袁南昌

摘 要：在新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化的背景下，城鄉(xiāng)結(jié)合部存在的問(wèn)題也引起了諸多的關(guān)注，城鄉(xiāng)結(jié)合部的治理至關(guān)重要。當(dāng)前國(guó)內(nèi)城鄉(xiāng)結(jié)合部治理是以政府為主導(dǎo)，權(quán)力驅(qū)動(dòng)型為主，一元治理體制與運(yùn)動(dòng)式治理方式。但是這種治理模式催生了諸多問(wèn)題，影響城鄉(xiāng)結(jié)合部的發(fā)展。城鄉(xiāng)結(jié)合部的治理也是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要綜合考慮各方面的因素。因此，我們應(yīng)該選擇綜合治理的模式：明晰城鄉(xiāng)結(jié)合部管理權(quán)限的歸屬；厘清政府各部門的職責(zé)，形成協(xié)同治理機(jī)制；樹(shù)立城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的思維；走一條社會(huì)多元主體參與，即政府與社會(huì)群眾有力合作的治理道路。綜合治理模式對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部治理具有重要的意義。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)結(jié)合部；綜合治理；合作；城鄉(xiāng)一體化

中國(guó)城鎮(zhèn)化快速進(jìn)程中，產(chǎn)生了一個(gè)特殊的場(chǎng)域——城鄉(xiāng)結(jié)合部。城鄉(xiāng)結(jié)合部處于城鄉(xiāng)二元分割的結(jié)合點(diǎn)，有著“半城市”與“半農(nóng)村”的特點(diǎn)，城市因素與鄉(xiāng)村要素并存，而且其他社會(huì)因子交錯(cuò)存在且十分復(fù)雜，比如其人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜且密度高、環(huán)境差、土地利用失調(diào)、管理疏忽等。這些因素導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合部“臟”、“亂”、“差”，基礎(chǔ)設(shè)施落后，混亂無(wú)序。對(duì)此，中央強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部的治理.實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。城鄉(xiāng)結(jié)合部的治理也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，而城鄉(xiāng)結(jié)合部的治理也是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。因此，城鄉(xiāng)結(jié)合部綜合治理的研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、已有研究路徑

城鄉(xiāng)結(jié)合部的治理也已成為學(xué)術(shù)界普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。眾多的專家學(xué)者對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的治理進(jìn)行了廣泛研究。城鄉(xiāng)結(jié)合部作為一個(gè)特殊的“地域社會(huì)樣態(tài)”，社會(huì)關(guān)系的“二元區(qū)隔”，而城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，將有助于消解城鄉(xiāng)結(jié)合部承載的二元結(jié)構(gòu)的歷史包袱。戶籍制度改革也是重要的一環(huán)。戶籍制度改革是統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民身份和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要舉措，可以建立城鄉(xiāng)結(jié)合部身份平等，有利于城鄉(xiāng)結(jié)合部的本地農(nóng)民以及外來(lái)務(wù)工人員的市民化，在一定程度上可以使城鄉(xiāng)結(jié)合部緩和矛盾，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。而對(duì)于城鄉(xiāng)結(jié)合部基層治理的單位，許多學(xué)者認(rèn)為要走社區(qū)治理的道路。城鄉(xiāng)結(jié)合部改變了農(nóng)村原有的居住模式，而形成了大規(guī)模、集中居住的農(nóng)民拆遷安置小區(qū)，往往成為“邊緣社區(qū)”或“過(guò)渡社區(qū)”，但是這種新型社區(qū)治理出現(xiàn)困境。雖然城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)的發(fā)展轉(zhuǎn)型面臨困境，龐娟等認(rèn)為，建立政府與社會(huì)組織的合作互動(dòng)關(guān)系是破解城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)發(fā)展困境的一種有益嘗試。這些學(xué)者都是從組織制度方面研究，也就是從國(guó)家層面提出城鄉(xiāng)結(jié)合部治理之策。

也有其他學(xué)者從不同的方面進(jìn)行研究，更加關(guān)注城鄉(xiāng)結(jié)合部的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。從生態(tài)環(huán)境、城鄉(xiāng)規(guī)劃、社區(qū)文化、流動(dòng)人口、社會(huì)治安等等角度對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的治理進(jìn)行了研究，這些研究強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用，而群眾很少參與到其中，有點(diǎn)唱“獨(dú)角戲”的情形。

綜上所述，學(xué)者也是從不同角度進(jìn)行了研究，從單一角度出發(fā)提出治理之道，但是還是缺乏系統(tǒng)性。而城鄉(xiāng)結(jié)合部的研究和治理也是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，單一研究思路那已解決其問(wèn)題，其根本之策是綜合治理。從理論方面來(lái)說(shuō)，治理理論是從西方借鑒過(guò)來(lái)的，也受到學(xué)者的熱捧，但是以綜合治理為理論的研究相對(duì)較少。運(yùn)用綜合治理理論分析城鄉(xiāng)結(jié)合部的問(wèn)題較少，理論研究還不足。因此，本文從綜合治理方面研究城鄉(xiāng)結(jié)合部的治理問(wèn)題，希望能給今后的城鄉(xiāng)結(jié)合部的治理提供一些有益的幫助。

二、“綜合治理”理論

治理理論在西方首先興起，后來(lái)傳到中國(guó)，在中國(guó)學(xué)術(shù)界也是比較的歡迎。中國(guó)吸收了治理理論的精華，同時(shí)政府在治理實(shí)踐基礎(chǔ)上以及結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況提出來(lái)了“綜合治理”，“綜合治理”剛開(kāi)始的時(shí)候主要對(duì)象是社會(huì)治安，始于上世紀(jì)60年代的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。隨著社會(huì)和時(shí)間的進(jìn)步，綜合治理理論也在不斷地創(chuàng)新，從社會(huì)治安領(lǐng)域擴(kuò)展到社會(huì)的所有領(lǐng)域——即逐步由打擊預(yù)防犯罪的社會(huì)治安拓展到社會(huì)領(lǐng)域的綜合管理，再發(fā)展到增強(qiáng)社會(huì)組織活力的綜合治理，最后要提升到構(gòu)建完善的國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化、法治社會(huì)層面。

十八屆三中全會(huì)也提到，改進(jìn)社會(huì)治理方式，更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，進(jìn)而推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這也就要求國(guó)家轉(zhuǎn)變治理模式，由政府主導(dǎo)的單一治理主體向多治理主體模式轉(zhuǎn)變；也要求轉(zhuǎn)變政府的職能，需要更加關(guān)注人們的利益，提供公共服務(wù)。城鄉(xiāng)結(jié)合部情況復(fù)雜，單一治理主體或者單一方面的治理，效果不是很明顯。因此，城鄉(xiāng)結(jié)合部的問(wèn)題需要通過(guò)綜合治理來(lái)解決。

在已有學(xué)者研究的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，綜合治理是在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，各政府部門協(xié)同合作，達(dá)成合作治理的共識(shí)，同時(shí)調(diào)動(dòng)社會(huì)組織以及人民群眾的參與；也要堅(jiān)持系統(tǒng)性、整體性、全方位的治理，不可偏廢其一，形成部門內(nèi)部協(xié)同，社會(huì)廣泛參與，自上而下與自下而上的嚴(yán)密配合體系，注重社會(huì)系統(tǒng)行動(dòng)者（包括個(gè)人、群體與組織）的互動(dòng)體系的協(xié)調(diào)。

三、傳統(tǒng)城鄉(xiāng)結(jié)合部治理的反思

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城市化跳躍式的推進(jìn)，西方用了幾百年走的路，而中國(guó)卻用幾十年的時(shí)間。毋庸置疑，快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷；但是由于城鄉(xiāng)二元體制以及政府一元主導(dǎo)發(fā)展模式等，也產(chǎn)生了許多問(wèn)題，城鄉(xiāng)結(jié)合部的問(wèn)題就是其中之一。城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，矛盾糾紛多，規(guī)劃混亂等等，制約著城市的進(jìn)一步發(fā)展以及人民生活水平的提高。

（一）城鄉(xiāng)結(jié)合部的特征

1.城鄉(xiāng)結(jié)合部“臟”、“亂”、“差”。城鄉(xiāng)結(jié)合部街道、環(huán)境比較的臟，街道大多沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)，由于資金的缺乏街道衛(wèi)生無(wú)人負(fù)責(zé)。城鄉(xiāng)結(jié)合部的小產(chǎn)權(quán)房比較多，相比市區(qū)房?jī)r(jià)低，雖沒(méi)有得到國(guó)家的承認(rèn)的產(chǎn)權(quán)，但是還是有很多人買。很多小產(chǎn)權(quán)房是當(dāng)?shù)鼐用衩褡约航ǚ?，然后出售，在房子建造呈現(xiàn)無(wú)序現(xiàn)象，并且房子的質(zhì)量不一定能得到保證。因此，城鄉(xiāng)結(jié)合部呈現(xiàn)出“臟”、“亂”、“差”的現(xiàn)象。

2.矛盾糾紛多、社會(huì)治安較差。城鄉(xiāng)結(jié)合部的群眾，有的涉及到拆遷（強(qiáng)拆）問(wèn)題，出現(xiàn)政府與群眾的糾紛，政府與群民的關(guān)系緊張，上訪事件增多，再加上現(xiàn)在維穩(wěn)以及上訪制度的缺陷，時(shí)常發(fā)生群體性事件，嚴(yán)重影響社會(huì)的發(fā)展，同時(shí)影響政府的形象與公信力。由于城鄉(xiāng)結(jié)合部人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜、利益關(guān)系的混亂等，群眾之間的糾紛也比較多。但是政府管理的疏漏，給一些社會(huì)勢(shì)力滲透到城鄉(xiāng)結(jié)合部提供了機(jī)會(huì)，出現(xiàn)“黑惡勢(shì)力”，有的政府官員與“黑惡勢(shì)力”勾結(jié)，為其提供保護(hù)傘，謀取利益。因此，城鄉(xiāng)結(jié)合部矛盾糾紛多、社會(huì)治安較差。

3.人口與土地關(guān)系緊張。城鄉(xiāng)結(jié)合部房?jī)r(jià)低，生活成本比市區(qū)要低，因此有大量的人口涌入，包括農(nóng)民工、漂族、流浪漢等等，人口密度、流動(dòng)性大，給管理帶了難度。人口大量的涌入，需要空間（房屋），而本地居民私自在集體土地上建房子，出租給外來(lái)人員，這樣比農(nóng)業(yè)生產(chǎn)到來(lái)的收入多，導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合部的國(guó)有、集體土地的流失。城鄉(xiāng)結(jié)合部也出現(xiàn)人口與土地緊張關(guān)系。

（二）政府主導(dǎo)型傳統(tǒng)城鄉(xiāng)結(jié)合部治理

建國(guó)以來(lái)，存在著城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)，政府主導(dǎo)城市的發(fā)展，呈現(xiàn)出一元治理模式和運(yùn)動(dòng)式的治理特征。而城鄉(xiāng)結(jié)合部的治理也存在這種特征，即一元治理與運(yùn)動(dòng)式治理。

1.城鄉(xiāng)結(jié)合部的政府一元治理體制

城鄉(xiāng)結(jié)合部的人口也比較密集，不同的群體利益訴求各不相同，具有多元的利益表達(dá)。利益相關(guān)者之間的關(guān)系如何協(xié)調(diào)，一直是值得關(guān)注。但是在城鄉(xiāng)結(jié)合部的治理體制是政府一元治理，其他的利益主體未能夠有效地參與到城鄉(xiāng)結(jié)合部的事務(wù)中來(lái)。群眾、市場(chǎng)以及社會(huì)團(tuán)體等，都是城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)的主體，理應(yīng)參與其中，但是它們被排除在外抑或話語(yǔ)權(quán)小，在城鄉(xiāng)結(jié)合部的事務(wù)中所起得作用有限。城鄉(xiāng)結(jié)合部政府一元治理體制，并不能滿足城鄉(xiāng)結(jié)合部的發(fā)展。雖然政府掌握著大部分的資源，政府的管理力量有限，所提供的公共產(chǎn)品也是有限的，但是政府為了政績(jī)，會(huì)把有限的資源投入到見(jiàn)效快的地方去，城鄉(xiāng)結(jié)合部的管理常常是被忽視，給其提供的公共服務(wù)非常少，比如管理隊(duì)伍不足、基礎(chǔ)設(shè)施落后等等。因此，在城鄉(xiāng)結(jié)合部的政府一元治理體制中，市場(chǎng)、其他的社會(huì)團(tuán)體等不能有效地參與，會(huì)阻礙城鄉(xiāng)結(jié)合部的發(fā)展。

2.城鄉(xiāng)結(jié)合部的運(yùn)動(dòng)式治理方式

在以往的城鄉(xiāng)結(jié)合部的治理中，多以運(yùn)動(dòng)式治理方式為主，沒(méi)有形成制度化的治理方式。運(yùn)動(dòng)式治理方式，不能夠形成長(zhǎng)期有效地治理，可能在短暫的時(shí)期內(nèi)有效，但是過(guò)了一段時(shí)期以前治理的問(wèn)題又會(huì)出現(xiàn)，即未能形成長(zhǎng)效的治理機(jī)制。在運(yùn)動(dòng)式治理中，城鄉(xiāng)結(jié)合部哪里出現(xiàn)問(wèn)題就治理哪里，未能系統(tǒng)進(jìn)行治理，出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的現(xiàn)象。運(yùn)動(dòng)式治理方式，不能從根本上解決城鄉(xiāng)結(jié)合部的問(wèn)題，而且這是事后治理，沒(méi)能夠提前預(yù)防。城鄉(xiāng)結(jié)合部的治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，單一治理難以能奏效，因此運(yùn)動(dòng)式治理是行不通的，需要構(gòu)建制度化治理方式。

3.城鄉(xiāng)結(jié)合部的治理：權(quán)力主導(dǎo)型

我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程是由政府主導(dǎo)，政府利用手中的權(quán)力分配資源，權(quán)力驅(qū)動(dòng)型城鎮(zhèn)化要求政府支配大量的土地、資金、人才等資源。城鄉(xiāng)結(jié)合部的治理也是權(quán)力驅(qū)動(dòng)型。在權(quán)力驅(qū)動(dòng)型的城鄉(xiāng)結(jié)合部治理中，市場(chǎng)、社會(huì)團(tuán)體等參與機(jī)制不成熟，缺乏主動(dòng)性，相關(guān)的合法權(quán)益未能受到有效地保護(hù)。比如，政府在征地過(guò)程中，政府掌握一級(jí)土地市場(chǎng)，土地紅利大部分被政府拿去了，而農(nóng)民的合法權(quán)益受到損害。城鄉(xiāng)結(jié)合部缺乏相關(guān)的制度配套措施，許多外來(lái)人口不能享受當(dāng)?shù)氐拇?，也不能享受到同等社?huì)保障等，沒(méi)有合作的社會(huì)基礎(chǔ)，這也導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合部居住人員不能團(tuán)結(jié)一致，共同治理城鄉(xiāng)結(jié)合部的問(wèn)題。因此，我國(guó)權(quán)力主導(dǎo)型的傳統(tǒng)治理模式，未能有效地解決城鄉(xiāng)結(jié)合部所面臨的問(wèn)題。

我國(guó)政府主導(dǎo)型的傳統(tǒng)城鄉(xiāng)結(jié)合部的治理模式，即政府一元治理體制、運(yùn)動(dòng)式治理方式、權(quán)力主導(dǎo)型治理等，在治理過(guò)程中也取得一定的成效，但是實(shí)踐證明這種治理模式，從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，城鄉(xiāng)結(jié)合部還是亂象叢生，也發(fā)生了諸多的事件，并不能從根本上解決城鄉(xiāng)結(jié)合部的發(fā)展問(wèn)題。因此，從現(xiàn)實(shí)層面以及理論上看，要求我們探索一條更有效治理道路。

四、城鄉(xiāng)結(jié)合部的綜合治理

在新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化的背景下，城鄉(xiāng)結(jié)合部的治理顯得至關(guān)重要。城鄉(xiāng)結(jié)合部結(jié)構(gòu)復(fù)雜，目前政府對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的治理相對(duì)簡(jiǎn)單，那么簡(jiǎn)單對(duì)復(fù)雜，可定會(huì)出現(xiàn)治理的無(wú)序。政府簡(jiǎn)單的治理顯示出無(wú)效，單方面治理不能夠很好的解決城鄉(xiāng)結(jié)合部的問(wèn)題，因此，用綜合治理的方式治理城鄉(xiāng)結(jié)合部的問(wèn)題。

（一）明晰城鄉(xiāng)結(jié)合部的管理權(quán)限的歸屬以及管理機(jī)構(gòu)的重建

城鄉(xiāng)結(jié)合部一般處于交錯(cuò)地帶，它往往具有多個(gè)管理主體交叉，有地方處于“三不管”的地帶，沒(méi)有一個(gè)明確歸屬，進(jìn)而導(dǎo)致管理混亂與無(wú)序。一個(gè)地方?jīng)]有明確的歸屬，有利益時(shí)各個(gè)地方政府爭(zhēng)取管轄權(quán)限，而沒(méi)有利益時(shí)，都不想管，沒(méi)有動(dòng)力。沒(méi)有明確的管轄主體，責(zé)任無(wú)法明確，那么政府相對(duì)來(lái)說(shuō)履行職責(zé)的效率低下，執(zhí)行能力不強(qiáng)，并且出事后各個(gè)管轄主體都相互推諉，推卸責(zé)任。因此，必須要明確城鄉(xiāng)結(jié)合部的管理權(quán)限歸屬。

第一，界定管轄邊界。城鄉(xiāng)結(jié)合部處于城鄉(xiāng)分割點(diǎn)上，既有農(nóng)村特征，又有城市特征，也是犬牙交錯(cuò)。由于鄉(xiāng)村基層政府財(cái)力、管理技術(shù)等缺乏，城鄉(xiāng)結(jié)合部應(yīng)納入城市管理體系；同時(shí)城鄉(xiāng)結(jié)合部復(fù)雜性，把城鄉(xiāng)結(jié)合部分成不同的趨于段落，明確各區(qū)域的管轄主體，管轄主體對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的管轄范圍不應(yīng)過(guò)大，根據(jù)管轄的能力進(jìn)行劃分。城鄉(xiāng)結(jié)合部的管轄范圍要具體落實(shí)到各個(gè)政府，明確其管轄責(zé)任，各個(gè)城鄉(xiāng)結(jié)合部的段落范圍由指定的政府監(jiān)管。

第二，管理機(jī)構(gòu)的構(gòu)建，城鄉(xiāng)結(jié)合部各地段建立城鄉(xiāng)綜合管理部。綜合管理部?jī)?nèi)部設(shè)置管理不同方面的機(jī)構(gòu)。它可以設(shè)現(xiàn)在管轄政府的下面，相當(dāng)于附屬單位，受其領(lǐng)導(dǎo)。但是綜合管理部有自主管轄權(quán)，上級(jí)不能直接插手城鄉(xiāng)結(jié)合部的公共事務(wù)。綜合管理部是專門管轄城鄉(xiāng)結(jié)合部的事物，政府要對(duì)其下放管理權(quán)限，做到有力地管轄。同時(shí)，為了防止綜合管理部濫用權(quán)力，要加強(qiáng)監(jiān)督，動(dòng)員人民群眾共同參與監(jiān)督，做真正的主人。

第三，建立社區(qū)或者轉(zhuǎn)型社區(qū)。城鄉(xiāng)結(jié)合部是市民化的一個(gè)演練的場(chǎng)域，可以起到教育與實(shí)踐的功能。建立轉(zhuǎn)型社區(qū)，給農(nóng)民以及其他群體一個(gè)市民的身份。中央也提到加快農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。城鄉(xiāng)結(jié)合部是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的開(kāi)端，把這里的社區(qū)建立起來(lái)，并且處理好成員之間的關(guān)系，是整個(gè)社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵。社區(qū)建立，有利于明確管轄歸屬，同時(shí)有利于培育新型的社區(qū)關(guān)系，增進(jìn)社會(huì)紐帶。當(dāng)然這還是一個(gè)過(guò)渡型的社區(qū)，還未真正形成健全的社區(qū)。隨著城市的發(fā)展，城市會(huì)向外擴(kuò)張，城鄉(xiāng)結(jié)合部不會(huì)擴(kuò)大，但是原來(lái)建立的過(guò)渡性社區(qū)的成長(zhǎng)，逐漸把它納入城市管理體范圍。未建立轉(zhuǎn)型社區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部，也應(yīng)當(dāng)建立起來(lái)，為今后的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（二）厘清政府各部門的職責(zé)，形成協(xié)同治理機(jī)制

城鄉(xiāng)結(jié)合部的管理不是一個(gè)部門就能夠管理好的，需要的是各部門切實(shí)履行職責(zé)，通力合作。因此，城鄉(xiāng)結(jié)合部有效地治理，其前提是要理清各部門的職責(zé)以及構(gòu)建一個(gè)合作的平臺(tái)或者協(xié)同治理的機(jī)制。

第一，明晰城鄉(xiāng)結(jié)合部管理的部門職責(zé)。城鄉(xiāng)結(jié)合部的治理需要諸多部門的配合，所涉及到的部門也是非常的多。城鄉(xiāng)結(jié)合部的直接管理者有街道辦、社區(qū)、城管分隊(duì)、公安等，明確的規(guī)定其在城鄉(xiāng)結(jié)合部中具體負(fù)責(zé)的事物，各部門做好各自的事情，少出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象。比如，對(duì)于社會(huì)治安問(wèn)題，由公安管理，而城管是一個(gè)綜合執(zhí)法的機(jī)構(gòu)，涉及到城市建設(shè)的方面。各部門有明確的職責(zé)，可以有效地解決出現(xiàn)的問(wèn)題，同時(shí)能夠主動(dòng)出擊，預(yù)防一些問(wèn)題的出現(xiàn)，提前提出解決問(wèn)題的方案。職責(zé)不清，城鄉(xiāng)結(jié)合部的管理主體動(dòng)力不足，出現(xiàn)問(wèn)題無(wú)法及時(shí)解決，出現(xiàn)踢“皮球”的現(xiàn)象；事后無(wú)法追責(zé)。城鄉(xiāng)結(jié)合部的管理也是城市建設(shè)者的責(zé)任，政府部門在城鄉(xiāng)結(jié)合部管理中起引導(dǎo)作用，因此明確政府各部門職責(zé)至關(guān)重要。

第二，構(gòu)建政府部門合作或者協(xié)同治理長(zhǎng)效機(jī)制。雖然各部門明確了自己的管理職責(zé)，但是各部門單獨(dú)行動(dòng)，沒(méi)有形成合作，容易出現(xiàn)管理漏洞，出現(xiàn)管理“死角”，給了不良社會(huì)勢(shì)力生存的土壤，影響城鄉(xiāng)結(jié)合部的社會(huì)發(fā)展。比如，今年爆出北京地鐵天通苑北站外收保護(hù)費(fèi)事件，引起廣大人民群眾的關(guān)注。其實(shí)早在2008年就存在這樣的問(wèn)題，城管分隊(duì)進(jìn)行整治，但效果不佳。從2009年開(kāi)始，地區(qū)綜治辦、城管分隊(duì)、派出所、天通苑派出所和天通苑物業(yè)公司，這五個(gè)部門聯(lián)合合起來(lái)進(jìn)行了不間斷的整治；2013年昌平區(qū)政府也認(rèn)為也取得了不錯(cuò)效果，但是2015年左右，種種亂象又有卷土重來(lái)的趨勢(shì)?？梢?jiàn)，城鄉(xiāng)結(jié)合部的治理不僅要形成協(xié)同治理的機(jī)制，而且保證協(xié)同治理機(jī)制保持長(zhǎng)期有效。

構(gòu)建一個(gè)信息分享平臺(tái)。各部門的信息對(duì)稱，能有效地避免綜合治理的失靈。很多部門都有自己的官網(wǎng)，會(huì)把信息發(fā)布到本門網(wǎng)站上，供其他部門分享及其群眾監(jiān)督。但是，這些信息沒(méi)有匯集到一起，給信息查找者帶來(lái)不便，會(huì)挫傷積極性。因此，建立一個(gè)信息分享平臺(tái)，讓各部門了解其他門部門做了什么，有什么預(yù)測(cè)方案，能夠發(fā)揮重要作用。各部門把本部門的信息發(fā)到信息分享平臺(tái)上，其他的部門都能看到，就有了對(duì)比，這也能給其他部門帶來(lái)動(dòng)力，提高其行動(dòng)地積極性。

建立定期交流討論制度。城鄉(xiāng)結(jié)合部的管理主體，定期開(kāi)展交流，各部門的負(fù)責(zé)人出席，把近期的工作給大家分享，同時(shí)就自己的重點(diǎn)難點(diǎn)向其他部門請(qǐng)教，征詢其他部門的意見(jiàn)。各部門有自己的職責(zé)，可能很少業(yè)務(wù)往來(lái)，各個(gè)部門缺乏聯(lián)系，單獨(dú)行動(dòng)。而建立定期交流制度，可以加強(qiáng)各部門的聯(lián)系，避免“老死不相往來(lái)”的局面。在執(zhí)行政策、遇到問(wèn)題時(shí)，各部門能夠形成合力，協(xié)同行動(dòng)，快速有效地解決問(wèn)題。

（三）樹(shù)立城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)思維

城區(qū)與城鄉(xiāng)結(jié)合部之間相比，城區(qū)的治理相對(duì)較好，而城鄉(xiāng)結(jié)合部的治理較差。為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的結(jié)局？筆者認(rèn)為，城區(qū)的規(guī)劃更受政府的重視，也能夠出成績(jī)；而相對(duì)忽視城鄉(xiāng)結(jié)合部的規(guī)劃，也就出現(xiàn)了城鄉(xiāng)二分割點(diǎn)上無(wú)序的亂象。因此，城鄉(xiāng)應(yīng)受到同等的重視，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，要有城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略思維；城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)，由于眾多的利益相關(guān)者，做到“三規(guī)合一”。

首先，城鄉(xiāng)一體化思維。城鄉(xiāng)結(jié)合部存在管理困境，政府治理也不易出成績(jī)，還可能引發(fā)新的矛盾，因而城市的管理思維以及措施明顯優(yōu)于城鄉(xiāng)結(jié)合部，相對(duì)忽視城鄉(xiāng)結(jié)合部的管理。要管理好城鄉(xiāng)結(jié)合部，關(guān)鍵要有城鄉(xiāng)一體化的思維，把城市管理思維運(yùn)用到城鄉(xiāng)結(jié)合部的管理；同時(shí)不能只管理城市，而鄉(xiāng)下或者城鄉(xiāng)結(jié)合部卻沒(méi)人管理，抑或是管理力量不足。中央也提出了新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，讓老百姓共享發(fā)展的果實(shí)。城鄉(xiāng)結(jié)合部非常的復(fù)雜，其治理效果關(guān)系城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略實(shí)施。我們要有城鄉(xiāng)一體化的思維，其管理措施也要跟進(jìn)；城鄉(xiāng)一體化，可以破除二元分割的缺陷，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的發(fā)展模式。城鄉(xiāng)一體化，一方面能夠解決一些當(dāng)前遇到的問(wèn)題，化解矛盾，讓人民共享發(fā)展的成果；另一方面，可以承接城市規(guī)模的發(fā)展，避免二次拆遷，減少不必要的社會(huì)損失，順利過(guò)渡到城區(qū)序列?？傊?，我們要樹(shù)立城鄉(xiāng)一體化的思維，其管理措施及時(shí)跟進(jìn)，防止出現(xiàn)管理的漏洞，強(qiáng)化統(tǒng)一的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)一體化的管理。

其次，三規(guī)合一。有了城鄉(xiāng)一體化的思維，接下來(lái)在規(guī)劃時(shí)就要做到“三規(guī)合一”。三規(guī)指的是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，合一是指這三個(gè)規(guī)劃盡量達(dá)到利益最大化，分歧最小化。經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃定方位，其領(lǐng)導(dǎo)部門是經(jīng)濟(jì)與發(fā)展規(guī)劃委員會(huì)；城市規(guī)劃定指標(biāo)，由城建部門負(fù)責(zé)；土地利用規(guī)劃定方位，由國(guó)土資源局負(fù)責(zé)。城市規(guī)劃是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)定城市發(fā)展的規(guī)模與方向，而土地利用規(guī)劃是根據(jù)城市規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展確定各類土地的利用類型，達(dá)到規(guī)定的目標(biāo)。三個(gè)規(guī)劃合一，就是要統(tǒng)一，找到共同的利益所在。城鄉(xiāng)結(jié)合部存在著“瓦片”經(jīng)濟(jì)、規(guī)劃混亂以及土地利用無(wú)序，因此三規(guī)合一更顯其重要性。城鄉(xiāng)結(jié)合部也有巨大經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?，關(guān)鍵是如何喚醒“沉睡的資本“，因此，城鄉(xiāng)結(jié)合部的規(guī)劃依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景以及城市擴(kuò)展，規(guī)劃城鄉(xiāng)結(jié)合部的發(fā)展方向，土地規(guī)劃好各類用的類型，實(shí)行管控制，嚴(yán)格按照規(guī)劃實(shí)施?？傊?，城鄉(xiāng)結(jié)合部的規(guī)劃也應(yīng)像城市規(guī)劃一樣，達(dá)到“三規(guī)合一”。

（四）社會(huì)多元主體參與：政府與社會(huì)群眾有力合作

城鄉(xiāng)結(jié)合部的治理，從過(guò)去城鄉(xiāng)結(jié)合部的治理模式來(lái)看，其主要以政府為主導(dǎo)，而社會(huì)參與度低，從現(xiàn)實(shí)來(lái)說(shuō)這種治理模式是無(wú)力的。政府主導(dǎo)下，采用的是外壓性的策略，解決了一些城鄉(xiāng)結(jié)合部的問(wèn)題，但是還有一部分問(wèn)題被壓制或者忽視了，而這些問(wèn)題會(huì)以某些事件為契機(jī)，群眾的積蓄的怨恨爆發(fā)出來(lái)，其破壞力是相當(dāng)大的，影響社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。因此，單靠政府是無(wú)法完成的，而社會(huì)的參與是重要治理主體，也是關(guān)鍵作用。要改變其原有的治理模式，制定新的治理模式，即以政府為引導(dǎo)，以社會(huì)群眾參與為關(guān)鍵，上下結(jié)合，走一條合作的治理模式。合作治理是當(dāng)今重要的治理方式，從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，我們需要構(gòu)建一種合作治理模式。城鄉(xiāng)結(jié)合部的治理也需要采用合作治理的理念。

政府在公共事務(wù)中發(fā)揮著重要作用，離開(kāi)政府是不行的，需要政府的權(quán)威進(jìn)行公共協(xié)調(diào)。那么，在城鄉(xiāng)結(jié)合部的治理中政府角色如何定位呢？政府不再是主導(dǎo)城鄉(xiāng)結(jié)合部的事物，下放權(quán)力給基層部門、社區(qū)以及社團(tuán)，提高治理的靈活性，而政府提供必要的公共服務(wù)。在治理過(guò)程中，有多個(gè)主體參與治理，因此政府為其提供參與的渠道，強(qiáng)化立法，使其參與的合法化。政府要制定政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等相關(guān)的制度，為城鄉(xiāng)結(jié)合部的治理提供制度支持。馬克思曾說(shuō)過(guò)，“土地、勞動(dòng)和資本是三大基本生產(chǎn)要素”。當(dāng)然，這些要素轉(zhuǎn)變成生產(chǎn)力也需要制度的支撐。城鄉(xiāng)結(jié)合部治理關(guān)鍵在于政府能否制定出有效的政策，如果缺乏有效的政策，會(huì)阻礙城鄉(xiāng)結(jié)合部治理與發(fā)展。因此，政府制定相關(guān)的基礎(chǔ)性制度、有效的政策，并為提供城鄉(xiāng)結(jié)合部治理相應(yīng)的配套措施，如有計(jì)劃地流動(dòng)人口市民化、社會(huì)保障覆蓋制度等等，同時(shí)對(duì)其他的治理主體進(jìn)行引導(dǎo)，使城鄉(xiāng)結(jié)合部的治理有序地向前推進(jìn)。

群眾的參與是關(guān)鍵。城鄉(xiāng)結(jié)合部的人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，利益訴求多樣化，而矛盾也多。以前城鄉(xiāng)結(jié)合部的治理是政府一元治理型，忽視民眾參與，雖說(shuō)相對(duì)穩(wěn)定，但是外壓型的穩(wěn)定，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。相比較而言，城鄉(xiāng)結(jié)合部上訪人數(shù)較多，如拆遷、征地、移民等，這些毒容易產(chǎn)生矛盾糾紛與不滿。因此，要確保群眾的參與，表達(dá)其利益訴求，的同時(shí)政府應(yīng)當(dāng)提高其回應(yīng)性，傾聽(tīng)群眾的心聲，盡量解決群眾的問(wèn)題。群眾的參與，一方面，體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主，有利于人民為城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展提出合理建議，為了其共同生活環(huán)境，為本地的發(fā)展，可能愿意為了集體利益犧牲個(gè)人利益，容易達(dá)成妥協(xié)；另一方面，可以監(jiān)督政府行為，減少政府的不作為、貪污腐化等，有利于政府全心全意為城鄉(xiāng)結(jié)合部的人們服務(wù)。

總之，當(dāng)前國(guó)內(nèi)的城鄉(xiāng)結(jié)合部治理是以政府為主導(dǎo)，權(quán)力驅(qū)動(dòng)型為主，一元治理體制與運(yùn)動(dòng)式治理方式。但是這種治理模式催生了諸多問(wèn)題，影響城鄉(xiāng)結(jié)合部的發(fā)展。城鄉(xiāng)結(jié)合部的治理也是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要綜合考慮各方面的因素。因此，我們應(yīng)該選擇綜合治理的模式，綜合治理是城鄉(xiāng)結(jié)合部的路徑選擇，能夠促進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。