趙萍+孫傳寶

摘 要：近年來四川省民辦高校蓬勃發(fā)展，通過辦學(xué)思路、機(jī)制和體制的不斷創(chuàng)新，辦學(xué)水平得到提升，辦學(xué)成果也逐步顯現(xiàn)出來，已成為我省高等教育事業(yè)的重要增長點(diǎn)和促進(jìn)教育教學(xué)改革的重要力量。為推動(dòng)四川省民辦高校健康發(fā)展，進(jìn)一步破解制度瓶頸，建立并實(shí)施分類管理制度有著非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。運(yùn)用利益相關(guān)者分析框架，可以在對民辦高校各利益相關(guān)者進(jìn)行界定和分類的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)營利性與非營利性民辦高校分類管理的政策體系目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)民辦高校與所有利益相關(guān)者整體利益與滿意度的最大化，進(jìn)而對四川省民辦高校分類管理制度的建設(shè)路徑提供參考，特別是針對營利性和非營利性民辦高校制定不同的扶持政策和監(jiān)管規(guī)范措施提供指引。

關(guān)鍵詞：民辦高校；分類管理；利益相關(guān)者

一、利益相關(guān)者理論

利益相關(guān)者理論產(chǎn)生于 20世紀(jì) 60年代，始于對企業(yè)社會(huì)責(zé)任的考量。該理論弱化了股東在公司中的地位，提出企業(yè)是由多個(gè)利益相關(guān)者所構(gòu)成的“契約聯(lián)合體”，企業(yè)的管理者應(yīng)對全體利益相關(guān)方而非個(gè)別成員負(fù)有信托責(zé)任，企業(yè)的發(fā)展已不僅僅是企業(yè)自身的問題。利益相關(guān)者與企業(yè)之間存在明顯的的相互依存性，利益相關(guān)者依靠企業(yè)來實(shí)現(xiàn)其個(gè)體目標(biāo)，同時(shí)企業(yè)也依靠利益相關(guān)者來維持生存和尋求發(fā)展。進(jìn)入 90年代后，利益相關(guān)者理論還影響了企業(yè)法的制定或修訂，明確要求企業(yè)的管理者應(yīng)當(dāng)考慮所有利益相關(guān)者的權(quán)益，特別是股東以外之人的利益，如企業(yè)員工、債權(quán)人、消費(fèi)者及社區(qū)民眾。

與企業(yè)利益相關(guān)者理論強(qiáng)調(diào)股東與利益相關(guān)者和諧相處類似，大學(xué)的利益相關(guān)者理論也強(qiáng)調(diào)要以更為廣闊的視野拓展大學(xué)的“邊界”，與社會(huì)各界建立合作伙伴關(guān)系，特別是滿足大學(xué)外部利益相關(guān)者的訴求，積極爭取社會(huì)各方面的支持。國內(nèi)學(xué)者運(yùn)用該理論構(gòu)建了大學(xué)利益相關(guān)者的分析框架，并由此提出大學(xué)治理機(jī)制創(chuàng)新、履行社會(huì)責(zé)任、與利益相關(guān)者廣泛建立合作伙伴關(guān)系以及互動(dòng)多贏的對策建議。如趙純均等（2003）在《中國管理教育報(bào)告》中認(rèn)為管理學(xué)院的外部利益相關(guān)者包括公眾（特別是潛在的未來學(xué)生人群） 、企業(yè) （管理學(xué)院的重要資源、客戶以及消費(fèi)者 ） 、校友 （曾經(jīng)的學(xué)生） 、學(xué)校、政府、廣義的社會(huì) （新聞輿論可以作為其主要的代言人） 和其他管理學(xué)院（在商業(yè)環(huán)境中稱為競爭對手），其內(nèi)部利益相關(guān)者則包括學(xué)生、教師與員工，并在此基礎(chǔ)上提出了管理學(xué)院應(yīng)采取的組織管理行為和措施。

二、利益相關(guān)者理論對于四川省民辦高校分類管理制度建設(shè)的意義

在允許營利性教育機(jī)構(gòu)和非營利性教育機(jī)構(gòu)并存的國家和地區(qū)，普遍實(shí)行分類管理。在這些國家和地區(qū)，政府通過相關(guān)的法律法規(guī)以及認(rèn)證制度，有效地發(fā)揮了對私立學(xué)校的管理規(guī)范和質(zhì)量保障作用。2015年 10月，中共十八屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，提出要“支持和規(guī)范民辦教育發(fā)展，鼓勵(lì)社會(huì)力量和民間資本提供多樣化教育服務(wù)”，表明探索民辦高校分類管理將是我們今后一段時(shí)間民辦教育改革和發(fā)展的重要使命。

本世紀(jì)以來，民辦教育以不同形式、層次、類型、內(nèi)容出現(xiàn)并在我國教育事業(yè)中發(fā)揮了巨大的作用。2015年 11月，全國人大常委會(huì)副委員長、民進(jìn)中央主席嚴(yán)雋琪在第七屆中國民辦教育發(fā)展大會(huì)上指出，民辦教育是“推進(jìn)教育綜合改革的著力點(diǎn)，補(bǔ)償社會(huì)建設(shè)短板的著力點(diǎn)，教育經(jīng)濟(jì)發(fā)展的著力點(diǎn)”。2016年 4月 18日習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十三次會(huì)議上發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)建立營利性和非營利性民辦學(xué)校分類登記、分類管理制度，提高教育質(zhì)量，為多年來是否以營利為標(biāo)準(zhǔn)對民辦高校進(jìn)行分類管理的爭論畫上了句號(hào)。分類管理將改變我國民辦高校原有的規(guī)則和資源體系，是對我國民辦高校發(fā)展的一次結(jié)構(gòu)性變革，這意味著我國民辦高等教育將突破制度性瓶頸，進(jìn)入一個(gè)新的轉(zhuǎn)型發(fā)展期。

作為民辦教育的重要組分，民辦高校近年來蓬勃發(fā)展，通過辦學(xué)思路、機(jī)制和體制的不斷創(chuàng)新，辦學(xué)水平得到提升，辦學(xué)成果也逐步顯現(xiàn)出來。四川省自 2000年以來，通過公辦民助、民辦公助等形式發(fā)展了一大批民辦高校（高職高專、獨(dú)立學(xué)院），成為我省高等教育事業(yè)的重要增長點(diǎn)和促進(jìn)教育改革的重要力量。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止 2015 年四川省有各類高校 109 所，民辦高校 34 所，其中獨(dú)立學(xué)院 16 所，民辦高職院校 18 所。民辦高校在數(shù)量上迅速攀升的同時(shí)，在質(zhì)量上也不斷提高，在吸引社會(huì)資金投入教育，增加全社會(huì)的教育供給，促進(jìn)教育的多樣化等方面起到了積極的作用。

為了進(jìn)一步推動(dòng)四川民辦高校健康發(fā)展，破解制度瓶頸，建立并實(shí)施營利性和非營利性分類管理制度有著非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。對于營利性與非營利性不同類型民辦高校采取不同的扶持政策和監(jiān)管規(guī)范措施，是破除長期阻礙民辦教育發(fā)展制度困局的關(guān)鍵，必須在反復(fù)論證和實(shí)踐的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)好營利性與非營利性分類管理的政策制度體系及其過渡的相關(guān)路徑，才能保障我省民辦高校的健康發(fā)展。運(yùn)用利益相關(guān)者分析框架，可以在全面梳理民辦高校各利益相關(guān)者需求和權(quán)利的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)營利性與非營利性分類管理的政策制度體系目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)民辦高校與所有利益相關(guān)者整體利益與滿意度的昀大化。

三、民辦高校的利益相關(guān)者分析

著名比較教育專家菲利普·阿爾特巴赫（ Philip Altbach）指出，“大學(xué)不是一個(gè)整齊劃一的機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)擁有一定自治權(quán)的各種團(tuán)體組成的社會(huì)。 ”不同的利益相關(guān)者在民辦高校中的地位和作用決定了他們對于民辦高校發(fā)展不同程度的影響，因此，應(yīng)用利益相關(guān)者理論對民辦高校的利益相關(guān)者進(jìn)行界定和分類，可以在梳理他們需求和權(quán)利的基礎(chǔ)上，對民辦高校分類管理制度的建設(shè)路徑提供指引，特別是針對營利性和非營利性民辦高校制定不同的扶持政策和監(jiān)管規(guī)范措施有著基礎(chǔ)性的參考價(jià)值。

參照按照能夠影響企業(yè)行為的強(qiáng)弱程度來對利益相關(guān)者分類的方法，以及對利益相關(guān)者的“主要”與“次要”，以及核心利益、蟄伏利益與邊緣利益的分析框架，民辦高校的利益相關(guān)者，按照其對民辦高校治理所施加影響力的強(qiáng)弱程度來確定如下。民辦高校內(nèi)部依次是：高級行政管理人員、出資者、教師、學(xué)生；民辦高校外部依次為：政府、社會(huì)公眾等。當(dāng)某些利益相關(guān)者對民辦高校的影響加大，或者對民辦高校態(tài)度發(fā)生轉(zhuǎn)變時(shí)，民辦高校的利益相關(guān)者排序會(huì)發(fā)生變化。由于高等教育經(jīng)費(fèi)缺乏和高等教育需求之間的矛盾 ， 使得銀行成為支持高等教育迅速發(fā)展的重要力量，銀行通過與民辦高校建立信貸關(guān)系、與學(xué)生建立信貸關(guān)系等成為民辦高校的利益相關(guān)者。

四、四川省民辦高校分類管理制度的建設(shè)目標(biāo)

（一）實(shí)現(xiàn)外部利益相關(guān)者的監(jiān)督與扶持

1.政府配套管理

充分發(fā)揮政府綜合協(xié)調(diào)、配套管理的作用。民辦高校分類管理制度涉及到教育、人事、財(cái)政、稅收、資產(chǎn)等眾多管理層面，每一層面都需要有與之對應(yīng)的政策加以推進(jìn)，才能保證整體制度架構(gòu)的完善和落實(shí)。如擴(kuò)大民辦高校在招生考試、專業(yè)設(shè)置、教師聘用、人事管理等方面的自主權(quán)，完善產(chǎn)教融合、校企合作中的土地出讓、減免稅費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼等激勵(lì)政策等。

2.教育質(zhì)量監(jiān)管

學(xué)習(xí)借鑒國外對于營利性民辦學(xué)校的監(jiān)管措施，采取有效措施控制民辦高校商業(yè)性和昀求利潤昀大化的負(fù)面影響。如美國營利性私立高校辦學(xué)定位是服務(wù)于傳統(tǒng)院校忽略的“邊緣學(xué)生”或“缺乏準(zhǔn)備的學(xué)生”，由于沒有政府的贊助，很多學(xué)校的預(yù)算來自學(xué)生繳納普遍高于公立學(xué)校的學(xué)費(fèi)，美國對私立非營利性大學(xué)的管理側(cè)重于企業(yè)法人屬性（辦學(xué)靈活）、與政府的關(guān)系（納稅、學(xué)生資助、認(rèn)證）、經(jīng)費(fèi)籌措的創(chuàng)新（上市）三個(gè)方面。具體措施有規(guī)定學(xué)校的固定資產(chǎn)必須高于債務(wù)的昀低比例、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不得兩年出現(xiàn)赤字、學(xué)生達(dá)到畢業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的昀低比例、畢業(yè)生就業(yè)的比例、對動(dòng)用現(xiàn)金的限制等。

3.稅收優(yōu)惠扶持

對非營利性民辦高校采取各種稅收優(yōu)惠政策，包括提高捐贈(zèng)的扣稅率、提供由政府擔(dān)保的銀行低息或無息貸款、享受與公辦學(xué)校同等額稅收等。對于營利性民辦高校實(shí)行短期的部分免稅政策，在營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等稅種方面給予一定的稅收優(yōu)惠，實(shí)踐中可以參照高新技術(shù)企業(yè)獲得國家重點(diǎn)扶持，企業(yè)所得稅按 15%的稅率征收的辦法。

4.社會(huì)公眾監(jiān)督

利用各種社會(huì)組織協(xié)助政府對民辦高校進(jìn)行監(jiān)督，彌補(bǔ)政府監(jiān)督的不足。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)建立獨(dú)立的第三方評估機(jī)構(gòu)，對民辦高校尤其是非營利高校進(jìn)行教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)認(rèn)可，同時(shí)通過民辦高校的行業(yè)互律組織推動(dòng)營利性和非營利性民辦高校遵守教育教學(xué)道德標(biāo)準(zhǔn)和行為規(guī)范，更好的履行社會(huì)責(zé)任。

（二）滿足內(nèi)部利益相關(guān)者的需求和權(quán)利

1.建立健全民辦高校治理

健全的法人組織機(jī)構(gòu)是確保民辦高校有序發(fā)展的重要條件，營利性和非營利性民辦高校均需要設(shè)置完善的法人治理機(jī)構(gòu)以確保學(xué)校良性運(yùn)行，制定系統(tǒng)的規(guī)章制度以監(jiān)督和約束民辦高校的舉辦者和教職工。一是非營利民辦高校必須設(shè)立董事會(huì)并詳細(xì)規(guī)定其職權(quán)和議事規(guī)則，同時(shí)明確規(guī)定董事會(huì)的成員構(gòu)成，二是建立健全對民辦高校財(cái)務(wù)和資產(chǎn)的審計(jì)和監(jiān)管制度，改變長期以來政府對民辦高校財(cái)務(wù)和教育質(zhì)量監(jiān)督不足的現(xiàn)狀。

2.滿足出資者的“合理回報(bào)”

菲利普·阿爾特巴赫（ Philip Altbach）在對美國等國家營利性高等教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展進(jìn)行分析后認(rèn)為，營利性高等教育已成為一個(gè)重要的全球現(xiàn)象。《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》對于“合理回報(bào)”的規(guī)定已經(jīng)明確，并有相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)認(rèn)可基礎(chǔ)，由此在制定營利非營利分類標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，可借鑒和融合“合理回報(bào)”的相關(guān)內(nèi)容，建議將非營利性民辦高校區(qū)分為非營利性不要求合理回報(bào)的民辦高校與非營利性要求合理回報(bào)二種，并在法人登記、人事管理、財(cái)政資助等方面進(jìn)行區(qū)別性管理。

3.明確法人屬性

我國現(xiàn)行的稅收法律規(guī)定，“營利性法人”與“非營利性法人”享有不同的權(quán)利，承擔(dān)不同的義務(wù)。鑒于營利性與非營利性民辦高校享受政府各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策、扶持資金投入等不同，因此有必要對民辦高校法人屬性進(jìn)行重新定位。具體可參考溫州市 2011年《關(guān)于實(shí)施國家民辦教育綜合改革試點(diǎn)，加快教育改革與發(fā)展的若干意見》中按照營利性、非營利性對民辦學(xué)校進(jìn)行分類登記管理的辦法，非營利性的全日制民辦學(xué)校按照民辦事業(yè)單位法人進(jìn)行登記管理，營利性的全日制民辦學(xué)校按照企業(yè)法人進(jìn)行登記管理。非全日制的民辦學(xué)校按照企業(yè)法人進(jìn)行登記管理，確屬非營利性的，也可以登記為民辦事業(yè)單位法人。民辦事業(yè)單位法人由民政部門登記管理，企業(yè)法人由工商部門登記管理。

4.保障教師和員工的權(quán)益

對非營利性民辦高校進(jìn)行區(qū)別性人事扶持和管理。非營利性不要求合理回報(bào)的民辦高校注冊為事業(yè)單位（公益二類，政府提供部分資助，主要通過市場進(jìn)行資源配置），政府相關(guān)部門可以按學(xué)校的規(guī)模和辦學(xué)層次配備一定的教師事業(yè)編制，不足部分由學(xué)校向社會(huì)自聘；非營利性要求合理回報(bào)的民辦高校注冊為民辦非企業(yè)單位，可采用事業(yè)單位的模式通過政府人事部門進(jìn)行人事管理。

5.“以學(xué)生為中心”創(chuàng)新辦學(xué)機(jī)制

一是多種類型的人才培養(yǎng)，包括創(chuàng)意應(yīng)用型、復(fù)合應(yīng)用型和技術(shù)服務(wù)應(yīng)用型。二是專業(yè)面寬窄結(jié)合的專才培養(yǎng)。在保證某專業(yè)基本規(guī)格基礎(chǔ)上，在有一定深度的專業(yè)方向進(jìn)行培養(yǎng)，強(qiáng)化學(xué)生的職業(yè)適應(yīng)能力。三是努力創(chuàng)造特色人才成長的培養(yǎng)環(huán)境。對于學(xué)生，以強(qiáng)補(bǔ)弱，鼓勵(lì)特長；以功補(bǔ)過，鼓勵(lì)成長。按照因材施教，分類指導(dǎo)，充分發(fā)揮學(xué)生個(gè)性、特長的原則，培養(yǎng)創(chuàng)意型、復(fù)合型和技能型的多元化的應(yīng)用型人才。

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