李　輝（上海交通大學(xué)，上海　200030）

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我國民事立案登記制度的構(gòu)成與運作

李輝
（上海交通大學(xué)，上海200030）

摘要：我國民事立案登記制改革并非通過民事訴訟法的修正而實現(xiàn)，其實則是通過黨的十八屆四中全會決定、最高院司法解釋等逐步推進。此項改革始于新《民事訴訟法》實施之后，在確定可登記立案的案件范圍時，仍以滿足《民事訴訟法》119條、124條規(guī)定的起訴條件為前提。但我國《民事訴訟法》未區(qū)分起訴條件與訴訟要件，而是將訴訟要件作為起訴條件的一部分，導(dǎo)致立案標準過高，引發(fā)“立案難”問題。既然立案登記制改革目的在于解決“立案難”問題，就必須在登記立案程序上貫徹嚴格的形式審查制，對訴訟要件不再進行實質(zhì)審查。此外，民事立案登記制改革還必須與多元化糾紛解決機制、繁簡分流機制等配套機制的健全同步推進，以保障立案登記制度的順利運行。

關(guān)鍵詞：立案登記；起訴條件；訴訟要件；形式審查

作者單位：上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確指出“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制；對人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)”。這一規(guī)定回應(yīng)了理論界多年來變立案審查制為立案登記制的呼聲。如今，在民事立案登記制度已正式從理論研究層面走向?qū)嵺`運作之際，如何更好地理解和適用該項制度、破解實踐障礙，進而保證制度在我國的合理運行、實現(xiàn)制度預(yù)設(shè)目的，成為理論界和實務(wù)界當(dāng)下必須關(guān)注的問題。

一、我國民事立案登記制改革路徑與制度構(gòu)成

民事訴訟程序通常被認為是民事權(quán)利救濟的最后一道防線。根據(jù)民事訴訟中的處分原則，這道防線的啟動必然以糾紛當(dāng)事人向法院提起民事訴訟為前提。不過，在我國，當(dāng)事人的起訴行為卻只是民事訴訟程序啟動的一個必要不充分條件，起訴行為并不必然引起民事訴訟程序，在兩者之間還存在著一個立案程序。因此，立案程序的具體制度設(shè)計如何將直接影響到對民事訴權(quán)的保障程度。自1982年我國頒布第一部試行民事訴訟法典確立立案審查制度以來，雖然期間學(xué)者多次從解決“立案難”問題、保障當(dāng)事人訴權(quán)角度呼吁改革立案制度，但直至2012修正后的現(xiàn)行民事訴訟法，在立案制度方面都幾乎沒有變化，各版本的民事訴訟法典一直實行立案審查制度。

變革始于中共中央于2014年10月28日發(fā)布的《決定》，這一政治性文件直接提出“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制”。然而，《決定》對立案登記制改革只是作了一個非常原則性的規(guī)定，并未說明立案登記制的具體內(nèi)容如何、要如何改革既有的立案制度。應(yīng)該說，《決定》僅僅發(fā)出了一個改革的信號，對后續(xù)相關(guān)司法解釋的制定起到了一個導(dǎo)向作用。隨后，2014年12月18日通過的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《民事訴訟法解釋》）于2 0 8條對立案登記制作了初步規(guī)范，規(guī)定“人民法院接到當(dāng)事人提交的民事起訴狀時，對符合民事訴訟法第1 1 9條的規(guī)定，且不屬于第1 2 4條規(guī)定情形的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?；對?dāng)場不能判定是否符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)接收起訴材料，并出具注明收到日期的書面憑證……”。不過，在筆者看來，該條還只是對《決定》確立的立案登記制改革精神一種形式上的契合，其中的“應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮痹谧置嫔虾魬?yīng)了《決定》中“變立案審查制為立案登記制”的規(guī)定，對于司法實踐中立案登記的具體操作而言，并無多少實際意義。真正關(guān)于立案登記制更為詳實的規(guī)定是2015年4月1日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議審議通過的《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》（以下簡稱《意見》）和2015年4月13日最高人民法院審判委員會通過的《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《登記立案規(guī)定》）?！兑庖姟窂牧傅怯浿聘母锏闹笇?dǎo)思想、登記立案范圍、登記立案程序、健全配套機制、制裁違法濫訴與切實加強立案監(jiān)督6個方面對我國的立案登記制度進行了十分全面的說明，由此，我國立案登記制度的框架和具體內(nèi)容已基本明晰。之后，在《意見》的基礎(chǔ)上，《登記立案規(guī)定》又對實踐中人民法院關(guān)于立案登記制的具體操作做了更為細化的規(guī)定。以上兩份文件的出臺，標志著我國已經(jīng)在制度層面上基本實現(xiàn)了立案審查制到立案登記制的改革。

以上我國立案制度的變革，獲得了普遍的積極評價。學(xué)者們從不同角度闡述了我國推行立案登記制改革的意義：在訴權(quán)保障方面，立案登記制旨在消除公民進入法院的障礙，順應(yīng)了保障公民“獲得司法正義的權(quán)利”的國際趨勢；①熊秋紅：《保障當(dāng)事人訴權(quán)，破解“立案難”》，《人民法院報》2015年4月18日。在促進人民法院自身的改革方面，立案登記制的推行將迫使人民法院不得不正面應(yīng)對此前通過不立案可以逃避的壓力和干預(yù)，由此倒逼人民法院對既往的工作方式進行革新、調(diào)整以應(yīng)對新形勢；②蔣勇：《“立案登記制”將助推政府依法行政》，《人民法院報》2015年4月20日。在提升司法公信力方面，立案登記制是踐行司法為民的重要舉措，暢通了糾紛的訴訟解決渠道，既有利于充分保障當(dāng)事人訴權(quán)的行使，進一步提升司法公信力，也有利于促進社會治理法治化，對建設(shè)法治中國具有深遠的意義和影響。③宋朝武：《立案登記制是踐行司法為民的重要舉措》，《人民法院報》2015年5月6日。此外，據(jù)報道，自5月1日全面實施立案登記制以來，全國法院登記立案渠道暢通，秩序井然，運行平穩(wěn)，截至5月31日全國各級人民法院共登記立案1132714件，同比增長29%，環(huán)比增長4.93%，當(dāng)場平均登記立案率為90%，其中民事案件登記立案817405件，同比增長27.8%，環(huán)比增長3.5%。④羅書臻：《全國法院立案登記制改革初見成效 》，《人民法院報》2015年6月5日。以上司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明我國立案登記制改革已初顯成效。然而，就此斷言我國“立案難”問題已徹底根除，⑤最高人民法院新聞發(fā)言人在6月9日舉行的新聞發(fā)布會上表示，一個月的實踐表明，立案登記制改革得民心、順民意，人民法院實現(xiàn)了“有案必立、有訴必理”的莊嚴承諾，以往有案不立、有訴不理、拖延立案的“立案難”問題，已經(jīng)得到了徹底根除。李想、鐘馨：《立案登記制改革全面提升群眾“獲得感”——最高法：立案難問題已徹底根除》，《法制日報》2015年6月10日。似乎還為時過早。畢竟，立案登記制剛剛?cè)鎸嵤?，受到了各方面的極大關(guān)注。而且，整個法院系統(tǒng)自上而下也都在大力地宣傳、推行這一制度。許多法院還專門成立了立案登記制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，督導(dǎo)、檢查制度的實施。以上或許是伴隨一項新制度實施的必然結(jié)果和要求，但卻并非一種常態(tài)。隨著制度實施的深入，其受到的關(guān)注程度和監(jiān)控力度都會逐步減弱。彼時，立案登記制度是否還能達至實施初期的效果，解決“立案難”問題，就存在疑問了。①新制度的實施通常能帶來很好的短期效應(yīng)，然而，隨著制度實施的深入，其中存在的問題也會逐步顯現(xiàn)出來，如果得不到及時、合理的解決，將導(dǎo)致制度的設(shè)立初衷無從實現(xiàn)。我國督促程序就是個很好的例證，在制度實施初期，其在案件分流和司法減負方面起到了相當(dāng)?shù)淖饔茫怯捎谥贫缺旧淼娜毕菖c我國的社會環(huán)境，導(dǎo)致了該制度近年來運作情況很不理想，制度利用率和生效率都極低，立法初衷無從實現(xiàn)。王福華：《我國督促程序的現(xiàn)狀與未來》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2014年第2期。這就需要我們立足于我國立案登記制度本身，對其制度構(gòu)成與內(nèi)容進行深層次的剖析，思考其到底能否真正持續(xù)地解決我國的“立案難”問題。

二、我國民事立案登記制的適用范圍

明確符合何種條件的民事起訴可以被登記立案是民事立案登記制度適用的前提。對此，《決定》極其概括地規(guī)定“對人民法院依法應(yīng)該受理的案件，有案必立、有訴必理”。之后，《民事訴訟法解釋》208條給出了進一步的說明：登記立案的民事案件應(yīng)符合民事訴訟法第119條的規(guī)定，且不屬于第124條規(guī)定情形。再結(jié)合之后的《意見》和《登記立案規(guī)定》，可將我國民事立案登記制的適用條件歸納為積極要件和消極要件兩個方面。積極要件包括：起訴由與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織提起；有明確的被告、具體的訴訟請求和事實依據(jù)；屬于人民法院主管和受訴人民法院管轄；為一審民事案件。消極要件包括：原被告間存在有效仲裁協(xié)議；屬于重復(fù)起訴情形；在法律規(guī)定的不得起訴期限內(nèi)；涉及危害國家主權(quán)和領(lǐng)土完整、危害國家安全、破壞國家統(tǒng)一和民族團結(jié)、破壞國家宗教政策。事實上，在立案登記制確立之前的立案審查制之下，決定案件能否被受理的法律依據(jù)也主要是民事訴訟法的119條與124條。也就是說，立案登記制下的登記立案條件基本上等同于立案審查制下的案件受理條件。這或許與立案登記制確立在民事訴訟法修正之后有關(guān)，其中關(guān)于登記立案條件的規(guī)定仍然受到了既有民事訴訟法關(guān)于起訴條件規(guī)定的約束。然而，我國民事訴訟法對起訴條件的規(guī)定卻并不合理，將其直接作為案件受理制度改革后登記立案的條件，很可能影響到立案登記制度目的的實現(xiàn)。

起訴條件是指當(dāng)事人的起訴被法院受理進而啟動訴訟程序所必須符合的要求。一國法律對民事起訴條件的規(guī)定如何在相當(dāng)程度上決定著一國對民事訴權(quán)保障的力度。起訴條件越少，訴訟程序越容易被啟動，意味著對訴權(quán)保障的力度越大。而相比于其他國家和地區(qū)，我國民事訴訟法規(guī)定的起訴條件是比較多的,訴訟程序也更難被啟動。在美國，根據(jù)《聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則》第3條的規(guī)定，訴訟開始于向法院提交訴狀時。不過，許多州要求原告不僅要提交訴狀，還應(yīng)有效通知被告使其到庭進行答辯。在這些州，訴訟開始于原告提交訴狀并有效告知被告之后。②John B. Oakley & Vikram D. Amar ，Civil Procedure In USA , P.129, Kluwer Law Online ,?the International Encyclopaedia of Laws (IEL) for Civil Procedure.在法國，當(dāng)本訴是采用傳喚狀（assignation)的形式提出時，法院依向其書記室送交該傳喚狀而受理訴訟。①[法]《法國新民事訴訟法典》，羅結(jié)珍譯，法律出版社2008年版，第122頁。在德國，根據(jù)德國民事訴訟法第253條第1款和第261條第1款的規(guī)定，訴訟系屬開始于訴狀送達被告時。②[德]羅森貝克、施瓦布、特瓦爾德：《德國民事訴訟法（下）》，李大雪譯，中國法制出版社2007年版，第714-715頁；[德]漢斯-約阿希姆·穆澤拉克：《德國民事訴訟法基礎(chǔ)教程》，周翠譯，中國政法大學(xué)出版社2005年版，第78頁。在日本，法官對當(dāng)事人提交的訴狀進行檢查時，只就訴狀是否欠缺必要事項之記載以及是否粘貼印花展開審查而并不應(yīng)當(dāng)對訴訟要件及請求的妥當(dāng)與否做全面判斷。當(dāng)原告的訴狀符合要求時應(yīng)當(dāng)受理訴狀并送達被告。③[日]新堂幸司：《新民事訴訟法》，林劍鋒譯，法律出版社2008年版，第159-160頁 。在我國臺灣地區(qū)，原告的起訴狀被送至收發(fā)室后，收發(fā)人員在起訴狀上蓋章，蓋章后即發(fā)生訴訟系屬之效力，如時效中斷等，繼而法官亦必須加以審理。④邱聯(lián)恭：《口述民事訴訟法講義（二）》，許士宦整理，中國臺北元照出版公司2012年版，第38頁。

總結(jié)以上國家和地區(qū)關(guān)于起訴的法律規(guī)定，我們不難發(fā)現(xiàn)，在這些國家和地區(qū)，影響民事訴訟程序啟動與否的因素主要是原告是否提交了具備法定形式的起訴狀。至于我國法律要求的原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民法人和其他組織、屬于法院主管和受訴法院管轄、原被告間無有效仲裁協(xié)議、不屬于重復(fù)訴訟等起訴條件，通常被作為法院做出實體判決的條件，大陸法系國家稱之為訴訟要件。對訴訟要件的審查應(yīng)當(dāng)在訴訟程序中進行，認定其存在與否必須由當(dāng)事人參與辯論，如此才符合民事訴訟程序保障的要求。因此，案件已經(jīng)被受理進入訴訟程序是訴訟要件被審查的前提，審查的結(jié)果影響到的應(yīng)當(dāng)是實體判決應(yīng)否被做出。而非像我國法律規(guī)定的那樣，在案件受理前審查訴訟要件，將審查的結(jié)果作為判斷案件應(yīng)否被受理的直接依據(jù)。我國把訴訟要件的審查前置于案件被受理前的立案程序的做法，不僅違反了民事訴訟程序的內(nèi)在邏輯，而且抬高了訴訟開始的門檻和起訴的門檻，導(dǎo)致了起訴或訴訟開始的“高階化”，也就發(fā)生了只有在我國才有的所謂“起訴難”的現(xiàn)象。⑤張衛(wèi)平：《起訴條件與實體判決要件》，《法學(xué)研究》2004年第6期，第61頁。立案登記制改革之前的司法實踐也證明了這一論斷。根據(jù)筆者對上海市各級法院2014年5月1日至2015年4月30日期間21份不予受理的民事裁定書不予受理理由的整理統(tǒng)計結(jié)果（如表1），⑥作為統(tǒng)計樣本的21份不予受理裁定書通過檢索上海市高級人民法院網(wǎng)公布的裁判文書得到?？梢园l(fā)現(xiàn)，其中大部分起訴未被受理的原因都是起訴不滿足某一訴訟要件。換言之，如果不將訴訟要件作為起訴條件，大部分被法院裁定不予受理的案件都將會被立案受理。我國此次立案登記制改革的目的就在于解決“起訴難”問題，然而卻并沒有革除以上導(dǎo)致“起訴難”問題的真正癥結(jié)。如筆者在本部分開頭所述，根據(jù)《決定》、《民事訴訟法解釋》、《意見》和《登記立案規(guī)定》4份與立案登記制改革相關(guān)的文件，起訴仍需滿足《民事訴訟法》119條、124條規(guī)定的條件才能被登記立案。也就是說，前述訴訟要件仍還是被作為登記立案的條件，抬高著起訴的門檻。筆者同樣整理統(tǒng)計了從2015年5月1日全面實施立案登記制半年以來上海市32份不予受理裁定書不予受理理由（如表2)，發(fā)現(xiàn)在立案登記制之下，不符合原告適格等訴訟要件依然是起訴不被受理的主要理由。

綜上，在我國，導(dǎo)致起訴不被受理的主要因素實際上是起訴不符合訴訟要件。如果不把訴訟要件從起訴條件中分離出去，擴大可被登記立案的案件范圍，立案登記制變改革的目的將難以實現(xiàn)。然而，新修正的民事訴訟法剛剛實施2年多的時間，短期內(nèi)應(yīng)該不太可能再做修改。在現(xiàn)行民事訴訟法規(guī)定的起訴條件的框架下，只能在實踐中對起訴條件的審查方式做出變通。即對法律規(guī)定的起訴條件中的法院主管、不屬于重復(fù)訴訟等訴訟要件不再進行實質(zhì)審查，僅作最簡單的形式審查。只要原告提交了符合法定形式的起訴狀，①對立案登記制下訴狀的完善及如何審查問題本文在后面還會有更詳細的論述。原則上就應(yīng)該當(dāng)場登記立案，除非該起訴明顯有違常理或訴訟原理。但以上對審查方式的變通只是一種囿于現(xiàn)行民事訴訟法規(guī)定的無奈之舉，畢竟訴訟要件實則是一種實質(zhì)要件，實踐中對其僅作形式審查實際上是在架空將其作為起訴條件的規(guī)定。更合理的做法還是要修改民事訴訟法關(guān)于起訴條件的規(guī)定，將訴訟要件從起訴條件中分離出去，不再把訴訟要件作為登記立案的條件。如此才可能在制度上真正地實現(xiàn)立案登記制改革。

表1　立案審查制下上海市各級法院不予受理裁定書裁定不予受理理由統(tǒng)計

表2　立案登記制下上海市各級法院不予受理裁定書裁定不予受理理由統(tǒng)計（2015.05.01-2015.11.01)

三、我國民事立案登記制的適用程序

在明確了我國民事立案登記制度適用的案件范圍后，還需要了解的是，在制度的實踐適用中，需要通過怎樣的程序識別出符合條件的案件并對其登記立案。通過分析《意見》和《登記立案規(guī)定》關(guān)于登記立案的具體程序的規(guī)定，可將我國民事案件登記立案的程序總結(jié)為訴狀的接收、訴狀的審查以及審查后的處理3個階段。

（一）民事起訴狀的接收

對民事起訴狀的接收問題，《登記立案規(guī)定》第2條第1款做了非常明確的說明，“對起訴、自訴，人民法院應(yīng)當(dāng)一律接收訴狀，出具書面憑證并注明收到日期”。據(jù)此，無論當(dāng)事人提交的起訴狀在形式或內(nèi)容上是否符合法律要求，法院均應(yīng)當(dāng)先予以接收并向當(dāng)事人出具收據(jù)。②對起訴狀的接收問題，有些地方法院還有更為具體詳盡的實施細則。例如，《上海市一中院民商事案件立案登記制實施細則（試行）》第8條規(guī)定，對于不能當(dāng)場立案的起訴材料，無論材料是否齊全，均應(yīng)接收材料并編立“收”字號。原條文內(nèi)容如下，“立案庭根據(jù)當(dāng)事人提交的起訴材料，分別做出以下處理：1.經(jīng)審查當(dāng)事人的材料齊全并符合案件受理條件的，直接對起訴予以登記立案；2.當(dāng)事人遞交的材料齊全，但當(dāng)場不能判定案件是否符合起訴條件，應(yīng)當(dāng)接收材料編立“收”字號，并在法定期限內(nèi)，依法作出相應(yīng)決定；3.當(dāng)事人提交的證據(jù)材料需要補正的，立案人員應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人需要補正的內(nèi)容與材料。當(dāng)事人拒絕補正或要求立案后再予以補正，立案人員均應(yīng)對案件材料予以接收，出具材料收據(jù)并編立“收”字號，不得以不符合起訴條件為由不接收起訴材料。”而在立案登記制改革之前，有關(guān)民事案件立案問題的相關(guān)法律和司法解釋并無“人民法院應(yīng)當(dāng)一律接收訴狀”的規(guī)定。

在筆者看來，以上條文規(guī)定有助于防止在當(dāng)事人提起民事訴訟后，人民法院“不收材料、不予答復(fù)、不出具法律文書”情況的出現(xiàn)。③事實上，在筆者統(tǒng)計立案審查制下上海市各級法院不予受理裁定書裁定不予受理理由時，就發(fā)現(xiàn)了一個讓人有些不解的現(xiàn)象：在2014年5月1日到2015年5月1日期間，上海市公布了約10.3萬份民事裁判文書，其中卻只有21份是不予受理的裁定書。單從公布出的不予受理裁定書占全部民事裁判文書的比例，著實難以看出“立案難”問題的存在。由此，我們或許可以得出這樣一種結(jié)論：案件被法院以裁定書的形式明確裁定不予受理并非是導(dǎo)致“立案難”的主要原因，導(dǎo)致立案難的主要因素實則是實踐中法院對部分起訴“不收材料、不予答復(fù)、不出具法律文書”的不規(guī)范做法。法院出具的書面憑證是對當(dāng)事人起訴行為的證明，此后還必須有后續(xù)的回應(yīng)，或告知補正起訴材料、或登記立案、或裁定不予受理。如果法院收到起訴狀后，在規(guī)定的期限內(nèi)無任何作為，當(dāng)事人完全可以將法院已收到起訴材料的書面憑證作為依據(jù)，通過請求上級法院進行內(nèi)部監(jiān)督或檢察機關(guān)等進行外部監(jiān)督的方式尋求進一步救濟。①《意見》的第6個部分從加強內(nèi)部監(jiān)督、加強外部監(jiān)督、強化責(zé)任追究三個方面對如何切實加強立案監(jiān)督進行了規(guī)定。

（二）起訴的審查

對起訴審查方式的改革是此次立案登記制改革的重點內(nèi)容。根據(jù)最高人民法院負責(zé)人就《意見》的說明，在立案審查制下，當(dāng)事人向法院提起訴訟時，法院對訴訟要件進行實質(zhì)審查后，決定是否受理。其審查內(nèi)容主要包括主體資格、法律關(guān)系、訴訟請求以及管轄權(quán)等；而在立案登記制下，法院對當(dāng)事人的起訴不進行實質(zhì)審查，僅僅對形式要件進行核對。②《最高人民法院負責(zé)人就<關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見>答記者問》，http://news.xinhuanet. com/legal/2015-04/15/c_127692652.htm，新華網(wǎng)，2015年11月8日訪問。可以說，對訴狀的形式審查是立案登記制的核心內(nèi)容，如果實踐中得不到落實，將導(dǎo)致立案登記制難以真正實施。而根據(jù)《民事訴訟法》121條及《登記立案規(guī)定》第4條關(guān)于起訴狀應(yīng)記載事項的規(guī)定，對民事起訴狀審查的內(nèi)容主要包括對原被告主體資格的審查、對訴訟請求和所依據(jù)的事實理由的審查以及對證據(jù)的審查三個方面。那么，實踐中應(yīng)如何貫徹對以上3個方面事項的形式審查？

1.對原被告資格的審查

對原被告資格的審查主要是審查原告提交的起訴狀是否列明了原被告的相關(guān)信息，包括：原告的姓名、性別、年齡、民族、職業(yè)、工作單位、住所、聯(lián)系方式，法人或者其他組織的名稱、住所和法定代表人或者主要負責(zé)人的姓名、職務(wù)、聯(lián)系方式；被告的姓名、性別、工作單位、住所等信息，法人或者其他組織的名稱、住所等信息。③參見《登記立案規(guī)定》第4條。只要起訴狀中列明了以上信息，就可以認為起訴符合《民事訴訟法》第1 1 9條要求的前兩項起訴條件。至于原告是否真正與本案存有利害關(guān)系，則應(yīng)在登記立案后在原被告雙方的參與辯論下查明，而非在登記立案前由法院單方面進行審查。

2.對訴訟請求和所依據(jù)的事實理由的審查

在立案登記制改革之前，對于起訴狀中記載的訴訟請求和所依據(jù)的事實理由，法院除了審查訴訟請求是否明確具體之外，還通常會在以下幾個方面進行實質(zhì)審查：所訴糾紛是否屬于人民法院主管和受訴法院管轄；是否屬于重復(fù)訴訟；糾紛當(dāng)事人之間是否存在有效的仲裁協(xié)議；是否在法律規(guī)定的不得起訴期間內(nèi)。此種在同一個程序階段同時進行形式審查和實質(zhì)審查的做法，既破壞了形式審查的簡單性和快捷性，又破壞了實質(zhì)審查的程序性和規(guī)范性。④傅郁林：《再論民事立案程序的功能與結(jié)構(gòu)》，《上海大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2014年第1期，第43頁。在立案登記制之下，以上混合審查制的模式應(yīng)當(dāng)予以改變，對訴訟請求和所依據(jù)的事實理由的審查應(yīng)主要表現(xiàn)為對訴訟請求是否明確、具體的審查。對于是否屬于法院主管問題，僅需依訴狀中載明的事實理由做一個初步、簡單的判斷，排除純粹的道德糾紛、文化糾紛、學(xué)術(shù)爭議，以及宗教糾紛等明顯的非民事爭議即可。①對此，有學(xué)者建議，為避免法院以受案范圍為由，對當(dāng)事人的訴狀進行無限審查，沖擊立案登記制，建議法院借鑒上海自貿(mào)區(qū)的負面清單管理模式，制定明確的受案范圍負面清單，向社會公示不予登記立案的詳細類別名單，實行“非禁止即登記”原則。如果訴狀所涉糾紛被列于法院的負面清單，法院即可駁回訴狀，不予登記，但應(yīng)當(dāng)明確告知當(dāng)事人所訴事項屬于負面清單的哪一項。許尚豪：《“立案登記制”后如何審查立案》，《人民法院報》2014年12 月24日。至于對受訴法院的是否具有管轄權(quán)、是否屬于重復(fù)訴訟等其他實質(zhì)要件的審查，在登記立案后才能進行。

3.對起訴證據(jù)的審查

根據(jù)《登記立案規(guī)定》第6條，在立案登記制實施之后，原告在起訴時應(yīng)提交的證據(jù)包括證明原被告主體資格的證據(jù)和與訴請相關(guān)的證據(jù)或者證明材料。前者主要表現(xiàn)為身份證明、戶籍證明，營業(yè)執(zhí)照、社會團體登記證等，對于這些證據(jù)的審查較為簡單，基本不存在什么問題，重點在于后者?！兜怯浟敢?guī)定》僅要求提供與訴請相關(guān)的證據(jù)或證明材料，并未像原《最高人民法院關(guān)于人民法院立案工作的暫行規(guī)定》第9條規(guī)定的那樣，要求原告提供證明其訴訟請求的主要證據(jù)。因此，在立案登記制下，審查原告提交的起訴證據(jù)是否符合要求，只需要在形式上檢查原告是否提供了相關(guān)證據(jù)或證明材料，至于原告提交的證據(jù)是否是主要證據(jù)、是否充分、真實，均不應(yīng)在立案程序中審查判斷。

（三）審查后的處理

對原告提交的起訴材料，人民法院根據(jù)審查后的不同情況，有以下3種處理方式：

1.告知補正起訴材料

當(dāng)原告提交的起訴材料不符合要求時，人民法院應(yīng)當(dāng)及時告知原告補正，在告知方式上，《意見》和《登記立案規(guī)定》都特別強調(diào)“一次性”和“書面形式”，以便利原告的起訴并保證立案程序的規(guī)范性。法院告知原告補正后，原告在指定期限內(nèi)補正完畢且符合法律規(guī)定條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?；在指定期限?nèi)沒有補正的，法院應(yīng)退回訴狀并記錄在冊，如果原告堅持起訴，則裁定不予受理；經(jīng)補正后的起訴材料仍不符合要求的，裁定不予受理。

2.予以登記立案

當(dāng)原告提交的起訴材料符合要求，經(jīng)形式審查當(dāng)場就能夠判定符合法律規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)場進行立案。事實上，在立案登記制之下，當(dāng)場登記立案也應(yīng)當(dāng)成為一種最常見的立案模式。因為，立案登記制度的核心是對起訴材料的形式審查，形式審查應(yīng)當(dāng)是極為簡單快捷的，原告提交起訴材料、法院形式審查、登記立案應(yīng)以極短的時間間隔連續(xù)進行，“當(dāng)場”也就此成為一種自然而然的結(jié)果。那么，如果形式審查制在實踐中能得到嚴格執(zhí)行，在起訴材料符合要求的前提下，當(dāng)場不能判定起訴是否符合法律規(guī)定的情況應(yīng)該是很少發(fā)生的。實行立案登記制改革之后，仍規(guī)定7日的立案期間，似乎太長，也沒有必要。

3.裁定不予受理

當(dāng)原告提交了符合要求的起訴材料，但經(jīng)形式審查不符合登記立案條件的，法院應(yīng)裁定不予受理。同樣，在立案登記制下，不予受理裁定一般也應(yīng)當(dāng)場作出。

四、我國民事立案登記制度適用的配套機制

立案登記制改革通過明確登記立案范圍、細化登記立案程序，旨在消除立案過程中不應(yīng)有之障礙，化解“立案難”問題，實現(xiàn)“有案必立、有訴必理”之目標。然而，“有案必立、有訴必理”實際上只應(yīng)是一種宏觀上的改革目標，具體到個案而言，“有案必立”可能并非是一種最優(yōu)選擇。根據(jù)民事糾紛的性質(zhì)、特點、糾紛當(dāng)事人之間的關(guān)系、糾紛當(dāng)事人數(shù)量等因素的不同，再綜合考量糾紛解決成本、糾紛解決效果等問題，解決糾紛的最佳選擇可能是訴訟，也可能為和解、調(diào)解、仲裁等訴外途徑。如果過度放任訴訟程序的啟動，不僅會進一步加劇當(dāng)前法院“案多人少”的矛盾，使法院承受難以承受之重，而且也會導(dǎo)致一些本不適合通過訴訟解決的案件因裁判效果不佳難以“案結(jié)事了”，進而給司法公信力造成負面影響。畢竟，訴權(quán)保障本身并非終極目的，糾紛的妥善解決、當(dāng)事人實體權(quán)益的保護才是最重要的。所以，對于當(dāng)事人提交的起訴材料，經(jīng)形式審查認為雖符合登記立案條件，但事實上更適合用訴訟外的途徑解決的，應(yīng)就訴訟與訴外途徑各自的特點、解紛效果等給予當(dāng)事人充分真實的釋明，在充分保障當(dāng)事人知情權(quán)的前提下，讓當(dāng)事人自由選擇。如果經(jīng)釋明，當(dāng)事人仍堅持選擇訴訟的，則予以登記立案。此外，對于已經(jīng)登記立案的案件，根據(jù)《民事訴訟法》第133條的規(guī)定，當(dāng)事人沒有爭議，符合督促程序規(guī)定條件的，可以轉(zhuǎn)入督促程序；開庭前可以調(diào)解的，采取調(diào)解方式及時解決糾紛；同時，需要開庭審理的案件，通過要求當(dāng)事人交換證據(jù)等方式，整理、明確爭議焦點，以提高庭審效率。通過以上完善立案前案件分流機制、立案后的庭前準備程序，可以緩解立案登記制改革之后過多案件涌入法院所帶來的裁判壓力。否則，案件過多所帶來的裁判壓力，不僅將導(dǎo)致法院裁判質(zhì)量的下降，而且會使法院因不堪重負反過來再提高立案門檻，消解立案登記制改革的成效。因此，多元化糾紛解決機制、繁簡分流機制等配套機制的健全必須與立案登記制改革同步推進，不然，立案登記制改革的初衷將難以實現(xiàn)。從此種意義上來說，立案登記制改革或許會成為進一步完善我國多元化民事糾紛解決機制、庭前準備程序的一種契機。

五、結(jié)　語

從已在我國踐行多年的立案審查制到如今立案登記制的轉(zhuǎn)變，是這么多年來我國在民事案件受理制度上所做出的第一次重大改革。制度實施半年以來，通過各地報紙對當(dāng)?shù)胤ㄔ好袷掳讣怯浟笖?shù)量、案件增長率、當(dāng)場立案率等數(shù)據(jù)的報道，我們看到民事立案登記制度已經(jīng)取得了初步實施成效。然而，如前文所述，作為我國民事立案登記制度基礎(chǔ)的兩份法律文件《意見》和《登記立案規(guī)定》對可登記立案案件范圍的規(guī)定還不夠合理、對登記立案程序的設(shè)計仍有待進一步細化、關(guān)于如何健全配套機制也沒有具體明確。以上問題如果得不到解決，立案登記制的實施效果將很難進一步強化，甚至，已取得的成效也會變成制度設(shè)立初期各種外界因素推動下的一種短期效應(yīng)而難以維續(xù)。

（責(zé)任編輯：王建民）

●法學(xué)論壇

中圖分類號：DF72

文獻標識碼：A

文章編號：1674-9502(2016)03-050-08

收稿日期：2016-02-20