摘要：

黨的十八屆四中全會指出，把法治建設(shè)成效納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核指標(biāo)體系是加強(qiáng)和改進(jìn)黨在全面推進(jìn)依法治國中領(lǐng)導(dǎo)作用的重要舉措。構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部法治建設(shè)評價體系，要在學(xué)習(xí)國內(nèi)外法治指標(biāo)探索經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，科學(xué)確定評價體系的實施主體、評價內(nèi)容、基本程序、評價方式和基本原則，努力使評價結(jié)果更準(zhǔn)確、更可靠。

關(guān)鍵詞：領(lǐng)導(dǎo)干部；法治建設(shè)；評價體系

中圖分類號：D920.4文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1008-2921（2015）04-0078-04

黨的十八屆四中全會指出：“黨員干部是全面推進(jìn)依法治國的重要組織者、推動者、實踐者”，加強(qiáng)和改進(jìn)黨對全面推進(jìn)依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，要“把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系?！睆亩诳陀^上不斷“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力”，為全面落實依法治國提供堅實的組織保證。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部法治建設(shè)評價體系的主要內(nèi)容

[JP+2]評價是一種價值判斷的活動過程，選擇合適的評價指標(biāo)和內(nèi)容是有效考核領(lǐng)導(dǎo)干部法治建設(shè)成效的關(guān)鍵。對于法治建設(shè)具體指標(biāo)的設(shè)立，不同的學(xué)者有不同的看法，有的學(xué)者認(rèn)為，首先要“從源頭上回答建立法治建設(shè)指標(biāo)體系的具體語境、面對的問題以及現(xiàn)實針對性”。在此基礎(chǔ)上，再“探索法治建設(shè)指標(biāo)體系應(yīng)該包括哪些內(nèi)容以及怎樣將法治建設(shè)指標(biāo)體系工作付諸實施的問題”。有的學(xué)者則根據(jù)自己對于“法治中國”的理解，提出了對于法治建設(shè)指標(biāo)體系的初步構(gòu)想。筆者認(rèn)為，這些關(guān)于法治建設(shè)指標(biāo)的探討，對于構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部法治建設(shè)評價體系的建設(shè)是十分有益的。

（一） 法治思維（所占權(quán)重10%）

思想是行動的指南，加快推進(jìn)法治建設(shè)，需要領(lǐng)導(dǎo)干部具備一種與法治相適應(yīng)的治理思維。領(lǐng)導(dǎo)干部要具備法治思維，就會在行使公共權(quán)力時以“合法性”為根本判斷標(biāo)準(zhǔn)，善于從法律角度思考問題，把法律作為決策的依據(jù)和衡量事物的重要標(biāo)準(zhǔn)。

決策是領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)的重要方式，也是其行使公共權(quán)力的主要手段。黨的十八屆四中全會指出，在完善黨委依法決策機(jī)制的過程中，領(lǐng)導(dǎo)干部要積極推動決策機(jī)制健全，“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確”。真正做到?jīng)Q策程序要守法、決策內(nèi)容要合法、決策實施要依法、決策監(jiān)督要靠法。

[HT9.5SS]（三）科學(xué)立法（所占權(quán)重10%）

公平高效的法律體系是推進(jìn)國家法治建設(shè)的前提。實現(xiàn)科學(xué)立法，本質(zhì)上是要通過不斷加強(qiáng)立法過程的制度化、民主化和規(guī)范化來提升法律制定的科學(xué)性、有效性，為實現(xiàn)“良法之治”創(chuàng)造條件。廣大領(lǐng)導(dǎo)干部在推進(jìn)法治建設(shè)的過程中要積極推動和改進(jìn)地方立法工作，以完善立法程序和推進(jìn)立法工作的制度化為突破點，并及時對失效法律進(jìn)行修改和廢止。

法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。目前在我們國家一些地區(qū)的行政執(zhí)法過程中還存在著諸如有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究和不文明執(zhí)法等情況。這些情況不但加劇了社會公眾同政府間的矛盾和沖突，造成了政府公信力的缺失，而且嚴(yán)重?fù)p害了憲法和法律的權(quán)威性。因此，廣大領(lǐng)導(dǎo)干部要從健全執(zhí)法體系、完善執(zhí)法程序、嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任追究和考核等方面入手，以制度化的手段加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)法工作。公平正義是法治的生命線，也是維護(hù)社會安定的必然要求。實現(xiàn)公正司法，需要各級領(lǐng)導(dǎo)干部從維護(hù)實體公正和程序公正兩方面內(nèi)容出發(fā)，保證司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)，確保司法審判結(jié)果體現(xiàn)公正。

推進(jìn)社會主義法治建設(shè)，離不開良好的法治環(huán)境作外在保障。堅持全民守法，目的就是要在全社會范圍內(nèi)營造一種良好的法治氛圍，確保每一個公民都能養(yǎng)成善于學(xué)法、知法、守法、用法的良好習(xí)慣。各級領(lǐng)導(dǎo)干部在推動所在地區(qū)法治建設(shè)的過程中要積極引導(dǎo)社會公眾樹立法治意識、著力構(gòu)建一種守法光榮、違法可恥的法治環(huán)境。

[HT9.5SS]（七）信息公開（所占權(quán)重10%）

信息公開是推動法治建設(shè)的重要手段。各級政府能否做到信息公開直接關(guān)系到公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部在推進(jìn)法治建設(shè)過程中，必須努力健全信息公開機(jī)制，完善通過政府公報、網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等形式主動公開行政信息，確保信息公開內(nèi)容的全面化、公開渠道的多元化、公開制度的規(guī)范化。

權(quán)力缺乏監(jiān)督，必然會產(chǎn)生腐敗。自覺接受監(jiān)督是規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運行的重要保證，也是遏制腐敗產(chǎn)生的有效手段。在建設(shè)社會主義法治國家的進(jìn)程中，各級領(lǐng)導(dǎo)干部不但自身要在工作中主動接受監(jiān)督，同時還要努力健全行政監(jiān)督制約機(jī)制和問責(zé)制度，推動行政機(jī)關(guān)自覺接受來自人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)以及社會輿論等各方面的監(jiān)督，真正做到讓權(quán)力在陽光下運行。

（九）化解矛盾（所占權(quán)重10%）

合理化解矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定，需要以法治作前提。各級領(lǐng)導(dǎo)干部在推動法治建設(shè)的過程中要善于運用法治方式來處理問題，健全有效預(yù)防和化解社會矛盾的體制機(jī)制、依法受理信訪和行政復(fù)議、落實行政賠償制度，使各類社會矛盾都得到妥善處理，切實保障社會的安定和諧。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部法治建設(shè)的評價方式

一是堅持定量分析與定性分析相結(jié)合。定量分析法強(qiáng)調(diào)以準(zhǔn)確、可靠的數(shù)據(jù)作為其支撐點，并廣泛使用數(shù)學(xué)建模、比率分析等方式來實現(xiàn)對客體的評估，其評估結(jié)果相對科學(xué)公正。但是在對領(lǐng)導(dǎo)干部法治建設(shè)成效進(jìn)行實際評價的過程中，有一些屬于主觀價值判斷的內(nèi)容，如領(lǐng)導(dǎo)干部是否尊重憲法的最高權(quán)威性、是否具有法治意識等，這類問題難以進(jìn)行單純的量化分析。在這種情況下，就必須輔之以定性分析方法作為補(bǔ)充。定性分析通過評價者自身的經(jīng)驗、知識和對評價客體日常行為的觀察、分析，最后對評價對象做出評價結(jié)果，其不足之處在于其缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)，人為因素較大。因此，將兩種分析方式相結(jié)合，對于主觀性較強(qiáng)的評價內(nèi)容，可以采取德爾菲法、專家打分法來進(jìn)行評價。而對于可以量化的法治建設(shè)指標(biāo)則采取定量分析的方式，如相關(guān)系數(shù)法、因子分析法等，實現(xiàn)對法治建設(shè)成效的客觀評估。

二是堅持動態(tài)分析與靜態(tài)分析相結(jié)合。靜態(tài)分析方法能夠?qū)⒂绊懛ㄖ谓ㄔO(shè)的外生變量如地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基層治理現(xiàn)狀、公民法律素養(yǎng)等抽象化，相對靜止地看待法治建設(shè)的實際成效，從而求得領(lǐng)導(dǎo)干部這一內(nèi)生變量對法治建設(shè)成效的具體貢獻(xiàn)。動態(tài)分析法則是將法治建設(shè)作為一個動態(tài)的過程來看待，對影響法治建設(shè)的多種變量及其彼此之間相互影響和制約的過程進(jìn)行分析，即充分考慮領(lǐng)導(dǎo)干部以外的因素對于法治建設(shè)實際結(jié)果的影響，實現(xiàn)對不同地區(qū)法治建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，保證評價結(jié)果的準(zhǔn)確性。動態(tài)分析和靜態(tài)分析法從不同角度對領(lǐng)導(dǎo)干部法治建設(shè)成效進(jìn)行分析，其分析結(jié)果都具有一定的合理性和準(zhǔn)確性。因此，可以采取將兩者相結(jié)合的形式，增強(qiáng)評估結(jié)果的科學(xué)性。

三是堅持宏觀分析和微觀分析相結(jié)合。對領(lǐng)導(dǎo)干部法治建設(shè)的成效進(jìn)行評價屬于全面推進(jìn)依法治國的重要環(huán)節(jié)。在評價過程中必須采取宏觀分析的方法，從全局上充分重視考核指標(biāo)對于全社會法治建設(shè)環(huán)境的宏觀推動作用。與此同時，在對法治建設(shè)客體進(jìn)行評價的過程中，要充分考慮對象的適用性，從微觀分析入手，細(xì)致分析比較每個指標(biāo)，要科學(xué)規(guī)劃指標(biāo)權(quán)重，設(shè)立最低完成值，防止出現(xiàn)由于某一項法治指標(biāo)分值權(quán)重過大，而使得其他指標(biāo)相比之下可以放棄的情況。

三、構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部法治建設(shè)評價體系的實現(xiàn)路徑

（一）學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)外法治指標(biāo)建設(shè)的經(jīng)驗

中國共產(chǎn)黨的十八屆四中全會決定將法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績重要內(nèi)容納入政績考核指標(biāo)體系之前，在國內(nèi)外一些地區(qū)，已經(jīng)開始了對法治指標(biāo)進(jìn)行量化和建立地方法治進(jìn)程評價體系的探索。比如“由美國律師協(xié)會、國際律師協(xié)會、泛太平洋律師協(xié)會等組織發(fā)起的‘世界正義工程。其通過和世界一百多個國家的不同專業(yè)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)、專家、學(xué)者的探討，確立了以四項基本原則作為衡量一個國家法治狀況的數(shù)量化標(biāo)準(zhǔn)?！痹俦热缯憬嗪嫉姆ㄖ沃笖?shù)，通過數(shù)字化的方式“從高到低縱向深化和橫向展開對各政府機(jī)關(guān)部門逐個評估，使評估體系既能得出反映余杭整體法治狀況的總指標(biāo)，又能對政府各個部門的績效進(jìn)行考核，還能落實到鄉(xiāng)以下的基層政權(quán)機(jī)關(guān)的量化考核”。這些有益的探索為我們構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部法治建設(shè)評價體系提供了寶貴的經(jīng)驗。但是法治指標(biāo)和法治建設(shè)指標(biāo)又有所不同，不能混淆使用。法治指標(biāo)側(cè)重于衡量一個地區(qū)的法治水平和狀態(tài)，評估的是靜態(tài)的結(jié)果。其本質(zhì)是“以細(xì)化和量化地方法治建設(shè)為著眼點，運用科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，選擇和確定有代表性的重要指標(biāo)”“綜合測算各地方的法治水平，并解決在推進(jìn)法治進(jìn)程中存在的問題”。而法治建設(shè)成效指標(biāo)則以“立”為核心，更側(cè)重于制度“建設(shè)”，其重點是把法治建設(shè)的過程作為一個階段性目標(biāo)進(jìn)行評估，評估的是動態(tài)的過程。

（二） 明確領(lǐng)導(dǎo)干部法治建設(shè)成效評價的實施主體

從已有的法治指標(biāo)或法治指數(shù)來看，對法治建設(shè)實際情況進(jìn)行評估的實施主體主要有三種：第一種是國際性的NGO組織；第二種是國家或地方政府機(jī)構(gòu)；第三種是具有官方背景或者得到政府支持的的學(xué)者、科研機(jī)構(gòu)。領(lǐng)導(dǎo)干部法治建設(shè)評價體系同以往的法治評估體系不同，其針對的客體是領(lǐng)導(dǎo)干部，其實質(zhì)是對領(lǐng)導(dǎo)干部績效的一種考核措施，屬于政績考核的一部分。因此，為了確保結(jié)果的權(quán)威性、科學(xué)性和準(zhǔn)確性，法治建設(shè)指標(biāo)體系必須由上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一制定指標(biāo)權(quán)重和實施規(guī)劃，其評價主體也應(yīng)由多元化的主體構(gòu)成。

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[HT5"H][JZ]圖1領(lǐng)導(dǎo)干部法治建設(shè)評價要素

[HT9.5SS]（三） 規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部法治建設(shè)評價具體程序

對領(lǐng)導(dǎo)干部法治建設(shè)成效的考核可以分步驟進(jìn)行：一是評估前的準(zhǔn)備，由上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)組成專門的法治建設(shè)成效評價小組，明確評價目的，設(shè)定評價指標(biāo)，確定指標(biāo)權(quán)重，建立評價模型，公布評價對象和時間等。二是評估資料的收集，這個步驟包括：（1）對可量化的法治指標(biāo)數(shù)據(jù)的收集，這部分主要依靠統(tǒng)計部門和相關(guān)職能部門提供的數(shù)據(jù)；（2）發(fā)放問卷，主要針對的對象是法治領(lǐng)域的專家和社會公眾；（3）評估客體的自我評價。三是對評估數(shù)據(jù)的分析，通過信息化的技術(shù)以及綜合評價方法對數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，根據(jù)得分結(jié)果形成評估報告，保證評估結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性。四是公開評估結(jié)果，根據(jù)評估情況，確定評價對象的具體考核分?jǐn)?shù)和等級，最后進(jìn)行排序并公示。

（四）領(lǐng)導(dǎo)干部法治建設(shè)指標(biāo)設(shè)定的基本原則

對領(lǐng)導(dǎo)干部的法治建設(shè)成效做出科學(xué)的評價，關(guān)鍵在于從法治建設(shè)紛繁復(fù)雜的內(nèi)容中提煉出其主要和具體的表現(xiàn)形式。簡單來說，就是在遵循科學(xué)性原則的前[LL]提下找出能準(zhǔn)確反映法治建設(shè)進(jìn)程、狀況的成效指標(biāo)。一是堅持全面性，法治建設(shè)評價指標(biāo)的設(shè)定要具有全面性，要能夠涵蓋該地區(qū)法治建設(shè)的各個方面，防止出現(xiàn)由于指標(biāo)設(shè)計的不全面而導(dǎo)致法治建設(shè)發(fā)展出現(xiàn)不均衡，或是領(lǐng)導(dǎo)干部對法治建設(shè)某一方面的忽視。二是突出重點性，由于不同地區(qū)法治建設(shè)的現(xiàn)狀不同。在設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)干部法治建設(shè)考核指標(biāo)的過程中，在保證指標(biāo)全面性的前提下，要突出重點，提高關(guān)鍵性指標(biāo)、法治薄弱環(huán)節(jié)指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)，著重考核法治建設(shè)的重點內(nèi)容。三是體現(xiàn)系統(tǒng)性，領(lǐng)導(dǎo)干部法治建設(shè)評價體系是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，為了能對領(lǐng)導(dǎo)干部法治建設(shè)整體情況作出全方位評估，在設(shè)立指標(biāo)時，要注重增強(qiáng)不同指標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)性，同層次指標(biāo)之間要實現(xiàn)界限分明，使這些指標(biāo)共同構(gòu)成一個有機(jī)的整體，同時保持各種指標(biāo)的內(nèi)涵和外延的穩(wěn)定性，便于不同指標(biāo)之間進(jìn)行橫向和縱向比較。四是注重可操作性，為了能對領(lǐng)導(dǎo)干部的法治建設(shè)成效進(jìn)行準(zhǔn)確估計，指標(biāo)體系的設(shè)計應(yīng)當(dāng)具備可操作性。即所選取的法治建設(shè)指標(biāo)一方面要便于收集和獲取；另一方面盡量簡化，減少一些不必要的評價指標(biāo)，避免指標(biāo)體系設(shè)計過于龐雜，過于細(xì)化。

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