□張兆芹 陳守芳

中國成人教育立法現(xiàn)狀與展望研究

□張兆芹 陳守芳

十八大四中全會提出依法治國，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，在國家政策引領(lǐng)下人們對教育領(lǐng)域的立法問題更加關(guān)注。通過對國內(nèi)外的成人教育立法現(xiàn)狀文獻進行梳理分析，發(fā)現(xiàn)中外成人教育立法存在諸多方面的差距，立足本國國情，借鑒國外成人教育立法經(jīng)驗，提出了構(gòu)建中國成人教育法的幾點展望：構(gòu)建成人教育法規(guī)體系，制定全國性的《成人教育法》單行本、確立立法理念，建立終身教育制度，構(gòu)建學(xué)習(xí)化社會、建立規(guī)范的成教管理體制和運行機制。

成人教育；立法現(xiàn)狀；立法展望

成人教育，廣義理解是各類在職（從業(yè)）人員的教育，狹義理解是在職（從業(yè)）人員的學(xué)歷教育［1］。1995年頒布的《中華人民共和國教育法》明確規(guī)定我國實行成人教育制度。成人教育作為終身教育體系的重要組成部分，越來越受到民眾以及國家的重視。首先，從成人教育的外部環(huán)境來說，社會經(jīng)濟和法制建設(shè)的迅猛發(fā)展以及終身教育體系的建立和推廣都對成人教育立法規(guī)范提出了更高的要求［2］。實體社區(qū)教育、網(wǎng)絡(luò)社區(qū)教育等的發(fā)展也不斷促進和迫切要求我國成人教育擁有自己獨立的國家層面的立法，以規(guī)范現(xiàn)在龐大的成人教育受眾群體的行為，讓他們有法可依。其次，從成人教育的內(nèi)部環(huán)境來看，成人教育逐漸從基礎(chǔ)教育、高等教育、職業(yè)教育中獨立出來，對社會進步和經(jīng)濟發(fā)展有著不可替代的作用，因此，為了成人教育更好地發(fā)展需要依法治教［2］。成人教育立法有助于鞏固成人教育成果，可以起到引導(dǎo)和保障成人教育健康發(fā)展的作用［3］。從立法的基礎(chǔ)來看，《憲法》、《教育法》、《中國教育改革和發(fā)展綱要》中的相關(guān)章節(jié)和條款為成教法立法提供了直接的法律和政策基礎(chǔ)。十八屆四中全會明確了全面推進依法治國的的重大任務(wù)，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。但目前成人教育理論體系還不夠成熟，成人教育政策法規(guī)還不夠完善，時至今日，我國依舊沒有獨立的成人教育法，這也引起學(xué)者們對成人教育立法的廣泛關(guān)注與重視，紛紛對成人教育立法進行了不同層面的研究和探索。本文通過對國內(nèi)外成人教育立法現(xiàn)狀文獻進行梳理分析，發(fā)現(xiàn)中外成人教育立法存在諸多方面的差距，并立足本國國情，借鑒國外成人教育立法經(jīng)驗，探索構(gòu)建我國成人教育法體系。

一、成人教育立法現(xiàn)狀比較分析

（一）中國成人教育立法的現(xiàn)狀分析

從有關(guān)我國成人教育立法的具體研究內(nèi)容來看，中國大陸及臺、港、澳成人教育政策法規(guī)梳理列表如下：

新中國成立以來，我國成人教育取得了一定的成績，如基本掃除了青壯年文盲及在職業(yè)培訓(xùn)方面一定程度上提高了職工的素質(zhì)。但成人教育在發(fā)展過程中還出現(xiàn)了“三亂”，如：亂辦學(xué)、亂收費、亂發(fā)文憑，這些現(xiàn)象必須依靠法律形式進行規(guī)范和調(diào)整。從表1中可以看出我國成人教育立法的特點如下：

1.大陸地區(qū)成人教育的立法特點：首先，從所列的法律條文來看我國到目前為止還沒有一部全國性的成人教育單行法來指導(dǎo)地方性的成人教育法規(guī)、條例。其次，雖然我國地方獨立嘗試制定了一定的地區(qū)性的成人教育法規(guī)，但在筆者所分析之前文獻中了解到地方成人教育法的落實流于形式或法規(guī)的實踐性不強。再者，從表中列出的法律條文可以看出我國當(dāng)前的成人教育法規(guī)立法對象還不夠?qū)挿海饕歉叩瘸扇私逃⒎?，鮮少關(guān)注初、中等及大學(xué)后成人教育的立法。

表1 中國成人教育立法現(xiàn)狀

2.臺、港、澳成人教育的立法特點，從所梳理的文獻資料中得出：明確的指導(dǎo)思想—最大限度的滿足社會和在職成人對教育的需求，突出終身教育理念；以“統(tǒng)整”的觀點綜合計劃、協(xié)調(diào)和實施各類成人教育活動，注重成人教育的法制化、制度化和系統(tǒng)化；注重立法構(gòu)建多元化的成人教育體系，關(guān)注成人個性需要，讓學(xué)生擁有更多、更靈活的進修機會；對在各種途徑參加學(xué)習(xí)的成果進行公正、客觀、合理的認(rèn)可，從而形成鼓勵學(xué)習(xí)的良好機制。除了以上優(yōu)勢之外還存在一些不足之處。如：香港地區(qū)除了設(shè)立大學(xué)的法例外，并沒有設(shè)立特定的法律針對大專教育，在成人教育或繼續(xù)教育中也沒有單行的法律文本。

（二）國外成人教育立法的現(xiàn)狀分析

單從立法上來看，國外的成人教育法中都或多或少的制定了相應(yīng)的職業(yè)教育法，這也是其將職業(yè)教育納入成人教育的一個體現(xiàn)（見表2）。在法律條例中有關(guān)成人培訓(xùn)機構(gòu)設(shè)立的合法性問題，如法國就做了部分規(guī)定，其繼續(xù)職業(yè)教育法的頒布和實施就以立法的形式對培訓(xùn)機構(gòu)的設(shè)立進行了確保。除美國、法國外所列表格中的其他國家也并未制定單獨的成人教育立法，但筆者在梳理文獻時發(fā)現(xiàn)這些國家有關(guān)成人教育的立法表現(xiàn)出如下幾個共同的特點：

表2 國外成人教育立法現(xiàn)狀

1.國家高度重視成人教育的立法，依法治教。從其所列法律法規(guī)中具體的對成人教育的性質(zhì)、任務(wù)、原則、地位等各個方面所作的規(guī)定和在重大的教育改革法中都有所涉及成人教育等都可見國家對成人教育的重視程度。

2.以立法的形式確保成人教育的經(jīng)費來源。以上幾個國家都十分重視成人教育的經(jīng)費籌措，并以立法的方式規(guī)定成人教育經(jīng)費由國家、社會力量等共同出資，部分國家還將出資比率進行了細分，如韓國就有規(guī)定按國民生產(chǎn)總值的1%的比例逐年增加成人教育的經(jīng)費，法國也有規(guī)定成人教育經(jīng)費主要來自國家資助和企業(yè)投資。

3.通過立法，全面推進構(gòu)建終身教育體制。為了促進終身教育體制的建立以上各國都在立法上做了一系列規(guī)定，以確保每個公民都能隨時隨地接受教育，不受年齡和性別的限制。成人教育作為終身教育的重要組成部分，已列入表中國家政策法令之中。

（三）中外成人教育立法的比較分析和啟示

國外成人教育立法的現(xiàn)狀分析是為了更好的對我國成人教育立法的發(fā)展提供寶貴經(jīng)驗，結(jié)合我國成人教育立法現(xiàn)狀，從立法理念、管理體制、立法對象、經(jīng)費保障四個方面對中外成人教育立法進行比較（見表3）。

中國目前雖沒有一部由國家最高權(quán)力機關(guān)頒布的、具有強制法律效力的成人教育法律去統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)成人教育的法規(guī)條例，但已經(jīng)出臺了一系列有關(guān)成教方面的法規(guī)政策，具有一定的規(guī)模，因此有比較好的基礎(chǔ)。下面將對中外成人教育立法比較進行深入的分析。

首先，立法理念方面。成人教育相比其他教育有其特殊性，教育對象多樣化，經(jīng)費來源多元化，學(xué)員管理復(fù)雜化等都使得成人教育需要通過法律程序上升為國家意志。我國成人教育的立法理念如表所示是基于經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展及成人對教育的需求，這一點中外應(yīng)該是一致的。但是跟國外相比，如日本、韓國、法國的終身教育理念，美國的人力資本理論，黨的十八大四中全會提出，法律是治國之重器，良法是善治之前提。為制定高質(zhì)量的成人教育法，我國應(yīng)將終身教育、學(xué)習(xí)型社會等理念納入到立法中，使法律的制定具有堅實的精神依托。

表3 中外成人教育立法比較

其次，管理體制方面。國外的行政體制決定了其成人教育在法制方面的管理體制，美國、法國、英國實行分權(quán)給地方的成人教育立法體制，韓國、日本實行在國家統(tǒng)一管理的前提下，同時積極鼓勵和扶植地方及社會力量興辦、管理成人教育。我國在管理體制上實行中央集權(quán)，雖然也有部分放權(quán)地方自主進行成人教育立法，但總體效果不佳。因此我國在成人教育管理方面可借鑒國外先進管理經(jīng)驗，做好中央宏觀把控外也得適當(dāng)放權(quán)，規(guī)范地方政府出臺的成人教育立法，同時積極鼓勵幫扶社會力量辦學(xué)。

再次，立法對象方面。國外成人教育對象廣泛注重勞動者的各種程度的文化及職業(yè)資格的社會培訓(xùn)，將成人教育的受眾面甚至擴大到了老年。而我國成人教育立法對象以高等和職業(yè)教育為主，兼顧中等成人教育，鮮有大學(xué)后的成人教育法規(guī)。這表明我國成人教育立法對象針對性不強、覆蓋面不廣，在對比中我們認(rèn)識了不足，今后在立法方面應(yīng)該細化成人教育對象，制定適合各個年齡層的成人教育對象，使我國的成人教育法更加的有針對性和適用性。

最后，經(jīng)費保障方面。經(jīng)費來源的穩(wěn)定是成人教育辦學(xué)的一項重要保障，國外成人教育立法幾乎都對其進行了不同程度的重視，從立法的角度保障成人教育經(jīng)費的穩(wěn)定來源，有規(guī)定按時按量提取成人教育經(jīng)費要成為企事業(yè)單位法人代表的基本職責(zé)之一，還要制定相應(yīng)的獎懲措施的；還有法律明文規(guī)定成人教育經(jīng)費來自政府撥款的等等。這些穩(wěn)定的成人教育經(jīng)費不斷的促使其國家成人教育的蓬勃發(fā)展。相比較而言，我國政府在法律上并未對成人教育的經(jīng)費來源有所規(guī)定，為了使我國成人教育的發(fā)展更有保障，我國應(yīng)該學(xué)習(xí)國外的這一立法經(jīng)驗，在法律上對經(jīng)費的來源問題做具體明確的規(guī)定，可使國家、企業(yè)、社會力量共同擔(dān)負保障成人教育穩(wěn)定發(fā)展的責(zé)任。

二、我國成人教育立法面臨的機遇與挑戰(zhàn)

黨的十八大四中全會把立法工作提到了一個新的高度，教育立法規(guī)范刻不容緩。在這樣發(fā)展趨勢下，成人教育更加迫切需要建立一個完善系統(tǒng)的法律法規(guī)體系來更好的適應(yīng)國家經(jīng)濟的發(fā)展及滿足成人教育自身的不斷進步。與此同時，我們在看到成人教育立法面對的有利條件時也要清醒的意識到我國成人教育立法所面臨的來自各個方面的挑戰(zhàn)。

1.研究成人教育立法的研究方法比較單一，研究內(nèi)容單一，大多都是理論層面的探究。以中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫為樣本源，輸入“成人教育立法”作為主題進行檢索，從2005年1月1日開始，截止到2014 年12月30日最終抽取有效樣本103篇所檢索的103篇文獻中，理論研究有44篇，占總文獻的42.7%；量化研究有6篇，占5.8%；個案研究16篇，占15.5%；經(jīng)驗總結(jié)共37篇，占36%。可以看出，關(guān)于成人教育立法的研究方法一般以理論研究和借鑒別國的經(jīng)驗總結(jié)居多，量化研究和個案研究較少，沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，因此，我們研究成人教育立法首先要深入基層調(diào)研，只有接地氣的立法才有生命力。

2.從有關(guān)我國成人教育立法的具體研究內(nèi)容來看，涉及我國成教立法現(xiàn)狀研究的有30篇，占整體的29.1%；涉及對我國成教立法對策建議的研究有17篇，占整體的16.5%；涉及國外成教立法經(jīng)驗的研究有35篇，占整體的34%；而在這三個內(nèi)容之外的其他內(nèi)容的研究有21篇，占整體的20.4%。從中，我們可以看出，多數(shù)文獻對我國成人教育立法的研究集中在成教立法現(xiàn)狀、成教立法對策建議、國外成教立法經(jīng)驗三個方面，缺少具體的實際數(shù)據(jù)支持。

3.從成人教育立法內(nèi)部環(huán)境看，首先，立法理念不清晰，理論基礎(chǔ)不夠扎實，目前我國的成人教育立法大多基于當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r及人民群眾對成人教育立法的需求。這就使我們的立法缺乏一個統(tǒng)一規(guī)整且長期對人們有影響的理論基礎(chǔ)。其次，我國屬于一個集權(quán)制的政體，國家在法律制定上遵循集權(quán)式的法律模式，這在整個宏觀調(diào)控上利于國家統(tǒng)一管理、制定一個全國范圍內(nèi)的一致法律，但其缺點也是顯而易見的如在地方差異上就比較欠缺，也不便于動態(tài)上的管理，雖然基于同一國情背景，中國各個省的省情也各不相同，還應(yīng)適當(dāng)放權(quán)，積極鼓勵地方制定一系列切實可行的相關(guān)成教法規(guī)政策。還有我國對成教的關(guān)注點比較單一，只對高等成人教育做了一定的立法規(guī)范而對初等及大學(xué)后的成人教育如老年大學(xué)等關(guān)注不夠。

4.從成人教育立法外部環(huán)境看，目前，成人教育已成為世界性的教育運動，成為各國開展科技競爭和經(jīng)濟競爭，增強綜合國力的重要手段，由此，也對我國的繼續(xù)教育事業(yè)提出了新的更高的挑戰(zhàn)。成人教育立法作為成人教育的重要保障勢必面臨越來越大的壓力，如何完善各國的成人教育立法也成為學(xué)者們關(guān)注的一個重要研究內(nèi)容。

三、對中國成人教育立法的建議和展望

積極適應(yīng)國內(nèi)外經(jīng)濟社會發(fā)展新常態(tài)，全面推進依法治教，構(gòu)建成人教育法律體制，促進成人教育受眾群公平接受教育，著力提高成人教育教學(xué)質(zhì)量，為邁向?qū)W習(xí)型社會不斷努力。通過分析比較，本文對中國成人教育立法提出幾點建議和展望：

1.從完整的教育立法體系看，成人教育立法要與基礎(chǔ)教育、高等教育和職業(yè)教育的法律相銜接，并且考慮到成人教育對象的特殊性，建立合理的成人教育法律法規(guī)，從而形成一整套完整的教育法律體系。

2.從立法者的角度看，立法工作要立足現(xiàn)實，具有可操作性，與終身教育的相結(jié)合，要鼓勵社會機構(gòu)參與辦學(xué)，擴大成人教育辦學(xué)主體、辦學(xué)形式、教學(xué)模式等多元化，并通過法律對其進行宏觀上的規(guī)定和指導(dǎo)。

3.從立法的原則視角，針對成人教育的立法，要制定相應(yīng)的立法原則，成人教育立法要遵循成人教育活動的客觀規(guī)律和特點，成人教育的立法要適應(yīng)我國社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)的要求，與政治、經(jīng)濟、文化、社會相結(jié)合相適應(yīng)。同時考慮實用性也就是可操作性，法律法規(guī)避免過于空洞抽象，要使立法盡量具體明確，具有可操作性和指導(dǎo)性［12］。

4.成人教育的法規(guī)體系可通過三個層面來構(gòu)建：一是國家法律層面（全國人大立法）頒布《成人教育法》單行本。主要從宏觀角度明確成人教育的地位和作用，政府及各部門對成人教育應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)以及學(xué)習(xí)者的權(quán)利等；二是國務(wù)院頒發(fā)行政法規(guī)。對成人教育做出一些原則性的規(guī)定；三是教育部制定部門規(guī)章，對成人教育工作做出具體的、可操作性的規(guī)定。在依法治國理念的指引下，成人教育在立法上要想更加的規(guī)范和權(quán)威，必須制定一部單行法來統(tǒng)領(lǐng)其他相關(guān)法。同時還要規(guī)范整個成人教育相關(guān)法。完備的成人教育法律體系從縱向上看，應(yīng)包括憲法中有關(guān)成人教育的條款、成人教育基本法、成教單行法和地方性成教法規(guī)條例；從橫向上看，成人教育單行法應(yīng)基本覆蓋成教的主要部類和主要方面。因此在成人教育單行本制定后要及時對地方性成人教育相關(guān)法進行調(diào)整，以避免成教法的重疊設(shè)立。在制定單行本時要考慮以下內(nèi)容：立法總則、成人教育的立法對象、成人教育的具體實施方式、成人教育的管理體制、成人教育的保障條件等。

5.確立立法理念，建立終身教育制度，構(gòu)建學(xué)習(xí)化社會。在當(dāng)代終身教育已經(jīng)不僅僅是一個概念上的范疇，它還是教育制度的一個重要組成部分，要使其制度化必須在立法上加以明確，促使終身教育思想得到切實的貫徹。為了滿足終身教育的需要，國家還需構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會。學(xué)習(xí)型社會的建立依托各個方面的共同努力和合作，這也要求國家集聚各方力量為建設(shè)社會主義新國家做貢獻。

6.建立規(guī)范的成教管理體制和運行機制。盡管我國是一個中央集權(quán)式的國家，但在成人教育的管理上還需要放權(quán)給地方及鼓勵社會力量進行辦學(xué)。在社會主義大環(huán)境下，中央負責(zé)宏觀的成教立法，適當(dāng)放權(quán)地方辦特色的成人教育和制定相關(guān)地區(qū)性的成教法規(guī)，有利于我國成人教育的健康有序發(fā)展。

7.開拓多元化成教經(jīng)費來源渠道。制約我國成人教育發(fā)展的一大影響因素莫過于成人教育的經(jīng)費不足。目前我國成人教育經(jīng)費的主要來源還是依托政府的財政投入，這在一定程度上限制了我國成人教育的發(fā)展。因此，在立法上要制定一些條款如規(guī)定企業(yè)每年要交納一定的資金作為國家開展成人教育的專項資金、要求企業(yè)每年定向?qū)ζ渎毠みM行帶薪假技能培訓(xùn)等。這為國家和企業(yè)都承擔(dān)相應(yīng)的成人教育培訓(xùn)資金提供了明確的法律依據(jù)。同時還應(yīng)積極鼓勵社會力量及個人合法辦學(xué)，政府可為他們提供相應(yīng)的保障和支持，這也不失為一種有效的成教經(jīng)費籌措來源。

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責(zé)任編輯 王國光

張兆芹（1963-），女，安徽蚌埠人，深圳大學(xué)師范學(xué)院教授，研究方向為教育管理、成人教育與教師教育、學(xué)習(xí)型學(xué)校與學(xué)習(xí)共同體；陳守芳（1990-），女，安徽宣城人，深圳大學(xué)師范學(xué)院研究生。

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