張旭（21世紀教育研究院，北京100088）

15個副省級城市教育現(xiàn)代化監(jiān)測數(shù)據(jù)分析與反思

張旭
（21世紀教育研究院，北京100088）

摘要：副省級城市在我國共有15個，其在提升我國教育整體現(xiàn)代化的過程中發(fā)揮著重要作用。國家教育發(fā)展研究中心等部門通過對15個副省級城市教育現(xiàn)代化進行監(jiān)測，對于認識并指導(dǎo)副省級城市教育現(xiàn)代化的發(fā)展具有積極意義。但我們也應(yīng)充分認識到我國教育現(xiàn)代化仍處在初級階段，要時刻反思檢測方法、檢測目標的科學(xué)性與適宜性，進而積極推進我國教育的整體進步。

關(guān)鍵詞：教育現(xiàn)代化；副省級城市；指標體系；教育發(fā)展水平；教育公平；教育保障水平

一、教育現(xiàn)代化指標體系的建構(gòu)

教育現(xiàn)代化指標體系的構(gòu)建對于理解教育現(xiàn)代化的本質(zhì)與延伸具有積極意義。［1］本文所采用的教育現(xiàn)代化監(jiān)測指標體系與文中數(shù)據(jù)均有國家教育發(fā)展研究中心等課題組開發(fā)并完成監(jiān)測。在該指標體系共關(guān)涉6項一級指標、27項二級指標、76項三級指標。其中教育公平一級指標共包括6項二級指標、36項三級指標；教育條件保障水平一級指標包括4項二級指標，16項三級指標；教育治理現(xiàn)代化指標包括4項二級指標，11項三級指標；其余教育普及水平、教育質(zhì)量、教育服務(wù)貢獻三項一級指標共包括二級指標13項，三級指標13項。教育現(xiàn)代化監(jiān)測指標體系具體見表1。

續(xù)表1

續(xù)表1

二、15個副省級城市教育現(xiàn)代化水平監(jiān)測結(jié)果分析

教育現(xiàn)代化監(jiān)測指標包括教育普及水平、教育公平、教育條件保障、教育質(zhì)量、教育治理現(xiàn)代化、教育服務(wù)貢獻等六方面。有鑒于教育治理現(xiàn)代化指標監(jiān)測尚處在觀察測試評價階段，故本文主要關(guān)注教育普及水平、教育公平、教育條件保障三項一級指標監(jiān)測情況。

（一）教育發(fā)展水平指標監(jiān)測

教育發(fā)展水平指標主要包括一級指標教育普及水平指標中的小學(xué)一年級學(xué)生中接受過一年以上學(xué)前教育比例、九年義務(wù)教育鞏固率、初中畢業(yè)生升學(xué)率等三項二級指標，以及教育質(zhì)量指標中的生師比、達標班額比例、學(xué)生體質(zhì)健康優(yōu)良率等三項二級指標。6項指標共同組成了教育發(fā)展水平指標。從總體來看，成都市教育發(fā)展水平指數(shù)最高為0.928，其次是沈陽市為0.922，武漢市緊隨其后為0.918；在15個副省級城市中寧波市、濟南市、深圳市教育發(fā)展水平指數(shù)相對偏低，分別為0.842、0.837、0.832。從監(jiān)測數(shù)據(jù)中看，在教育發(fā)展水平排名中成都市能夠獨占鰲頭主要得益于教育普及水平的三項指標。沈陽市的成績主要在于在義務(wù)教育階段“進口”——小學(xué)一年級學(xué)生中接受過一年以上學(xué)前教育比例以及“出口”——初中畢業(yè)生升學(xué)率作出的努力。深圳市在15個副省級城市中教育發(fā)展水平排名靠后，主要在于深圳市各項指標普遍較差。在小學(xué)一年級學(xué)生中接受過一年以上學(xué)前教育比例排名中，青島市2012年、2013年保持著第一的成績，深圳市、廣州市2013年分別排在第14位、第15位。在九年義務(wù)教育鞏固率排名中，成都市、廈門市、南京市、杭州市占據(jù)前4名，而廣州市、深圳市依然墊底。在初中畢業(yè)生升學(xué)率排名中，廣州市、廈門市、成都市、沈陽市、西安市排名靠前，青島市、杭州市、長春市、哈爾濱市、深圳市排名靠后。在生師比排名中，南京市連續(xù)兩年排在首位，廈門、成都、廣州三市該項監(jiān)測指標中排名較為靠后。在達標班額比例排名中，廣州市、南京市工作成績較為突出，西安市、長春市、濟南市相對落后。在新增的學(xué)生體制健康優(yōu)良率排名中，深圳市成功逆襲，在這項指標監(jiān)測中高居榜首，廣州市排名第二，在該項指標監(jiān)測中寧波市、廈門市排名較為靠后。

在教育普及水平的三項指標中，我們可以發(fā)現(xiàn)在15個副省級城市中，協(xié)調(diào)“進口”——“過程”——“出口”依然是他們發(fā)展義務(wù)教育的難點之一。同時教育普及水平中區(qū)域化特征明顯：東北三省四市整體實力偏弱；在東部沿海地區(qū)，教育普及水平指標分化現(xiàn)象較為嚴重，副省級城市只能做好教育普及水平指標三項中的一項或者兩項，很難對三者進行統(tǒng)籌，實現(xiàn)高位均衡。同時，生師比與達標班額比例之間的矛盾，在15個副省級城市中，除南京市處理兩者關(guān)系較為恰當(dāng)外，其他各城市在處理兩者之間關(guān)系中仍存在較大問題，很難實現(xiàn)兩者之間的平衡。15個副省級城市2013年教育發(fā)展指數(shù)及排名見表2。

表2：15個副省級城市2013年教育發(fā)展指數(shù)及排名

（二）教育公平水平指數(shù)監(jiān)測

在教育公平指數(shù)中監(jiān)測了除殘疾兒童少年受教育水平在外的隨遷子女公辦學(xué)校就讀比例、家庭經(jīng)濟困難學(xué)生資助水平、市域內(nèi)義務(wù)教育校際均衡、市域內(nèi)義務(wù)教育縣際均衡、市域內(nèi)義務(wù)教育城鄉(xiāng)一體化等五項內(nèi)容。從教育公平總指數(shù)來看，浙江省寧波市、杭州市指數(shù)分別排第一位和第二位，教育公平總指數(shù)為0.95、0.88。排在第三位的是在教育發(fā)展水平指數(shù)排在第一位的成都市，教育公平總指數(shù)為0.82。從區(qū)域來看，東三省四市大連市、沈陽市、長春市、哈爾濱市教育公平總指數(shù)排名偏低，排名分別在10、13、14、15，教育公平指數(shù)分別為0.74、0.65、0.63、0.62。在隨遷子女公辦學(xué)校就讀比例排名中，大連市、哈爾濱市、濟南市、青島市等城市較好，經(jīng)濟發(fā)展較好的深圳市與廣州市在這方面成效有限，在15各副省級城市中排名第14、15。在家庭經(jīng)濟困難學(xué)生資助水平排名中，寧波市、西安市、杭州市分別占據(jù)1、2、3名，排在后五位的除南京市外，其他四市均來自東北三省。在市域內(nèi)義務(wù)教育校際均衡排名中，青島市、寧波市、深圳市的校際差異較小，校際差異偏大的有西安市、哈爾濱市、長春市等。在市域內(nèi)義務(wù)教育縣際均衡排名中，寧波市、南京市、杭州市等長三角經(jīng)濟區(qū)縣際之間差距較小，東三省四市與西安市在該項指標中排名靠后，說明五市縣際差距較大。從市域內(nèi)義務(wù)教育城鄉(xiāng)一體化排名來看，寧波市、杭州市、成都市、南京市較好，而青島市、沈陽市、濟南市、西安市在這方面成績較差。15個副省級城市教育公平指數(shù)及排名見表3。

表3：15個副省級城市教育公平指數(shù)及排名

續(xù)表3

通過表3的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)，我們可以意識到在教育公平指標監(jiān)測中表現(xiàn)出了三個特點：第一，區(qū)域化特征明顯；第二，經(jīng)濟發(fā)展水平與解決隨遷子女公辦學(xué)校就讀能力成反比；第三，在市域內(nèi)義務(wù)教育校際均衡、縣際均衡、城鄉(xiāng)一體化三項指標中，彼此存在著千絲萬縷的關(guān)系。

（三）教育條件保障水平指數(shù)監(jiān)測

在教育條件保障指數(shù)指標中，具體包括經(jīng)費投入、裝備投入、教育信息化、師資投入等內(nèi)容。教育條件保障水平排在前五名的依次是廈門市、南京市、寧波市、大連市和杭州市，均為東部沿海地區(qū)的城市。

排在后三位的為西安市、哈爾濱市與長春市，這些地區(qū)所在省經(jīng)濟相對東部沿海地區(qū)而言，經(jīng)濟發(fā)展水平欠發(fā)達。15個副省級教育條件保障指數(shù)及排名見表4。

表4：15個副省級教育條件保障指數(shù)及排名

在本文選取的15個副省級市教育經(jīng)費投入的指標當(dāng)中，包括了生均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費支出、生均公共財政預(yù)算教育公用經(jīng)費支出、公共財政預(yù)算教育經(jīng)費支出占公共財政支出比例三項內(nèi)容。按經(jīng)費投入來看，排在前列的依然是深圳市、大連市、杭州市等東部沿海發(fā)達地區(qū)，排名靠后的是成都、西安、武漢等市。15個副省級城市教育經(jīng)費投入指數(shù)排名見表5。

表5：15個副省級市教育經(jīng)費投入指數(shù)排名

通過對監(jiān)測數(shù)據(jù)進行分析，我們可以看到：城市間辦學(xué)條件差異顯著，其中生均公共財政預(yù)算教育公用經(jīng)費支出城市間差異系數(shù)差異最高達5倍；生均教學(xué)及輔助用房面積差異最高達4倍；生均教學(xué)儀器設(shè)備值差異最高達6倍；家庭經(jīng)濟困難資助水平差異最高超過100倍。但師資配置城市間差異明顯小于教育經(jīng)費和裝備條件的差異，主要原因是師資配置全國有較為剛性的統(tǒng)一標準，而在教育經(jīng)費和辦學(xué)條件配置方面，沒有全國統(tǒng)一的政策標準或者標準明確性不夠，造成教育經(jīng)費和裝備條件城市間差異顯著。

數(shù)據(jù)顯示，地方經(jīng)濟發(fā)展水平與教育投入不呈一致性關(guān)系。人均GDP指數(shù)排名與教育經(jīng)費投入指數(shù)排名完全一致的只有大連市和寧波市，均是東部經(jīng)濟發(fā)達城市；教育經(jīng)費投入適度超前的有成都市和西安市；教育經(jīng)費投入明顯超前的有哈爾濱市、沈陽市、青島市等8個城市；教育經(jīng)費投入明顯落后的有3個城市。15個副省級城市教育經(jīng)費投入指數(shù)與人均GDP指數(shù)見表6。

表6：15個副省級城市教育經(jīng)費投入指數(shù)與人均GDP指數(shù)

教育事業(yè)發(fā)展水平和教育質(zhì)量與教育投入有密切關(guān)系，但當(dāng)時教育投入達到一定的保障條件后，投入與產(chǎn)出不呈簡單的一致性關(guān)系。這時，教育的價值取向、教育政策和教育管理成為重要的影響因素。南京市制定并實施了教育信息化政策，其教育信息化指數(shù)排名第1位，并且遙遙領(lǐng)先于各城市。廈門市、寧波市的政策長期關(guān)注職業(yè)教育、重視職業(yè)學(xué)校“雙師型”教師培養(yǎng)，其“雙師型”教師指數(shù)分別列第1位和第3位。成都市高度重視統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革的各項政策安排和制度設(shè)計，教育發(fā)展水平排名第1位，教育城鄉(xiāng)一體化排名第3名，教育公平指數(shù)排名第3位。因此，教育要獲得可持續(xù)發(fā)展，需要科學(xué)決策、民主決策，需要努力推進教育治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。15個副省級城市教育投入與產(chǎn)出關(guān)系見表7。

表7：15個副省級城市教育投入與產(chǎn)出關(guān)系

三、反思

（一）教育現(xiàn)代化指標體系中六大指標成熟程度不一

教育現(xiàn)代化六大指標體系中相對成熟的教育公平指標，從弱勢兒童受教育權(quán)與城鄉(xiāng)教育一體化方面進行了指標設(shè)計；教育條件保障水平指標設(shè)計也相對成熟，從師資投入、經(jīng)費投入、裝備投入、教育信息化等四方面進行了指標體系設(shè)計。教育普及水平和教育質(zhì)量兩個指標，在2013年教育現(xiàn)代化指標體系監(jiān)測中兩者進行有機結(jié)合成為了教育發(fā)展水平指標，是在原來指標體系上的發(fā)展。在六大指標體系中比較發(fā)展不成熟的是教育服務(wù)貢獻與教育治理現(xiàn)代化，主要表現(xiàn)在兩者在體系上尚未形成縝密的邏輯結(jié)構(gòu)。

（二）指標監(jiān)測以義務(wù)教育階段為主，對非義務(wù)階段教育重視程度不足

在教育現(xiàn)代化指標體系中，并沒有嚴格設(shè)定要只監(jiān)測義務(wù)教育階段，可是從監(jiān)測數(shù)據(jù)來看我國此項教育現(xiàn)代化指標體系監(jiān)測的主要是義務(wù)教育階段。雖然我國實行以縣為主的教育管理體制，縣級教育主管部門主要負責(zé)義務(wù)教育的管理，但是在市域?qū)用嫱▽W(xué)前教育管理權(quán)、高中階段管理權(quán)，甚至部分市屬高校管理權(quán)。尤其是在我國副省級城市，重義務(wù)教育輕非義務(wù)教育監(jiān)測難免產(chǎn)生系列問題，難道學(xué)前教育、高中教育等非義務(wù)教育就不要現(xiàn)代化么？義務(wù)教育能獨善其身的實現(xiàn)被“切斷”的現(xiàn)代化么？

（三）指標體系繁雜

在我國存在出一項計劃就拉一套指標體系的怪誕現(xiàn)象，這些指標往往開發(fā)困難，指標面面俱到，操作難度大，消耗著大量的人力、物力、俱力。［3］在現(xiàn)代化指標體系中，許多指標是與其他指標體系相交融的，但許多學(xué)者在設(shè)置指標體系中仍要重復(fù)設(shè)置。例如，在教育現(xiàn)代化指標體系中，既有教育公平的指標體系，也有義務(wù)教育均衡發(fā)展的指標體系，并且越搞越復(fù)雜。最后連教育現(xiàn)代化、教育公平、義務(wù)教育均衡發(fā)展三者的關(guān)系都分不清。同時，開發(fā)的指標體系過于追求全面而不追求治理，在教育現(xiàn)代化指標體系中，公布的指標體系也只有教育普及水平、教育公平、教育服務(wù)貢獻三方面，其余三項少有涉及。

（四）如何處理教育現(xiàn)代化與教育公平、教育創(chuàng)新之間的關(guān)系

在我國義務(wù)教育地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、校際之間差異不斷擴大的現(xiàn)實背景下，教育公平成為各級政府共同關(guān)注的重點，也是教育治理的突破口。［4］與此同時，我國在實現(xiàn)教育公平、保障社會底部，實現(xiàn)絕地突圍的前提下，我們的教育需要面向未來，這就要求我們積極鼓勵創(chuàng)新，培養(yǎng)孩子適應(yīng)未來的能力。教育公平與教育創(chuàng)新作為教育現(xiàn)代化的一體兩面，我們可以真切地形容為站在“大地”上仰望“星空”。實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，教育創(chuàng)新與教育公平不可偏廢其一。然而在教育現(xiàn)代化監(jiān)測體系六大一級指標中，我們可以清晰地認識到課題組研發(fā)的教育現(xiàn)代化指標體系是保基本的教育監(jiān)測指標，教育創(chuàng)新監(jiān)測明顯不足。

四、建議

（一）在教育現(xiàn)代化監(jiān)測過程中要體現(xiàn)“全納與平等”的教育理念［5］

在我國現(xiàn)代化進程中，在城市教育系統(tǒng)中弱勢兒童群體主要包括三大類：即進城務(wù)工人員隨遷子女的受教育問題，家庭經(jīng)濟困難兒童的受教育問題與殘疾兒童受教育問題。在三類弱勢兒童中，流動兒童的教育最受人矚目，也是全納教育的重點關(guān)注對象，同時國家也針對家庭經(jīng)濟貧困的兒童出臺了多項舉措保障其公平的受教育權(quán)，反而是全納教育最先提出的為殘障兒童提供平等受教育的目的在我國卻嚴重地被擱淺了。

（二）為地方改革提供空間

我國作為一個幅員遼闊，發(fā)展程度參差不齊的國家，作為國家層面的要求應(yīng)是最高目標與底線要求的結(jié)合，中間為地方改革預(yù)留充足空間。地方政府只有在完成國家的基線要求，同時離國家的宏偉目標存在一定差異時，地方政府才有改革的熱情。才能夠依據(jù)地方發(fā)展實情，因地制宜、力所能及地提出改革方略，促進當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展。就此次教育現(xiàn)代化監(jiān)測指標體系設(shè)計而言，整體要求較多，地方特色重視不足。因此，我們在教育現(xiàn)代化監(jiān)測過程中，要注重對地方特色的監(jiān)測，既注重與國家要求的基本一致，也注重地方特色的挖掘。

（三）加強教育信息公開，推動教育決策民主化

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設(shè)社會主義法治國家，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。”教育現(xiàn)代化就是不斷加強我國教育的現(xiàn)代性，現(xiàn)代性的一個顯著特征就是教育決策民主性的加強，只有加強教育決策民主性才能保障我們在教育治理過程中更多的考慮不同利益群體的需求，更好地推進我國教育的整體進步。

（四）樹立教育法治化理念，提高教育政策實施績效

教育現(xiàn)代化的另一顯著特征就是法治化，用法律法規(guī)的方式發(fā)布的政策穩(wěn)定性最高，有利于政策得到落實，有利于對政策實施的監(jiān)督。在教育現(xiàn)代化的過程中我們必然要依法治教，擺脫人治，讓教育的相關(guān)群體在規(guī)則的保障下共同參與教育活動。同時我們也要提高教育政策實施績效。例如，從教育政策目標可測性、政策實操性、政策實施進度和政策績效幾個方面對全國15個副省級城市政策進行抽樣分析。其中，政策實施進度除深圳市外，是其他所有城市的短板。對實施進度的關(guān)注，實際是對政策執(zhí)行過程的監(jiān)督。通過網(wǎng)絡(luò)查找，收集教育行政部門年度計劃和總結(jié)以及相關(guān)媒體報道，大部分城市都很難在網(wǎng)絡(luò)上查看到教育政策實施進度的情況。

參考文獻：

［1］褚宏啟.教育現(xiàn)代化的本質(zhì)與評價——我們需要什么樣的教育現(xiàn)代化［J］.教育研究，2013，（11）：4-10.

［2］課題組.城市教育現(xiàn)代化監(jiān)測評價的思路、指標與方法：以副省級城市為例［J］.教育發(fā)展研究，2015，（1）：57-61.

［3］［4］楊小微.教育現(xiàn)代化評價之核心指標三問［J］.教育科學(xué)研究，2015，（7）：5-9.

［5］楊小微.教育現(xiàn)代化的路徑選擇［J］.人民教育，2014，（20）：8-12.

（責(zé)任編輯：李作章；責(zé)任校對：楊玉）

教學(xué)管理

Education Modernization of 15 Sub- provincial Cities: Data Analysis and Reflections

ZHANG Xu
（21st Century Education Research Institute，Beijing 100088）

Abstract:China has 15 sub-provincial cities that are widely distributed geographically. The cities’population constitutes 1/10 of the national population，and their economy constitutes 1/5 of the national economy. Therefore，sub-provincial cities have great impacts on China’s education modernization. The National Center for Education Development Research has been monitoring the development of education modernization of the 15 sub-provincial cities，which serves to provide insights and guidance to their education modernization processes. As the country’s education modernization is still in an early stage，it is necessary to reflect on the validity of evaluation methods and criteria in order to promote progresses in education.

Key words:education modernization；sub-provincial cities；evaluation criteria；education development；educational equity；education input

中圖分類號：G40-051

文獻標識碼：A

文章編號：1674-5485（2016）01-0074-08

作者簡介：張旭（1991-），男，山西高平人，21世紀教育研究院教育政策研究中心副研究員，主要從事教育現(xiàn)代化研究。