何劍鋒

(江西省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室，江西　南昌　330046)

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社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的問(wèn)題、原因及對(duì)策

何劍鋒

(江西省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室，江西南昌330046)

[摘要]政府職能轉(zhuǎn)變的重要方式是職能轉(zhuǎn)移，政府職能轉(zhuǎn)移的主要承接者是社會(huì)組織。在政府職能轉(zhuǎn)變的大背景下，社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的機(jī)會(huì)越來(lái)越多。但當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織自身存在總體數(shù)量偏少、結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化、社會(huì)公信力不足、服務(wù)能力有待提升等問(wèn)題。為切實(shí)破解社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的難題，構(gòu)建政府與社會(huì)組織合作共治的協(xié)同局面，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，應(yīng)大力推動(dòng)相關(guān)部門(mén)簡(jiǎn)政放權(quán)，積極推進(jìn)社會(huì)組織與行政機(jī)關(guān)脫鉤，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)社會(huì)組織的事中事后監(jiān)管，深化登記與管理制度改革，促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展與壯大。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)組織；政府職能轉(zhuǎn)移；路徑選擇

社會(huì)組織健康發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)變兩者互為前提、相輔相成、良性互動(dòng)。一方面，政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)組織發(fā)展提供重要契機(jī)和必要空間；另一方面，社會(huì)組織的發(fā)展也不斷推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)一步深入。黨的十八屆三中全會(huì)決定明確提出，要“激發(fā)社會(huì)組織活力，正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快政社分開(kāi)，推進(jìn)社會(huì)組織明確責(zé)權(quán)、依法自治、發(fā)揮作用，適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”“推進(jìn)有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會(huì)組織”[1]。2015年李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中又強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持創(chuàng)新管理，強(qiáng)化服務(wù)，著力提高政府效能，提供基本公共服務(wù)盡量采用購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式，第三方可提供的事務(wù)性管理服務(wù)交給市場(chǎng)或社會(huì)去辦”。這一系列重要論述，進(jìn)一步明確了社會(huì)組織在承接政府轉(zhuǎn)移職能中的優(yōu)勢(shì)地位。在當(dāng)前全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，如何更好地發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)管理中的作用，是政府職能轉(zhuǎn)變面臨的現(xiàn)實(shí)課題。

一、我國(guó)社會(huì)組織在承接政府職能轉(zhuǎn)移中存在的主要問(wèn)題

在政府職能轉(zhuǎn)變的大背景下，社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的機(jī)會(huì)越來(lái)越多。由于社會(huì)組織具有非營(yíng)利性、非政府性、公益性等特征，決定了它可以在政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、政府與公民之間發(fā)揮中介和橋梁作用。社會(huì)組織加入社會(huì)管理，既可以減輕政府壓力，緩解社會(huì)矛盾，改善政府形象，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)之間的良性互動(dòng)，也有利于破解政府職能轉(zhuǎn)變的難題[2]。作為承接政府職能轉(zhuǎn)變的重要載體，社會(huì)組織的地位和作用未來(lái)將日益凸顯。但當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織自身在承接政府職能轉(zhuǎn)移方面還存在著急需補(bǔ)齊的短板。

(一)總體數(shù)量偏少、結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

我國(guó)社會(huì)組織經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)30多年的發(fā)展，數(shù)量增長(zhǎng)迅速。截至2015年3月底，全國(guó)依法登記的社會(huì)組織為61.3萬(wàn)個(gè),其中社會(huì)團(tuán)體31.2萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)4190個(gè)，民辦非企業(yè)單位29.7萬(wàn)個(gè)。但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，數(shù)量仍然偏少。早在2012年3月，在美國(guó)國(guó)稅局正式登記的非營(yíng)利組織就有150多萬(wàn)家，其中公共慈善組織有近100萬(wàn)家，私人基金會(huì)有近10萬(wàn)家，還有其他類(lèi)型的非營(yíng)利組織40多萬(wàn)家。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前世界發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家每萬(wàn)人擁有社會(huì)組織數(shù)一般分別為50個(gè)和10個(gè)，我國(guó)只有2.4個(gè)。不僅如此，從目前我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的結(jié)構(gòu)來(lái)看，總體情形是互益性組織多、公益性組織少，運(yùn)作型組織多、支持型組織少，政府推動(dòng)型組織多、民間自發(fā)型組織少，教育培訓(xùn)類(lèi)組織多、公益服務(wù)類(lèi)組織少。其中，基金會(huì)發(fā)展得最快，基數(shù)很?。簧鐣?huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位發(fā)展較快，基數(shù)較大。我國(guó)社會(huì)組織目前總體上還處于發(fā)展的初級(jí)階段，無(wú)論是從業(yè)人員數(shù)量，還是固定資產(chǎn)金額、增加值及其比重等都還明顯偏少。

(二)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不夠完善

我國(guó)有些社會(huì)組織規(guī)章制度不完善，組織機(jī)構(gòu)不健全。這主要表現(xiàn)在：一是民主議事不夠規(guī)范。有些社會(huì)組織章程形同虛設(shè)，重大事項(xiàng)沒(méi)有經(jīng)過(guò)會(huì)員大會(huì)或理事會(huì)，只是通過(guò)會(huì)長(zhǎng)辦公會(huì)，有的甚至就是領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人決策，內(nèi)部“家長(zhǎng)制”現(xiàn)象比較嚴(yán)重，上級(jí)機(jī)關(guān)和機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)社團(tuán)管理架構(gòu)和負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生往往直接插手，致使社會(huì)組織難以擺脫官僚行政風(fēng)氣的影響。二是財(cái)務(wù)制度不夠健全。有些社會(huì)組織成為掛靠單位或是業(yè)務(wù)主管單位設(shè)立的“小金庫(kù)”，有的甚至沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)務(wù)帳戶(hù)。三是自律機(jī)制存在缺失。有些社會(huì)組織尤其是官辦學(xué)會(huì)和協(xié)會(huì)類(lèi)社團(tuán)，長(zhǎng)期處于松散狀態(tài)，沒(méi)有規(guī)范的人事制度，項(xiàng)目管理、人員錄用、考核獎(jiǎng)罰、自我評(píng)估往往流于形式[3]。由于內(nèi)部治理存在缺失，致使一些社會(huì)組織行為失范，有的甚至打著社會(huì)組織的旗號(hào)，或明或暗地從事?tīng)I(yíng)利性活動(dòng)，完全與以社會(huì)公益事業(yè)為核心內(nèi)容的章程背道而馳。

(三)認(rèn)同度不高、公信力不足

公信力是社會(huì)組織的生命線(xiàn)，關(guān)乎社會(huì)組織的存續(xù)與健康發(fā)展。就目前我國(guó)社會(huì)組織的現(xiàn)狀來(lái)看，社會(huì)組織的公信力與政府、企業(yè)等相比還遠(yuǎn)沒(méi)有獲得社會(huì)和公眾的認(rèn)同。在政府方面，一些部門(mén)對(duì)社會(huì)組織承接政府職能、參與社會(huì)管理和服務(wù)仍然心存疑慮，不敢放手讓渡“空間”，導(dǎo)致社會(huì)組織“無(wú)米可炊”。在公眾方面，大多數(shù)社會(huì)成員依賴(lài)政府的心理根深蒂固，對(duì)政府之外的其他主體缺乏足夠的認(rèn)同和信心。在輿論導(dǎo)向方面，一些有關(guān)社會(huì)組織的負(fù)面報(bào)道大大降低了社會(huì)組織的公信度。而對(duì)社會(huì)組織公信力摧殘最為嚴(yán)重的，是有的社會(huì)組織因自身活動(dòng)信息透明度不夠，致使形象受損。如：2011年的“郭美美事件”，引發(fā)中國(guó)紅十字會(huì)危機(jī)；“尚德詐捐門(mén)事件”，引發(fā)中華慈善總會(huì)信任危機(jī)。近幾年政府有關(guān)部門(mén)查處的不少壟斷案例顯示，少數(shù)行業(yè)協(xié)會(huì)成為會(huì)員企業(yè)壟斷市場(chǎng)的工具，甚至操縱商品價(jià)格，破壞市場(chǎng)秩序，損害消費(fèi)者權(quán)益。還有部分協(xié)會(huì)“政會(huì)不分”，充當(dāng)“二政府”角色，與監(jiān)管部門(mén)人員合謀斂財(cái)。更有甚者，少數(shù)協(xié)會(huì)明碼標(biāo)價(jià)交易頭銜，以評(píng)選為名胡亂收費(fèi)，評(píng)選表彰存在名實(shí)不符和謀取利益的不軌行為。諸如此類(lèi)的違規(guī)亂象，導(dǎo)致社會(huì)組織公信力嚴(yán)重不足。

(四)服務(wù)能力有待提升

受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，目前，我國(guó)許多社會(huì)組織都是從政府部門(mén)脫胎而來(lái)，不僅機(jī)構(gòu)、人員、設(shè)施等大多來(lái)源于政府，而且主要領(lǐng)導(dǎo)也大多由政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)或政府機(jī)關(guān)改革分流出來(lái)的官員擔(dān)任，形成與政府部門(mén)千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，服務(wù)理念、服務(wù)方式、服務(wù)手段等都受制于傳統(tǒng)行政觀念，無(wú)法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。不少社會(huì)組織的骨干是由業(yè)務(wù)主管單位或掛靠單位的工作人員和離退休老同志兼任。工作人員老化，社會(huì)組織普遍成為離退休官員發(fā)揮“余熱”的場(chǎng)所。這些老同志在工作中有許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，但是也存在著知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理、身體素質(zhì)和適應(yīng)能力較差等問(wèn)題，工作專(zhuān)業(yè)性和時(shí)間均難以保證。相當(dāng)一部分社會(huì)組織財(cái)力薄弱，資金來(lái)源主要靠政府財(cái)政，自主籌資水平較低，資金來(lái)源持續(xù)性較差。由于資源短缺、經(jīng)費(fèi)緊張，導(dǎo)致專(zhuān)業(yè)人才稀缺，大部分的社會(huì)組織缺少?gòu)氖律鐣?huì)工作的專(zhuān)職專(zhuān)業(yè)人員，具備公共管理知識(shí)、具有宏觀協(xié)調(diào)能力的社會(huì)工作者更少。由于專(zhuān)業(yè)人才缺乏，對(duì)于諸如募捐、資助、項(xiàng)目管理、評(píng)估等基本活動(dòng)，既缺少有關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能，又沒(méi)有實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)，致使相關(guān)活動(dòng)難以取得理想的成效，連帶也導(dǎo)致社會(huì)組織難以做大、做強(qiáng)。目前，我國(guó)社會(huì)組織整體上與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、有效承接政府轉(zhuǎn)移職能和參與社會(huì)管理創(chuàng)新還有較大的差距。

二、造成社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移困境的原因分析

社會(huì)組織承接政府職能，前提是改革政府包攬社會(huì)治理的傳統(tǒng)方式，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，將管不好、管不了和不該管的事務(wù)逐步轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，形成“黨委—政府—社會(huì)組織—企業(yè)(個(gè)人)”的四層聯(lián)動(dòng)體系和黨委、政府、社會(huì)組織、企業(yè)(個(gè)人)四大社會(huì)管理主體?？偟脑瓌t就是要加大政府職能轉(zhuǎn)移的委托力度，向社會(huì)組織開(kāi)放更多的公共資源和領(lǐng)域，從而為社會(huì)組織參與社會(huì)管理，并在參與社會(huì)管理的過(guò)程中不斷發(fā)展壯大提供必要的條件。筆者認(rèn)為，當(dāng)前社會(huì)組織在承接政府職能轉(zhuǎn)移過(guò)程中之所以會(huì)產(chǎn)生種種障礙，主要有以下原因。

(一)政府與社會(huì)組織在社會(huì)治理中的邊界不清、責(zé)任不明

按照政府與社會(huì)組織合作共治理論，政府與社會(huì)組織在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)中是一種合作共治關(guān)系。政府只是一個(gè)公正的“中間人”角色，社會(huì)組織則作為介于政府和企業(yè)之間的一種組織，充當(dāng)整個(gè)社會(huì)的“潤(rùn)滑劑”。當(dāng)前，由于轉(zhuǎn)型期國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的特殊性，政府與社會(huì)組織還不是對(duì)等的主體，尚未形成平等合作的關(guān)系。在社會(huì)治理理念上，人們對(duì)社會(huì)組織的角色與職能認(rèn)識(shí)存在差異，作為新生事物，社會(huì)組織的治理主體地位尚不夠明確，相關(guān)配套制度安排尚未到位，導(dǎo)致在與政府協(xié)作及合作過(guò)程中的職責(zé)定位不夠清晰。同時(shí)，政府自身在社會(huì)治理中也找不準(zhǔn)定位，不太清楚轉(zhuǎn)移職能的依據(jù)是什么，習(xí)慣于“包攬一切”“親力親為”。由于沒(méi)有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定政府與社會(huì)組織的邊界，以致于社會(huì)組織的職能配置看起來(lái)比較模糊。實(shí)踐中，因?yàn)闆](méi)有區(qū)分政府職能的不同性質(zhì)，也就模糊了政府與社會(huì)組織的職能邊界，導(dǎo)致不該被轉(zhuǎn)移的轉(zhuǎn)移了，該轉(zhuǎn)移的沒(méi)有轉(zhuǎn)移，或轉(zhuǎn)移的方式不當(dāng)而導(dǎo)致職能沒(méi)有很好地履行，甚至在政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，政府部門(mén)仍然處于主導(dǎo)地位，有權(quán)選擇轉(zhuǎn)移什么和如何轉(zhuǎn)移。因此，這就會(huì)出現(xiàn)以下兩種情形：一是將那些難以履行且無(wú)利可圖的職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，結(jié)果是社會(huì)組織既沒(méi)有履行的動(dòng)力又沒(méi)有履行的資源；二是社會(huì)組織可以履行但政府部門(mén)因有利可謀而不愿意轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)移不充分[3]，結(jié)果是社會(huì)組織時(shí)常處于“無(wú)米可炊”的狀態(tài)。

(二)政府的社會(huì)治理能力與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)

社會(huì)治理是包括政府在內(nèi)的全社會(huì)共同參與的協(xié)同治理過(guò)程。推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理新格局。我國(guó)目前的狀況是公共服務(wù)供給主要還是由政府承擔(dān)，但政府社會(huì)治理機(jī)構(gòu)的職責(zé)、編制、崗位等還有待澄清落實(shí)，仍然存在職能交叉重疊、協(xié)調(diào)與制約機(jī)制不健全等突出問(wèn)題。政府層級(jí)間事權(quán)劃分不清，部門(mén)間職責(zé)劃分又過(guò)細(xì)，致使社會(huì)治理過(guò)程中關(guān)系不夠順暢，造成很多“該管的不管、不該管的強(qiáng)管、管了的又管不好”“看見(jiàn)問(wèn)題的管不了、管得了的看不見(jiàn)”等現(xiàn)象。同時(shí)，由于受傳統(tǒng)“政社不分”“政社混同”等舊體制的影響，加上目前社會(huì)治理所需要的各種資源仍然主要集中在政府部門(mén)，政府對(duì)社會(huì)治理起主導(dǎo)作用，很容易演變成政府的“大包大攬”，造成政府角色的“越位”“錯(cuò)位”，也導(dǎo)致政府治理手段改進(jìn)和創(chuàng)新動(dòng)力的不足，往往熱衷于經(jīng)驗(yàn)式管理，具體表現(xiàn)就是重批輕管、重建輕管、重評(píng)輕管，跟不上經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。另外，從政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮來(lái)看，目前政府在履行引導(dǎo)和促進(jìn)多元主體在社會(huì)治理中各負(fù)其責(zé)、有效合作的職責(zé)方面做得還不夠。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是對(duì)社會(huì)組織的主體地位認(rèn)識(shí)不清。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)時(shí)，參與的主體主要為企業(yè)，社會(huì)組織的主體地位往往被忽視。二是對(duì)社會(huì)組織參與政策發(fā)展的作用認(rèn)識(shí)不清。這既與社會(huì)組織自身未扮演好政策建議的角色、不能很好地提出合理化建議有關(guān)，也與制度設(shè)計(jì)方面的缺失、社會(huì)組織缺乏參與政策發(fā)展的常規(guī)途徑有關(guān)。政府一方面要將社會(huì)組織明確地納入公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的對(duì)象，不斷拓寬其參與購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的途徑，為社會(huì)組織參與公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)競(jìng)爭(zhēng)提供公平公正的政策環(huán)境，另一方面也要大力推進(jìn)社會(huì)組織參與政策發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)組織尋求與政府合作的常態(tài)化、規(guī)范化和制度化，采取有效措施為社會(huì)組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù)讓渡“空間”，以最終形成政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局。

(三)社會(huì)組織自身角色不清、作用發(fā)揮受限

社會(huì)組織是社會(huì)性事業(yè)的細(xì)胞和志趣性合作的紐帶，是承接社會(huì)治理責(zé)任、負(fù)擔(dān)社會(huì)治理成本的重要力量。 社會(huì)組織治理在屬性上是對(duì)政府宏觀管理和企業(yè)微觀管理的輔助性手段。在治理過(guò)程中，社會(huì)組織以特定利益共同體為單位，以組織信念為依托，以實(shí)現(xiàn)公益為面向，實(shí)行的是組織趨義性和非趨利性相統(tǒng)一的自我治理。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐表明，由社會(huì)組織提供公共服務(wù)，不僅交易成本低，而且人們彼此信任，組織認(rèn)可度高，是一種有效的公共服務(wù)供給制度形式[4]。但由于政事不分，當(dāng)前我國(guó)許多社會(huì)組織實(shí)際上成為政府部門(mén)的“影子”，或者本身就是政府的一個(gè)“變形金剛”。有些社會(huì)組織無(wú)論是組織形態(tài)還是組織功能，形為社會(huì)組織，實(shí)為社會(huì)行政組織。既無(wú)從具有和發(fā)揮組織運(yùn)行的自主性，也不能為社會(huì)公眾和市場(chǎng)組織的“非政府性需要”很好地提供回應(yīng)性服務(wù)[5]。一些官方社會(huì)組織直接承擔(dān)政府職能，甚至與政府部門(mén)合署辦公，無(wú)償使用政府服務(wù)機(jī)構(gòu)的場(chǎng)所，“行政化”色彩濃厚。而一些“民辦”社會(huì)組織，由于未完全擺脫習(xí)慣性的“政府依賴(lài)”，加以受資金、管理、場(chǎng)所等方面的限制，可用資源缺乏，功能發(fā)揮有限，主動(dòng)參與社會(huì)管理的積極性不高，不能滿(mǎn)足社會(huì)的需求。

(四)社會(huì)公共服務(wù)提供跟不上民眾和社會(huì)的需求

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，民眾和社會(huì)的需求也在不斷升級(jí)。面對(duì)公共服務(wù)需求不斷增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)，我國(guó)政府和社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)合作治理是一種必然的趨勢(shì)。目前的情況是，一方面政府提供社會(huì)公共服務(wù)，由于受發(fā)展程度、政績(jī)觀等因素的影響，不少地方仍然致力于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，公共服務(wù)型政府建設(shè)緩慢，多數(shù)地方政府習(xí)慣于自己提供公共服務(wù)，服務(wù)提供方式單一化，干預(yù)微觀事務(wù)過(guò)多，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的積極性不夠。公共服務(wù)偏重維穩(wěn)，在政法、治安等方面投入大筆資金，而對(duì)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、社會(huì)救助、公益慈善等方面經(jīng)費(fèi)投入明顯不足[6]。另一方面從社會(huì)組織提供社會(huì)公共服務(wù)來(lái)看，由于社會(huì)認(rèn)同感不強(qiáng)，專(zhuān)業(yè)能力、管理與技術(shù)隊(duì)伍力量的嚴(yán)重短缺，導(dǎo)致社會(huì)組織公共服務(wù)能力不強(qiáng)，政府的職能轉(zhuǎn)移無(wú)人承接?！豆饷魅?qǐng)?bào)》曾刊文指出，2013年，國(guó)采中心承擔(dān)的中央機(jī)關(guān)失能和半失能老人居家養(yǎng)老服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目，通過(guò)向供應(yīng)商征集意見(jiàn)和專(zhuān)家論證發(fā)現(xiàn)，北京市場(chǎng)能夠承擔(dān)日100人次服務(wù)規(guī)模的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)只有1家，最終只能向財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)單一來(lái)源方式采購(gòu)。南京市浦口區(qū)有各類(lèi)社會(huì)組織1800多家，但能夠承接政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目的不到10%。社會(huì)組織所能提供的公共服務(wù)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足民眾和社會(huì)的需求。

三、破解社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移難題的對(duì)策探討

我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及政府能力的局限性，都要求實(shí)現(xiàn)由國(guó)家與社會(huì)高度同一的“大政府、小社會(huì)”的管理格局到國(guó)家與社會(huì)分離，實(shí)行社會(huì)職能社會(huì)化、社會(huì)事務(wù)社會(huì)辦的“小政府、大社會(huì)”管理格局的轉(zhuǎn)變。黨的第十八大、十八屆三中全會(huì)的召開(kāi)，為社會(huì)組織的“增速發(fā)展”創(chuàng)造了絕好的機(jī)遇和條件。要切實(shí)破解社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的難題，當(dāng)前應(yīng)著力做好以下幾個(gè)方面的工作。

(一)深化登記與管理制度改革

要按照2013年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》關(guān)于社會(huì)組織管理制度改革的要求，加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制。一是盡可能精簡(jiǎn)社會(huì)組織的登記審批手續(xù)。要深刻領(lǐng)會(huì)國(guó)務(wù)院簡(jiǎn)政放權(quán)的指示精神，除必須登記審批的事項(xiàng)外，一律實(shí)行備案登記。最大限度下放登記權(quán)限，把應(yīng)由縣級(jí)履行、能由縣級(jí)履行的職責(zé)都“放徹底”“放到底”。只要不是法律法規(guī)規(guī)定必須提交前置行政審批、依法加強(qiáng)登記審查和監(jiān)督管理的，實(shí)行民政部門(mén)直接登記，不再由業(yè)務(wù)主管單位審查同意，實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律、行業(yè)調(diào)解，以活躍市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的作用。應(yīng)進(jìn)一步放寬社會(huì)組織注冊(cè)資金、人數(shù)以及占地規(guī)模等方面的要求，重點(diǎn)關(guān)注社會(huì)組織的工作目標(biāo)、相關(guān)計(jì)劃及其完成情況，為各類(lèi)社會(huì)組織的方便快捷登記創(chuàng)造條件[7]。要進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)組織登記管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，增強(qiáng)其依法登記、快速審批的能力。二是完善社會(huì)組織管理制度改革。社會(huì)組織管理制度改革，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)是重點(diǎn)。要按照有關(guān)部署和要求，重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類(lèi)、科技類(lèi)、公益慈善類(lèi)、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織。設(shè)立專(zhuān)門(mén)的公益組織類(lèi)別，實(shí)現(xiàn)審批體制、報(bào)告體制等相應(yīng)體制的對(duì)接。推動(dòng)社會(huì)組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，要求其建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，對(duì)組織目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)、人員管理、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、獎(jiǎng)勵(lì)懲罰、未來(lái)規(guī)劃都要做出詳細(xì)規(guī)定，政府可將社會(huì)組織的內(nèi)部管理水平作為其參與購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)的標(biāo)準(zhǔn)之一。大力促進(jìn)社會(huì)組織“孵化器”的發(fā)展，為各類(lèi)社會(huì)組織的發(fā)育和成長(zhǎng)提供支撐平臺(tái)。

(二)大力推動(dòng)政府相關(guān)部門(mén)簡(jiǎn)政放權(quán)

隨著社會(huì)組織逐漸成為推動(dòng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一支重要力量，政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)逐漸淡出對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，要通過(guò)向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，將社會(huì)公共事務(wù)的管理權(quán)“讓渡”給社會(huì)組織[8]。具體來(lái)說(shuō)，就是要科學(xué)編制政府轉(zhuǎn)移職能清單、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄以及具備承接政府轉(zhuǎn)移職能和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的社會(huì)組織目錄，逐步將政府微觀層面的事務(wù)性服務(wù)職能、部分行業(yè)管理職能等轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織。建立健全政府向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制，及時(shí)、充分地向社會(huì)公布政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目、內(nèi)容以及對(duì)承接主體的要求和績(jī)效、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等信息。通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，推動(dòng)公辦事業(yè)單位與主管部門(mén)理順關(guān)系，推進(jìn)有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會(huì)組織，堅(jiān)決防止“一邊購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，一邊又養(yǎng)人辦事”“兩頭占”現(xiàn)象的出現(xiàn)。2013年江西省在深化行政審批制度改革工作中，明確提出了“十個(gè)凡是”的精簡(jiǎn)原則，即：凡是市場(chǎng)主體能夠自主決定、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自行調(diào)節(jié)的事項(xiàng)，堅(jiān)決取消審批；凡是社會(huì)組織能夠自律管理的事項(xiàng)，堅(jiān)決轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織；凡是能夠通過(guò)法律、經(jīng)濟(jì)手段解決的事項(xiàng)，堅(jiān)決取消政府管制；凡是能夠通過(guò)事中、事后監(jiān)管達(dá)到管理目的的事項(xiàng)，堅(jiān)決取消事前審批；凡是不符合法律法規(guī)、利用“紅頭文件”設(shè)定的非行政許可審批事項(xiàng)和各類(lèi)前置性變相行政審批事項(xiàng)，堅(jiān)決予以清理取消；凡是市縣政府能夠承擔(dān)或?qū)嵤┣腋鼮楸憬萦行У氖马?xiàng)，堅(jiān)決予以下放；凡是不合法的收費(fèi)項(xiàng)目堅(jiān)決取消，不合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)堅(jiān)決修正；凡是無(wú)依據(jù)、無(wú)實(shí)際意義的評(píng)比表彰達(dá)標(biāo)項(xiàng)目，堅(jiān)決予以取消；凡是法律規(guī)定的準(zhǔn)入門(mén)檻，盡可能地踩下線(xiàn)；凡是適合向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)，盡可能實(shí)施購(gòu)買(mǎi)服務(wù)?！笆畟€(gè)凡是”原則的推行，有力地推動(dòng)了審批事項(xiàng)最大限度地取消和下放，為江西省社會(huì)組織騰挪了發(fā)展的“空間”。需要強(qiáng)調(diào)的是，在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，要重點(diǎn)推動(dòng)政府部門(mén)與社會(huì)組織間關(guān)系的轉(zhuǎn)變，應(yīng)結(jié)合行政權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)，進(jìn)一步明確政府部門(mén)的權(quán)力和責(zé)任，厘清社會(huì)組織的權(quán)力與職責(zé)，在政府相關(guān)職能部門(mén)與社會(huì)組織間努力構(gòu)建以服務(wù)為軸心的新型關(guān)系，建立政府部門(mén)與社會(huì)組織之間的合作互動(dòng)機(jī)制。

(三)積極推進(jìn)社會(huì)組織與行政機(jī)關(guān)脫鉤

當(dāng)前各級(jí)政府部門(mén)正按照黨的十八大以來(lái)中央對(duì)社會(huì)組織改革發(fā)展做出的一系列重大決策部署，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)社會(huì)組織管理制度改革，社會(huì)組織直接登記、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤、社會(huì)組織綜合監(jiān)管體系創(chuàng)新、優(yōu)化社會(huì)組織發(fā)展環(huán)境、加強(qiáng)社會(huì)組織自身建設(shè)等工作正有序鋪開(kāi)。但相關(guān)資料顯示，政府職能部門(mén)與社會(huì)組織之間的新型良性關(guān)系還遠(yuǎn)未建立，仍然存在政府與社會(huì)組織間的界限不清、政府與社會(huì)組織間的關(guān)系不順以及政府與社會(huì)組織間的互動(dòng)不足等問(wèn)題。當(dāng)務(wù)之急是要加快政社分開(kāi)的步伐，依法界定政府與社會(huì)組織的關(guān)系，構(gòu)建新型政社關(guān)系。一是政府部門(mén)要有效轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)同和信任，要在職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中，正確認(rèn)識(shí)社會(huì)組織在公共事務(wù)和社會(huì)管理中的重要功能，切實(shí)樹(shù)立起合作理念，深入研究社會(huì)組織參與公共事務(wù)和社會(huì)管理的形式、內(nèi)容、渠道、制度保障、反饋機(jī)制、效果的評(píng)估機(jī)制等。二是不斷完善政府與社會(huì)組織合作的體制機(jī)制。要加強(qiáng)相關(guān)配套措施的制定，努力促進(jìn)政府與社會(huì)組織的關(guān)系朝良性互動(dòng)方向邁進(jìn)。三是限制行政機(jī)關(guān)和財(cái)政供給事業(yè)單位參與發(fā)起成立社會(huì)組織，促進(jìn)官辦社會(huì)組織的管辦分離，讓官辦社會(huì)組織按照自身職能定位要求轉(zhuǎn)向行業(yè)管理和服務(wù)。四是按照中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》的通知要求，推進(jìn)社會(huì)組織在機(jī)構(gòu)、職能、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)、人員等方面與行政機(jī)關(guān)脫鉤，厘清行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織的職能邊界，禁止現(xiàn)職國(guó)家公務(wù)員在社會(huì)組織中兼職，相應(yīng)核銷(xiāo)社會(huì)組織使用的事業(yè)編制。五是引導(dǎo)社會(huì)組織樹(shù)立責(zé)任意識(shí)和公共服務(wù)理念，發(fā)揮特色和優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)決避免“紅頂中介”現(xiàn)象。要求社會(huì)組織設(shè)立獨(dú)立賬戶(hù)，以防止借機(jī)斂財(cái)、亂收費(fèi)和亂攤派等行為。鼓勵(lì)社會(huì)組織引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推進(jìn)“一業(yè)多會(huì)”試點(diǎn)。通過(guò)全面深度改革清理，普遍實(shí)現(xiàn)各類(lèi)社會(huì)組織的政社分開(kāi)。

(四)進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)社會(huì)組織的事中事后監(jiān)管

能夠承擔(dān)社會(huì)事務(wù)管理任務(wù)的社會(huì)組織，應(yīng)該是依法設(shè)立、權(quán)責(zé)明確、依法自治、行業(yè)自律的社會(huì)組織。這些社會(huì)組織，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善，組織自律性強(qiáng)，社會(huì)公信度高。只有這樣的社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的社會(huì)事務(wù)，參與社會(huì)事務(wù)管理與服務(wù)，政府才會(huì)放心，老百姓才能安心[9]。因此，各類(lèi)社會(huì)組織自身要完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，健全會(huì)員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)及選舉、議事、財(cái)務(wù)等各項(xiàng)制度，強(qiáng)化章程的核心地位。政府部門(mén)要落實(shí)“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，厘清登記管理機(jī)關(guān)、行業(yè)管理部門(mén)和相關(guān)職能部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的事中事后監(jiān)管，形成“上面牽頭、中間牽手、協(xié)力監(jiān)管”的聯(lián)動(dòng)格局。一是民政部門(mén)要依法履行登記、年度檢查、日常監(jiān)管、執(zhí)法查處等職能，指導(dǎo)社會(huì)組織信息公開(kāi)和社會(huì)評(píng)估；二是行業(yè)主管部門(mén)要負(fù)責(zé)制定社會(huì)組織在本行業(yè)的活動(dòng)規(guī)范，通過(guò)轉(zhuǎn)移職能、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、資金扶持、發(fā)布信息等方式引導(dǎo)社會(huì)組織健康發(fā)展；三是其他相關(guān)部門(mén)要在職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)社會(huì)組織實(shí)施監(jiān)管，創(chuàng)新監(jiān)管理念和方式，轉(zhuǎn)變“人盯人戰(zhàn)術(shù)”的監(jiān)管心態(tài)，推進(jìn)監(jiān)管人員業(yè)務(wù)能力的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

(五)促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展與壯大

沒(méi)有社會(huì)組織的參與，政府職能轉(zhuǎn)移將無(wú)法真正落地。因此，如何推動(dòng)社會(huì)組織的發(fā)展與壯大，應(yīng)提到重要的議事日程。筆者認(rèn)為，要達(dá)成社會(huì)組織發(fā)展、壯大的目標(biāo)，不僅需要政府加大扶持的力度，也需要社會(huì)組織自身的努力。一是鼓勵(lì)社會(huì)資本支持社會(huì)組織的發(fā)展。政府要在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，制定激勵(lì)社會(huì)資本支持社會(huì)組織發(fā)展的財(cái)稅政策，通過(guò)財(cái)稅政策鼓勵(lì)社會(huì)資本以信貸、贊助、捐助等方式對(duì)社會(huì)組織提供資金支持。條件成熟的地區(qū)，可以建立社會(huì)組織發(fā)展基金，以滿(mǎn)足社會(huì)組織發(fā)展的資金需求。二是社會(huì)組織自身應(yīng)加強(qiáng)誠(chéng)信建設(shè)。作為社會(huì)組織，要嚴(yán)格按照有關(guān)政策法規(guī)和制度的要求，盡快建立和完善信用體系和信息公開(kāi)制度，建立社會(huì)組織法定代表人離任審計(jì)、負(fù)責(zé)人管理和責(zé)任追究等制度，主動(dòng)接受政府有關(guān)部門(mén)和社會(huì)的監(jiān)督，以樹(shù)立良好的形象。三是積極培養(yǎng)社會(huì)信任環(huán)境。社會(huì)公眾的信任是社會(huì)組織存續(xù)與發(fā)展壯大的必要條件。人們受傳統(tǒng)觀念的影響，總是傾向于信任政府組織，而對(duì)社會(huì)組織抱持一種懷疑的態(tài)度。為此，應(yīng)通過(guò)積極的宣傳營(yíng)造輿論氛圍，轉(zhuǎn)變民眾的思想觀念，為社會(huì)組織的發(fā)展壯大構(gòu)建堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯劉云華

[收稿日期]2015-12-07

[作者簡(jiǎn)介]何劍鋒(1965-),男，安徽黟縣人,江西省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室副主任,主要從事行政體制改革研究。

[中圖分類(lèi)號(hào)]D630.1

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2096-1243(2016)02-0012-07