于水，丁文，

南京農(nóng)業(yè)大學 公共管理學院，江蘇 南京 210095

土地流轉(zhuǎn)糾紛的治理：從“碎片化”到“整體性”

——基于江蘇SY縣的田野調(diào)查

于水，丁文，

南京農(nóng)業(yè)大學 公共管理學院，江蘇 南京 210095

摘要：分利秩序“非均衡化”的土地流轉(zhuǎn)行動誘發(fā)一系列土地糾紛問題，其治理依據(jù)、治理主體和治理機制呈現(xiàn)“碎片化”的形態(tài)。研究發(fā)現(xiàn)，中央層面的法制依據(jù)與政策導(dǎo)向的局限、地方層面的行為扭曲和民眾層面的冷漠投機共同引致土地流轉(zhuǎn)糾紛治理的現(xiàn)實困境。由此，基于對整體性治理理論基本思想的詮釋，可通過法律政策統(tǒng)一的司法調(diào)解模式，塑造民眾與政府的合作治理平臺以及構(gòu)建長效聯(lián)動的治理機制，界定各主體的行為邊界，探析治理糾紛的“整體性”路徑選擇，實現(xiàn)中央、地方與民眾的合作共治，以期為走出土地流轉(zhuǎn)糾紛治理的“碎片化”困境提供創(chuàng)新的治理之道。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)糾紛； 碎片化； 整體性； 司法調(diào)解； 合作治理

一、引言

十八屆三中全會提出要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變，在不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，鼓勵農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和抵押。隨著土地流轉(zhuǎn)帶來的經(jīng)濟收益日漸凸顯，其“非均衡化”的分利行動誘發(fā)的糾紛也逐次顯現(xiàn)，甚至演化成群體性上訪、鬧訪事件，制約了鄉(xiāng)村社會的經(jīng)濟發(fā)展和深化改革的實踐，已成為農(nóng)村社會焦點和秩序穩(wěn)定的首要問題[1] 23。土地流轉(zhuǎn)糾紛一直受到政界、學界及社會的廣泛“關(guān)注”和“策應(yīng)”。目前，學界關(guān)于土地糾紛類型的研究，按照范圍的大小可以分為同村、跨村、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、跨市縣等類型，這些糾紛具體表現(xiàn)為土地征收、土地調(diào)整、土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等糾紛形式[2]68-71。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛主要包括農(nóng)戶間、農(nóng)戶與承包大戶間、農(nóng)戶與村委會或村民小組以及農(nóng)戶與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府間的矛盾[3]53-55。本研究關(guān)注的正是此類土地糾紛。既有研究縷析了村規(guī)民約的約束[4]8-9、歷史遺留問題的阻礙[5]74、土地政策的變更[6]143-144、法律設(shè)計及適用問題[7]69、土地利益分配中村委會侵蝕農(nóng)民利益的行為[8]90以及農(nóng)戶對土地的情感依賴造成心理失衡[9]122等引起土地流轉(zhuǎn)糾紛的復(fù)雜誘因，并提出了完善法律政策[10]75、明晰土地產(chǎn)權(quán)制度[11]73-74、健全農(nóng)村社會保障體制[12]55、采取承包地互換機制[13]14-15和調(diào)解機制[14]101等解決糾紛的路徑選擇。調(diào)解機制是化解土地流轉(zhuǎn)糾紛最常見的策略，包括民間調(diào)解、村委會調(diào)解、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府調(diào)解(主要是信訪辦調(diào)解)和司法調(diào)解等形式[15]8-9，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府調(diào)解是最重要、最有效的調(diào)解途徑。但這種調(diào)解模式并非“萬能鑰匙”，調(diào)解結(jié)果也常常未被糾紛對象所采納。因此，基層政府要構(gòu)建多元化的糾紛調(diào)解機制，聯(lián)合信訪辦、農(nóng)經(jīng)站、司法所和村委會，建立糾紛仲裁機構(gòu)，及時處理各類土地流轉(zhuǎn)糾紛，避免造成不良的社會影響。

總而言之，已有的研究成果主要詮釋了土地流轉(zhuǎn)糾紛的類型、現(xiàn)實問題、生成邏輯和策略指向，有助于認知和熟識糾紛焦點問題，緩和糾紛雙方關(guān)系，穩(wěn)定鄉(xiāng)村社會秩序。然而，當下無論是基于何種角度的土地流轉(zhuǎn)糾紛探析，其內(nèi)容大都局限于土地流轉(zhuǎn)糾紛的零碎現(xiàn)狀掃描、存在問題和對策建議，缺乏對其發(fā)生機理和治理過程的整體性理論解析。整體性治理理論為解決土地流轉(zhuǎn)糾紛的“碎片化”指明了方向，其著眼于各級政府目標的統(tǒng)一和政府各職能部門的協(xié)調(diào)配合，主張分散尋求集中，部分驅(qū)動整體，碎片走向整合[16]13。整體性治理是土地流轉(zhuǎn)糾紛“碎片化”變異的路徑指向，也是提升地方政府治理能力的現(xiàn)實要求?；诖?，本研究通過對江蘇SY縣的訪談與調(diào)查，搜集了大量的土地流轉(zhuǎn)糾紛原始資料，并立足于若干有代表性的案例，試圖引入“整體性”治理理論的分析范式，全景釋讀土地流轉(zhuǎn)糾紛的現(xiàn)實樣態(tài)及生成邏輯，并在此基礎(chǔ)上嘗試性建構(gòu)“碎片化”到“整體性”的治理框架，以期為走出土地流轉(zhuǎn)糾紛治理的“碎片化”困境提供創(chuàng)新的治理之道。

二、土地流轉(zhuǎn)糾紛“碎片化”的現(xiàn)實樣態(tài)及生成邏輯

SY縣規(guī)劃面積1 378平方公里，人口約為105.2萬人，是江蘇惟一的中國最美縣城和中國十佳宜居縣。自2014年以來，SY縣全面開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)及流轉(zhuǎn)工作，伴隨鄉(xiāng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營而頻繁發(fā)生的土地流轉(zhuǎn)行為，引發(fā)的土地流轉(zhuǎn)糾紛頗為常見，社會整體進入矛盾和沖突高發(fā)期。基于江蘇SY縣的調(diào)研資料分析，發(fā)現(xiàn)政府在治理土地流轉(zhuǎn)糾紛過程中存在明顯的治理依據(jù)相互沖突、治理主體職能模糊、治理機制孤立片面等“碎片化”治理的困境。

(一)治理依據(jù)的“碎片化”

1.法律政策與村規(guī)民約間的沖突。長期以來，濃厚的地緣、血緣和宗族關(guān)系影響著我國鄉(xiāng)村社會的發(fā)展軌跡，形成一系列的村規(guī)民約、風俗習慣等“民間法律”。除卻法律政策的指導(dǎo)之外，鄉(xiāng)村秩序和社會關(guān)系還深受這些“民間法律”也即是非正式制度的約束，甚至一些“違法”的村規(guī)依然被村民視為應(yīng)然的規(guī)律而遵循[17]2-26?！掇r(nóng)村土地承包法》第三十條明確規(guī)定承包期內(nèi)，在新居住地未獲得承包地的結(jié)婚婦女以及離婚或喪偶但仍居住在原地或在新居住地未獲承包地的婦女，其原承包地不被收回，然而一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村依然存在忽視或限制婦女合法土地權(quán)益的風俗，甚至部分“違法”的村規(guī)民約依然繼續(xù)存在。

案例1農(nóng)戶與村委會間糾紛——“婚喪嫁娶型”。眾心鎮(zhèn)Z村的土地流轉(zhuǎn)收益按照本村戶籍人口分配，但對于戶籍人口的界定遵循村中“兩個凡是”的風俗，即凡是出嫁女，不論其戶口是否遷出，不算在本村戶籍人口之內(nèi)；凡是進村媳婦，不論其是否領(lǐng)取結(jié)婚證書，只要舉辦民間婚禮即算本村戶口，享受土地流轉(zhuǎn)的收益分配。隨著土地價值的不斷上升，Z村“兩個凡是”的風俗引發(fā)的農(nóng)戶與村委會間土地流轉(zhuǎn)糾紛案例日益增多，影響了鄉(xiāng)村社會秩序的穩(wěn)定。

2.法律法規(guī)條文之間的矛盾?！锻恋毓芾矸ā返谑鍡l規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛若干問題的規(guī)定(試行)》第二十五條規(guī)定：“土地發(fā)包方違背集體經(jīng)濟組織成員大會或者成員代表大會決議越權(quán)發(fā)包的，如果承包人已經(jīng)投入大量資源，人民法院不支持終止合同。”這兩項規(guī)定明顯相互矛盾，發(fā)包行為的合法性存在爭議，基層政府或村委會在法律政策執(zhí)行中，常常會選擇性適用“于己有利”的法律。在實際工作中，許多農(nóng)戶與村委會間土地流轉(zhuǎn)糾紛的發(fā)生大多由于農(nóng)村土地私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象嚴重，村委會選擇性執(zhí)行法律的規(guī)定，土地發(fā)包行為存在巨大隨意性，以至于法律政策與農(nóng)村現(xiàn)狀產(chǎn)生差異，易于誘發(fā)土地流轉(zhuǎn)糾紛。

案例2農(nóng)戶與村委會間糾紛——“法律適用型”。眾興鎮(zhèn)YX村湖灘地比較貧瘠且遠離居民區(qū)，大部分居民都不愿種植。YX村二組居民ZL擁有0.738畝湖灘地，為了提高承包地耕種效率，他用6.784畝的其他種植地，調(diào)換H等13戶居民的湖灘地10.012畝集中使用，共有湖灘地面積10.750畝。2013年11月，為了提高居民收入，YX居委會在征得包括ZL在內(nèi)的本村二組居民同意的前提下，提出將1 030畝湖灘地收歸集體并對其低產(chǎn)田進行改造，湖灘地租金每年1 260元/畝，土地上的樹木和房屋按照當?shù)卣畼藴式o予補償款。2013年11月20日，ZL之父Z領(lǐng)取承包地上的樹木砍伐費1 340元，2014年1月4日，ZL主動領(lǐng)取了流轉(zhuǎn)土地上的房屋拆遷補償款7 440.40元。2014年3月20日，YX居委會未經(jīng)本村村民大會或村民代表2/3以上成員的同意，將改造后的1 030畝湖灘地發(fā)包給外來的承包者D和G用于水產(chǎn)養(yǎng)殖，期限為10年，租金每年1 600元/畝。ZL認為自己獲得的土地租金較低，于是找到居委會要求增加19畝承包地(其中8.25畝屬于“退田還湖”的集體預(yù)留地)的補償款。在商議無果的情況下，ZL狀告SY縣眾興鎮(zhèn)YX居委會未經(jīng)本村二組居民的同意，擅自將位于湖邊包括原告19畝承包地在內(nèi)的1 030畝土地發(fā)包給第三人使用。土地的升值導(dǎo)致二組農(nóng)戶心態(tài)失衡，他們憑借“弱勢群體”的武器尋求道義支持，從而引發(fā)土地流轉(zhuǎn)糾紛并演化成訴訟案件。最終，法院判決以YX居委會將首輪承包費按照每年1 600元/畝的標準補還給農(nóng)戶且10年租期縮短為8年而結(jié)束。

(二)治理主體的“碎片化”

1.中央政府考核機制與地方政府治理目標的異化。中央政府根據(jù)科學發(fā)展觀提出嚴格的耕地保護制度，在堅持18億畝耕地紅線的前提下，加快推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，開展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)地效益和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平。然而，隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)帶來的收益日漸凸顯，土地流轉(zhuǎn)誘發(fā)的糾紛也逐次顯現(xiàn)，甚至演化成大量的土地上訪事件。正常的逐級上訪是公民的基本權(quán)利，但大規(guī)模的越級上訪甚至是群體性鬧訪、纏訪嚴重影響了社會秩序的穩(wěn)定，因而中央政府要求各級地方政府嚴格控制越級上訪數(shù)量，并將年度上訪程度作為地方政府政績考核的重要指標。如果地方政府所轄區(qū)域上訪基數(shù)超過一定標準，即使當?shù)卣渌黜椆ぷ鞫家殉錾瓿?，其主要負責人依然會受到處罰。地方政府在土地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行中，存在畏懼心理，治理糾紛的態(tài)度消極拖延，在政策執(zhí)行中常常會習慣性規(guī)避風險。為了減少或規(guī)避上訪案件，促進社會秩序的穩(wěn)定，地方政府通常扮演“各退一步”的“和事佬”角色或采用“收買領(lǐng)頭人”的治理技術(shù)等有失公正的解決策略。

案例3農(nóng)戶間糾紛——“維穩(wěn)壓力型”。1998年，來自ZX村的村民且為表兄弟關(guān)系的WB和WQ，在未經(jīng)村委會同意的情況下，私自達成土地交換協(xié)議，WB將0.27畝責任田流轉(zhuǎn)給WQ建房，WQ則以老宅后的0.27畝菜地進行交換。WB和WQ僅僅達成口頭協(xié)議，并未到村民小組變更土地老賬賬面數(shù)值，老宅后的0.27畝菜地仍然顯示為WQ使用，但多年來一直由WB種植已成事實。2014年3月，ZX村開展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，集中規(guī)劃整治農(nóng)民住宅，村委會通過土地調(diào)整置換，并經(jīng)由村民大會討論，決定將農(nóng)民集中居住點選址在WQ家老宅后的土地，其中包括WQ流轉(zhuǎn)給WB的0.27畝菜地，每畝補償標準為2 100元。領(lǐng)取土地補償款時，WQ并未提及流轉(zhuǎn)給WB 0.27畝菜地之事，仍然按照賬面土地面積領(lǐng)取補償款。補償款全部發(fā)清后，WB到村委會反映自己沒有拿到0.27畝土地補償款，村委會才得知WB和WQ私下交換土地的情況，并要求WQ將0.27畝土地補償款還給WB。WQ拒不承認換地的事實，村委會多次調(diào)解無效，于是請求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出面調(diào)解。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在調(diào)查取證的基礎(chǔ)上，做出了處理意見，要求WQ退還WB的0.27畝土地補償款。但WQ在收到處理意見書后，以換地無法律依據(jù)為由仍然拒絕退款，并且通過信件、電話等形式上訪。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了避免上訪影響到政府的考核，撤銷了對WQ的處理意見書，并促成雙方達成協(xié)議：WQ給予WB一半的土地補償款，并流轉(zhuǎn)給WB 0.14畝土地。這種協(xié)議結(jié)果反映了信訪維穩(wěn)壓力下，中央政府與地方政府政策目標的異化致使地方政府在土地糾紛治理中扮演“各退一步”的“和稀泥”角色。

2.地方政府職能部門權(quán)責交叉。希克斯等認為，政府各職能部門面對共同社會問題時的各自為政，缺乏溝通協(xié)調(diào)，致使政府的社會治理效果呈現(xiàn)出“碎片化”特征，無法實現(xiàn)社會的良性運轉(zhuǎn)[18]33。我國政府內(nèi)部職能部門間各自為政的狀態(tài)不僅難以形成治理的合力，而且相互沖突的目標和利益糾葛極易形成內(nèi)耗，甚至相互拆臺，使本來容易化解的土地流轉(zhuǎn)糾紛久拖不決。《土地管理法》第十六條規(guī)定，土地權(quán)屬爭議的解決辦法主要由當事人協(xié)商、行政裁決和訴訟。由于缺乏第三方的介入，當事人彼此協(xié)商的結(jié)果一般不理想，尤其是無法解決規(guī)模較大的土地流轉(zhuǎn)糾紛。對于農(nóng)戶而言，訴訟的方式成本較高，耗時耗力耗資且效果存在諸多不確定性，因而行政裁決成為土地流轉(zhuǎn)糾紛解決的主要方式。行政裁決的主要機構(gòu)為村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、農(nóng)經(jīng)站和信訪辦[19]14-15。村委會作為村民自治組織，只能解決小規(guī)模的農(nóng)戶間土地流轉(zhuǎn)糾紛，農(nóng)戶與承包大戶以及農(nóng)戶與村委會間的土地流轉(zhuǎn)糾紛只能依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解決，而信訪辦則是其中最重要的解決部門。在農(nóng)戶看來，信訪辦辦事效率高，是解決糾紛的最佳選擇。事實上，信訪辦作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府綜合性部門，其主要職能是反映群眾上訪事項，協(xié)調(diào)督促群眾問題的落實情況，并非土地流轉(zhuǎn)糾紛的具體解決機構(gòu)。面對日益增多的土地流轉(zhuǎn)糾紛事件，信訪辦只能協(xié)調(diào)司法所、農(nóng)經(jīng)站等部門加以處置。政府各職能部門權(quán)責交叉，整合協(xié)調(diào)力度不夠強大，其政策目標追求往往存在偏差，容易出現(xiàn)相互推諉、責任不清的現(xiàn)象，制約了土地流轉(zhuǎn)糾紛的解決效率。

案例4農(nóng)戶與承包大戶間糾紛——“扯皮推諉型”。2012年，來自上海某機關(guān)退休人員ZR，在LA村承包57畝耕地成立狐貍養(yǎng)殖合作社，土地租期為5年，每年每畝支付租金800元。由于狐貍養(yǎng)殖屬于新興養(yǎng)殖業(yè)，合作社缺乏專業(yè)的技術(shù)、資金和穩(wěn)定的銷售市場，盈利空間狹小，甚至出現(xiàn)虧本現(xiàn)象。于是，ZR以合作社效益不佳為由，在租用耕地第二年便與農(nóng)戶商議先支付一半的租金，余下資金下一年支付，雙方達成了口頭協(xié)議。2014年7月，農(nóng)戶到狐貍養(yǎng)殖場討還土地租金，在未得到答復(fù)的條件下，破壞養(yǎng)殖場廠房，雙方發(fā)生紛紛。村委會介入調(diào)解糾紛，但雙方當事人互不退步，未達成一致意見。事后，該村農(nóng)戶到鄉(xiāng)鎮(zhèn)信訪辦上訪，要求ZR按市場價格支付拖欠的土地租金。信訪辦將該案件轉(zhuǎn)交到負責調(diào)解糾紛的司法所，司法所卻認為此糾紛屬于承包地管理范疇，應(yīng)由農(nóng)經(jīng)站處理。各個部門出現(xiàn)“踢皮球”現(xiàn)象。最終，在縣委副書記的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)之下，糾紛雙方達成協(xié)議：ZR支付拖欠的土地租金，并在合同到期后不再承包耕地，修繕廠房的資金需從農(nóng)戶土地租金中扣除。

3.鄉(xiāng)村精英扮演著協(xié)調(diào)者的角色，但其“登場演出”的機會并不多見。鄉(xiāng)村精英較為熟悉土地糾紛事實，參與調(diào)解行動有助于降低行動成本，提高糾紛解決效率。然而鄉(xiāng)村精英的流失及其作用與地位的“被忽視”，使得精英參與糾紛調(diào)解的機會較低，并逐漸演變成邊緣化群體，即使獲得參與糾紛調(diào)解的機會，也會存在根據(jù)參與的回報度權(quán)衡是否介入的投機心理。鄉(xiāng)村組織整體性能力不高，組織化程度較低，缺乏活動資金和技術(shù)人才，難以成為治理土地流轉(zhuǎn)糾紛的主要依托。

案例5農(nóng)戶間糾紛——“精英介入型”。1998年，土地二輪承包明確土地權(quán)屬界限，同為SL村村民的LZ和LC兩家獲得的承包地接壤相鄰，中間以栽有老槐樹的田埂為分界線，沒有明確的四至面積。隨后幾年，老槐樹因枯死而被挖除，日積月累之下公共田埂界限逐漸模糊。然而，LZ和LC顧及到彼此都是同村村民，又是同姓本家人，長期以來雙方倒也相安無事，并未因土地權(quán)屬不清產(chǎn)生矛盾。2014年以來，SY縣全面開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作以促使土地流轉(zhuǎn)，LZ和LC意識到土地潛在的價值，在承包地確權(quán)過程中，都希望增加自家丈量的土地面積，因而產(chǎn)生矛盾。由于村中土地老賬記錄模糊，知情的老齡人大多去世，SL村村委會邀請LZ和LC所在村民小組的退休村干部、熱衷于競選村干部的普通農(nóng)民、黨員等非體制精英參與調(diào)解，他們具有一定的影響力，熟悉爭議雙方的具體事由，容易達成協(xié)商意見。該村非體制精英一直未受重視且認為此事與己無關(guān)，拒絕參與糾紛調(diào)解過程。最終在村委會允諾支付其工時補貼的前提下，共同促使糾紛雙方達成協(xié)議：村委會出面實地丈量承包地面積，按人均0.4畝標準分配到兩家，多余的土地面積歸屬村集體，爭議雙方達成和解。

4.基層農(nóng)戶與政府間的合作治理平臺尚未構(gòu)建。作為利益相關(guān)者的基層政府和農(nóng)戶，在土地流轉(zhuǎn)糾紛治理中扮演著不同角色。政府是治理糾紛的主要但并不惟一的主體。隨著村莊關(guān)聯(lián)性和共同體認同感的減弱，作為土地流轉(zhuǎn)糾紛當事人的農(nóng)戶，他們是“碎片化”的個體，缺少整體行動的意識和能力[20]36，但農(nóng)戶的行為卻決定著土地流轉(zhuǎn)糾紛事件的動向。由于政府活動的不公開和不透明，政府公信力逐漸降低，農(nóng)戶參與熱情和程度較低，引致農(nóng)戶無法有效監(jiān)督政府政策的制定和執(zhí)行，因而在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)分利秩序中冷漠對待與己無關(guān)之行為。另外，部分政府官員未曾樹立整體性治理的理念，忽視利益相關(guān)者的地位和作用，增加了合作治理的難度[21]53。

(三)治理機制的“碎片化”

土地流轉(zhuǎn)糾紛治理機制中的預(yù)防機制、處置機制和善后機制相對薄弱，各個環(huán)節(jié)間缺乏有效協(xié)調(diào)，影響了治理成本和治理效果。雖有某些區(qū)域之基層政府實行“分片包區(qū)”政策，以周或月為時間單位定期安排人員下村走訪，集中解決土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的糾紛，避免矛盾惡化乃至演變成上訪事件，然而，下村人員走訪對象集中于村委會成員，工作形式化嚴重，難以掌握土地流轉(zhuǎn)糾紛真實信息。隨著地方政府危機意識的提高，糾紛治理機制有所完善，但各個環(huán)節(jié)間缺乏有效銜接，呈現(xiàn)出“碎片化”的治理困境：一是缺乏有效的預(yù)防和預(yù)警機制，錯失了協(xié)調(diào)處理糾紛的最佳時間，容易促使簡單的土地流轉(zhuǎn)糾紛演變成群體性上訪乃至鬧訪事件；二是處置機制的偏向性不明確，地方政府在糾紛發(fā)生后的處置動機不是妥善解決問題，卻傾向于消除影響政績考核的潛在上訪隱患，過分重視短期成效致使治理效果出現(xiàn)間斷性；三是善后機制的不完善甚至缺失，缺乏有效的評估、監(jiān)督和反饋機制，不利于政策系統(tǒng)的良性運行和政策目標的持續(xù)實現(xiàn)。

三、土地流轉(zhuǎn)糾紛“整體性”治理的路徑指向

土地流轉(zhuǎn)糾紛的核心不是土地或糾紛本身，而是利益主體圍繞土地價值分配的行動策略造成的“碎片化”困境[22]8。基于此，本研究將整體性治理理論所主張的協(xié)調(diào)、整合和信任等理念融入“回歸、塑造和建構(gòu)”的三維分析框架(圖1)，把握利益主體的行動軌跡，探析治理糾紛的“整體性”治道變革。

圖1　土地流轉(zhuǎn)糾紛“整體性”治道變革的三維分析框架

(一)回歸法律政策統(tǒng)一下的司法調(diào)解模式

土地流轉(zhuǎn)糾紛的法律政策執(zhí)行的實踐表明，正式制度制定者的初衷落實到鄉(xiāng)村社會，其執(zhí)行效果或多或少發(fā)生偏差，易于誘發(fā)土地流轉(zhuǎn)糾紛等非預(yù)期的負外部效應(yīng)；法律政策間及其與鄉(xiāng)村現(xiàn)實的沖突制約著土地流轉(zhuǎn)糾紛的治理路徑。由此，實現(xiàn)法律政策與鄉(xiāng)村現(xiàn)實的兼容，回歸司法調(diào)解模式是鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定發(fā)展的前提基礎(chǔ)和格局所在。

1.解釋法律制度，實現(xiàn)法律政策與鄉(xiāng)村現(xiàn)實的兼容。利益的驅(qū)動是土地流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生的原動力，完善的法律制度則是規(guī)范利益選擇的基石。中央層面應(yīng)建議立法機關(guān)統(tǒng)一《土地管理法》和最高人民法院《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛若干問題的規(guī)定(試行)》的法律條文的規(guī)定，避免因法律法規(guī)的相互沖突導(dǎo)致法律適用難度的增加。同時嚴格依法行政，遏制土地私下流轉(zhuǎn)趨勢，清除潛在的糾紛誘發(fā)因素。鄉(xiāng)村社會的建設(shè)與發(fā)展不僅要遵循法律政策等正式制度的安排，還深受村規(guī)民約、風俗習慣等非正式制度的約束[23]112-119。非正式制度為村民長期遵從，在村民中具有較高的信服力，它們或是彌補正式制度的不足或空白，或是阻礙、制約正式制度作用的發(fā)揮，甚至一些明顯有悖于法律規(guī)定的風俗依然被村民視為必然。非正式制度的存在有其社會基礎(chǔ)和根基，不能簡單地將其歸類為“非法”的規(guī)則而取締。在土地流轉(zhuǎn)中，為了規(guī)避糾紛的發(fā)生，關(guān)鍵要尋求正式制度與非正式制度的平衡點，實現(xiàn)法律政策與鄉(xiāng)村現(xiàn)實的兼容，按照雙方共同認可并接受的平衡點為標準，從源頭上遏制土地流轉(zhuǎn)糾紛的發(fā)生與惡性反復(fù)。

2.回歸司法調(diào)解的“新常態(tài)”模式。土地流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)解一般包括人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解等形式。當下鄉(xiāng)村社會以村委會為依托的人民調(diào)解具有成本低、效率高的優(yōu)點，但調(diào)解協(xié)議缺乏法律效力，容易被糾紛當事人單方面撕毀；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政調(diào)解受制于壓力型政府的政績考核指標，調(diào)解結(jié)果常因糾紛當事人的抵制而改變，缺乏有效約束力和執(zhí)行力；司法調(diào)解有助于根除矛盾，預(yù)防“民轉(zhuǎn)刑”案件的發(fā)生，卻由于調(diào)解形式的表面性和形式化以及村民法制觀念的淡薄，其依法治民的理念一直未受重視。故而中央層面應(yīng)通過政策目標的導(dǎo)向作用，鼓勵地方政府整合多方資源，配合司法機關(guān)形成聯(lián)動機制開展聯(lián)合調(diào)解，回歸司法調(diào)解的“新常態(tài)”模式。所謂“新常態(tài)”模式即是在司法調(diào)解的基礎(chǔ)上，注入多方聯(lián)動的新鮮血液：基層法院成立專門的“土地糾紛調(diào)解庭”，邀請鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信訪辦、司法所、村委會和鄉(xiāng)村非體制精英(經(jīng)濟精英、退休的村干部、熱衷于競選村干部的普通農(nóng)民、黨員)等力量作為“陪審團”參與協(xié)助，并對其進行法律知識的專業(yè)培訓(xùn)。“土地糾紛調(diào)解庭”參與到土地流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)解過程，促使糾紛各方達成協(xié)議，并制作調(diào)解書要求糾紛當事人“簽字”。調(diào)解書的執(zhí)行一旦遭遇阻力，糾紛當事人可以申請法院強制執(zhí)行。

(二)治理主體的塑造和聯(lián)動銜接

中央政府政策制定和考核機制的目標走向一致性。中央政府要求地方政府控制上訪數(shù)量，并將非正常上訪情況作為地方政府的重要考核指標，但不允許地方政府截訪或攔防卻又提不出合適的解決策略，這是導(dǎo)致雙方政策目標出現(xiàn)偏離的主要因素。統(tǒng)一中央政府政策制定的預(yù)期與地方政府政策執(zhí)行的期望目標的切入點就是變更地方政府的考核指標，通過晉升或福利等激勵機制，將考核重點集中在地方經(jīng)濟發(fā)展和公共服務(wù)水平上，促使地方政府放棄顧慮，在政策執(zhí)行中以中央預(yù)期目標為導(dǎo)向。同時，加快推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化進程，使得地方政府能從土地流轉(zhuǎn)中獲得稅收收入，這些切實的利益驅(qū)動有助于提高政策執(zhí)行的有效性。

地方政府職能部門權(quán)責協(xié)調(diào)形成聯(lián)動機制。在土地流轉(zhuǎn)糾紛治理中，政府各職能部門缺乏溝通協(xié)調(diào)，長期各自為政導(dǎo)致治理過程出現(xiàn)“碎片化”困境，難以形成治理合力。因此，協(xié)調(diào)政府內(nèi)部各職能部門權(quán)責職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信訪辦、司法所和農(nóng)經(jīng)站要成立聯(lián)合辦事處，由各部門副職領(lǐng)導(dǎo)參與組成，協(xié)調(diào)處理土地流轉(zhuǎn)糾紛事件，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府第一書記負責監(jiān)督、考核和評估。各職能部門在辦事處的協(xié)調(diào)下，形成合作聯(lián)動機制，既能明確各部門獨立的權(quán)責，又能實現(xiàn)共同責任的協(xié)調(diào)和配合，防止出現(xiàn)權(quán)責交叉、推諉扯皮的現(xiàn)象，有利于降低糾紛解決成本，提高糾紛解決效率。

培育鄉(xiāng)村精英，暢通溝通網(wǎng)絡(luò)。城鄉(xiāng)收入差距的不斷擴大，農(nóng)村人口外流現(xiàn)象嚴重，許多農(nóng)戶、鄉(xiāng)村精英外出務(wù)工，留守鄉(xiāng)村的農(nóng)戶、非體制精英的數(shù)量逐漸減少，并形成邊緣化的傾向，處于弱勢地位的鄉(xiāng)村組織和利益相關(guān)者間也缺乏有效的合作銜接。因此，從民眾層面而言，政府應(yīng)該提供專業(yè)的培訓(xùn)和咨詢，培育鄉(xiāng)村精英和鄉(xiāng)村組織，提高鄉(xiāng)村精英的能力和鄉(xiāng)村組織的組織化程度，重塑土地流轉(zhuǎn)糾紛的治理主體，為其參與糾紛調(diào)解提供便利條件。在農(nóng)村普及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，暢通微博、微信等參與糾紛解決的渠道，使得外出務(wù)工的農(nóng)民或精英能及時融入土地流轉(zhuǎn)糾紛的解決。

重塑農(nóng)戶對政府的信任度，打造合作治理平臺。伴隨著政府行為的不公開和不透明，政府既是某些農(nóng)村土地糾紛沖突的誘發(fā)者和當事人，又是沖突的治理主體，政策的公正性和合法性遭受質(zhì)疑，化解沖突的措施不僅難以得到配合，而且極易引起誤解，導(dǎo)致當前農(nóng)村農(nóng)戶行為呈現(xiàn)出主觀偏向性，對政府行為普遍存在不信任感。重塑民眾對政府的信任亟須引入第三方評估核算機構(gòu)，增進農(nóng)戶與政府間的信任度(圖2)。政府保守僵化的行動軌跡使得其公信力逐漸降低，引入第三方評估核算機構(gòu)，針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場價值進行評估，從而減少農(nóng)戶對政府行為的質(zhì)疑，奠定合作治理平臺的基礎(chǔ)。

圖2　土地流轉(zhuǎn)糾紛治理主體的塑造框架

(三)建構(gòu)長效連貫的治理機制

首先，建立以心理疏導(dǎo)和利益訴求為核心的預(yù)防和預(yù)警機制?？茖W合理的預(yù)防和預(yù)警機制有助于抓住治理糾紛的黃金時間，科學快捷地遏制乃至徹底解決土地流轉(zhuǎn)糾紛，維護社會秩序的穩(wěn)定。預(yù)防和預(yù)警機制需要以心理疏導(dǎo)和利益訴求為核心，暢通利益表達渠道，疏導(dǎo)農(nóng)戶心理障礙，防止其因土地價值的上升而產(chǎn)生心理失衡誘發(fā)糾紛。同時設(shè)立鄉(xiāng)村調(diào)解員，由村委會成員或鄉(xiāng)村非體制精英擔任，直接對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責。鄉(xiāng)村調(diào)解員要遵循嚴格的定期匯報、動態(tài)走訪抽查和監(jiān)督考核制度，充當預(yù)防機制和處置機制的銜接者，確保土地流轉(zhuǎn)糾紛的及時發(fā)現(xiàn)和有效治理。其次，明確處置機制的行動邏輯和法治化渠道。土地流轉(zhuǎn)糾紛的處置階段要形成相關(guān)部門聯(lián)動機制，以解決糾紛為核心，保障糾紛各方的合法權(quán)益，促使利益相關(guān)者在法治化渠道表達利益訴求。最后，構(gòu)建完善的善后跟蹤評估機制。善后跟蹤評估機制有助于總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，在糾紛預(yù)防和預(yù)警機制中增加缺失的要素，完善并連貫糾紛處理機制，避免此類糾紛的再次發(fā)生(圖3)。

圖3　土地流轉(zhuǎn)糾紛治理機制的邏輯圖

四、研究結(jié)論及政策啟示

伴隨社會轉(zhuǎn)型和農(nóng)村改革的深化，分利秩序“非均衡化”的土地流轉(zhuǎn)行動誘發(fā)了土地糾紛問題和社會沖突，其治理依據(jù)、治理主體和治理機制呈現(xiàn)出碎片化的形態(tài)。中央政府提出解決土地流轉(zhuǎn)糾紛的總體思路和框架，但地方政府在政策執(zhí)行中存在目標偏差，工作中出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的“碎片化”治理狀態(tài)，容易進入“就解決糾紛而治理”的誤區(qū)，繼而誘發(fā)“治標不治本”的怪現(xiàn)象。研究發(fā)現(xiàn)，中央層面的法制依據(jù)與政策導(dǎo)向的局限、地方層面的行為扭曲和民眾層面的冷漠投機共同引致了土地流轉(zhuǎn)糾紛治理的現(xiàn)實困境。走出土地流轉(zhuǎn)糾紛“碎片化”治理的路徑正是當前國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在農(nóng)村社會的題中之義，整體性治理理論恰恰為其提供了理論指導(dǎo)。基于整體性治理理論基本思想構(gòu)建的司法調(diào)解模式、合作治理平臺和長效聯(lián)動機制框架，有助于探析中央、地方與民眾的合作共治，是實現(xiàn)整體性政府的必然選擇。

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責任編輯胡章成

The Governance of Land Transfer Dispute:From the “Fragmentation” to “Integrity”——Based on the Field Investigation in SY County of Jiangsu Province

YU Shui, DING Wen

(CollegeofPublicAdministration,NanjingAgriculturalUniversity,Nanjing210095,China)

Abstract:A series of land disputes have been caused by the action of land transfer under the “non-balance” about benefit-order, and its governance basis, governance subject and governance mechanism present a fragmentation form. The research shows that “the central, local and people”, “the limitations of central level policy guidance and legal basis, behavior distortion of local level, indifferent and speculative of people level” common cause governance dilemma of land transfer dispute. Based on analysis of “holistic governance theory”, through judicial mediation model under the legal policy, the cooperative governance platform and long-term coordinative governance system between the public and the government should be constructed, the subjects’ behavior boundary should be defined, the wholly route to solve the disputes can be found and the cooperative governance among the central, local government and the public can be realized, so that the innovational governance can be provided to solve the fragmentation difficulty of land transfer disputes.

Key words:land transfer dispute; fragmentation; holistic governance; judicial mediation; cooperative governance

作者簡介：于水，南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院副院長、教授、博士生導(dǎo)師，研究方向為地方治理和政策；丁文，南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院博士生，研究方向為公共政策。

基金項目：國家社會科學重點項目“‘基層信訪’‘碎片化’及其法治化研究”(15AZZ012)；中央高校業(yè)務(wù)經(jīng)費配套項目(SKPT2015007)；南京市社會科學基金項目“推進南京市域治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究”(K0201400774)

收稿日期：2015-10-09

中圖分類號：D035-3; F301.22

文獻標識碼：A

文章編號：1671-7023(2016)01-0034-08