王奇

摘 要：我國高等學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)存在法人治理結(jié)構(gòu)不盡合理，對內(nèi)部控制的認識不夠充分，對內(nèi)部控制的執(zhí)行力度不夠，對內(nèi)部控制缺乏有效監(jiān)督等問題。因此，應(yīng)落實建設(shè)主體，開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價，明確建設(shè)任務(wù)，健全內(nèi)部監(jiān)督與評價體系。

關(guān)鍵詞：高等學(xué)校；審計巡視；內(nèi)部控制；評價體系

中圖分類號：F239.45 文獻標識碼：A 文章編號：1671-9255（2018）01-0041-03

一、我國高等學(xué)校內(nèi)部控制機制建設(shè)的歷程

2012年11月29日，財政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱“規(guī)范”），并于2014年1月1日起正式實施，對全面提升高等學(xué)校綜合管理水平、制約濫用職權(quán)和預(yù)防腐敗、提高教育經(jīng)費使用效率、促進教育公平公正具有重要意義。2015年8月3日，中央紀委、中央組織部印發(fā)并實施《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，為落實全面從嚴治黨、依規(guī)依紀管黨建設(shè)黨提供有力制度保障。2015年12月8日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》，要求審計部門全面履行審計監(jiān)督職責(zé)，重點對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況實行審計全覆蓋。2015年12月21日，財政部發(fā)布了《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，為高等學(xué)校加強內(nèi)部控制建設(shè)指明了方向。2016年6月24日，財政部發(fā)布了《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》，指出以量化評價為導(dǎo)向，為高校內(nèi)部控制體系的建設(shè)指明了具體工作計劃，有利于完善高校內(nèi)部控制體系建設(shè)。2017年1月25日，財政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》，明確規(guī)范高等學(xué)校內(nèi)部控制報告的編制、報送、使用及報告信息質(zhì)量的監(jiān)督檢查等工作，為促進高等學(xué)校內(nèi)部控制信息公開，提高高等學(xué)校內(nèi)部控制報告質(zhì)

量提供制度基礎(chǔ)?？v觀我國高等學(xué)校內(nèi)部控制制度建設(shè)歷程，我國正在加快高等學(xué)校內(nèi)部控制理論建設(shè)的步伐，而對于高等學(xué)校來說，建立和完善符合高等學(xué)校自身特點的內(nèi)部控制十分必要。

百年大計，教育為本。教育經(jīng)費投入多少直接影響到高等教育的發(fā)展。近年來，隨著我國市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，國家、省市財政部門加大教育經(jīng)費的投入力度。2012年全國財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例超過4%，教學(xué)條件和教學(xué)環(huán)境不斷改善，生源質(zhì)量和教學(xué)水平不斷提升。但是，我們也清楚地看到，當(dāng)前高等學(xué)校在教育經(jīng)費管理與使用過程中，還存在一些配置不盡合理、管理不太規(guī)范的問題，違法違規(guī)現(xiàn)象仍然存在，必須采取切實有效措施予以控制。[1]《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出“加強經(jīng)費管理需要完善經(jīng)費使用內(nèi)部稽核和內(nèi)部控制制度”。[2]因此，加強內(nèi)部控制對教育經(jīng)費高效使用與科學(xué)管理非常重要。

二、我國高等學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀

黨的十八屆四中全會提出“全面推進依法治國”新戰(zhàn)略，加快了審計、巡視常態(tài)化的步伐。各級審計機關(guān)和巡視部門，加大了對高等學(xué)校的審計、巡視力度，如近幾年開展的高等院校領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任審計、中央（或省委）巡視組對教育部屬（或省屬）高等學(xué)校黨委（黨組）的巡視，發(fā)現(xiàn)高等學(xué)校在教育經(jīng)費使用與管理方面存在許多問題，譬

如：違規(guī)公務(wù)接待、公款旅游、違規(guī)發(fā)放津補貼、私設(shè)"小金庫"、違規(guī)套取科研經(jīng)費、違規(guī)使用辦公用房等問題。[3]這一系列問題的產(chǎn)生，歸根結(jié)底就是高等學(xué)校內(nèi)部控制出現(xiàn)了問題。

（一）高等學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)不盡合理

我國高等學(xué)校實行的是“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制”的治理模式，高等學(xué)校的校長，往往都是某個專業(yè)領(lǐng)域的專家，但不一定有內(nèi)部控制管理的經(jīng)驗，使得部分高校未能很好地重視內(nèi)部控制建設(shè)，內(nèi)部制約和監(jiān)督機制缺失現(xiàn)象嚴重，從而導(dǎo)致高校部分領(lǐng)導(dǎo)濫用行政權(quán)力，使得權(quán)力不能關(guān)進制度的籠子里，阻礙了高等學(xué)校內(nèi)部控制的建立和完善。

（二）高等學(xué)校對內(nèi)部控制的認識不夠充分

我國高等學(xué)校中的領(lǐng)導(dǎo)和教職工，大多數(shù)缺乏內(nèi)部控制意識，他們覺得內(nèi)部控制應(yīng)該是運用在企業(yè)中，而非我們高等學(xué)校。有些高等學(xué)校管理者認為內(nèi)部控制就是會計控制，應(yīng)該由財務(wù)部門負責(zé)建設(shè)任務(wù)，因此在內(nèi)部控制建設(shè)上要求財務(wù)部門作為牽頭部門；有些高等學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)的內(nèi)容和范圍不夠全面，譬如未建立“三重一大”制度，導(dǎo)致重大建設(shè)項目、重要對外投資等的決策失誤，造成資金的浪費。

（三）高等學(xué)校對內(nèi)部控制的執(zhí)行力度不夠

我國有些高等學(xué)校雖建立了內(nèi)部控制制度，但沒有嚴格執(zhí)行，制度形同擺設(shè)。有些高等學(xué)校為了應(yīng)付各項檢查，照搬照抄了別的學(xué)校的內(nèi)控制度，可執(zhí)行性不強；有些高等學(xué)校內(nèi)部控制制度未落實到具體業(yè)務(wù)中，執(zhí)行效率和效果大打折扣。

（四）高等學(xué)校對內(nèi)部控制缺乏有效監(jiān)督

我國高等學(xué)校的內(nèi)部控制監(jiān)督有內(nèi)部審計、紀檢監(jiān)察部門和教職工的監(jiān)督。有些高等學(xué)校即使設(shè)立了內(nèi)部審計部門，但內(nèi)部監(jiān)督機制沒有有效地運作，使得內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)形同虛設(shè)。

三、構(gòu)建我國高等學(xué)校內(nèi)部控制體系的

對策與建議

內(nèi)部控制的本質(zhì)是將制衡機制嵌入到業(yè)務(wù)流程中，將權(quán)力裝進制度的籠子里。而高等學(xué)校的內(nèi)部控制涉及人事、財務(wù)、資產(chǎn)、教學(xué)、科研、學(xué)生、后勤等管理的一整套、流程化的管理體系。

（一）落實建設(shè)主體——成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組

從根本上講，高等學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)就是“一把手”工程[4]，領(lǐng)導(dǎo)重視程度的高低是內(nèi)部控制建設(shè)順利與否的關(guān)鍵，沒有領(lǐng)導(dǎo)支持的內(nèi)部控制建設(shè)往往只會流于形式。高等學(xué)校應(yīng)成立內(nèi)部控制制度建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并指定牽頭部門。校長或書記擔(dān)任小組組長，總會計師或分管財務(wù)（監(jiān)察審計）工作的副校長擔(dān)任副組長，有關(guān)職能部門負責(zé)人為小組成員，也可以擇優(yōu)選擇一些本校內(nèi)部控制建設(shè)方面的教授、專家作為小組成員。由于在高等學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)中，涉及財務(wù)方面的內(nèi)容較多，大多數(shù)高校的做法是要求財務(wù)部門作為牽頭部門。而財務(wù)部門作為具體業(yè)務(wù)的執(zhí)行部門，與其他部門之間存在協(xié)調(diào)能力不足，執(zhí)行能力較弱等問題，因此不利于高校內(nèi)部控制建設(shè)整體工作的開展。筆者建議，高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)由校辦、黨辦或監(jiān)察審計部門作為牽頭部門。領(lǐng)導(dǎo)小組的成立可以有利于各高等學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)工作的開展，組織協(xié)調(diào)安排好建設(shè)中的具體任務(wù)，避免各個部門制定出的制度出現(xiàn)相互“打架”的情況發(fā)生。

（二）組織建設(shè)評價——開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價

高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點組織開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作，確定單位主要經(jīng)濟活動的管理結(jié)構(gòu)，對照內(nèi)控規(guī)范和相關(guān)法律法規(guī)的要求，全面梳理單位層面和業(yè)務(wù)層面的相關(guān)業(yè)務(wù)流程，找出風(fēng)險點，并采取控制措施，進行內(nèi)控設(shè)計。在相關(guān)制度建設(shè)時，應(yīng)該包含具體業(yè)務(wù)的管理結(jié)構(gòu)、各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的崗位設(shè)置、職責(zé)分工、控制設(shè)計和業(yè)務(wù)流程圖。[5]

（三）明確建設(shè)任務(wù)——關(guān)鍵業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制

高等學(xué)校從事的業(yè)務(wù)活動很多，主要包括教學(xué)、科研、學(xué)生、后勤、財務(wù)、人事管理等活動，這些業(yè)務(wù)活動往往都與經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動密切相關(guān)，而高等學(xué)校內(nèi)部控制的重點就是經(jīng)濟業(yè)務(wù)控制。因此，基于可操作性和階段性的建設(shè)考慮，高等學(xué)校內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)“以預(yù)算管理為主線、以資金管理為核心”，做到突出重點。[6]高等學(xué)校預(yù)算必須覆蓋所有經(jīng)濟業(yè)務(wù)，而所有的經(jīng)濟業(yè)務(wù)也都必須以預(yù)算為前提。圍繞預(yù)算管理建立內(nèi)部控制體系，有助于帶動政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目等所有涉及經(jīng)濟行為領(lǐng)域的內(nèi)部控制的改善。譬如，政府采購、建設(shè)項目付款業(yè)務(wù)的環(huán)節(jié)直接與資金支付掛鉤，而資金支付又依賴于履行采購計劃的編制和審批的規(guī)范操作，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，資金支付環(huán)節(jié)都會受到限制。從近幾年高校審計巡視反饋的結(jié)果中，我們發(fā)現(xiàn)高等學(xué)校內(nèi)部控制大多數(shù)也都是在資金管理環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題。因此，現(xiàn)階段高等學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)該突出重點，解決制約高等學(xué)校發(fā)展的主要矛盾，以此帶動其他業(yè)務(wù)活動內(nèi)部控制的建設(shè)。

（四）強化建設(shè)監(jiān)督——健全內(nèi)部監(jiān)督與評價體系

高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立審計部門對監(jiān)督部門負責(zé)、財務(wù)部門對學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)的內(nèi)部控制監(jiān)督機制，加強對高等學(xué)校內(nèi)部各職能部門和院、系的日常檢查，建立以審計、紀檢監(jiān)察等部門為主體的內(nèi)部監(jiān)督機制。[7]推動高等學(xué)校審計工作常態(tài)化建設(shè)，如每年一次的財務(wù)收支與預(yù)算執(zhí)行審計。重點關(guān)注高風(fēng)險領(lǐng)域、重大項目和內(nèi)部控制環(huán)境發(fā)生變化的情況。高等學(xué)校還應(yīng)成立由相關(guān)專家組成的監(jiān)督評價小組，對內(nèi)部控制建設(shè)有效性進行評價，并根據(jù)評價結(jié)果，督促有關(guān)部門對存在的問題及時整改，不斷完善內(nèi)部控制體系的建設(shè)任務(wù)。

此外，如何更好地將內(nèi)部控制落到實處，還依賴于信息化建設(shè)，否則可能會出現(xiàn)重內(nèi)部控制制度建設(shè)、輕內(nèi)部控制執(zhí)行的情況。因此，高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)量體裁衣，制定符合自身實際的信息化系統(tǒng)，將內(nèi)部控制體系固化并嵌入到系統(tǒng)中，實現(xiàn)對各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)的約束，推動制度執(zhí)行常態(tài)化，保證內(nèi)部控制的執(zhí)行力度。

高等學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)是一項全局性、長期性、系統(tǒng)性的工程，關(guān)乎高等教育未來發(fā)展。高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)適時關(guān)注我國高等學(xué)校內(nèi)部控制的改革動向，根據(jù)教育事業(yè)發(fā)展變化，以及相關(guān)財經(jīng)法律法規(guī)的規(guī)定，及時調(diào)整；進一步加強預(yù)算管理，增強預(yù)算的科學(xué)性，使預(yù)算管理的約束力得到充分發(fā)揮。各高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)將內(nèi)部控制建設(shè)工作與目前正在進行的“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育、高等學(xué)?！罢鲁獭钡呢瀼貙嵤ⅰ笆濉币?guī)劃工作任務(wù)落實相結(jié)合，突出重點、統(tǒng)籌推進，進一步完善內(nèi)部各項制度的建設(shè)與執(zhí)行，使各項業(yè)務(wù)工作得到有效控制、相互監(jiān)督，為提高依法治校、科學(xué)理財水平，提供制度保障。

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（責(zé)任編輯 楊 欣）

Abstract： There are some problems in the internal control construction in Chinas colleges and universities， such as the irrational corporate governance structure， insufficient understanding of internal control， not enough effort on the implementation of internal control， lack of effective supervision on internal control， etc. Therefore， the author thinks that the colleges and universities should determine construction subjects， carry out fundamental evaluation on internal control， specify construction task and optimize internal supervision as well as evaluation system.

Key Words： colleges and universities； auditing inspectiontour； internal control； system