○ 沈菊生

提高政府法治能力建設

○ 沈菊生

社會矛盾多發(fā)的法治癥結主要表現(xiàn)為不良制度、執(zhí)法亂象、司法不公、社會不法叢生、督法機制虛置固化。在這樣的背景下，再也不能用傳統(tǒng)的人治手段、行政手段去解決問題，政府及政府各部門（以下簡稱政府）如何運用法治思維和方式提高自己的法治能力是值得探討的重要課題。

一、堅持法治平衡理念，著力提高政府的制度化能力

目前社會矛盾涉及面廣，許多問題的癥結在于制度不公。我們國家制度立法不公的主要根源在于一定層級的行政機關的立法建議權存在自利傾向。政府基于自利傾向，有的立法建議體現(xiàn)自己的利益，有的對社會問題視而不見放棄立法建議。在這樣的情勢下，需要我們從制度入手分析問題的原因。

權為民所用，情為民所系，利為民所謀，法為民所立。法律應當是良好的，為保障公民人權而立的。不能停留于治標層面去解決各種社會矛盾糾紛，而應當深入分析矛盾產(chǎn)生的制度層面的原因，努力以制度防糾紛于未起，化矛盾于未發(fā)，通過制度的整體的合理安排，來有效預防和減少社會矛盾糾紛。哈佛大學政治學者亨廷頓《變動社會中的政治秩序》有個結論：所有社會穩(wěn)定是社會變化和制度變化的一次函數(shù)關系。社會變化了，制度一定有相應的變化，制度變化就是要將社會變化的東西納入到制度框架中來。

目前我國政府的制度化能力還有待提高，不僅要強化立法建議權的規(guī)范意識，更要強化在平衡理念指導下的規(guī)范意識。政府身處在社會管理的第一線，面對社會變化更加靈敏，對一個國家如何完善立法和如何制定新法更有緊迫的認識。在一個國家中，政府的制度化能力是法治政府建設的重要方面。現(xiàn)代法治政府應當有制度化能力，能夠及時把各種社會問題進行歸納總結，并使之制度化。筆者認為，就當前的現(xiàn)實，我國應當重視平衡理念指導下的制度建設，也就是要堅持公權力與公權力、公權力與私權利、私權利與私權利三對關系的平衡。

二、堅持合法與合理并重理念，著力提高政府的執(zhí)法能力建設

執(zhí)法亂象引發(fā)社會矛盾，我國許多社會矛盾是由于執(zhí)法違法與執(zhí)法不當造成的。要解決執(zhí)法違法的問題，首先要處理好行政執(zhí)法和維護穩(wěn)定這兩項工作之間的關系。目前有些行政執(zhí)法行為陷入了維護穩(wěn)定與堅守法律底線兩難抉擇的困境：要么為了維護穩(wěn)定而放棄法律底線的堅守；要么堅持法律底線而承擔一定的穩(wěn)定風險。最近幾年來民眾采取過激方式維護權益的現(xiàn)象越來越多，可能存在工傷賠償?shù)氖聦?，但其不走法律途徑，要走堵企業(yè)大門的途徑；可能存在醫(yī)療事故賠償?shù)氖聦?，但其不走法律途徑，要走醫(yī)鬧的途徑；可能存在欠付工程款的事實，但其不走法律途徑，要走沖擊工地現(xiàn)場的途徑。法律問題沒人重視，變成政治維穩(wěn)問題就會重視，所以有些人就想把法律問題變成政治問題，要領導重視。領導重視了，事情就好辦，似乎與法律不沾邊了，就可以超越法律的底線處理，可以把法律拋置一邊。如此下去，法將不法，依法行政將化為泡影。

堅守法律底線是依法行政的首要條件，政府依法行政首先必須合法行政，現(xiàn)階段的重點是加強對行政不作為的執(zhí)法監(jiān)督。行政不作為是一種違法行為，可能會引起民民矛盾的加深，也會引起官民矛盾的擴大，目前行政不作為引發(fā)的復議案件數(shù)呈增加趨勢，行政不作為違法現(xiàn)象應當引起重視。

政府依法行政在堅持合法行政的基礎上還必須合理行政，合理行政的目的是控制行政自由裁量權的濫用。目前政府在推進行政機關內部行政裁量基準制度建設，但考慮到裁量基準對外涉及公民權利增減，應當向社會公開。為有力監(jiān)督行政自由裁量權的行使，筆者建議，政府應當公開所有與公民權利義務有關的行政行為資料，主要是行政處罰和行政許可方面的資料?，F(xiàn)階段可以推行行政處罰案卷公開查詢制度，任何公民、法人或者其他組織均可查詢有關案卷材料，并可復制。最后一點是，加強政府執(zhí)法能力建設，需要加快推進政府權力清單與責任清單的實施，同時加大行政執(zhí)法綜合體制改革的力度。

三、堅持司法權依法獨立行使理念，著力提高政府應對行政訴訟的能力

在法治國家中，通過法律途徑解決矛盾，是法治的常態(tài)。拿破侖對于軍隊與司法之間分工的說法發(fā)人深省。他說：與外國維持和平是軍隊的責任；與國內公民維持和平是司法的責任。法治強調把爭端沖突矛盾納入到理性的框架中解決，但為什么還有那么多人選擇沖突的方式？這其中很重要的原因是，法律維權的渠道不暢通甚至人為被堵塞，這是一個突出的問題。行政訴訟案件在所有案件中占比很低，同時當事人勝訴率也很低，這兩低很能說明一個問題，那就是我國司法受外來權力干預的情況還是比較嚴重的。在實施新的行政訴訟法之后，情況有好轉，主要表現(xiàn)在司法的權威提高了，政府尊重司法權威的意識增強了。

政府尊重司法權威，這是對法治政府的一個基本要求，另一方面，政府亦應著力提高應對行政訴訟的能力水平。新行政訴訟法出臺后，行政訴訟案件總體上提高很快。2015年浙江省全年行政訴訟案件是15000件左右，而2014年浙江省全年的量只有5000件左右；2015年浙江省行政訴訟當事人的勝訴率約占30%，而2014年當事人的勝訴率約占10%。一對比就能發(fā)現(xiàn)，隨著法治國家建設的加快，公民的法治意識在提高，政府如何在尊重司法權威的前提下提高自己的應對訴訟能力，也是當務之急。筆者認為，當前政府的一個重要工作是，提高政府法制部門的地位與作用，充實法制部門的人員，完善政府行為的自我監(jiān)督機制，這是政府應對工作的基本面。

四、堅持責任政府理念，著力加強政府責任能力建設

責任能力是指行為人能夠在主觀上受到譴責、承擔侵權責任并以一定程度的智力為前提的能力。責任能力是反映行為人對自己的違法行為后果承擔法律責任的能力。一個政府的責任能力建設，可以反映政府是否具備擔當以及自覺承擔責任的意識水平，是涉及到政府自我糾錯機制是否完善的基本標準。

責任是法律的一條生命線。沒有責任，就沒有法治。法治政府應當承擔政治責任、道德責任和法律責任。政治責任主要是憲法上的責任，是政府及其工作人員存在違法行為時由國家權力機關追究的責任；道德責任主要是有關領導在出現(xiàn)重大問題時被追究的責任；法律責任主要是政府及其工作人員出現(xiàn)違法行為時應承擔的行政責任和刑事責任。政府責任能力建設主要是道德責任和行政責任的及時承擔問題，政治責任和刑事責任主要由其他法定的國家機關追究。

目前我國政府責任能力建設遇到的主要問題有：在同級人大的監(jiān)督下，政府仍然不糾正錯誤或者糾正錯誤不力；有些行政違法行為只有等到媒體曝光后才能啟動追究責任程序，追責的被動性很強；有的政府還公然挑戰(zhàn)司法權威，對司法判決拖延執(zhí)行；政府自我主動追究責任的意識不強，導致大量的政府違法行為得不到法律追究；在其他國家機關追究政府及其工作人員責任的情形下，還存在拒絕配合調查或者配合調查不積極的現(xiàn)象。在政府責任能力不足的地方，在違法得不到追究的情況下，社會矛盾的死結會越打越深，社會矛盾也因此越來越難于解決。一個理想的具有責任能力的政府是，能夠及時主動處理政府及其工作人員的違法問題或者其他嚴重問題，并及時追究其中的道德責任和行政責任。

為了加強政府責任能力建設，筆者認為就政府自身而言，首先是違法發(fā)現(xiàn)機制的完善，在控告、舉報、監(jiān)督或者自己發(fā)現(xiàn)違法時，應當由行政監(jiān)察機關統(tǒng)一受理，并依法作出相應處理。其次是及時處理違法的機制要完善，行政監(jiān)察機關統(tǒng)一受理后，除行政監(jiān)察機關自行處理以外，應當及時交由相應主管部門進行處理，且行政監(jiān)察機關有權在交辦處理過程中進行監(jiān)督。因此，要加強政府責任能力建設，需要對行政監(jiān)察機關的地位與作用重新進行定位。行政監(jiān)察機關是政府自我監(jiān)督的機關，但其作用很難得到發(fā)揮，這與其制度設計有關，亦與監(jiān)察能力有關，主要是制度設計問題。筆者建議，將來行政監(jiān)察機關定位于統(tǒng)一受理所有行政違法問題的舉報、控告或者自行發(fā)現(xiàn)，并由其統(tǒng)一處理行政違法所產(chǎn)生的法律責任。最后，除了行政自我問責外，還要加強人大的政治問責、檢察院和法院的司法問責，從外部推動行政自我問責從深度廣度上開展。

法治強調權利保障與權力控制，實現(xiàn)公民社會與政治國家的均衡互動。國家公權與公民私權的均衡是法治運行的基石，也是社會穩(wěn)定的根本。在開放的社會，社會矛盾和沖突難以避免，只有政府法治能力提高了，社會不穩(wěn)定的危險才能降到最低。

（作者系浙江省嘉興市委黨校副教授）

（責任編輯 周吟吟）