錢源達

摘要：城投公司作為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政工程建設(shè)、區(qū)域開發(fā)、城市資源綜合運營的主體，擔當著發(fā)展地方經(jīng)濟、美化城市環(huán)境、創(chuàng)造和諧社會的重要使命，其發(fā)展越來越受到地方政府的高度重視。隨著城投集團子公司數(shù)目增長，經(jīng)營范圍擴張，如何對子公司施行有效管控，是當前迫切需要解決的問題，而財務(wù)管控作為管控體系中的核心子體系，其有效構(gòu)建更是受到諸多城投集團的高度重視。

關(guān)鍵詞：城投集團；財務(wù)管控；子公司分類

一、子公司形成分類

城投公司是我國城市化發(fā)展中形成的特有產(chǎn)物，其產(chǎn)生和發(fā)展有其歷史特殊性和中國特色社會背景。它不同于普通企業(yè)，也與一般公益性組織有很大區(qū)別。核心原因在于：地方政府與城投公司有著千絲萬縷的聯(lián)系，城投公司往往都由地方政府組建而成，大部分高管有著政府工作背景，有些是政府直接委派擔任中高層管理人員，甚至很多城投公司的高管由政府官員兼任，這必然決定了城投公司兼具行政和市場的雙重角色。

城投集團子公司按照是否為政府行政指令劃入，可分為被動劃撥和主動成立兩類；根據(jù)子公司形成原因，在被動劃撥類別中，又可細分為純粹融資、資源整合兩類，在主動成立類別中，又可細分為兼并收購、自然成立、業(yè)務(wù)下沉三類。具體見表1：

二、子公司分類財務(wù)管控

對于不同歷史原因和現(xiàn)實狀況形成的子公司，需要根據(jù)其實際情況實施分類管控，杜絕“一刀切”，這樣才能做到有的放矢，建立起與實際情況相符的財務(wù)管控體系。

（一）被動劃撥（純粹融資）

被動劃撥（純粹融資）：純粹為了融資而由地方政府以行政指令劃撥到城投集團名下的子公司。無論是銀行貸款、發(fā)行企業(yè)債，還是其他方式融資，國家政策或金融機構(gòu)都會對集團總資產(chǎn)、凈資產(chǎn)及資產(chǎn)債務(wù)狀況有硬性標準。為了保證順利融得建設(shè)所需資金，政府這一有形之手就會把土地或是其他國有企業(yè)資產(chǎn)、股權(quán)注入到城投公司。對于該類以政府指令劃撥入城投集團的子公司，政府并未賦予城投公司對其的管理權(quán)限，對于該類子公司，本文建議不對其進行財務(wù)管控。

（二）被動劃撥（資源整合）和主動成立（兼并收購）

1、被動劃撥（資源整合）：在城市發(fā)展進程中，地方政府為了整合利用優(yōu)質(zhì)資源，提高運作效率，把部分具有業(yè)務(wù)同質(zhì)性或能形成穩(wěn)定現(xiàn)金流的國有企業(yè)整合到城投公司，希望通過整合形成規(guī)模效應和協(xié)同效應，同時聚集城市資源，便于整體管轄。

2、主動成立（兼并收購）：城投集團為了擴大現(xiàn)有業(yè)務(wù)規(guī)模，對業(yè)務(wù)范圍相同或類似的其他公司進行并購；或為了延伸產(chǎn)業(yè)鏈，并購上下游相關(guān)行業(yè)企業(yè)。例如上海城投收購陽晨股權(quán)，陽晨公司的主營業(yè)務(wù)是污水處理，而上海城投本身也運作該類業(yè)務(wù)，之間又有較密切的業(yè)務(wù)往來，且兩者都位于上海市，并購后，上海市的污水處理行業(yè)規(guī)模效應能得以發(fā)揮，同時也便于地方政府管理。

對于這兩類方式形成的子公司，因集團對新納入進來的子公司內(nèi)部狀況及人員不甚了解，溝通存在一定壁壘，因此在剛接手該子公司后，需首先保證其平穩(wěn)過度、穩(wěn)定運營，宜采取相對分權(quán)的財務(wù)管控模式，由于此類公司一般具備一定經(jīng)營性，能產(chǎn)生一定現(xiàn)金流，或是與集團下屬某子公司業(yè)務(wù)類別相似，因而可根據(jù)該子公司往年的業(yè)績情況或集團類似子公司考核指標，設(shè)定年度考核指標，簽訂經(jīng)營責任書，以財務(wù)業(yè)績指標的考核為主對其進行管控。發(fā)展到一定階段之后，再把集團的戰(zhàn)略構(gòu)想和企業(yè)文化逐步而緩和地滲透到該類子公司中去，使得子公司戰(zhàn)略規(guī)劃和年度經(jīng)營計劃與集團保持一致。

具體來說，首先，要把資金、資產(chǎn)和投融資的管控權(quán)限高度集中于集團，通過集團內(nèi)部信息系統(tǒng)的建設(shè)，實時監(jiān)控該子公司重大資金往來；其次，由于該類子公司所有人員都不是“自家人”，因而需要集團向子公司的關(guān)鍵崗位派駐中高層管理人員，對于重大事項，都需經(jīng)過外派人員參與審核審批，對于限額以上的，還需經(jīng)集團進一步審批。

（三）主動成立（自然成立）和主動成立（業(yè)務(wù)下沉）

1、主動成立（自然成立）：城投集團根據(jù)自身發(fā)展需要，在發(fā)展過程中逐步自發(fā)設(shè)立的子公司。該類子公司伴隨著集團發(fā)展，從無到有，從小到大。成立之初一般都是通過委派或調(diào)動母公司和其他子公司管理人員到新公司中去，再通過社會招聘填補相應中基層員工。

2、主動成立（業(yè)務(wù)下沉）：城投集團發(fā)展到一定階段，把母公司部分業(yè)務(wù)或職能下沉到子公司，母公司將不再承擔具體項目管理和資產(chǎn)運營職能，而把更多精力轉(zhuǎn)向?qū)ψ庸具M行監(jiān)督和管理，以及協(xié)助子公司之間及子公司對外的協(xié)調(diào)溝通。

對于這兩類方式形成的子公司，都是由于部分業(yè)務(wù)或職能從母公司剝離出來形成的，母公司對子公司的管控必然會從高度集權(quán)走向適度分權(quán)，把原歸屬于集團的部分財權(quán)下放給子公司，那么，哪些財權(quán)可以下放，哪些財權(quán)必須仍然集權(quán)于母公司？進一步而言，對于下放的財權(quán)，母公司如何對其進行有效管控？這兩個問題是管控這兩類方式形成的子公司所面臨的核心問題，也就是對子公司財務(wù)管控的寬度和深度的問題，對于涉及關(guān)鍵環(huán)節(jié)的重要權(quán)利應在高度集權(quán)于母公司的前提下，進行適度分權(quán)，若把這些權(quán)力完全下放到子公司，將有可能造成財務(wù)管控失控，主要包括融資決策權(quán)、投資決策權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)、資本運營權(quán)、資金管理權(quán)、收益分配權(quán)。

三、小結(jié)

本文對城投集團子公司不同形成機制進行分類，并按各類別分別構(gòu)建適應集團發(fā)展的財務(wù)管控體系，及時堵住各種財務(wù)失控的漏洞，通過母子公司財務(wù)管控體系的構(gòu)建，達到有效防范母公司對子公司管理失控的目的，保證城投集團平穩(wěn)高效地運營。

（作者單位：南京卓遠資產(chǎn)管理有限公司）

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