駱東平， 劉道炎

(1. 三峽大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院， 湖北 宜昌　443002； 2. 湖北三立律師事務(wù)所， 湖北 宜昌　443000)

?

論我國行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解運行中的五大問題

駱東平1， 劉道炎2

(1. 三峽大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院， 湖北 宜昌443002； 2. 湖北三立律師事務(wù)所， 湖北 宜昌443000)

摘要：行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解運行中除了經(jīng)費、隊伍建設(shè)和與其他調(diào)解類型的聯(lián)動機(jī)制問題之外，還有幾大問題值得關(guān)注，一是對行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解的過分強(qiáng)調(diào)存有誘使糾紛當(dāng)事人形成從法庭走向街頭的維權(quán)路徑選擇風(fēng)險；二是對行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解規(guī)范化的強(qiáng)調(diào)使得調(diào)解工作出現(xiàn)程式化傾向，進(jìn)而出現(xiàn)了“依法不解決糾紛”的問題；三是行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解制度功能定位出現(xiàn)偏差，使得部分糾紛的調(diào)解方式不盡合理；四是行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解被賦予全能主義色彩后，受案范圍有被放大的傾向。五是行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解隊伍建設(shè)明顯滯后。這些問題可通過“公共財政購買、社會化招聘、契約化管理”的總體思路進(jìn)行制度設(shè)計，逐步予以解決。

關(guān)鍵詞：行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解；科層化；程式化；全能主義

行業(yè)性專業(yè)調(diào)解與其他類型的人民調(diào)解一樣發(fā)揮著定紛止?fàn)?、化解社會矛盾之作用。在?dāng)下我國社會轉(zhuǎn)型期，國家十分注重對各類糾紛開展“大調(diào)解”的背景下，行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解也被黨和政府寄予了厚望，并在整個國家治理活動中被強(qiáng)化。與此同時，行業(yè)性專業(yè)調(diào)解工作中也存在值得關(guān)注的問題，諸如經(jīng)費問題、隊伍建設(shè)問題、三調(diào)聯(lián)動機(jī)制問題，由于篇幅，本文主要從行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解組織的科層化、程式化等方面分析當(dāng)前我國行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解運行中存在的五大問題，以期引起人們尤其是有關(guān)決策部門的關(guān)注。

一、行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解的過分強(qiáng)調(diào)與當(dāng)事人從法庭走向街頭的維權(quán)路徑選擇風(fēng)險

糾紛當(dāng)事人是否愿意在國家提供的既有法律維權(quán)框架內(nèi)維護(hù)其自身的權(quán)利，這與一國的法治建設(shè)程度如何息息相關(guān)。自黨的十五大提出依法治國方略以來，在法治國家的建設(shè)過程中，老百姓被不斷鼓勵運用法律的武器來實現(xiàn)合法權(quán)益的維護(hù)。在此過程這，普通中國老百姓的權(quán)利意識逐漸被喚醒，逐漸熟悉法律的民眾開始“依法抗?fàn)帯保@一做法成為百姓維權(quán)的主流范式①。但是正如部分學(xué)者認(rèn)為的那樣，孱弱的司法體制并沒有給中國普通百姓帶來其期待的那種權(quán)利救濟(jì)效果。反而使得這些原本對法律救濟(jì)滿懷期待的當(dāng)事人在屢次維權(quán)受挫后對現(xiàn)行司法體制的種種弊端與不公形成更加清醒和現(xiàn)實的理解，在對當(dāng)下司法體制之下的“司法化”維權(quán)顯得十分謹(jǐn)慎的同時，開始嘗試轉(zhuǎn)向其他非訴訟維權(quán)方式[1]。

值得研究的是，為了實現(xiàn)更為充分有效的權(quán)利救濟(jì)，中國式維權(quán)常常是法律和非法律的維權(quán)策略的并用，而非“二選一”。學(xué)者歐博文與李連江等人就發(fā)現(xiàn)：為了抵消司法行政化與地方化帶來的諸如判決不公和官官相護(hù)等問題，維權(quán)者常常需要從官僚系統(tǒng)的內(nèi)部和各類媒體中尋求對其有利的支持者，一些當(dāng)事人還在法庭之外采取了極端的抗?fàn)幮袨?，如越級上訪、圍堵道路和政府的大門等。剛性穩(wěn)定的思維方式在某種程度上逐漸強(qiáng)化了國家尤其是地方政府采取“去司法化”的維穩(wěn)策略。2005年前后，因醫(yī)療糾紛等問題引發(fā)的群體性事件顯著增加，這已經(jīng)對社會秩序形成了挑戰(zhàn)[2]。在《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中明確規(guī)定完善多元化糾紛解決機(jī)制，該決定明確要求建立黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，以便實現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機(jī)結(jié)合，更多采用調(diào)解方式，綜合運用法律、政策、行政等手段和教育、協(xié)商等辦法，把矛盾化解在基層。為配合中央這一決定，地方政府在勞動、醫(yī)療等領(lǐng)域內(nèi)提出了各自相應(yīng)的應(yīng)對措施，有關(guān)行業(yè)性專業(yè)調(diào)解委員會也在全國各地逐步推行。2010年，黨中央出臺了《關(guān)于切實做好矛盾糾紛大排查大調(diào)解工作的意見》，要求在全國范圍內(nèi)推進(jìn)“大調(diào)解”，不僅動員各級政府組織與社會團(tuán)體積極組建調(diào)解組織，建立和完善調(diào)解機(jī)制，還試圖通過整合各級各類調(diào)解組織的權(quán)力與資源來回應(yīng)不斷涌現(xiàn)的社會沖突。政府在“去司法化”的維穩(wěn)策略指導(dǎo)下，對調(diào)解的進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)立即得到糾紛當(dāng)事人的積極回應(yīng)，對調(diào)解解決糾紛的期望高于對訴訟解決糾紛的期望。但值得關(guān)注的傾向是，糾紛當(dāng)事人由此也形成了對“由誰調(diào)解”爭議的偏好結(jié)構(gòu)[3]。從主持調(diào)解部門的維度看，政府部門主持調(diào)解受到歡迎的程度遠(yuǎn)高于其他非政府部門。從主持調(diào)解的個人維度看，黨委或者政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)級別越高越受歡迎，“一把手”則最好！即是說，行業(yè)性調(diào)解中出現(xiàn)了十分明顯的差序性信任結(jié)構(gòu)。

糾紛當(dāng)事人“由誰調(diào)解”爭議的偏好結(jié)構(gòu)形成后，形成了新的沖突：即一方面，糾紛當(dāng)事人力圖尋求上級黨委和政府機(jī)關(guān)甚至相應(yīng)“一把手”的支持；而另一方面，國家在制度設(shè)計與實踐層面又力圖將糾紛解決在基層政府和非司法機(jī)構(gòu)，這使得原本以自愿、合法為原則的調(diào)解常常變得具有高度強(qiáng)制性?；鶎诱叭ニ痉ɑ钡木S穩(wěn)策略及選擇性執(zhí)法行為，被糾紛當(dāng)事人逐漸認(rèn)識到，在多次嘗到“按鬧分配”的甜頭后，逐漸形成了維權(quán)中的“鬧大”策略②。即糾紛當(dāng)事人在維權(quán)路徑的選擇上，開始出現(xiàn)逐漸退出制度化(如訴訟和仲裁等)的維權(quán)方式，從法庭走向街頭。

二、行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解規(guī)范化的強(qiáng)調(diào)與調(diào)解工作的程式化傾向

國家對行業(yè)性專業(yè)調(diào)解組織按照既定的規(guī)范性要求加強(qiáng)陣地建設(shè)，使得行業(yè)性調(diào)解得到了規(guī)范。但另一方面，這種規(guī)范化建設(shè)也使得現(xiàn)在的行業(yè)性專業(yè)調(diào)解不像以前那樣，讓當(dāng)事人自由且充分地表達(dá)意見，現(xiàn)在一般是按照既定的調(diào)解程序開展，調(diào)解員與當(dāng)事人形成一問一答，一些與本案無關(guān)的事情就不能在這一過程中陳述了。如果糾紛當(dāng)事人意見分歧較大，無法調(diào)解，調(diào)解員就宣布調(diào)解終結(jié)，讓當(dāng)事人去法院起訴。即調(diào)解員在處理糾紛時一般不再借用人情、面子等資源來實現(xiàn)以解決問題為依歸。與人民法院極其相似布局的調(diào)解室、高坐上端的調(diào)解員、嚴(yán)格的會場規(guī)則、模塊化的調(diào)解程序，所有這一切都在表明這基本上就是一個小法院，而非調(diào)解室，調(diào)解的過程與人民法院開庭的場景相比相差無幾③。概言之，行業(yè)性調(diào)解機(jī)構(gòu)在糾紛調(diào)解過程中比以前更加注重法律程序規(guī)則的貫徹，而非以弄清事實真相、解決問題為目的，其所秉持的是程序主義而非實用主義原則。

行業(yè)性專業(yè)調(diào)解不僅在調(diào)解過程中講究程序，而且在立案、結(jié)案過程中也很注重程序和規(guī)范。每當(dāng)有行業(yè)性糾紛需要調(diào)解時，都要做好登記備案工作，然后根據(jù)調(diào)解委員會工作日程安排具體開庭調(diào)解時間。調(diào)解過程中，也必須做好筆錄。調(diào)解結(jié)束后，必須由調(diào)解員做好案卷的整理工作，填寫各司法局下發(fā)的各類統(tǒng)計表格，所有統(tǒng)計表格必須整齊規(guī)范地填寫。這些程序性工作一方面是為了給日后糾紛處理提供依據(jù)，另一方面更為重要的是應(yīng)對上級的各種檢查。上級主管部門來調(diào)解委員會檢查，主要就是看看辦公設(shè)施是否齊全、案件卷宗是否規(guī)范整理和擺放、各類表格數(shù)據(jù)是否按時按要求填報等。迫于迎接各類檢查的壓力，調(diào)解委員會必須做好案件卷宗整理、相關(guān)各類表格填報之類的規(guī)范化工作，在這些方面花費的精力、資源過多，必然會影響本來十分有限的資源投入到調(diào)解糾紛、解決問題上面。促成行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解委員會投入更多精力整理案卷還有一個重要的因素，那就是卷宗的有無及整理情況的規(guī)范與否成為考核辦案情況、核發(fā)辦案補(bǔ)貼的最重要依據(jù)。如鄂西地區(qū)的M市司法局每季度對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)解卷宗進(jìn)行檢查驗收，驗收合格的按100元/件兌現(xiàn)補(bǔ)貼；Q縣綠蔥坡鎮(zhèn)對居委會調(diào)委會按照口頭調(diào)解50元/件、有卷宗100元/件進(jìn)行案件補(bǔ)貼④。此外，與一般的人民調(diào)解涉及的糾紛不同的是，行業(yè)性糾紛很多都是別人找上門來。行業(yè)性調(diào)解組織這一受理案件的方式幾乎與法院的案件受理方式一樣，即行業(yè)性專業(yè)調(diào)解組織并不主動攬案件，而是被動地等待糾紛當(dāng)事人到調(diào)解委員提出調(diào)解糾紛的請求時，他們才可能立案，調(diào)解人員對案情的了解一般主要根據(jù)當(dāng)事人的陳述及所提供的相關(guān)證據(jù)，那種主動深入群眾、深入基層以查明案件事實的情形越來越少。

行業(yè)性調(diào)委會糾紛解決機(jī)制的發(fā)生如此變化的主要原因有二：一是依法治國背景下的人民調(diào)解工作規(guī)范的要求。黨在十五大正式提出依法治國方略后，建設(shè)現(xiàn)代化的法治國家的任務(wù)逐漸在地方政府的各項工作得到顯現(xiàn)。在地方政府的法治建設(shè)實踐中，依法治國常常就演變?yōu)閲?yán)格按照既定的法律、法規(guī)運作，實現(xiàn)治理的規(guī)范化、程序化。行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解工作歸口司法行政機(jī)關(guān)管理，因而司法行政工作有關(guān)的規(guī)范化要求必然影響到行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解工作的開展。司法部先后出臺了一些有關(guān)人民調(diào)解陣地建設(shè)的規(guī)范和調(diào)解工作的規(guī)范。二是轉(zhuǎn)型時期各類糾紛迅速增多導(dǎo)致糾紛解決部門不堪重負(fù)。行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解機(jī)制的變化還跟我國近三十多年來的社會變遷有緊密關(guān)聯(lián)。一方面，經(jīng)過長期的國家政治建設(shè)和市場經(jīng)濟(jì)洗禮之后，我國城市和農(nóng)村原有的內(nèi)生的傳統(tǒng)權(quán)威逐漸式微，基層社會的內(nèi)生權(quán)威的糾紛化解功能下降。另一方面，20世紀(jì)80年代以后，我國的單位社會逐漸走向解體，各單位組織也逐漸由“管理型單位”蛻變?yōu)椤袄嫘蛦挝弧?，單位組織不再將諸如單位內(nèi)部成員之間的糾紛解決當(dāng)成其“分內(nèi)之事”，這使得基層社會組織的糾紛過濾能力大大降低，而這些糾紛必將溢出單位，最后被迫往上推移。行業(yè)性糾紛由于其專業(yè)性使得傳統(tǒng)的人民調(diào)解難以應(yīng)對，進(jìn)入到行業(yè)性專業(yè)調(diào)解機(jī)構(gòu)。隨著行業(yè)性糾紛數(shù)量的增加，而相應(yīng)的調(diào)解人員不足，使得一些行業(yè)性專業(yè)調(diào)解委員會為減少工作壓力，采取了應(yīng)付的方式，實行嚴(yán)格按程序辦事，而不再如之前那樣通過調(diào)動情、理、法等各類資源來做工作解決糾紛。行業(yè)性專業(yè)調(diào)解機(jī)構(gòu)“依法不解決糾紛”的策略必然會造成案件的積壓或者將矛盾上交，這實際上違背了政府和民眾對行業(yè)性專業(yè)調(diào)解機(jī)構(gòu)的期待與要求。

三、行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解制度功能定位偏差與調(diào)解方式不盡合理

在傳統(tǒng)社會中，人民調(diào)解的功能主要是為了貫徹“息訟”、“和睦無爭”等理念，通過糾紛的調(diào)解以推行道德教化，進(jìn)而實現(xiàn)維護(hù)或恢復(fù)人際、家際、族際等方面的秩序，而非像當(dāng)下這樣十分注重權(quán)利的保護(hù)與救濟(jì)。當(dāng)下我國城鄉(xiāng)均已發(fā)生巨大變化，傳統(tǒng)的道德教化、既有關(guān)系秩序的維系已不再是人民調(diào)解制度的核心任務(wù)。該糾紛解決機(jī)制的主要功能是維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，依法恢復(fù)當(dāng)事人受損的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。不過，目前諸多地方的實踐表明，包括行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解在內(nèi)的人民調(diào)解功能定位并未完全指向當(dāng)事人合法權(quán)益的維護(hù)。一些基層政府將行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解當(dāng)成一種實現(xiàn)矛盾不上交、杜絕越級上訪的維穩(wěn)工具，糾紛一旦出現(xiàn)，就竭盡所能將問題“擺平”，對當(dāng)事人合法權(quán)益的保障常常被忽視。部分基層政府的這一工作思路必然會直接影響到相關(guān)具體制度的設(shè)計，這些制度在實際執(zhí)行過程中出現(xiàn)了對部分當(dāng)事人利益保護(hù)不力的情況。最為典型的是醫(yī)療糾紛處理中根據(jù)爭議金額的多少來設(shè)計糾紛解決的方式與程序。如根據(jù)現(xiàn)行鄂西地區(qū)某市的《醫(yī)療糾紛預(yù)防與處理辦法》第22條和第23條規(guī)定⑤，醫(yī)療糾紛發(fā)生后，雙方可以協(xié)商解決糾紛理賠事項，但醫(yī)療糾紛賠付金額在一萬元以上的，參保醫(yī)療機(jī)構(gòu)不得自行協(xié)商處理。當(dāng)事人可以申請醫(yī)調(diào)委調(diào)解醫(yī)療糾紛，但索賠金額在十萬元以上的，應(yīng)當(dāng)先行共同委托醫(yī)療損害司法鑒定或者醫(yī)療事故鑒定，提供鑒定結(jié)論。該辦法確立的1萬元和10萬元的標(biāo)準(zhǔn)目前缺少法律和政策依據(jù)，其合法性和合理性有待斟酌。另外，如果醫(yī)患雙方私下就醫(yī)療糾紛賠償超過標(biāo)準(zhǔn)時如何處理，該辦法缺乏規(guī)制措施。這一措施實踐中存在損害患方權(quán)益的嫌疑。一些醫(yī)療糾紛中，患方應(yīng)該獲得的賠償往往遠(yuǎn)超過10萬元，但由于其他程序復(fù)雜，自身經(jīng)濟(jì)條件差，急于拿到現(xiàn)錢以解燃眉之急等原因，只好將要求賠償金額降低到10萬元之內(nèi)，實際上就出現(xiàn)被迫犧牲一部分自己利益的情形。

同時，為了實現(xiàn)并擴(kuò)大行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解的穩(wěn)控效果，一些地方政府通過嚴(yán)格的考核制度促使行業(yè)性專業(yè)調(diào)解者竭力將矛盾化解，不允許矛盾“上交”。這迫使一些干部在指導(dǎo)行業(yè)性調(diào)解工作中常常絞盡腦汁，甚至不計成本與后果處理爭議。在部分糾紛的調(diào)解過程中，一些調(diào)解人員常常勸當(dāng)事人盡量息事寧人，不要鬧事，以避免糾紛處理中節(jié)外生枝。一些調(diào)解員還運用其掌握的各種權(quán)力資源軟硬兼施地勸解當(dāng)事人放棄一些合理訴求，接受調(diào)解。甚至憑借其所能控制的資源，向糾紛當(dāng)事人一方或雙方拋出誘餌，如答應(yīng)支持其獲得生產(chǎn)或者生活中的某種資助或優(yōu)惠等作為條件，要求其接受對方當(dāng)事人的要求以求得快速結(jié)案。

這些做法盡管能夠在短時間內(nèi)實現(xiàn)“矛盾不上交”，但所獲得的秩序穩(wěn)定具有較大的權(quán)宜性和暫時性，從長遠(yuǎn)來看，卻偏離了行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解工作中所要求的“依法辦案”準(zhǔn)則以及公平、公正的價值理念。最終不利于實現(xiàn)社會的長治久安。

四、行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解被賦予全能主義色彩與受案范圍的擴(kuò)大化傾向

一般而言，在關(guān)系較為親密的社會群體中，一般會盡量避免運用法律規(guī)則來化解糾紛。不過，隨著關(guān)系的逐漸疏遠(yuǎn)，法和訴訟的作用將會逐步增強(qiáng)[4]，一些地方政府為了實現(xiàn)矛盾不上交的目標(biāo)，許多行業(yè)性專業(yè)調(diào)解組織都被賦予了全能主義的色彩，在行業(yè)性案件的受理方面幾近無所不能。如在醫(yī)療糾紛和道路交通事故處理中，有一些致人死亡的案件，其事件緣由和過程十分存疑，但有時也在維護(hù)當(dāng)?shù)厣鐣€(wěn)定與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的名義下通過調(diào)解的方式予以結(jié)案。這是在政府與調(diào)解者有意引導(dǎo)之下發(fā)生的，它實際上在很大程度上阻礙了國家在必要的情況下介入相應(yīng)糾紛處理、調(diào)整社會關(guān)系，懲罰違法犯罪分子的機(jī)會，當(dāng)然也極大地影響了依法治國的推進(jìn)以及公民法律信仰的樹立。之所以出現(xiàn)這樣的處理方式，除了維護(hù)穩(wěn)定之需要，一個重要的原因在于行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解與基層治理工作在某種程度上出現(xiàn)了沖突。

基層社會治理實際上包含了十分廣泛的內(nèi)容，行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解只是治理者眾多職能之一。但在調(diào)解過程中，一些身兼數(shù)職的基層調(diào)解人員經(jīng)常擁有諸多職能，如案件受理、實地調(diào)查、向上請示、調(diào)解和執(zhí)行，這種近乎“全包式”的辦案方式常常以耗費大量時間為基本特征，使他們在時間和精力上往往難以兼顧其他，一些較重大的糾紛常常需要全體干部出動。加上現(xiàn)實經(jīng)費保障方面的問題，也使得捉襟見肘的辦公經(jīng)費難以滿足行業(yè)性專業(yè)調(diào)解組織高效運轉(zhuǎn)的需要，此種辦案方式的可持續(xù)性也受到挑戰(zhàn)。

一方面，隨著改革的不斷深入和市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，各種行業(yè)性糾紛大量增加，并呈現(xiàn)出許多新的特點，這對于行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解工作提出了更高的要求和挑戰(zhàn)。另一方面，大調(diào)解機(jī)制確立后，行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解由于具有不收費、貼近基層、尊重當(dāng)事人的意愿、及時便捷、靈活高效等特點，受到社會各方的關(guān)注?！靶袠I(yè)性專業(yè)人民調(diào)解是個筐，什么糾紛都往里裝”，人民法院、公安機(jī)關(guān)、工會、其他行政機(jī)關(guān)及有關(guān)部門，都在積極利用行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解這個平臺化解原來由本部門受理的矛盾糾紛，使行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解工作從某種程度上大大超越了傳統(tǒng)范圍，造成行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解和其他部門的糾紛化解職責(zé)界限不清，行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解的工作負(fù)荷日益加大，工作效率和質(zhì)量勢必受到影響?！度嗣裾{(diào)解法》頒布后，行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解地位得到有效提升，但各級黨委、政府對這項工作的認(rèn)知程度、重視支持程度仍然參差不齊，按照目前行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解工作地位、組織建設(shè)和隊伍建設(shè)現(xiàn)狀，無法滿足社會日益增長的需求，使行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解工作面臨新考驗。

五、行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解隊伍建設(shè)的滯后性

轉(zhuǎn)型時期，我國社會矛盾常常具有群體性、多樣性等特點，客觀上要求行業(yè)性專業(yè)調(diào)解人員不僅必須具有良好的業(yè)務(wù)能力，還需要有良好的身體素質(zhì)。否則，行業(yè)性專業(yè)調(diào)解工作的效果就難以保證。目前，行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解隊伍建設(shè)存在的不足主要包括以下幾個方面：

一是行業(yè)性人民調(diào)解員中專職調(diào)解員數(shù)量偏少。以作者調(diào)研的鄂西地區(qū)某市為例，該市醫(yī)療糾紛類和道路交通類調(diào)解人員總?cè)藬?shù)分別為116人和109人，其中專職人民調(diào)解員分別為24人和41人，專職人員中采取政府購買服務(wù)方式的分別為6人和7人；勞動爭議類和物業(yè)管理類總?cè)藬?shù)分別為89人和81人，其中專職人民調(diào)解員分別為8人和4人。專職人員中沒有采取政府購買服務(wù)方式的人，其他類型的行業(yè)性專業(yè)調(diào)解委員會沒有專職人員，其調(diào)解員大多由行政干部兼任。而這些調(diào)解員往往身兼數(shù)職，不能集中精力從事人民調(diào)解工作，影響了人民調(diào)解工作的開展。

二是隊伍整體年齡偏大，隊伍結(jié)構(gòu)層次不合理。目前，行業(yè)性人民調(diào)解委員會主任以退休干部為主，兼職調(diào)解員以退休干部、當(dāng)?shù)赜型睦先藶橹鳌Ｕ{(diào)解員年紀(jì)大有一定的優(yōu)勢，他們經(jīng)驗閱歷豐富，處事沉穩(wěn)老練，更容易贏得當(dāng)事人的信任。但是受精力體力所限，在日益繁重的調(diào)解工作當(dāng)中，年紀(jì)大的調(diào)解員日漸吃力。加之對調(diào)解員電腦網(wǎng)絡(luò)使用能力的要求日益提高，調(diào)解信息管理軟件的推廣使用，使他們更感到力不從心。

三是真正的專業(yè)型人才難以招攬。目前，社會矛盾不僅呈現(xiàn)多發(fā)趨勢，而且呈復(fù)雜化趨勢，行業(yè)性人民調(diào)解工作的領(lǐng)域也不斷拓展，對調(diào)解員的能力素質(zhì)也提出了更高的要求。之前的絕大多數(shù)調(diào)解員都僅僅擅長調(diào)解傳統(tǒng)型民間糾紛，而行業(yè)性調(diào)解工作已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的家庭糾紛，鄰里矛盾勸架。如涉及醫(yī)患、工傷、交通事故等糾紛，人民調(diào)解員不僅要掌握有關(guān)政策法律法規(guī)和調(diào)解技能，同時還要掌握相關(guān)專業(yè)知識，這種專業(yè)性、復(fù)合型人才的缺乏，那些真正具備法學(xué)、醫(yī)學(xué)、調(diào)解等較高專業(yè)素質(zhì)的人一般容易找到報酬豐厚的職業(yè)，因此合格的專業(yè)性行業(yè)調(diào)解員難以招攬。

四是行業(yè)性人民調(diào)解員接受培訓(xùn)較少，一些調(diào)解員調(diào)解效果不理想、效率不高?！度嗣裾{(diào)解法》規(guī)定，縣級人民政府司法行政部門應(yīng)當(dāng)定期對人民調(diào)解員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。然而，由于經(jīng)費緊張，行業(yè)性差異較大等原因，縣級司法行政機(jī)關(guān)組織行業(yè)性人民調(diào)解員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)的機(jī)會很少。不僅如此，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行業(yè)性人民調(diào)解員是由基層政法主任兼任，并且多數(shù)政法主任是由年輕人擔(dān)任，由于基層干部的工資低，待遇差，費用報銷難，不少年輕的調(diào)解員任職時間不長就外出打工去了，致使一些基層行業(yè)性人民調(diào)解員的變動十分頻繁，這就造成了一些基層行業(yè)性人民調(diào)解員專業(yè)知識缺乏，更新機(jī)會少，工作能力難提高。

五是行業(yè)性調(diào)解人員未嚴(yán)格選聘，民行調(diào)解難區(qū)分。專業(yè)調(diào)解委員會委員和專兼職首席人民調(diào)解員，特別是首席調(diào)解員都是有嚴(yán)格的任職條件，其基本要求是：(1)精通法律；(2)具有一定的相關(guān)行業(yè)專業(yè)知識；(3)有較強(qiáng)的群眾工作能力；(4)公道正派，熱愛人民調(diào)解工作。可有個別專業(yè)調(diào)解委員不能按上述條件選聘，有濫竽充數(shù)現(xiàn)象。有個別業(yè)務(wù)主管部門，不吃透文件精神，圖簡單干脆將有相關(guān)單位或相關(guān)科室負(fù)責(zé)人直接選聘為調(diào)解委員會委員或調(diào)解員。在調(diào)解行業(yè)糾紛時，大員上陣，是人民調(diào)解還是行政調(diào)解很難區(qū)分，有人民調(diào)解擴(kuò)大化的感覺。

六、結(jié)語

行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解運行中有三個最為關(guān)鍵的問題，分別是政府對行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解組織的功能定位、行業(yè)性人民調(diào)解的隊伍建設(shè)和經(jīng)費保障。政府對行業(yè)性專業(yè)調(diào)解的功能定位直接影響到隊伍建設(shè)思路、經(jīng)費保障程度，也直接影響到與之相匹配的運行機(jī)制設(shè)計。行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解的調(diào)解員隊伍是該制度能否順利運行的重要依托，每一件具體的糾紛都必須依賴調(diào)解員的專業(yè)化的知識、嫻熟的調(diào)解技巧和強(qiáng)烈的責(zé)任心，離開了調(diào)解員，所有的制度設(shè)計和功能期待都無法實現(xiàn)。而要找到真正具備各類行業(yè)性專業(yè)調(diào)解所需要的專業(yè)知識方面的人才，較為充裕的經(jīng)費保障則是關(guān)鍵。為了實現(xiàn)在合理的功能定位下，給予充裕的經(jīng)費保障，找到合適的行業(yè)性專業(yè)調(diào)解人才，保證相應(yīng)的經(jīng)費真正用到行業(yè)性專業(yè)調(diào)解工作中，根據(jù)江蘇、湖南等地試點取得的經(jīng)驗，我們建議按照“公共財政購買、社會化招聘、契約化管理”的總體思路進(jìn)行制度設(shè)計，即將行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解工作納入政府公共服務(wù)購買的范疇，所需要的經(jīng)費納入政府財政預(yù)算，促使調(diào)解崗位由兼職為主轉(zhuǎn)為專職為主，建立經(jīng)費保障、執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入、考核監(jiān)督等配套機(jī)制，逐步構(gòu)建一支專業(yè)化、職業(yè)化、規(guī)范化的行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解隊伍。讓調(diào)解人員在遵循當(dāng)事人自愿的前提下，依法、依規(guī)和有關(guān)行業(yè)習(xí)慣等進(jìn)行調(diào)解，以有效化解糾紛，也有效促進(jìn)行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解工作走向制度化和法治化。

注釋：

①有關(guān)我國公民維權(quán)策略，許多學(xué)者提出了“依法抗?fàn)帯薄ⅰ耙苑範(fàn)帯?、“以理抗?fàn)帯钡?，其中歐博文和李連江兩位學(xué)者在《當(dāng)代中國農(nóng)民的依法抗?fàn)帯芬晃闹刑岢龅摹耙婪範(fàn)帯本哂休^強(qiáng)的解釋力而被廣泛引用，有關(guān)這方面的問題可參見吳長青《從策略到倫理——對依法抗?fàn)幍呐u性討論》，《社會》2010年第2期；于建嶸《當(dāng)代中國農(nóng)民的以法抗?fàn)帯P(guān)于農(nóng)民維權(quán)活動的一個解釋框架》，愛思想網(wǎng)，http：//www.aisixiang.com/data/2783-2.html，2014年10月26日最后訪問。

②關(guān)于社會提供給當(dāng)事人糾紛解決機(jī)制對當(dāng)事人糾紛解決策略的影響可參見陸益龍《糾紛管理、多元化解機(jī)制與秩序建構(gòu)》，人大復(fù)印資料《社會學(xué)》2012年第3期。陸益龍《環(huán)境糾紛、解決機(jī)制及居民行動策略的法社會學(xué)分析》，《學(xué)海》2013年第5期。

③田先紅博士在研究基層司法所解決糾紛時的特點時也注意到了基層司法所存在的這一問題，具體內(nèi)容可參見田先紅《鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所糾紛解決機(jī)制的變化及其原因探析》，《當(dāng)代法學(xué)》2010年第5期。

④此一資料來源于2014年7月在鄂西地區(qū)的區(qū)縣基層科調(diào)研。

⑤該市《醫(yī)療糾紛預(yù)防與處理辦法》這兩條的詳細(xì)內(nèi)容是：第二十二條，醫(yī)療糾紛發(fā)生后，雙方當(dāng)事人可以自行協(xié)商解決，但醫(yī)療糾紛賠付金額在一萬元以上(含本數(shù)，下同)的，參保醫(yī)療機(jī)構(gòu)不得自行協(xié)商處理。第二十三條，當(dāng)事人可以申請醫(yī)調(diào)委調(diào)解醫(yī)療糾紛，但索賠金額在十萬元以上的，應(yīng)當(dāng)先行共同委托醫(yī)療損害司法鑒定或者醫(yī)療事故鑒定，提供鑒定結(jié)論。

參考文獻(xiàn)：

[1]渠敬東，周飛舟，應(yīng)星．從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學(xué)分析[J]．中國社會科學(xué)，2009(6)．

[2]中國勞動年鑒編輯部．中國勞動年鑒(2006)[M]．北京：中國勞動出版社，2007：90-97．

[3]莊文嘉，岳經(jīng)綸．從法庭走向街頭——“大調(diào)解”何以將工人維權(quán)行動擠出制度化渠道[J]．中山大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版,2014(1)．

[4]布萊克．法律的動作行為[M]．北京：中國政法大學(xué)出版社，1994：56．

[責(zé)任編輯：馬建平]

中圖分類號：DF 714

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-6219(2016)03-0081-05

收稿日期：2015-11-10基金項目：湖北省教育廳重大項目“宜昌市法務(wù)網(wǎng)格工程運行機(jī)制實證研究”(14zd015)；中國法學(xué)會項目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村網(wǎng)格化管理法治化的實證研究”(CLS(2014)C13)。

作者簡介：駱東平，男，三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院教授，法學(xué)博士。劉道炎，男，湖北三立律師事務(wù)所主任，三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院兼職教授。