選出合適的人員并進行相應培訓和管理，在黨組織書記的帶領下，開展相關黨建活動。《若干意見》規(guī)定：“學校黨組織領導班子成員通過法定程序進入學校決策機構和行政管理機構，黨員校長、副校長等行政機構成員可按照黨的有關規(guī)定進入黨組織領導班子?！秉h組織政治核心領導作用的發(fā)揮有賴于黨組織成員進入相關的部門。對此，《意見》進一步強調，應推進黨組織班子成員進入決策層和管理層，并健全黨組織參與決策和監(jiān)督制度。只有這樣，黨組織才能真正在學校進行重大決策和管理時發(fā)揮引領作用。尤其是對于營利性民辦學校，更需要黨組織對其規(guī)范和監(jiān)督。

（四）保障舉辦者、師生的合法權益

舉辦者合法權利的保護關系到其參與民辦學校辦學的積極性和主動性。新法規(guī)定，“民辦學校的財產依照本法規(guī)定進行清償后有剩余的，根據(jù)出資者的申請，綜合考慮在本決定施行前的出資、取得合理回報的情況以及辦學效益等因素，給予出資者相應的補償或者獎勵，其余財產繼續(xù)用于其他非營利性學校辦學；選擇登記為營利性民辦學校的，應當進行財務清算，依法明確財產權屬，并繳納相關稅費，重新登記，繼續(xù)辦學”，明確對非營利性學校舉辦者的財產權益進行保護。這里的出資包括舉辦者的原始出資和后續(xù)出資，辦學效益則指學校的辦學質量、辦學規(guī)模、社會聲譽等。新法肯定了對非營利民辦學校舉辦者的補償或獎勵，關鍵的問題在于由誰來進行補償、怎么補償、補償多少是合理的，這有待各省、自治區(qū)、直轄市制定具體的實施細則。但是，毫無疑問，這對舉辦者權益的保護已經(jīng)前進了一大步。除了財產權益，舉辦者的非財產權益也得到了強調。新法第二十條規(guī)定，“民辦學校的舉辦者根據(jù)學校章程規(guī)定的權限和程序參與學校的辦學和管理”，這也就意味著民辦學校的舉辦者即使放棄了其財產的所有權，但仍有參與學校的“治理權”、在學校重大決策和重大事件中的話語權。

民辦學校在我國長期以來是“二等公民”的身份。民辦學校的教師為合同聘任，教師的“五險一金”、養(yǎng)老保險等得不到保障，為此民辦學校要建設一支優(yōu)秀、穩(wěn)定的師資隊伍是個難題。許多民辦學校的教師穩(wěn)定性差、流動性大，一有合適的崗位立即轉崗，民辦學校要吸引優(yōu)秀的教師長期任教更非易事。不少民辦學校的教師薪酬與公辦學校相差甚遠，而且許多教師工作多年后也難以評上職稱。為此，新法明確提出民辦學校應當依法保障教職工的工資、福利待遇以及其他合法權益等?！度舾梢庖姟芬?guī)定：“民辦學校應依法為教職工足額繳納社會保險費和住房公積金。鼓勵民辦學校按規(guī)定為教職工建立補充養(yǎng)老保險，改善教職工退休后的待遇?！边@些規(guī)定的落實有助于提高民辦教師基本的生活保障，解決他們的后顧之憂。此外，《若干意見》還提出：“民辦學校教師在資格認定、職務評聘、培養(yǎng)培訓、評優(yōu)表彰等方面與公辦學校教師享有同等權利?！边@樣一來，民辦學校的教師就能夠看到職業(yè)發(fā)展的希望，有助于調動民辦教師從事教育的熱情和動力。長期以來，由于民辦學校的整體辦學水平落后于公辦院校，民辦學校的學生在升學、就業(yè)等方面也受到一定的歧視。對此，《若干意見》也規(guī)定了民辦學校的學生在評獎評優(yōu)、升學就業(yè)、社會優(yōu)待、醫(yī)療保險等方面享有同類公辦學校的同等權利。由此可見，民辦學校師生權益的保護在新法新政中得到了重視。

三、對民辦高職院校未來發(fā)展的影響分析

民辦高職院校是我國培養(yǎng)技術技能型人才的重要機構，對促進經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要意義。但是，由于我國民辦高職院校發(fā)展晚、基礎薄、扶持少，存在“地毯式宣傳、傳銷式招生、粗放式辦學、盲流式就業(yè)”等亂象，遭遇生源危機，社會認可度低。新法新政的出臺，使得民辦教育在新時期的改革發(fā)展迎來了春天。民辦高職院校作為民辦教育的一個重要組成部分，必然會受到相應的影響，迎來新的機遇和挑戰(zhàn)。

（一）政府扶持力度有望加大

根據(jù)新法新政，進行分類管理后，營利性民辦學?？梢园残墨@得辦學收益。而對于非營利性民辦學校，政府也可以放心加大投入，而不必擔心財政扶持的流失。營利和非營利界限的區(qū)分，使得非營利性民辦學校的“二等公民”的身份有望得到提高。當前許多民辦高職院校存在辦學資源不足的問題，不僅享受不到公辦高職生均12000元左右的撥款，而且教師隊伍不穩(wěn)定，招生困難，導致不少民辦高職院校面臨著生存的壓力。新法新政的出臺，非營利性的民辦高職院校有望獲得生均撥款，教師待遇有望得到提升，其他相關政策有望帶來福利。同時，政府有望在資金、用地、稅收、設備、師資隊伍建設等方面加大對非營利性民辦高職院校的投入，從而提高其辦學質量。對于營利性民辦高職院校，也將會獲得政府在用地、購買服務方面相應的支持。

（二）政府監(jiān)管舉措將會增強

政府對民辦高職院校扶持力度的加大，必然意味著政府將會更多地介入到民辦高職院校中。這里的“介入”不是指政府干預民辦高職院校的發(fā)展，而是政府將加強對民辦高職院校的監(jiān)管。如何確保政府對民辦高職院校的投入得到有效、合理的使用，是政府職責的體現(xiàn)。政府將推動民辦高職院校加快完善財務管理制度，指定第三方審計機構對學校每年的財務狀況進行審計，由第三方審計機構負責向政府匯報。此外，新法新規(guī)的一個重要內容是強調民辦學校中的黨組織建設。在民辦高職院校的組織機構中，黨組織成員應占一定比例，以促使黨組織成員參與民辦高職院校的決策和管理，從而在民辦高職院校的辦學方向上起到重要的政治核心作用。尤其是對于營利性民辦高職院校，政府的方向性引導對于規(guī)范學校的辦學具有重要意義。營利性民辦高職院校應致力于特色辦學，為更多非傳統(tǒng)的學生提供補償教育、職前教育、在職教育等，為這些學生提供更為多元的選擇，滿足其個性化需求。

（三）內部治理結構需要完善

在新法新政的推動下，民辦高職院校的發(fā)展必然也會發(fā)生一系列的變革，其中很關鍵的一個方面在于學校內部治理結構的完善。當前許多民辦高職院校都設有董事會（理事會）、教職工代表大會、工會等，但這些機構的組成人員往往缺乏代表性。如在有的學校董事會（理事會）的成員構成中，家族成員占大多數(shù)，變成了“家族式治理”；有的學校董事會缺少相關社會人士、教育專家、各領域專家的加入，其組織機構成員過于單一。而教職工代表大會由于教師代表不具代表性，往往導致該機構的功能得不到有效發(fā)揮，教師和學生通常不能參與學校的民主管理，話語權太弱。此外，許多民辦高職院校的監(jiān)事會尚處于空白，還未啟動或者只處于籌劃階段，且監(jiān)事會成員缺乏科學性。這些組織機構的發(fā)展和完善將成為民辦高職院校未來工作的重要內容。政府如何更好地參與治理而不是干預、限制民辦高職院校的發(fā)展，如何讓更多的利益相關者參與治理，形成相互促進、相互制衡的良好的內部治理結構，將對民辦高職院校的進一步發(fā)展起著重要作用。

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