王鵬飛（中國(guó)政法大學(xué)，北京　100088）

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論我國(guó)《監(jiān)獄法》的修改與完善

王鵬飛
（中國(guó)政法大學(xué)，北京100088）

摘要：在《監(jiān)獄法》的具體內(nèi)容上，筆者對(duì)我國(guó)《監(jiān)獄法》存在的問題進(jìn)行了歸類分析，分為三個(gè)類別，即協(xié)調(diào)問題、細(xì)化問題以及空白問題。而協(xié)調(diào)問題又分為法律部門之間的協(xié)調(diào)，即法律銜接和法律重復(fù)問題，以及法律部門內(nèi)部?jī)?nèi)容之協(xié)調(diào)問題。細(xì)化問題針對(duì)我國(guó)《監(jiān)獄法》部分內(nèi)容過于籠統(tǒng)，原則性不強(qiáng)而提出的，具體又包括期間問題、經(jīng)費(fèi)問題、監(jiān)獄工作人員的設(shè)置和分類問題等13個(gè)方面?？瞻讍栴}是針對(duì)目前出現(xiàn)的許多新情況、新問題而《監(jiān)獄法》卻并無相應(yīng)規(guī)定的立法空白所提出的。包括監(jiān)獄企業(yè)、罪犯危險(xiǎn)性評(píng)估、外籍犯管理等9個(gè)方面。在指出每一方面問題的同時(shí)，筆者提出了相應(yīng)的完善建議。全文的最后一部分中，筆者對(duì)《監(jiān)獄法》的體系定位進(jìn)行闡述，得出《監(jiān)獄法》系刑事執(zhí)行法律體系的組成部分，屬于《刑法》、《刑事訴訟法》的下位法，其規(guī)定不能與后兩者的規(guī)定相抵觸的結(jié)論，并對(duì)監(jiān)獄法律體系進(jìn)行了設(shè)計(jì)。

關(guān)鍵詞：《監(jiān)獄法》；修改；完善

作者單位：中國(guó)政法大學(xué)

作為刑事執(zhí)行的基本依據(jù)和操作標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)《監(jiān)獄法》自1994年頒布以來至今已經(jīng)20余年。而隨著《刑法》的若干修正案的出臺(tái)，《刑事訴訟法》的大規(guī)模修訂，以及我國(guó)法治環(huán)境的深刻變化，與之相配套的《監(jiān)獄法》內(nèi)容的革新也逐漸引起關(guān)注。2012年10月26日，第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《監(jiān)獄法》進(jìn)行了修改，全文共7條，只是對(duì)《監(jiān)獄法》的部分條款進(jìn)行了變動(dòng)，涉及問題十分有限，許多關(guān)鍵問題尚未得到有效解決。

一、理念先行

對(duì)我國(guó)《監(jiān)獄法》進(jìn)行修改與完善，首要的問題就是要以一定的理念為指導(dǎo)，即修善的指導(dǎo)思想問題。在這一方面，一些學(xué)者認(rèn)為完善《監(jiān)獄法》的指導(dǎo)理念包括行刑公正理念、行刑人道理念以及行刑效益理念三個(gè)部分，①范方平：《監(jiān)獄法二十年回顧與展望》，中國(guó)長(zhǎng)安出版社2014年版，第102頁。也有學(xué)者擴(kuò)展到行刑人道理念和行刑程序理念等方面。②汪勇：《完善<監(jiān)獄法>的模式及修正理念——兼論<監(jiān)獄法>修訂應(yīng)處理的若干關(guān)系》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第6期。而筆者認(rèn)為，修善《監(jiān)獄法》的根本指導(dǎo)理念應(yīng)當(dāng)為刑事一體化思想。

關(guān)于刑事一體化，在我國(guó)最早提出這一概念的系儲(chǔ)槐植教授，儲(chǔ)教授在上世紀(jì)八十年代的一篇文章中，就提出了建立刑事一體化思想。他指出，刑事一體化的內(nèi)涵是刑法和刑法運(yùn)行內(nèi)外協(xié)調(diào)，即刑法內(nèi)部結(jié)構(gòu)合理（橫向協(xié)調(diào)）與刑法運(yùn)行前后制約（縱向協(xié)調(diào)）。①儲(chǔ)槐植：《建立刑事一體化思想》，《中外法學(xué)》1989年第1期。隨后，儲(chǔ)教授在對(duì)刑事一體化思想進(jìn)一步完善的過程中，又提出了刑事一體化思想的兩個(gè)層面，即作為觀念層面的刑事一體化以及作為方法層面的刑事一體化。儲(chǔ)教授提出的刑事一體化的概念是作為觀念層面的一體化，即刑事法律內(nèi)部協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)合理以及刑事運(yùn)作外部機(jī)制順暢，而作為方法層面的刑事一體化，其核心是一種刑法學(xué)的研究方法，其以“關(guān)系”作為出發(fā)點(diǎn)，認(rèn)為刑法學(xué)是在關(guān)系中發(fā)展，刑法學(xué)的研究應(yīng)當(dāng)突破局限性，更具包容性和開放性。可見刑事一體化思想的核心是一種“協(xié)調(diào)”和“開放”的理念。在對(duì)《監(jiān)獄法》進(jìn)行修改與完善的過程中，之所以要以刑事一體化思想為指導(dǎo)貫徹始終，就是因?yàn)槟壳拔覈?guó)刑事法律體系內(nèi)出現(xiàn)的不協(xié)調(diào)狀態(tài)。即某具體法律部門與其他法律部門條文之間的不協(xié)調(diào)、法律部門自身結(jié)構(gòu)存在的邏輯問題比較嚴(yán)重，以及刑事執(zhí)行機(jī)構(gòu)多元、分散而導(dǎo)致刑事執(zhí)行的外部機(jī)制運(yùn)作不順暢，因此應(yīng)當(dāng)以刑事一體化思想為指導(dǎo)來進(jìn)行修善，使得刑事法律內(nèi)部結(jié)構(gòu)合理，外部機(jī)制順暢，司法機(jī)關(guān)在實(shí)際操作的過程中更加清晰、明確，從而提高司法和執(zhí)法效率。

二、具體內(nèi)容

對(duì)于我國(guó)《監(jiān)獄法》的具體修改，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)分為三個(gè)類別，即協(xié)調(diào)問題、細(xì)化問題以及空白問題。協(xié)調(diào)問題系指法律部門之間的沖突內(nèi)容之協(xié)調(diào)以及法律部門內(nèi)部?jī)?nèi)容之協(xié)調(diào)問題。細(xì)化問題系指法律針對(duì)一些具體制度和問題規(guī)定得比較籠統(tǒng)、原則，不便于實(shí)際的操作和執(zhí)行，因此需要進(jìn)一步的精細(xì)化和明確?？瞻讍栴}系指對(duì)于一些實(shí)踐部門所遇到的、有一定意義的實(shí)際問題，法律未能給以關(guān)注而出現(xiàn)的立法空白。

（一）協(xié)調(diào)問題

首先是法律部門之間的協(xié)調(diào)問題。主要包括兩大方面，即法律銜接與法律重復(fù)，其表現(xiàn)為法律部門之間就同一問題的規(guī)定出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)，以及法律部門之間就共同的問題做出了重復(fù)性的規(guī)定。這些問題嚴(yán)重影響了刑事一體化的進(jìn)程，也給刑事執(zhí)行帶來了干擾。

1.法律銜接。從現(xiàn)行《監(jiān)獄法》所規(guī)定的內(nèi)容上看，尚存在一些與其他法律部門不協(xié)調(diào)的內(nèi)容存在。筆者試舉幾例：

（1）與《憲法》的不協(xié)調(diào)。關(guān)于公民的通信自由與通信秘密的保障問題。主要表現(xiàn)為《憲法》第4 0條之“中華人民共和國(guó)公民的通信自由和通信秘密受法律的保護(hù)。除因國(guó)家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的程序?qū)νㄐ胚M(jìn)行檢查外，任何組織或者個(gè)人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密”規(guī)定與《監(jiān)獄法》第4 7條之“罪犯在服刑期間可以與他人通信，但是來往信件應(yīng)當(dāng)經(jīng)過監(jiān)獄檢查。監(jiān)獄發(fā)現(xiàn)有礙罪犯改造內(nèi)容的信件，可以扣留”規(guī)定存在不一致。根據(jù)《憲法》的規(guī)定，對(duì)公民的通信進(jìn)行檢查的權(quán)力，僅歸屬于公安機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)，并且適用條件僅限于在因國(guó)家安全或者追查刑事犯罪需要的情況下。可見，監(jiān)獄是無權(quán)進(jìn)行檢查的。同時(shí)，從文字表述上來看，《憲法》規(guī)定的公民的通信自由和通信秘密受法律的保護(hù)，具有一定的強(qiáng)行性，僅僅由于存在“有礙改造內(nèi)容”就予以扣留，并且何為“有礙改造內(nèi)容”尚具有較大的任意性和模糊性，實(shí)屬不妥。根據(jù)《憲法》第5條的規(guī)定，“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?！惫省侗O(jiān)獄法》該條款屬于越權(quán)的規(guī)定。目前，這一問題已經(jīng)引起許多專家學(xué)者的重視，如吳宗憲教授在其文章中就指出，“《監(jiān)獄法》第4 7條的規(guī)定，存在違憲問題?！雹賲亲趹棧骸墩?監(jiān)獄法>的修改與完善》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》2010年第1期。鑒于監(jiān)獄有效行使刑罰執(zhí)行職權(quán)的必要，有必要對(duì)《憲法》第4 0條之通信檢查主體進(jìn)行擴(kuò)充，同時(shí)，由于本權(quán)利系《憲法》所保護(hù)的公民的基本權(quán)利，因此應(yīng)同時(shí)對(duì)于《監(jiān)獄法》之監(jiān)獄機(jī)關(guān)行使扣留權(quán)的條件進(jìn)行嚴(yán)格限制性規(guī)定。

（2）與《刑法》的不協(xié)調(diào)。關(guān)于勞動(dòng)報(bào)酬問題。關(guān)于罪犯的勞動(dòng)報(bào)酬，《刑法》部分條文有所涉及。其中第3 9條規(guī)定，“對(duì)于被判處管制的犯罪分子，在勞動(dòng)中應(yīng)當(dāng)同工同酬?！钡? 3條規(guī)定，“在執(zhí)行期間，被判處拘役的犯罪分子每月可以回家一天至兩天；參加勞動(dòng)的，可以酌量發(fā)給報(bào)酬?！倍诘? 6條關(guān)于有期徒刑與無期徒刑的執(zhí)行規(guī)定中，表明“凡有勞動(dòng)能力的，都應(yīng)當(dāng)參加勞動(dòng)，接受教育和改造”，卻對(duì)犯人的勞動(dòng)報(bào)酬沒有作出規(guī)定。根據(jù)體系解釋的原理，聯(lián)系上下條文可以推知，對(duì)于監(jiān)獄刑罰——即有期徒刑和無期徒刑（也包括被判處死刑緩期執(zhí)行的犯罪分子在考驗(yàn)期滿減為無期徒刑或有期徒刑的情況）的犯罪分子來說，是沒有勞動(dòng)報(bào)酬的。而現(xiàn)行《監(jiān)獄法》第7 2條卻規(guī)定，“監(jiān)獄對(duì)參加勞動(dòng)的罪犯，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定給予報(bào)酬并執(zhí)行國(guó)家有關(guān)勞動(dòng)保護(hù)的規(guī)定。”這樣，兩部法律銜接上就出現(xiàn)了問題。作為《刑法》這部實(shí)體法的執(zhí)行法，《監(jiān)獄法》的如此規(guī)定是不妥的。而問題之核心就是，監(jiān)獄勞動(dòng)的罪犯有沒有勞動(dòng)報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)。作為國(guó)家有關(guān)勞動(dòng)報(bào)酬的基本依據(jù)，在于《勞動(dòng)法》關(guān)于勞動(dòng)報(bào)酬的保障性規(guī)定，即法律第2條所規(guī)定的“勞動(dòng)者享有取得勞動(dòng)報(bào)酬的權(quán)利”。但是，該法律所適用的對(duì)象之“勞動(dòng)者”，是限于“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)的企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織（以下統(tǒng)稱用人單位）和與之形成勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者。”以及“國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體和與之建立勞動(dòng)合同關(guān)系的勞動(dòng)者?！倍鳛槌C治之基本手段的監(jiān)獄勞動(dòng)形成的法律關(guān)系，并不屬于《勞動(dòng)法》所調(diào)整的勞動(dòng)合同關(guān)系，監(jiān)獄環(huán)境也不屬于《勞動(dòng)法》所調(diào)整的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，監(jiān)獄機(jī)構(gòu)也不屬于《勞動(dòng)法》所規(guī)定的用人單位，罪犯與監(jiān)獄機(jī)關(guān)之間也并非平等的民事法律關(guān)系，而是強(qiáng)制性的監(jiān)管與服從的關(guān)系。因此，監(jiān)獄勞動(dòng)的罪犯并不屬于《勞動(dòng)法》所調(diào)整的對(duì)象，其并沒有勞動(dòng)報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)?！侗O(jiān)獄法》的這條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)是具有獎(jiǎng)勵(lì)性或者說是鼓勵(lì)性質(zhì)的措施，受刑人無權(quán)提出要求。但是從實(shí)踐中的操作效果來看，監(jiān)獄給罪犯勞動(dòng)一定的金錢獎(jiǎng)勵(lì)，無論對(duì)于罪犯改造的積極性，還是對(duì)于罪犯的出獄后生活保障來講，都具有很大的積極作用。鑒于與《刑法》條文體系存在的沖突，筆者建議該條文修正為“監(jiān)獄對(duì)于參加勞動(dòng)的罪犯，應(yīng)當(dāng)給予一定的報(bào)酬獎(jiǎng)勵(lì)”，從而使刑事法律內(nèi)部協(xié)調(diào)一致。

2.法律重復(fù)。即法律部門之間就相同的問題所做出的重復(fù)性規(guī)定。筆者認(rèn)為，在不影響法律適用的情況下，法律條文的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)盡量簡(jiǎn)約，避免反復(fù)和冗長(zhǎng)?！缎谭ā?、《刑事訴訟法》等法律部門在效力上是《監(jiān)獄法》的上位法，在內(nèi)容上是《監(jiān)獄法》制定和執(zhí)行的前提和基礎(chǔ)，因此必定會(huì)存在很多共同關(guān)注的問題。而重復(fù)性規(guī)定在影響了法律形式上的視覺效果的同時(shí)，也極易造成不同法律部門之間的不協(xié)調(diào)。而目前我國(guó)《監(jiān)獄法》中的重復(fù)性規(guī)定很多，試舉幾例：

（1）《刑法》相關(guān)規(guī)定。如《監(jiān)獄法》第28條關(guān)于減刑的規(guī)定就與《刑法》第78條重復(fù)。比較這兩個(gè)條文可知，《監(jiān)獄法》系對(duì)在監(jiān)獄執(zhí)行的無期徒刑、有期徒刑減刑的條件，而《刑法》系對(duì)被判處管制、拘役、有期徒刑以及無期徒刑罪犯適用減刑的條件。后者內(nèi)容完全包含了前者，沒有重復(fù)規(guī)定的必要。

（2）《刑事訴訟法》相關(guān)規(guī)定。如《監(jiān)獄法》第26條第2款關(guān)于暫予監(jiān)外執(zhí)行的程序性規(guī)定就與《刑事訴訟法》第2 5 6條的規(guī)定重復(fù)。比較這兩個(gè)條文可知，其內(nèi)容系人民檢察院對(duì)罪犯適用暫予監(jiān)外執(zhí)行的不當(dāng)?shù)闹匦潞瞬槌绦虻膯?dòng)問題，除個(gè)別文字表述方式有細(xì)微區(qū)別以外，內(nèi)容基本重復(fù)。并且《刑事訴訟法》之“人民檢察院認(rèn)為暫予監(jiān)外執(zhí)行不當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)自接到通知之日起一個(gè)月以內(nèi)將書面意見送交決定或者批準(zhǔn)暫予監(jiān)外執(zhí)行的機(jī)關(guān)”規(guī)定，在《監(jiān)獄法》中就變成了“人民檢察院認(rèn)為對(duì)罪犯適用暫予監(jiān)外執(zhí)行不當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)自接到通知之日起一個(gè)月內(nèi)將書面意見遞交批準(zhǔn)暫予監(jiān)外執(zhí)行的機(jī)關(guān)”，即后者遺漏了將書面意見送交“決定機(jī)關(guān)”，反而顯得不妥。

筆者認(rèn)為，《監(jiān)獄法》以及正在制定過程中的“社區(qū)矯正法”，均屬于刑事執(zhí)行法律，系對(duì)于刑罰的具體落實(shí)和刑罰目標(biāo)即改造犯罪人的具體實(shí)現(xiàn)。而《刑法》系屬于對(duì)犯罪分子定罪量刑的基本規(guī)范，《刑事訴訟法》系屬于調(diào)整刑事訴訟活動(dòng)的法律規(guī)范。鑒于《監(jiān)獄法》的刑事執(zhí)行法的性質(zhì)，以及重復(fù)性規(guī)定的前述種種弊端，故在《刑法》和《刑事訴訟法》這兩部法律中，應(yīng)當(dāng)盡量排除關(guān)于刑事執(zhí)行法律條文的規(guī)范，僅作出概念性規(guī)定即可，而具體的執(zhí)行內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)由《監(jiān)獄法》、“社區(qū)矯正法”這樣的刑事執(zhí)行法律作出規(guī)定。

其次是《監(jiān)獄法》自身內(nèi)容的協(xié)調(diào)問題。主要包括以下幾個(gè)方面：

1.概括性問題。所謂概括性問題系指《監(jiān)獄法》的部分章節(jié)的名稱不能涵蓋章節(jié)下面所有條款的情況。比如第5章其名稱為“對(duì)罪犯的教育改造”，但是其條文內(nèi)容卻不限于此。其中第61條至第68條系對(duì)罪犯教育改造的具體規(guī)定，但是第69條開始內(nèi)容卻變成了對(duì)罪犯勞動(dòng)的規(guī)定。這樣，章名稱就出現(xiàn)了以偏概全的問題，建議在修改《監(jiān)獄法》時(shí)，將本章名稱擴(kuò)充為“對(duì)罪犯的教育改造和勞動(dòng)改造”，或者直接統(tǒng)稱為“對(duì)罪犯的改造”。

2.結(jié)構(gòu)性問題。所謂結(jié)構(gòu)性問題系指《監(jiān)獄法》的部分章節(jié)前后邏輯混亂，無法并存的情況。比如《監(jiān)獄法》第5章名稱為“對(duì)罪犯的教育改造”，第6章為“對(duì)未成年犯的教育改造”，可見兩章的主題全部為“教育改造”內(nèi)容，而“未成年犯”也包含在“罪犯”的范圍中。因此，從邏輯上講，第6章應(yīng)當(dāng)合并于第5章之中。

（二）細(xì)化問題

作為監(jiān)獄刑罰執(zhí)行的基本依據(jù)，現(xiàn)行《監(jiān)獄法》僅有7 8個(gè)條文，而《監(jiān)獄法》所調(diào)整的范圍從罪犯收監(jiān)時(shí)起，直至從監(jiān)獄釋放為止。涵蓋了監(jiān)獄的組織結(jié)構(gòu)、監(jiān)獄人民警察的職權(quán)以及職責(zé)、罪犯的權(quán)利義務(wù)、對(duì)犯人的收監(jiān)、減刑、假釋、獎(jiǎng)懲、教育矯治、勞動(dòng)改造、監(jiān)外執(zhí)行、釋放安置等一系列的措施和程序、獄政管理的各項(xiàng)制度以及未成年犯的改造等等內(nèi)容，因此現(xiàn)有的《監(jiān)獄法》的篇幅是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。這就導(dǎo)致了部分規(guī)定比較籠統(tǒng)，原則性過強(qiáng)，不利于實(shí)際操作，因此需要進(jìn)一步細(xì)化。

1.期間問題?！侗O(jiān)獄法》的部分條款的內(nèi)容在期間的語言表達(dá)方面過于模糊，造成操作過程中難以統(tǒng)一的局面。《監(jiān)獄法》中許多條款都使用了“即時(shí)”、“立即”、“及時(shí)”這樣的詞匯。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，在“期間”規(guī)定上用“及時(shí)”和“立即”表述的就有1 4處之多。①汪勇：《完善<監(jiān)獄法>的模式及修正理念——兼論<監(jiān)獄法>修訂應(yīng)處理的若干關(guān)系》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第6期。建議在《監(jiān)獄法》修改的過程中，應(yīng)盡量排除這類詞匯的使用，或者給予一定的期間范圍，以便于操作。

2.經(jīng)費(fèi)問題。關(guān)于監(jiān)獄的經(jīng)費(fèi)保障，《監(jiān)獄法》只有一個(gè)條文即第8條作出了規(guī)定。而該條文的規(guī)定過于簡(jiǎn)略和籠統(tǒng)，對(duì)各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的具體范圍未作出細(xì)致規(guī)定，也并未明確國(guó)家對(duì)經(jīng)費(fèi)保障的程度究竟如何。這樣便容易導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行過程中各行其是的局面。建議在《監(jiān)獄法》修改的過程中細(xì)化這部分內(nèi)容，對(duì)監(jiān)獄的“人民警察經(jīng)費(fèi)”、“罪犯改造經(jīng)費(fèi)”、“罪犯生活經(jīng)費(fèi)”、“獄政設(shè)施經(jīng)費(fèi)”的具體范圍和內(nèi)容予以詳細(xì)規(guī)定，同時(shí)對(duì)于“其他專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”也作出一定的解釋和限制，防止造成實(shí)踐操作中的模糊。此外，對(duì)于國(guó)家對(duì)經(jīng)費(fèi)保障的程度作出明確規(guī)定。

3.監(jiān)獄工作人員的設(shè)置和分類問題?！侗O(jiān)獄法》第12條對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行了大致規(guī)定，但是這一簡(jiǎn)單的條文卻無法涵蓋監(jiān)獄內(nèi)部復(fù)雜的人員組成結(jié)構(gòu)。在我國(guó)的監(jiān)獄工作人員中，有一部分是通過公務(wù)員錄用的方式招錄的警察，有一部分屬于事業(yè)編制的工人，也有一部分屬于非在編的臨時(shí)工人。因此，該條文將所有的監(jiān)獄工作人員定性為監(jiān)獄管理人員即人民警察的說法是不科學(xué)的。有學(xué)者也指出，“所有監(jiān)獄工作人員都是警察的做法，不僅在監(jiān)獄的編制上難以解決，就算解決了編制問題，也會(huì)導(dǎo)致警力資源的浪費(fèi)?！雹俜斗狡剑骸侗O(jiān)獄法二十年回顧與展望》，中國(guó)長(zhǎng)安出版社2014年版，第144頁。建議在修改《監(jiān)獄法》時(shí)，將監(jiān)獄工作人員的類型進(jìn)行劃分，并且對(duì)每一類型的工作人員定性以及職權(quán)范圍作出規(guī)定。

4.罪犯申訴、控告、檢舉的處理?！侗O(jiān)獄法》第21條到24條對(duì)罪犯的申訴、控告和檢舉的處理措施進(jìn)行了規(guī)定，但是仍不完全。關(guān)鍵問題在于這部分內(nèi)容對(duì)罪犯的該權(quán)利沒有作出保障性規(guī)定，也即如果有權(quán)機(jī)關(guān)有對(duì)于罪犯的申訴、控告、檢舉材料進(jìn)行扣壓，拖延或者其他不作為行為的，應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行追究以及在這些情況下罪犯的權(quán)利當(dāng)如何救濟(jì)。為使罪犯的合法權(quán)利有切實(shí)的保障，建議修改《監(jiān)獄法》時(shí)，將有權(quán)機(jī)關(guān)的責(zé)任條款以及罪犯合法權(quán)利的救濟(jì)途徑進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

5.罪犯安置問題?！侗O(jiān)獄法》第37條對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行了規(guī)定，但是過于籠統(tǒng)，無法應(yīng)對(duì)實(shí)際出現(xiàn)的問題。其第1款“對(duì)刑滿釋放人員，當(dāng)?shù)厝嗣裾畮椭浒仓蒙睢钡囊?guī)定，并未明確具體的責(zé)任主體是誰，具體的責(zé)任內(nèi)容是什么，該如何幫助，具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)又如何等。第2款“刑滿釋放人員喪失勞動(dòng)能力又無法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人和基本生活來源的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾枰跃葷?jì)”的規(guī)定，也存在著同樣的問題。據(jù)筆者調(diào)研，發(fā)現(xiàn)目前實(shí)踐中出現(xiàn)了很多罪犯由于釋放之后無路可走，加上已經(jīng)熟識(shí)監(jiān)獄環(huán)境，因此出獄后選擇再次犯罪的情況。可見，對(duì)罪犯進(jìn)行妥善安置是一項(xiàng)十分重要的內(nèi)容。建議修改《監(jiān)獄法》的過程中，對(duì)這些問題進(jìn)行細(xì)化，統(tǒng)一執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。

6.分押分管之細(xì)化?！侗O(jiān)獄法》第39條對(duì)罪犯的分押分管問題進(jìn)行了規(guī)定，而目前實(shí)踐中，對(duì)罪犯的分押分管也與第1款所要求一致，分為成年男犯監(jiān)獄、女犯監(jiān)獄以及未成年犯監(jiān)獄（即少年犯管教所）。但是對(duì)于每一大類監(jiān)獄的進(jìn)一步分押分管，《監(jiān)獄法》并沒有做出明確規(guī)定，實(shí)際執(zhí)行中也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，如有的監(jiān)獄將重刑犯與輕刑犯關(guān)押在一起，也有監(jiān)獄將各類犯罪人合并關(guān)押，沒有一定的章法。筆者認(rèn)為，罪犯的科學(xué)分類管理十分重要。監(jiān)獄環(huán)境相對(duì)封閉，將什么類型的犯人關(guān)押在一起以將罪犯之間的交叉感染等負(fù)面影響降到最低，是一項(xiàng)十分重要的內(nèi)容。建議在修改《監(jiān)獄法》的過程中，應(yīng)當(dāng)對(duì)這一問題進(jìn)行充分研究，統(tǒng)一規(guī)范分類關(guān)押模式，做到總體布局，科學(xué)分類。

7.武裝警戒問題。《監(jiān)獄法》第41條提及了這個(gè)問題，但過于概括。其規(guī)定，“監(jiān)獄的武裝警戒由人民警察部隊(duì)負(fù)責(zé)，具體辦法由國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)規(guī)定。”但是，國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)卻并未對(duì)這一問題制定具體的辦法，導(dǎo)致該條在實(shí)際的操作環(huán)節(jié)中缺乏明確的依據(jù)。而隨著這些年監(jiān)獄內(nèi)部發(fā)生的罪犯越獄、暴力襲警、殺警案件的增多，一系列血淋淋的事實(shí)對(duì)監(jiān)獄的武裝警戒提出了更高的要求。建議在修改《監(jiān)獄法》時(shí)，將武警看押的職權(quán)范圍、履職程序、法律責(zé)任以及監(jiān)獄機(jī)關(guān)與武裝警察部隊(duì)的具體領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系如何做出詳細(xì)規(guī)定，從而增強(qiáng)法律的可操作性。

8.罪犯脫逃之追捕問題?！侗O(jiān)獄法》第42條規(guī)定，“監(jiān)獄發(fā)現(xiàn)在押罪犯脫逃，應(yīng)當(dāng)即時(shí)將其抓獲，不能即時(shí)抓獲的，應(yīng)當(dāng)立即通知公安機(jī)關(guān)，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)追捕，監(jiān)獄密切配合。”這是本法對(duì)罪犯脫逃之追捕問題作出的唯一規(guī)定。仔細(xì)分析該規(guī)定不難發(fā)現(xiàn)，該條文存在著很大的問題。其中“即時(shí)”的規(guī)定過于模糊，沒有一個(gè)明確的時(shí)間范圍，難以把握。建議在修改《監(jiān)獄法》時(shí)，對(duì)“即時(shí)”界定一個(gè)明確的時(shí)間范圍，并且幅度盡量小，以提高監(jiān)獄機(jī)關(guān)的辦事效率。同時(shí)，罪犯脫逃后，前往的地點(diǎn)存在著很多的可能性，由于涉及范圍太廣，因此此處的公安機(jī)關(guān)是指哪里的公安機(jī)關(guān)，需要明確。鑒于實(shí)踐中罪犯短時(shí)間內(nèi)脫逃的距離距監(jiān)獄所在地不會(huì)太遠(yuǎn)，以及監(jiān)獄機(jī)關(guān)與當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)便利條件，因此建議在修改《監(jiān)獄法》時(shí)，考慮此處的“公安機(jī)關(guān)”限定為監(jiān)獄所在地的公安機(jī)關(guān)。此外，在追捕過程中公安機(jī)關(guān)與監(jiān)獄的具體關(guān)系如何需要明確，以及二者履行職責(zé)的保障性規(guī)定需要納入，以防止二者不作為情況的出現(xiàn)。

9.罪犯會(huì)見問題的細(xì)化。關(guān)于罪犯的會(huì)見問題，《監(jiān)獄法》第48條規(guī)定，“罪犯在監(jiān)獄服刑期間，按照規(guī)定，可以會(huì)見親屬、監(jiān)護(hù)人?！痹摋l文只是宣示了罪犯可以會(huì)見親屬、監(jiān)護(hù)人，但是具體的會(huì)見范圍、會(huì)見程序、有哪些限制、會(huì)見權(quán)利的保障方面都沒有作任何的規(guī)定。作為罪犯自身的一項(xiàng)重要的權(quán)利，以及同時(shí)也是教育改造罪犯的重要環(huán)節(jié)，罪犯會(huì)見問題不可小視。會(huì)見權(quán)利的行使是犯人與親人溝通交流的基本又重要的渠道，而通過會(huì)見，不僅可以使其親屬教育罪犯，也可以使罪犯感受到家庭的溫暖，更加促進(jìn)和堅(jiān)定其積極改造的意志。因此建議在修改《監(jiān)獄法》時(shí)，對(duì)罪犯可以會(huì)見的親屬的具體范圍、會(huì)見人數(shù)、次數(shù)以及每次會(huì)見時(shí)間的限制、會(huì)見的具體程序、犯人及其親屬應(yīng)當(dāng)遵守的義務(wù)性規(guī)定以及會(huì)見權(quán)受阻之救濟(jì)途徑等，作出明確規(guī)定，使得罪犯的會(huì)見權(quán)利的行使得到進(jìn)一步的規(guī)范和保障。

10.罪犯死亡問題。關(guān)于罪犯在服刑期間死亡問題的處理，在《監(jiān)獄法》第55條作出了規(guī)定。①《監(jiān)獄法》第55條規(guī)定，“罪犯在服刑期間死亡的，監(jiān)獄應(yīng)當(dāng)立即通知罪犯家屬和人民檢察院、人民法院。罪犯因病死亡的，由監(jiān)獄作出醫(yī)療鑒定。人民檢察院對(duì)監(jiān)獄的醫(yī)療鑒定有疑義的，可以重新對(duì)死亡原因作出鑒定。罪犯家屬有疑義的，可以向人民檢察院提出。罪犯非正常死亡的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)立即檢驗(yàn)，對(duì)死亡原因作出鑒定?！倍摋l文存在著諸多不足之處。首先是關(guān)于“立即”的規(guī)定具有模糊性。罪犯在服刑期間死亡，監(jiān)獄通知職責(zé)的履行時(shí)間應(yīng)當(dāng)有一個(gè)明確的范圍，以防止實(shí)踐中操作的不統(tǒng)一，以及權(quán)力濫用情況的出現(xiàn)。故建議在修改《監(jiān)獄法》時(shí)，將監(jiān)獄通知責(zé)任的履行給予一個(gè)明確的時(shí)限規(guī)定。其次，對(duì)于罪犯死亡的鑒定問題，目前存在著較大爭(zhēng)議。一些學(xué)者認(rèn)為，罪犯死亡由監(jiān)獄作出鑒定不符合客觀公正，且會(huì)導(dǎo)致公信力不足。②范方平：《監(jiān)獄法二十年回顧與展望》，中國(guó)長(zhǎng)安出版社2014年版，第143頁。筆者認(rèn)為此觀點(diǎn)頗有道理。監(jiān)獄作為罪犯刑罰的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是屬于罪犯服刑期間死亡事件的直接利害關(guān)系方，對(duì)于死亡鑒定這一責(zé)任認(rèn)定的基本依據(jù)材料而言，其理應(yīng)回避，而由中立的第三方作出鑒定，以免包庇情況的產(chǎn)生以及民眾對(duì)鑒定結(jié)果客觀性的質(zhì)疑。故建議《監(jiān)獄法》修改時(shí)，取消監(jiān)獄機(jī)關(guān)的醫(yī)療鑒定權(quán)，而引入中立的第三方進(jìn)行鑒定，增強(qiáng)司法公信力。

11.罪犯獎(jiǎng)懲問題的細(xì)化。關(guān)于罪犯的獎(jiǎng)懲問題，規(guī)定于《監(jiān)獄法》的第57至58條。其中第57條①《監(jiān)獄法》第57條規(guī)定，“罪犯有下列情形之一的，監(jiān)獄可以給予表揚(yáng)、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)或者記功：（一）遵守監(jiān)規(guī)紀(jì)律，努力學(xué)習(xí)，積極勞動(dòng)，有認(rèn)罪服法表現(xiàn)的；（二）阻止違法犯罪活動(dòng)的；（三）超額完成生產(chǎn)任務(wù)的；（四）節(jié)約原材料或者愛護(hù)公物，有成績(jī)的；（五）進(jìn)行技術(shù)革新或者傳授生產(chǎn)技術(shù)，有一定成效的；（六）在防止或者消除災(zāi)害事故中作出一定貢獻(xiàn)的；（七）對(duì)國(guó)家和社會(huì)有其他貢獻(xiàn)的。被判處有期徒刑的罪犯有前款所列情形之一，執(zhí)行原判刑期二分之一以上，在服刑期間一貫表現(xiàn)好，離開監(jiān)獄不致再危害社會(huì)的，監(jiān)獄可以根據(jù)情況準(zhǔn)其離監(jiān)探親?！笔菍?duì)罪犯獎(jiǎng)勵(lì)條件和措施的規(guī)定，第58條②《監(jiān)獄法》第58條規(guī)定，“罪犯有下列破壞監(jiān)管秩序情形之一的，監(jiān)獄可以給予警告、記過或者禁閉：（一）聚眾哄鬧監(jiān)獄，擾亂正常秩序的；（二）辱罵或者毆打人民警察的；（三）欺壓其他罪犯的；（四）偷竊、賭博、打架斗毆、尋釁滋事的；（五）有勞動(dòng)能力拒不參加勞動(dòng)或者消極怠工，經(jīng)教育不改的；（六）以自傷、自殘手段逃避勞動(dòng)的；（七）在生產(chǎn)勞動(dòng)中故意違反操作規(guī)程，或者有意損壞生產(chǎn)工具的；（八）有違反監(jiān)規(guī)紀(jì)律的其他行為的。依照前款規(guī)定對(duì)罪犯實(shí)行禁閉的期限為七天至十五天。罪犯在服刑期間有第一款所列行為，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！笔菍?duì)于罪犯懲罰情形和措施的規(guī)定。罪犯的獎(jiǎng)懲制度是監(jiān)獄實(shí)現(xiàn)對(duì)犯人有效管理的重要措施，也是促進(jìn)犯人積極改造的關(guān)鍵制度。而這兩個(gè)條文也存在著明確度不足以及內(nèi)容不全面的問題。第5 7條中，對(duì)監(jiān)獄給予罪犯獎(jiǎng)勵(lì)的具體內(nèi)容沒有作出規(guī)定，造成執(zhí)行中難以統(tǒng)一。對(duì)于罪犯的獎(jiǎng)勵(lì)為“可以給予”的規(guī)定，弱化了獎(jiǎng)勵(lì)制度的力度和現(xiàn)實(shí)性，其“可以不”的隱含意義也對(duì)罪犯改造的積極性有著消極影響。對(duì)于本條文所提及的罪犯離監(jiān)探親制度也未有具體的程序和內(nèi)容。建議在《監(jiān)獄法》修改時(shí)，將罪犯獎(jiǎng)勵(lì)制度的具體措施內(nèi)容予以詳細(xì)規(guī)定，同時(shí)，對(duì)離監(jiān)探親的內(nèi)容、程序、犯人的義務(wù)規(guī)定以及具體限制、救濟(jì)途徑作出規(guī)定。此外，關(guān)于罪犯懲罰制度的措施規(guī)定，其懲罰手段比較單薄，難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的監(jiān)獄環(huán)境。隨著《刑法修正案（八）》的出臺(tái)，《刑法》第50條增加了對(duì)部分被判處死刑緩期執(zhí)行的犯罪分子限制減刑的規(guī)定，使這部分犯罪人出獄的希望渺茫。同時(shí)，監(jiān)獄中許多犯人由于年齡的原因，加上刑期過長(zhǎng)而看不到出獄的希望。筆者在調(diào)研過程中，注意到干警普遍反映在刑罰執(zhí)行的過程中，對(duì)于這些罪犯改造的難度很大，普通的獎(jiǎng)勵(lì)懲處規(guī)定對(duì)其影響甚微，嚴(yán)重妨礙了刑罰的順利執(zhí)行。因此建議《監(jiān)獄法》在修改時(shí)，將這部分犯人加以重視，制定更有針對(duì)性更有效的獎(jiǎng)懲制度。比如，其失去了減刑的機(jī)會(huì)，或者減刑與否對(duì)其失去了意義，但是可以考慮通過如賦予其增加會(huì)見親屬次數(shù)的機(jī)會(huì)這樣的措施來予以鼓勵(lì)。同時(shí)，可以對(duì)此類犯罪人安排一定的職務(wù)，協(xié)助獄警的罪犯管理活動(dòng)，增強(qiáng)他們的責(zé)任心。此外，可以考慮援引恢復(fù)性司法的理念，讓罪犯親屬、被害人及其親屬，以及所在社區(qū)代表多參與進(jìn)來，以圓桌會(huì)議等形式，發(fā)揮其對(duì)犯罪人的引導(dǎo)作用，促進(jìn)罪犯的改造。

12.罪犯勞動(dòng)致傷殘、死亡的處理。關(guān)于這個(gè)問題，《監(jiān)獄法》第73條規(guī)定，“罪犯在勞動(dòng)中致傷、致殘或者死亡的，由監(jiān)獄參照國(guó)家勞動(dòng)保險(xiǎn)的有關(guān)規(guī)定處理?！边@一規(guī)定存在著一定的缺陷。首先，罪犯勞動(dòng)致傷、致殘、死亡的，應(yīng)當(dāng)如何參照國(guó)家勞動(dòng)保險(xiǎn)的有關(guān)規(guī)定？是全部適用還是部分適用或是只作為參考，具體措施由監(jiān)獄部門自己決定？這都是問題。其次，國(guó)家勞動(dòng)保險(xiǎn)的規(guī)定是否就能夠適用于罪犯身上，存在一定問題。我國(guó)《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則》之第4章，對(duì)因公負(fù)傷、殘廢、死亡待遇作出了規(guī)定。但是仔細(xì)對(duì)照可以發(fā)現(xiàn)，這里面存在著差別。首先，兩者的性質(zhì)不同。我國(guó)《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則》所規(guī)定的因公負(fù)傷、殘廢、死亡的工人職員，性質(zhì)是屬于《勞動(dòng)法》所規(guī)定的“勞動(dòng)者”，即限于“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)的企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織和與之形成勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者”以及“國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體和與之建立勞動(dòng)合同關(guān)系的勞動(dòng)者”。正如前文所提到的，在監(jiān)獄環(huán)境下，監(jiān)獄勞動(dòng)是改造罪犯的基本手段，雙方的法律關(guān)系并非勞動(dòng)合同關(guān)系，監(jiān)獄環(huán)境也不屬于《勞動(dòng)法》所調(diào)整的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，監(jiān)獄機(jī)構(gòu)也不屬于《勞動(dòng)法》所規(guī)定的用人單位，罪犯與監(jiān)獄機(jī)關(guān)之間也并非平等的民事法律關(guān)系，而是強(qiáng)制性的監(jiān)管與服從的關(guān)系。在前提條件缺乏的情況下，監(jiān)獄機(jī)關(guān)給予服刑人員的勞動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)就不能被看做是工資。

而根據(jù)《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則》之1 3條的規(guī)定可知，①《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則》第13條規(guī)定，“因工殘廢部分喪失勞動(dòng)力尚能工作的工人職員，根據(jù)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例第12條乙款3項(xiàng)規(guī)定應(yīng)領(lǐng)的因工殘廢補(bǔ)助費(fèi)，按其殘廢后工資減少的數(shù)額付給：工資減少11%-20%者，其因工殘廢補(bǔ)助費(fèi)為殘廢前本人工資10%；工資減少21%-30%者，為殘廢前本人工資20%；工資減少30%以上者，一律補(bǔ)助殘廢前本人工資30%?！币蚬珰垙U部分喪失勞動(dòng)能力的工人職員，其補(bǔ)助費(fèi)是以工資為基礎(chǔ)按照一定的比例來計(jì)算的。由于服刑人員是沒有工資的，因此這個(gè)條文是無法適用的。考慮到上述問題，筆者建議在修改《監(jiān)獄法》時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮到服刑犯人與普通的社會(huì)勞動(dòng)者的區(qū)別，對(duì)罪犯勞動(dòng)致傷殘、死亡的，單獨(dú)制定詳細(xì)的補(bǔ)償條款，對(duì)補(bǔ)償?shù)臈l件、內(nèi)容、程序問題作出明確規(guī)定。

13.未成年人改造之細(xì)化?！侗O(jiān)獄法》第6章用4個(gè)條文對(duì)未成年犯教育改造作出了規(guī)定。但是其也存在著不夠具體詳細(xì)的問題。首先在結(jié)構(gòu)上，縱觀《監(jiān)獄法》的內(nèi)容來看，其他章節(jié)的條文數(shù)目遠(yuǎn)多于該章，本章內(nèi)容只包含4個(gè)條文，形式上看不足以獨(dú)立成章。其次在內(nèi)容上，第74條“對(duì)未成年犯應(yīng)當(dāng)在未成年犯管教所執(zhí)行刑罰”，以及第76條“未成年犯年滿十八周歲時(shí)，剩余刑期不超過二年的，仍可以留在未成年犯管教所執(zhí)行剩余刑期”均不符合章標(biāo)題“對(duì)未成年人的教育改造”。再次，作為一部刑事執(zhí)行法律，《監(jiān)獄法》對(duì)未成年人的執(zhí)行的內(nèi)容范圍很廣，不應(yīng)當(dāng)僅局限于教育改造部分，未成年人也依然需要進(jìn)行勞動(dòng)改造，同時(shí)在其他環(huán)節(jié)上均存在對(duì)未成年人特殊對(duì)待的問題。因此，本章內(nèi)容不僅結(jié)構(gòu)上存在問題，內(nèi)容上也有很大的不足之處。建議在修改《監(jiān)獄法》時(shí)，將第六章的名稱修改為“對(duì)未成年人的刑罰執(zhí)行”，并對(duì)未成年人執(zhí)行的原則、對(duì)未成年人的教育改造、勞動(dòng)改造、獎(jiǎng)懲措施等等均應(yīng)專門作出規(guī)定。

（三）空白問題

《監(jiān)獄法》頒行20余年的過程中，社會(huì)環(huán)境發(fā)生了很大的變化，出現(xiàn)了許多新情況、新問題，相關(guān)法律法規(guī)也進(jìn)行了較大變動(dòng)。許多內(nèi)容在當(dāng)年立法的過程中未有考慮到，而成為立法空白。

1.監(jiān)獄企業(yè)?！侗O(jiān)獄法》對(duì)監(jiān)獄企業(yè)的問題并沒有作出規(guī)定，這是《監(jiān)獄法》滯后性的一個(gè)典型表現(xiàn)。目前在實(shí)踐中，進(jìn)行監(jiān)獄體制改革，促進(jìn)監(jiān)企分開已經(jīng)開展許多年。2 00 1年，司法部對(duì)全國(guó)監(jiān)獄現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研。2002年，中央提出了“全額保障、監(jiān)企分開、收支分開、規(guī)范運(yùn)行”的監(jiān)獄體制改革目標(biāo)。2003年初，國(guó)務(wù)院就啟動(dòng)了監(jiān)獄體制改革試點(diǎn)工作，當(dāng)時(shí)的監(jiān)獄體制到了不改不行的程度。以時(shí)任重慶市司法局局長(zhǎng)陳煥奎的話來說，“監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)缺口大，不得不以生產(chǎn)為重，一個(gè)監(jiān)獄七八個(gè)領(lǐng)導(dǎo)只有一個(gè)是管監(jiān)管改造的；二三十個(gè)科室大多數(shù)是管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的，監(jiān)獄的刑罰功能被淡化了。”監(jiān)獄體制改革試點(diǎn)工作開展后，司法部也對(duì)改革工作進(jìn)行檢查，改革工作取得了顯著成效。但是，在我國(guó)《監(jiān)獄法》中卻并未提及關(guān)于監(jiān)獄企業(yè)的任何內(nèi)容，就前述的實(shí)踐中已經(jīng)廣泛運(yùn)用并頗具規(guī)模的監(jiān)企分開制度，也未有確定下來，實(shí)屬一大立法空白。筆者建議在修改《監(jiān)獄法》時(shí)，要對(duì)監(jiān)獄企業(yè)這一重要的罪犯勞動(dòng)矯正部門的性質(zhì)、地位、職責(zé)、管理原則、制度等進(jìn)行全面規(guī)定，并對(duì)監(jiān)企分開在法律中予以確認(rèn)。

2.罪犯危險(xiǎn)性評(píng)估。罪犯危險(xiǎn)性包括廣義和狹義兩個(gè)方面：狹義上的罪犯危險(xiǎn)性是指罪犯實(shí)施自殺、自殘、脫逃、行兇、暴獄、劫持人質(zhì)等法律明文規(guī)定的犯罪行為的可能性；廣義上的罪犯危險(xiǎn)性是指罪犯實(shí)施對(duì)監(jiān)獄的監(jiān)管安全造成威脅的行為的可能性。①周澤杰、呂偉：《罪犯危險(xiǎn)性評(píng)估分類研究》，http://www.cnprison.cn/bornwcms/Html/jygzyj/2013-09/21/4028d117403c414e01413dce86663cda.html，監(jiān)獄信息網(wǎng)，2015年10月9日訪問。罪犯危險(xiǎn)性評(píng)估包括三個(gè)階段，即入監(jiān)階段評(píng)估、改造階段評(píng)估、出監(jiān)階段評(píng)估。開展罪犯危險(xiǎn)性的評(píng)估，是對(duì)罪犯科學(xué)分類管理以及進(jìn)行有效的個(gè)別化教育矯正的前提和基礎(chǔ)。而目前我國(guó)《監(jiān)獄法》對(duì)此問題卻未作出任何規(guī)定，這不能不說是本法的一大缺陷。同時(shí)，筆者認(rèn)為目前罪犯危險(xiǎn)性評(píng)估階段的體系還不完全，即欠缺對(duì)出獄人的后續(xù)跟蹤評(píng)估制度。監(jiān)獄機(jī)關(guān)并不是將犯人釋放之后就完成了全部工作，對(duì)出獄人員的后續(xù)跟蹤評(píng)估工作，是反應(yīng)在監(jiān)矯治效果的重要根據(jù)。同時(shí)，根據(jù)刑事一體化的原理，監(jiān)獄機(jī)關(guān)作為維護(hù)社會(huì)和諧安定的重要機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)與其他機(jī)關(guān)協(xié)同配合，才能更好地維護(hù)社會(huì)安全。而監(jiān)獄機(jī)關(guān)通過對(duì)出獄人員的后續(xù)跟蹤評(píng)估，及時(shí)掌握其人身危險(xiǎn)性情況，這樣就能夠及早的發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)與有關(guān)部門溝通，加強(qiáng)對(duì)這部分人的監(jiān)控，預(yù)防危害社會(huì)行為的再次出現(xiàn)。綜上，建議在修改《監(jiān)獄法》的過程中，納入罪犯危險(xiǎn)性評(píng)估制度。確立評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容，作為分類管理和個(gè)別化教育矯治的依據(jù)，同時(shí)納入出獄人員后續(xù)跟蹤評(píng)估制度規(guī)范，全面維護(hù)社會(huì)的秩序安定。

3.外籍犯管理。外籍犯是我國(guó)監(jiān)獄罪犯群體中的一個(gè)特殊的部分。外籍犯由于其遠(yuǎn)離祖國(guó)，身處陌生的國(guó)度，與他國(guó)罪犯混居的現(xiàn)狀，語言溝通上存在較大障礙，生活習(xí)慣存在較大差異，加之由于地理位置的因素?zé)o法實(shí)現(xiàn)與親人的會(huì)見，因此對(duì)其刑罰的執(zhí)行和矯治存在著特殊性。而目前我國(guó)的《監(jiān)獄法》對(duì)外籍犯的管理未作規(guī)定，成為一個(gè)較大的欠缺。建議在修改《監(jiān)獄法》時(shí)，對(duì)外籍犯的管理作出特別規(guī)定。鑒于外籍犯的特殊性，其許多權(quán)益如會(huì)見權(quán)、離監(jiān)探親、保外就醫(yī)等等難以實(shí)現(xiàn)，因此，在對(duì)外籍犯的獎(jiǎng)勵(lì)措施、加分條件等問題上應(yīng)予以寬緩處理。同時(shí)，在民族習(xí)慣、宗教信仰問題上，也要作出特別規(guī)定。

4.“5+1+1”教育改造模式。“5+1+1”教育改造模式是指在刑罰執(zhí)行過程中，對(duì)罪犯實(shí)行每周5天勞動(dòng)教育，1天課堂教育，1天休息的改造模式。該改造模式是在2009年司法部下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)獄安全管理工作的若干規(guī)定》文件中規(guī)定的。文件下發(fā)以來，得到了監(jiān)獄系統(tǒng)的貫徹落實(shí)。有的監(jiān)獄對(duì)其進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化，如司法部燕城監(jiān)獄就發(fā)布了《關(guān)于全面規(guī)范罪犯教育組織工作的通知》，將罪犯的晚間教育時(shí)間具體劃分為三部分，即三個(gè)機(jī)動(dòng)時(shí)間、兩個(gè)自主時(shí)間和兩個(gè)集中教育時(shí)間，并將時(shí)間具體到分鐘。然而，“5+1+1”的教育模式系由司法部的部門規(guī)章所確定，其效力不足，導(dǎo)致實(shí)踐中各監(jiān)獄機(jī)構(gòu)落實(shí)的程度不一。因此，建議在修改《監(jiān)獄法》時(shí)，將該教育模式在法律中予以確立下來，并將每個(gè)部分的內(nèi)容安排予以規(guī)定，使制度得以統(tǒng)一落實(shí)。

5.特赦。抗戰(zhàn)勝利70周年之際，習(xí)近平主席與2015年8月29日簽署特赦令，對(duì)依據(jù)2015年1月1日前人民法院作出的生效判決正在服刑，釋放后不具有現(xiàn)實(shí)社會(huì)危險(xiǎn)性的4類罪犯實(shí)行特赦，這也是新中國(guó)成立以來的第八次特赦。我國(guó)《憲法》第6 7條規(guī)定，“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使下列職權(quán)：（十七）決定特赦；”《刑法》第6 5條規(guī)定，“被判處有期徒刑以上刑罰的犯罪分子，刑罰執(zhí)行完畢或者赦免以后，在五年以內(nèi)再犯應(yīng)當(dāng)判處有期徒刑以上刑罰之罪的，是累犯”，第66條規(guī)定，“危害國(guó)家安全犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪、黑社會(huì)性質(zhì)的組織犯罪的犯罪分子，在刑罰執(zhí)行完畢或者赦免以后，在任何時(shí)候再犯上述任一類罪的，都以累犯論處”，此處的赦免即包括特赦在內(nèi)?！缎淌略V訟法》第1 5條規(guī)定，“有下列情形之一的，不追究刑事責(zé)任，已經(jīng)追究的，應(yīng)當(dāng)撤銷案件，或者不起訴，或者終止審理，或者宣告無罪：（三）經(jīng)特赦令免除刑罰的；”可見，特赦制度在我國(guó)《憲法》、《刑法》和《刑事訴訟法》中都有規(guī)定，但是，在刑罰執(zhí)行的基本法律——《監(jiān)獄法》中，卻未作任何規(guī)定，造成了立法空白。而如今，特赦在時(shí)隔40年后重新啟用，并且有學(xué)者也指出要將特赦常態(tài)化，因此，特赦執(zhí)行程序的確定就顯得尤為重要?！侗O(jiān)獄法》在修改時(shí)，須對(duì)特赦的執(zhí)行程序作出詳細(xì)的規(guī)定。

6.非正常死亡之監(jiān)獄責(zé)任。我國(guó)《監(jiān)獄法》對(duì)罪犯死亡問題的相關(guān)條文有兩個(gè)，即第55條以及第73條。但是，其內(nèi)容只是對(duì)于罪犯死亡的鑒定以及在勞動(dòng)過程中死亡的補(bǔ)償辦法，不能充分解決實(shí)際問題。在實(shí)踐中監(jiān)獄干警對(duì)于罪犯非正常死亡的處理問題尤其是其中的追責(zé)問題反應(yīng)強(qiáng)烈。比如某監(jiān)獄發(fā)生這樣一起事件：某犯人在參加完集體活動(dòng)之后，要求跑步鍛煉，而干警認(rèn)為其要求并無不妥之處，于是允許。而該犯人在跑步過程中突然倒地不醒，經(jīng)搶救無效死亡。經(jīng)查，系患有心臟方面某罕見疾病導(dǎo)致死亡。事后家屬不依不饒，聚眾鬧事要求監(jiān)獄方面承擔(dān)責(zé)任。最終監(jiān)獄方面承擔(dān)了賠償責(zé)任，也對(duì)涉事干警進(jìn)行了行政處分。這反映了《監(jiān)獄法》立法上的空白之處，即對(duì)于罪犯的非正常死亡應(yīng)當(dāng)如何處理，監(jiān)獄方面承擔(dān)責(zé)任的條件和范圍，監(jiān)獄方面的免責(zé)條款，責(zé)任承擔(dān)的具體方式等條款，均應(yīng)當(dāng)予以明確規(guī)定。

7.累進(jìn)處遇制度。累進(jìn)處遇制度是指將判決宣告的刑期分為幾個(gè)階段，依照受刑人改善的程度，逐漸由下級(jí)進(jìn)到上級(jí)，隨著級(jí)別的遞增，逐漸緩和其處遇，以鼓勵(lì)受刑人改過自新，使他適合于社會(huì)生活的行刑制度。①聶美焱：《應(yīng)多適用假釋限制減刑》，《檢察日?qǐng)?bào)》2013年12月25日。累進(jìn)處遇制度起源于愛爾蘭，系克羅夫頓在澳大利亞諾?？藣u的點(diǎn)數(shù)制的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的，目前已經(jīng)成為許多國(guó)家的罪犯管理的基本制度。累進(jìn)處遇制度是實(shí)現(xiàn)罪犯?jìng)€(gè)別化教育矯正、鼓勵(lì)罪犯努力改造的重要途徑，也是使罪犯重返社會(huì)的重要橋梁。筆者建議《監(jiān)獄法》緊跟國(guó)際形勢(shì)，在修改過程中將這一制度引入，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，激勵(lì)罪犯積極改造。

8.干警權(quán)益保障。監(jiān)獄人民警察是一線的刑罰執(zhí)行力量，直接影響著對(duì)罪犯改造的效果，對(duì)于社會(huì)的安全穩(wěn)定具有重要的作用。對(duì)監(jiān)獄人民警察的權(quán)益保障包括個(gè)人權(quán)益保障和執(zhí)法權(quán)益保障兩個(gè)方面。個(gè)人權(quán)益保障包括生命權(quán)、健康權(quán)、名譽(yù)權(quán)、休息權(quán)、家庭保障權(quán)和經(jīng)濟(jì)保障權(quán)等；執(zhí)法權(quán)益保障包括對(duì)其刑罰執(zhí)行權(quán)、獄政管理權(quán)、獄內(nèi)偵查權(quán)、用武器和警械的權(quán)力、精神損害賠償權(quán)、傷亡撫恤權(quán)以及司法特別保護(hù)權(quán)等的保障。而目前，監(jiān)獄干警工作壓力大，工作強(qiáng)度大，工作責(zé)任大，超負(fù)荷工作現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致身體健康出現(xiàn)問題。罪犯暴力行為愈發(fā)嚴(yán)重，干警受到暴力威脅、傷害的案件越來越多，對(duì)干警的個(gè)人權(quán)益造成了損害。而罪犯的改造難度也越來越大，其維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)，抗拒改造的情緒增加，許多犯人家屬在犯人入監(jiān)后便開始不履行應(yīng)盡義務(wù)，不配合監(jiān)獄工作，給監(jiān)獄執(zhí)行工作帶來很多困難，對(duì)干警的執(zhí)法權(quán)益造成損害。對(duì)監(jiān)獄干警權(quán)益保障的學(xué)術(shù)研究也十分匱乏，相對(duì)于罪犯權(quán)利保護(hù)方面的研究而言十分不平衡。在中國(guó)知網(wǎng)上，以“監(jiān)獄人民警察”加上“權(quán)益”或“權(quán)利”為題進(jìn)行搜索，得到的文獻(xiàn)數(shù)目只有5篇。而我國(guó)現(xiàn)行《監(jiān)獄法》只在第12條之第2款到第14條是關(guān)于監(jiān)獄人民警察的規(guī)定，第12條認(rèn)定監(jiān)獄管理人員均為人民警察的不科學(xué)之處已在前文提及。第1 3條和第1 4條均是對(duì)監(jiān)獄人民警察義務(wù)的規(guī)定，而未對(duì)監(jiān)獄警察的權(quán)益保障作出任何的規(guī)定，很明顯是屬于權(quán)利義務(wù)失衡，成為立法的空白。而實(shí)踐中，監(jiān)獄干警群體對(duì)此呼聲甚烈。建議學(xué)術(shù)界加強(qiáng)對(duì)這個(gè)問題的研究和推進(jìn)，也建議在修改《監(jiān)獄法》的過程中，增加監(jiān)獄人民警察職權(quán)和權(quán)利條款，以及權(quán)力行使的保障性條款、經(jīng)濟(jì)賠償條款等，從而充分保障其合法權(quán)益，使其能夠更好地開展執(zhí)法工作。

9.安防制度。近些年，我國(guó)監(jiān)獄系統(tǒng)發(fā)生的暴力越獄案件引起了社會(huì)的高度關(guān)注。其不僅暴露了我國(guó)監(jiān)獄管理上存在的問題，也暴露出了監(jiān)獄安全防范存在的漏洞。監(jiān)獄的安防，主要包括三個(gè)方面，即人防——利用人力進(jìn)行防范、物防——利用實(shí)物進(jìn)行防范以及技防——利用技術(shù)進(jìn)行防范。人防包括兩個(gè)部分，即監(jiān)獄警察對(duì)監(jiān)獄內(nèi)部的罪犯的監(jiān)管以及駐守監(jiān)獄的武警在瞭望塔內(nèi)對(duì)監(jiān)獄的安全防衛(wèi)。而物防則包括的方面更加廣泛，涵蓋圍墻電網(wǎng)、視頻監(jiān)控、門禁系統(tǒng)、報(bào)警系統(tǒng)、對(duì)話系統(tǒng)、信號(hào)屏蔽系統(tǒng)、安檢系統(tǒng)等方面。技防則是根據(jù)當(dāng)時(shí)技術(shù)的更新步伐而對(duì)于監(jiān)獄安防系統(tǒng)及時(shí)進(jìn)行技術(shù)革新。監(jiān)獄的安防至關(guān)重要，不但事關(guān)監(jiān)獄干警自身的生命財(cái)產(chǎn)安全，也關(guān)系著社會(huì)群眾的根本利益和社會(huì)穩(wěn)定。而目前《監(jiān)獄法》卻對(duì)此沒有任何規(guī)定，導(dǎo)致各監(jiān)獄部門對(duì)此的實(shí)際執(zhí)行存在差距。根據(jù)司法部長(zhǎng)吳愛英在全國(guó)人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議的報(bào)告中可知，目前我國(guó)仍有部分監(jiān)獄尚未建立視頻監(jiān)控系統(tǒng)，應(yīng)急指揮中心、智能報(bào)警系統(tǒng)和綜合門禁系統(tǒng)也沒有得到全面普及。①司法部吳愛英部長(zhǎng)向第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議作的關(guān)于監(jiān)獄法實(shí)施和監(jiān)獄工作情況的報(bào)告：截至2012年4月底，全國(guó)70%以上的監(jiān)獄建立了應(yīng)急指揮中心、智能報(bào)警系統(tǒng)和綜合門禁系統(tǒng)，80%以上的監(jiān)獄建立了視頻監(jiān)控系統(tǒng)?！侗O(jiān)獄安全漏洞》物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)打造智慧監(jiān)獄》，http://news.xinhuanet.com/info/2014-01/28/ c_133080077.htm，新華網(wǎng)，2015年10月10日訪問。在技術(shù)更新方面，目前我國(guó)很多監(jiān)獄存在防護(hù)設(shè)備不足，原有設(shè)備老化的問題。鑒于監(jiān)獄安防的重要地位，建議在修改《監(jiān)獄法》時(shí)，將監(jiān)獄安防最低標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)獄安防系統(tǒng)維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)獄安防技術(shù)人員選任條件和考核標(biāo)準(zhǔn)予以詳細(xì)規(guī)定。

三、體系定位

（一）《監(jiān)獄法》定位

關(guān)于《監(jiān)獄法》的定位，首先應(yīng)當(dāng)看它的制定主體是誰。我國(guó)現(xiàn)行的《監(jiān)獄法》系由第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過的，并且由全國(guó)人大常委會(huì)修改。根據(jù)《憲法》的相關(guān)規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律屬于基本法律以外的法律，即一般法律。而我國(guó)《刑法》、《刑事訴訟法》均為全國(guó)人大制定并通過的，屬于基本法律。其次，從法律內(nèi)容上看，《監(jiān)獄法》系以對(duì)刑罰的具體執(zhí)行為內(nèi)容的部門法律，是對(duì)《刑法》、《刑事訴訟法》規(guī)定的相關(guān)刑罰的具體落實(shí)。因此，《監(jiān)獄法》系刑事執(zhí)行法律體系的組成部分，屬于《刑法》、《刑事訴訟法》的下位法，其規(guī)定不能與后兩者的規(guī)定相抵觸。

關(guān)于《監(jiān)獄法》與《刑事執(zhí)行法》。近些年，越來越多的學(xué)者呼吁制定一部統(tǒng)一的《刑事執(zhí)行法》，效法其他國(guó)家如《俄羅斯聯(lián)邦刑事執(zhí)行法典》的立法模式，改變目前我國(guó)的分散式立法，將刑事執(zhí)行相關(guān)的法律條文集中于一部法典中，同時(shí)也提高了《監(jiān)獄法》、“社區(qū)矯正法”等的法律位階。不過就目前來看，刑事執(zhí)行法律分散的原因在于刑事執(zhí)行機(jī)構(gòu)分散。在我國(guó)，參與刑事執(zhí)行的機(jī)關(guān)包括監(jiān)獄、人民法院、公安機(jī)關(guān)以及社區(qū)矯正管理局，其分別執(zhí)行不同種類的刑罰。而不同的執(zhí)行機(jī)關(guān)有著不同的性質(zhì)、職能和組織結(jié)構(gòu)，因此就目前的執(zhí)行分工來看，將執(zhí)行問題統(tǒng)一規(guī)定于《刑事執(zhí)行法》，存在著較大難度，其要首先解決將刑罰執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一的問題，擁有了統(tǒng)一的刑事執(zhí)行機(jī)構(gòu)，才能對(duì)刑罰的統(tǒng)一執(zhí)行進(jìn)行立法。而將其他機(jī)關(guān)的刑事執(zhí)行權(quán)予以剝離，設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的刑事執(zhí)行機(jī)構(gòu)，又是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。故就目前《刑事執(zhí)行法》立法條件尚不足夠的環(huán)境下，《監(jiān)獄法》作為刑事執(zhí)行法律的一部分，以及作為《刑法》、《刑事訴訟法》的下位法，其這種地位還會(huì)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)維持。但是，《監(jiān)獄法》的這種尷尬地位以及刑事執(zhí)行機(jī)構(gòu)的分散現(xiàn)狀不會(huì)一直存在，一體化的《刑事執(zhí)行法》以及刑事執(zhí)行部門將是我國(guó)刑事法治發(fā)展的必然趨勢(shì)。

（二）監(jiān)獄法律體系的設(shè)計(jì)

如前文所述，《刑事執(zhí)行法》尚不具備立法條件，所以目前應(yīng)就《監(jiān)獄法》進(jìn)行實(shí)際的完善。目前我國(guó)學(xué)界對(duì)監(jiān)獄法律體系設(shè)計(jì)得十分復(fù)雜，除了已有的《罪犯保外就醫(yī)執(zhí)行辦法》、《司法行政機(jī)關(guān)行政賠償、刑事賠償辦法》、《未成年犯管教所管理規(guī)定》、《監(jiān)獄勞動(dòng)教養(yǎng)人民警察著裝管理規(guī)定》、《外籍罪犯會(huì)見通訊規(guī)定》、《監(jiān)獄提請(qǐng)減刑假釋工作程序規(guī)定》、《監(jiān)獄教育改造工作規(guī)定》、《監(jiān)獄服刑人員行為規(guī)范》、《監(jiān)獄和勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)人民警察違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》，還有一系列的地方性法規(guī)等等。在這種情況下，學(xué)者們還在呼吁繼續(xù)制定其他的各類條例、規(guī)定、辦法等等。繁雜的法律體系不僅造成了法律法規(guī)之間對(duì)同一問題的沖突性規(guī)定，也破壞了法律的簡(jiǎn)明性原理，并且各規(guī)范的效力層級(jí)不同，不僅造成了操作上的不便，也造成了各規(guī)范執(zhí)行力的差異。因此，需要對(duì)監(jiān)獄法律體系進(jìn)行重新設(shè)計(jì)。在筆者調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多監(jiān)獄在新招錄干警入職培訓(xùn)的過程中，由于《監(jiān)獄法》的規(guī)定條文過少，內(nèi)容過于原則和概括，操作性不強(qiáng)，因此很少專門針對(duì)《監(jiān)獄法》開展授課，多系對(duì)于內(nèi)容較為詳細(xì)、操作性較強(qiáng)的關(guān)于刑事執(zhí)行的行政法規(guī)、部門規(guī)章等的講授?！侗O(jiān)獄法》系我國(guó)監(jiān)獄部門刑事執(zhí)行的基本依據(jù)，實(shí)踐中卻面臨如此的窘境，可謂我國(guó)立法的一大敗筆。

針對(duì)上述研究，筆者認(rèn)為，在監(jiān)獄法律體系的設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)從豐富《監(jiān)獄法》自身的內(nèi)容入手，同時(shí)制定《監(jiān)獄法實(shí)施細(xì)則》，這樣就足以形成完備的法律體系，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，避免實(shí)踐中各行其是的問題出現(xiàn)。而豐富完善《監(jiān)獄法》的內(nèi)容已在文章第二部分詳細(xì)闡述，上文提到的一系列的法律文件，也完全可以分別置入《監(jiān)獄法》的各章節(jié)中。而為使各級(jí)機(jī)關(guān)和人員能夠更好地貫徹執(zhí)行該法律，對(duì)于《監(jiān)獄法》的篇幅不宜作出十分詳盡的規(guī)定的內(nèi)容，由《實(shí)施細(xì)則》予以進(jìn)一步細(xì)化。

（責(zé)任編輯：丁亞秋）

●法治上海

中圖分類號(hào)：DF792.9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-9502(2016)03-119-12

收稿日期：2016-02-21