鮑 亮

(安徽師范大學(xué)法學(xué)院，安徽 蕪湖 241003)

1 行政監(jiān)察制度的特征、職責及目的

1.1 行政監(jiān)察制度的特征

在發(fā)展中國家破除舊體制、建立新體制的現(xiàn)代化進程中，如果監(jiān)察乏力，對腐敗問題的監(jiān)管效力必將大打折扣?，F(xiàn)代法治國家要求依法行政，保障行政活動的權(quán)威性，防止行政權(quán)力的濫用。行政監(jiān)察是國家行政機構(gòu)內(nèi)專門行使監(jiān)督職權(quán)、依法對國家行政機關(guān)、國家公務(wù)員行使行政權(quán)力的行為所進行的督察和監(jiān)視。世界各國盡管在政治體制上存在著差異，行政監(jiān)察機關(guān)的體制也不一樣，但是行政監(jiān)察還是有以下一些共同點：

(1)對象上，行政監(jiān)察的對象主要為國家行政機關(guān)及其工作人員，但不同的國家在行政監(jiān)察的具體對象上存在著一定的差異。比如，北歐瑞典的議會設(shè)有監(jiān)察專員，其監(jiān)察的對象包括行政機關(guān)及其工作人員，同時還包括對司法機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督；日本行政監(jiān)察對象的范圍則更為寬泛，不僅包括行政機關(guān)，還包括會社法人、事業(yè)團體等。

(2)實施主體方面，行政監(jiān)察的實施是通過國家權(quán)力機關(guān)、議會或政府的專門機構(gòu)來實現(xiàn)的，專門機構(gòu)指的就是行政監(jiān)察機關(guān)。我國行政監(jiān)察機關(guān)隸屬于政府，是政府的一個內(nèi)設(shè)職能部門，專司行政監(jiān)察職能。行政監(jiān)察機關(guān)對國家行政機關(guān)及其工作人員的行政行為實施監(jiān)督檢查具有經(jīng)常性。

(3)行政監(jiān)察的主要目的在于對行政機關(guān)及其工作人員的行政行為加以監(jiān)督和檢查。一方面，行政監(jiān)察僅監(jiān)督和檢查行政機關(guān)及其工作人員在行政管理過程中產(chǎn)生的具有法律效力的行政行為；另一方面，行政監(jiān)察具有綜合性，如工商、審計、稅務(wù)等都是在某一專業(yè)范圍內(nèi)開展其監(jiān)督業(yè)務(wù)，只能對某一方面的行為進行監(jiān)督，監(jiān)督的主體也與行政監(jiān)察對象不一樣。

1.2 行政監(jiān)察的職責及目的

根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國行政監(jiān)察法》第18條之規(guī)定，行政監(jiān)察機關(guān)在行使行政監(jiān)察權(quán)能時，履行職責如下：(1)檢查國家行政機關(guān)在遵守和執(zhí)行法律，法規(guī)和人民政府的決定，命令中所出現(xiàn)的問題；(2)受理對國家行政機關(guān)，國家公務(wù)員和國家行政機關(guān)任命的其他人員違反行政紀律行為的控告、檢舉；(3)調(diào)查處理國家行政機關(guān)，國家公務(wù)員和國家行政機關(guān)任命的其他人員違反行政紀律的行為；(4)受理國家公務(wù)員和國家行政機關(guān)任命的其他人員不服主管行政機關(guān)給予行政處分的申訴，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他由監(jiān)察機關(guān)受理的申訴；(5)法律、行政法規(guī)規(guī)定由監(jiān)察機關(guān)履行的其他職責。綜合上述規(guī)定，可以把行政監(jiān)察的目的簡單概括為：改善行政管理、嚴肅行政紀律、保證政令暢通、提高行政效率以及推進廉潔政府建設(shè)。

2 當前我國行政監(jiān)察制度的現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 當前我國行政監(jiān)察制度的現(xiàn)狀

2.1.1 權(quán)限方面

根據(jù)《行政監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定，當前我國行政監(jiān)察機關(guān)主要有四項基本權(quán)力：建議權(quán)、調(diào)查權(quán)、檢查權(quán)和決定權(quán)。行政監(jiān)察機關(guān)在調(diào)查行政機關(guān)及其工作人員過程中，可以充分利用諸如查閱、復(fù)制材料，對于與案件相關(guān)的材料予以暫時封存、扣留，要求行政機關(guān)及其工作人員解釋和說明相關(guān)問題等權(quán)力，并享有作出相應(yīng)監(jiān)察決定的決定權(quán)和建議權(quán)。

2.1.2 機構(gòu)設(shè)置上

當前我國行政監(jiān)察機構(gòu)共分四級：監(jiān)察部主管全國范圍的監(jiān)察工作，代表國務(wù)院具體行使監(jiān)察職能，監(jiān)察對象包括國務(wù)院各部委及其工作人員，由國務(wù)院及其各部委所任命的其他人員以及省，自治區(qū)，直轄市人民政府及其工作人員；地方上(省，自治區(qū)和直轄市)設(shè)監(jiān)察廳，主管本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作，接受監(jiān)察部的領(lǐng)導(dǎo)，對監(jiān)察部和地方人民政府負責并報告工作；此外，在各自治州，設(shè)區(qū)的市，縣，自治縣，不設(shè)區(qū)的市分設(shè)監(jiān)察局(分二級)，受上級監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，對上級監(jiān)察機關(guān)和本級政府負責并報告工作。

2.2 當前我國行政監(jiān)察制度存在的問題

2.2.1 行政監(jiān)察機關(guān)的權(quán)限不夠大

行政監(jiān)察所面向的對象大多是政府官員，他們手中握有一定的公權(quán)力，兼具一定的社會地位。行政監(jiān)察機關(guān)要想實現(xiàn)對政府官員的有效監(jiān)督，就必須獲得充分的授權(quán)；現(xiàn)實中，我國行政監(jiān)察機關(guān)職能權(quán)限范圍較為狹窄。從《行政監(jiān)察法》的規(guī)定來看，行政監(jiān)察機關(guān)的權(quán)限可以概括為一般權(quán)限、調(diào)查權(quán)限和建議、決定權(quán)。但是現(xiàn)實中絕大多數(shù)時間，我國行政監(jiān)察機關(guān)僅有建議權(quán)，而無決定權(quán)；具體實踐中，行政監(jiān)察機關(guān)對于政府官員執(zhí)行法律法規(guī)、政策的監(jiān)督檢查也大多流于形式，鮮見我國行政監(jiān)察機關(guān)提出具體的監(jiān)察建議，其大部分時間僅僅履行了受理舉報、申訴的權(quán)能。

2.2.2 行政監(jiān)察法制的健全力度不夠

當前我國與行政監(jiān)察相配套的一系列法規(guī)多為規(guī)章、意見、通知和辦法，臨時且隨意。例如由中共中央頒布施行的《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準則》，黨中央、國務(wù)院制定的《制止黨政機關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定》等相關(guān)規(guī)范性文件的出臺都有著特定的時代背景，法律效力薄弱，隨意性、應(yīng)急性特點突出；我國現(xiàn)行有關(guān)行政監(jiān)督、紀律監(jiān)督和黨風(fēng)廉政建設(shè)監(jiān)督等法律法規(guī)在很多規(guī)定上都交叉重復(fù)。上至黨中央，下至地方政府，都頒行了很多關(guān)于嚴禁公款吃喝、公務(wù)消費等相關(guān)規(guī)定，但是這些規(guī)定并沒有起到預(yù)期的效果，隱性的腐敗風(fēng)氣依舊存在。

2.2.3 行政監(jiān)察隊伍建設(shè)存在著諸多不足

我國目前的行政監(jiān)察機關(guān)隊伍人員整體專業(yè)素養(yǎng)偏低，年齡結(jié)構(gòu)分布不盡合理。部分監(jiān)察干部為軍轉(zhuǎn)人員，受益于國家政策的照顧而進入行政監(jiān)察系統(tǒng)，相較之下，年輕且具備較高專業(yè)素養(yǎng)的監(jiān)察人員較少；除此之外，在行政監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部人員的選用標準上拿捏的不夠精準；由于目前我國行政監(jiān)察尚處于初步探索階段，缺乏對行政監(jiān)察人員專業(yè)技能進行規(guī)范化訓(xùn)練的體系；在對行政監(jiān)察機關(guān)人員考核上，制度規(guī)范不健全，缺乏有效的競爭機制和激勵機制，管理機制上的缺陷直接導(dǎo)致行政監(jiān)察部門人才匱乏、隊伍人員流動性大、行政效率低下。

3 改革和完善我國行政監(jiān)察體制的幾點思考

3.1 擴大行政監(jiān)察機關(guān)的職權(quán)范圍

“權(quán)力是管理的保證”。伴隨著我國社會經(jīng)濟的軟著陸，行政權(quán)日益呈現(xiàn)出擴張的趨勢，為了應(yīng)對行政權(quán)擴張的趨勢，筆者認為，有必要擴大我國行政監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察權(quán)?？尚械淖龇ㄊ牵皇琴x予其監(jiān)督監(jiān)察建議的權(quán)力。例如，對于拒不執(zhí)行監(jiān)察建議的被監(jiān)察對象，監(jiān)察機關(guān)可以傳喚并責成有關(guān)行政機關(guān)及工作人員予以改正；倘若該行政機關(guān)仍拒不執(zhí)行，監(jiān)察機關(guān)可以直接做出相應(yīng)的監(jiān)察決定。二是賦予其全權(quán)處分的權(quán)力。即行政監(jiān)察機關(guān)可以直接對違法違紀的公職人員施以降級、開除公職之處分，而無須經(jīng)過相關(guān)部門的同意。三是賦予其經(jīng)濟處罰的權(quán)力。例如，對濫用職權(quán)，給國家和集體造成較大損失的公職人員處以較高數(shù)額的罰款。

3.2 健全我國行政監(jiān)察法律體系

當前我國規(guī)范行政監(jiān)察工作最為核心的法律是《行政監(jiān)察法》，伴隨著我國社會經(jīng)濟的不斷向前發(fā)展，《行政監(jiān)察法》當中的一些規(guī)定顯然已經(jīng)滯后于社會發(fā)展的需求。如監(jiān)察機關(guān)的外派機構(gòu)應(yīng)如何設(shè)置、監(jiān)察干部應(yīng)如何任免等問題，該法需要進一步予以明確規(guī)定；除此之外，還應(yīng)完善與行政監(jiān)察工作相配套的一系列法律法規(guī)。筆者認為，我國有必要對已有的同行政監(jiān)察相關(guān)的法規(guī)和文件加以梳理，對于其中經(jīng)實踐證明確有實效的規(guī)章盡快予以立法，增強其約束力；相反，應(yīng)盡快廢除那些脫離實際的規(guī)章。盡快制定出臺《國家監(jiān)督法》，賦予監(jiān)察機關(guān)立法建議權(quán)，推進《行政程序法》、《反貪污賄賂法》等法律法規(guī)的立法進程，從而保障行政監(jiān)察人員能夠最大限度自主地行使監(jiān)察權(quán)。

3.3 加強行政監(jiān)察機關(guān)自身建設(shè)

一是嚴格選拔和錄用行政監(jiān)察機關(guān)工作人員，并使之制度化、規(guī)范化，遵照“寧缺毋濫，優(yōu)中選優(yōu)”的原則，確保每一名進入行政監(jiān)察隊伍的人員素質(zhì)過硬?！笆滓氖乔逭齽傊?、嫉惡如仇的品質(zhì)”；早在我國西漢時期，就規(guī)定監(jiān)察官須對法律非常熟稔，唐代以降，歷代封建王朝的監(jiān)察官多為進士出身，這對當今我國行政監(jiān)察機關(guān)選拔和錄用工作人員的啟示是要將那些曾受過良好法學(xué)教育的人員選拔和錄用進行政監(jiān)察機關(guān)隊伍中來。

二是加大對行政監(jiān)察隊伍的培訓(xùn)力度。一方面對于新錄用人員進行系統(tǒng)化的崗前培訓(xùn)，以使其盡快掌握行政監(jiān)察工作的程序和步驟；另一方面，每年應(yīng)保證在職的行政監(jiān)察人員參加一定量的進修活動，重點學(xué)習(xí)審計、稅務(wù)、計算機、法律等專業(yè)基礎(chǔ)知識，以使行政監(jiān)察人員的依法履職能力得到切實增強。

三是探索建立具有中國特色的行政監(jiān)察專員制度。我國現(xiàn)行憲法規(guī)定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會認為必要的時候，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，并且根據(jù)調(diào)查委員會的報告，做出相應(yīng)的決議。調(diào)查委員會進行調(diào)查的時候，一切有關(guān)的國家機關(guān)、社會團體和公民都有義務(wù)向它提供必要的資料。”該條規(guī)定為在我國建立行政監(jiān)察專員制度提供了法律依據(jù)；再者，我國的行政監(jiān)察體制已經(jīng)運行了十數(shù)載，可謂是經(jīng)驗豐富，可供借鑒的地方有很多。基于此，引用、借鑒議會行政監(jiān)察專員制度的必要性、合法性和現(xiàn)實可能性可謂一應(yīng)俱全了。接下來要做的，就是立足于我國現(xiàn)行的人大制度，對其加以適當?shù)脑O(shè)計改良：例如，可以在全國和地方各級人大委員會建立專門的行政監(jiān)察委員會；行政監(jiān)察專員享有較大的自主權(quán)、實質(zhì)性的建議權(quán)和廣泛的調(diào)查權(quán)；行政監(jiān)察委員會和行政監(jiān)察專員受人大常委會監(jiān)督，只對人大負責。

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