朱偉文

【摘 要】協(xié)同治理是一種新型的公共管理方法，在西方的經(jīng)濟、社會等公共管理領(lǐng)域顯示出其優(yōu)勢。協(xié)同治理強調(diào)在管理公共事務(wù)中公共機構(gòu)與利益相關(guān)者之間通過共同參與、達成共識、集體決策和執(zhí)行以滿足公眾的需要、促進公平和提高效率；它強調(diào)共同愿景和權(quán)力協(xié)同，強調(diào)制度設(shè)計和過程改造；其核心是處理好政府和社會之間的關(guān)系。文章在厘清社區(qū)教育存在問題的基礎(chǔ)上，介紹和分析了協(xié)同治理的內(nèi)涵和特點，將協(xié)同治理引入社區(qū)教育，提出了社區(qū)教育協(xié)同治理的基本邏輯和實現(xiàn)路徑，為推進社區(qū)教育改革發(fā)展提供參考。

【關(guān)鍵詞】協(xié)同治理；社區(qū)教育；終身學習

【中圖分類號】G720

【文獻標識碼】A

【文章編號】1001-8794（2014）09-0004-05

“每一個人必須終身繼續(xù)不斷地學習。終身教育是學習化社會的基石?！甭?lián)合國教科文組織早在1972年發(fā)布的《學會生存：教育世界的今天和明天》報告就將上述表述作為教育政策的指導原則。教育正在日益向著包括整個社會和個人終身的方向發(fā)展。[1]黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“深化教育領(lǐng)域綜合改革”，大力促進教育公平，推進繼續(xù)教育改革發(fā)展。還提出要“創(chuàng)新社會治理體制”，改進社會治理方式。要“發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！鄙鐓^(qū)教育承擔了全民繼續(xù)教育的重要功能，對于推進學習型社會建設(shè)、促進全民終身學習產(chǎn)生了積極作用。

隨著學習型社會建設(shè)進程中社區(qū)居民對社區(qū)教育需求的日益增長，社區(qū)教育治理過程中如何進一步發(fā)揮政府、社會和社區(qū)居民在決策過程中的作用顯得越來越重要。這就要求社區(qū)教育治理模式得到進一步完善。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，社區(qū)教育的產(chǎn)出要進一步滿足公眾需求、社區(qū)教育治理要進一步促進公平和提高效率將成為社區(qū)教育治理的目標。本文試圖將協(xié)同治理引入到社區(qū)教育，為社區(qū)教育治理提供新方法。

一、問題提出

社區(qū)教育（Community Education）一詞最早源于20世紀初美國的德威（Deway，1915）的“學校是社會的基礎(chǔ)”思想。我國學者厲以賢在《社區(qū)教育的理念》一文中，對社區(qū)教育涵義進行了界定：社區(qū)教育是提高社區(qū)全體成員素質(zhì)和生活質(zhì)量以及實現(xiàn)社區(qū)發(fā)展的一種社區(qū)性教育活動。[2]隨著社區(qū)教育的發(fā)展，社區(qū)教育的涵義被不斷完善。一般認為，社區(qū)教育是指社區(qū)開發(fā)利用各種教育資源，以社區(qū)全體成員為對象，開展旨在提高人的素質(zhì)和生活質(zhì)量、促進人的終身學習和社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的教育活動。

我國社區(qū)教育沒有統(tǒng)一的模式，上海市楊浦區(qū)“三區(qū)聯(lián)動”模式是我國學習型城區(qū)建設(shè)的代表，起到了示范作用。在“三區(qū)聯(lián)動”模式中，社區(qū)、校區(qū)、園區(qū)均可作為主體。政府作為公共社區(qū)的代表，主要制定總體規(guī)劃，明確各方定位，引導共同利益；大學校區(qū)主要通過知識溢出效應，將先進文化、技術(shù)、信息等輻射擴散到園區(qū)、社區(qū)，以提高城區(qū)文化層次、城區(qū)能級；科技園區(qū)以企業(yè)作為載體，滿足校區(qū)科研成果的進一步轉(zhuǎn)化，為校區(qū)師生提供創(chuàng)業(yè)舞臺，提高城區(qū)GDP水平，促進城區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。[3]然而，就社區(qū)教育治理而言，仍存在著一些問題，有待進一步完善：

1社區(qū)居民終身學習需求還未得到充分滿足

教育應貫穿于人的整個一生[4]，每個人都享有在任何情況下自主學習的機會。隨著社會、經(jīng)濟和文化的發(fā)展以及人們生活水平的不斷提高，人們對終身學習的需求也日益提高，社區(qū)教育能否最大限度地滿足社區(qū)居民不同層次的終身學習需求已成為學習型社會建設(shè)的重要標志。社區(qū)教育主要是非正規(guī)教育，如：老年教育、職業(yè)培訓、閑暇教育、青少年科普教育、學前教育等，也包括正規(guī)學校教育后的學歷提升。社區(qū)居民的多樣性帶來學習需求的多樣化。特別是大數(shù)據(jù)時代帶來的信息爆炸和知識更新，社區(qū)居民的學習需求愈發(fā)多樣化，這就要求對社區(qū)居民的學習需求做深入細致地調(diào)查。

2教育公平和社區(qū)治理高效率還未充分體現(xiàn)

機會平等是要肯定每一個人都能受到適當?shù)慕逃?，而且這種教育的進度和方法是適合個人的特點的。[5]由于受區(qū)域差異以及家庭環(huán)境差異等因素的影響，人們在正規(guī)學習階段所受的教育程度各不相同。而社區(qū)教育作為正規(guī)教育后的補充，可以彌補這一缺憾，可以為社區(qū)全體成員提供平等接受教育的機會，使他們在就業(yè)能力和個人發(fā)展上有所提高。目前社區(qū)教育經(jīng)費主要來自政府財政撥款，社會捐贈、社會各界投入社區(qū)教育的比例很小，社區(qū)治理的效率有待進一步提高。

3政府權(quán)力過于集中、社會各界參與度不夠

教育正在繼續(xù)不斷地發(fā)展而成為一種全社會的職能，[6]然而目前的社區(qū)教育中存在著動力不足的現(xiàn)象，還存在著政府權(quán)力過于集中等問題。社區(qū)教育主要由政府發(fā)起、并貫穿于社區(qū)教育的決策和實行的全過程。社會各界在社區(qū)教育中還未完全承擔起各自應承擔的職能。因此社區(qū)教育應鼓勵社會各界，包括行業(yè)、企業(yè)、高校等各社會組織以及家長、專家、居民等個人承擔其社會責任，廣泛參與到社區(qū)教育治理工作中去，參與社區(qū)教育的決策和監(jiān)督，享有一定的權(quán)利及承擔應有的社會責任，并發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。

4市場合理配置社區(qū)教育資源作用還未充分發(fā)揮

由于社會參與度不高，社區(qū)教育存在著居民多樣化的學習需求與資源提供相對單一的矛盾，社區(qū)教育內(nèi)容題材還需進一步拓寬、載體還需進一步豐富。社區(qū)教育資源還未能根據(jù)居民學習需求進行更為合理的配置，社區(qū)教育資源共享機制中還未能充分強調(diào)市場的調(diào)節(jié)作用，缺乏競爭和激勵機制。

二、協(xié)同治理（Collaborative Governance）的內(nèi)涵及特點

1協(xié)同治理的內(nèi)涵

20世紀80年代以來，治理理論開始在西方發(fā)達國家興起，并在政治、經(jīng)濟、社會事務(wù)中得到廣泛應用。治理理論的代表人物羅茨（RRhodes，1996）將治理（Governance）定義為“統(tǒng)治（Government）含義的改變，指新的統(tǒng)治過程；或規(guī)則制定的改變；或一種社會統(tǒng)治的新方法”[7]世界銀行在《治理和發(fā)展》報告中對治理的定義：“治理是在經(jīng)濟、社會資源發(fā)展中的權(quán)力管理的方式?！盵8]聯(lián)合國全球治理委員會于1995年發(fā)布的《我們的全球伙伴》（Our Global Neighborhood）報告，將治理定義為：各種公共的及私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)方式的總和。它是使相互沖突的不同利益主體得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。其中既包括具有法律約束力的正式制度和規(guī)則，也包括各種促成協(xié)商與和解的非正式的制度安排。[9]國內(nèi)學者俞可平給治理一詞的基本含義：指在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是指在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。[10]隨著治理理論的發(fā)展，協(xié)同治理概念進一步被提出?！皡f(xié)同”表示與別人一起協(xié)力參與工作，它意味著個人、團隊、組織在某事上盡力給予合作。[11]克里斯·安塞爾和艾里森·蓋斯（Chris Ansell & Alison Gash）給出了“協(xié)同治理”的定義：是由一個理事安排一個或多個公共機構(gòu)、非政府的利益相關(guān)者參與的集體決策過程，且是正式的、以協(xié)商一致為導向的，旨在對公共政策、公共項目和資產(chǎn)管理進行審議或執(zhí)行。[12]endprint

筆者認為協(xié)同治理是建立在治理理論基礎(chǔ)上的，由公共機構(gòu)和利益相關(guān)者在管理公共事務(wù)中的一種共同參與、達成共識的集體決策和執(zhí)行的方法。它為公共管理提供了一種新方法。

2協(xié)同治理的特點

世界經(jīng)濟合作組織（OECD，2001）對“善治（Good Governance）”總結(jié)了八大特點，即參與性、共識為導向、問責、透明、反應靈敏、有效和高效、公平和包容、法治。其目的在于確保腐敗最小化，決策中少數(shù)人的意見得到考慮，社會上最脆弱的聲音被聽到。[13]

克里斯·安塞爾和艾里森·蓋斯提出協(xié)同治理的六個標準：由公共機構(gòu)發(fā)起；參與者包括非政府行為者；參與者直接參與決策；正式組織；旨在通過協(xié)商一致做出決定；協(xié)作的重點是公共政策或公共管理。[14]

筆者認為協(xié)同治理強調(diào)在管理公共事務(wù)中公共機構(gòu)與利益相關(guān)者之間通過共同參與、達成共識、集體決策和執(zhí)行以滿足公眾的需要、促進公平和提高效率。協(xié)同治理具有如下特點：

（1）強調(diào)利益主體唯一性和利益相關(guān)者多元化

協(xié)同治理中利益主體是公共機構(gòu)，它是發(fā)起人，是公共事務(wù)管理的推動者和組織者。對于某項公共事務(wù)而言，利益主體是唯一的，只有利益主體的唯一性，才能保證責任主體的唯一性。弗里曼（R·Edward Freeman）給出了利益相關(guān)者的定義：利益相關(guān)者是任何能夠影響組織目標的實現(xiàn)或者受組織目標的實現(xiàn)影響的團體或個人。[15]利益相關(guān)者在利益主體的組織下，參與對公共事務(wù)的管理，顯現(xiàn)出多元化的特征。

（2）強調(diào)共同愿景和權(quán)力協(xié)同

共同愿景表現(xiàn)在利益主體和利益相關(guān)者對公共事務(wù)有共同的認識和共同的目標，在協(xié)商基礎(chǔ)上達成一致、合作和互動。協(xié)同治理的愿景是共同的、非單方的。[16]權(quán)力協(xié)同表現(xiàn)在制度設(shè)計中，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)是相對分離和相互制約，并且分級授權(quán)。利益主體和利益相關(guān)者在共同愿景和權(quán)力協(xié)同的基礎(chǔ)上參與對公共事務(wù)的管理。

（3）強調(diào)制度設(shè)計和過程改造

協(xié)同治理強調(diào)制度設(shè)計，以制度來規(guī)范公共機構(gòu)對公共事務(wù)的管理。無論是利益主體還是利益相關(guān)者均在制度規(guī)范的權(quán)限內(nèi)履行各自的職責。協(xié)同治理也是對管理過程特別是決策過程的改造。彼得·謝格德（Peter Shergold）認為協(xié)同治理改造了決策過程，即：命令：集中控制與明確的分級授權(quán)過程；協(xié)調(diào)：共同利益共享思想和資源的過程；合作：共同創(chuàng)造達成自主機構(gòu)的過程。[17]

（4）強調(diào)促進公平和提高效率

協(xié)同治理過程中，利益主體和利益相關(guān)者集體參與決策過程，對公共事務(wù)的執(zhí)行情況做到信息公開，這就提高了透明度，便于公眾監(jiān)督，促進了公平。同時，由于在決策過程中能聽到來自相關(guān)各方的聲音，信息更加完整和全面，對于提高決策效率也是大有幫助；而且合作也有利于資源共享，提高資源使用效率。

三、社區(qū)教育協(xié)同治理的基本邏輯

社區(qū)教育是教育與社區(qū)管理的結(jié)合體，將協(xié)同治理引入社區(qū)教育的目的旨在通過公共機構(gòu)與利益相關(guān)者之間的協(xié)同治理過程以滿足公眾的需要、促進公平和提高效率。社區(qū)教育協(xié)同治理的基本邏輯是在治理過程中處理好以下三大關(guān)系：

1政府與社會之間的關(guān)系

社區(qū)教育協(xié)同治理的核心是在發(fā)揮政府的主導作用的同時，以需求為導向正確處理好政府和社會之間的關(guān)系。政府主導作用和市場調(diào)節(jié)作用在社區(qū)教育協(xié)同治理過程中同時并存、不可偏廢。

政府起主導作用，是社區(qū)教育大政方針制定者和經(jīng)費的主要撥付者。國家、省市、區(qū)縣各級政府應制定各自層面的社區(qū)教育方針政策、法律法規(guī)，落實有關(guān)社區(qū)教育經(jīng)費的撥付，作為法治型和服務(wù)型政府簡政放權(quán)，實現(xiàn)政府“法治、服務(wù)”的功能。社會包涵社區(qū)學校（學院）、高校、企業(yè)、其他社會組織和個人。全社會也應在社區(qū)教育治理過程中共同參與、有效互動、責任共擔、利益共享，使社會實現(xiàn)“責任、利益”的功能。

市場起調(diào)節(jié)作用，是社區(qū)教育治理過程中調(diào)節(jié)供求關(guān)系、配置和共享資源的杠桿，也是形成競爭機制、提高教育和服務(wù)質(zhì)量的有效手段。市場調(diào)節(jié)應實現(xiàn)社區(qū)教育治理“適應需要、公平高效”的功能。

2社區(qū)學校（學院）與其他社會成員之間的關(guān)系

社區(qū)學校（學院）是社區(qū)教育的公共機構(gòu)，即利益主體。社區(qū)學校（學院）要發(fā)揮責任主體和利益主體的作用，是社區(qū)教育的發(fā)起者、決策組織者和執(zhí)行者，具有自主性。而包括政府、高校、行業(yè)企業(yè)、其他社會組織和個人在內(nèi)的社會組織和個人均是社區(qū)教育的利益相關(guān)者，具有參與性。在社區(qū)教育制度框架內(nèi)，通過一定的準入機制，利益主體和利益相關(guān)者之間建立良好的合作伙伴關(guān)系，共同參與決策過程和落實各項任務(wù)。合作伙伴關(guān)系強調(diào)在相互信任的基礎(chǔ)上，雙方為了實現(xiàn)共同的目標而采取的共擔責任、共享利益的長期合作關(guān)系。

3六大維度之間的關(guān)系

社區(qū)教育協(xié)同治理需要處理好六大維度之間的關(guān)系，即：制度設(shè)計、達成共識、權(quán)力協(xié)同、共同合作、集體決策和有效監(jiān)督，使六大維度能充分發(fā)揮作用。制度設(shè)計是社區(qū)教育協(xié)同治理的基礎(chǔ)；各參與者與公共機構(gòu)之間達成共識是社區(qū)教育協(xié)同治理的條件；有關(guān)各方在權(quán)限范圍內(nèi)履行職責、權(quán)力協(xié)同；在建立信任的基礎(chǔ)上共同合作、資源共享；通過集體決策決定社區(qū)教育的重大事務(wù)安排；通過監(jiān)督來檢驗社區(qū)教育協(xié)同治理的有效性。六大維度之間是環(huán)環(huán)相扣、缺一不可的。

社區(qū)教育協(xié)同治理的基本邏輯如圖1所示：

圖1 社區(qū)教育協(xié)同治理的基本邏輯圖

四、社區(qū)教育協(xié)同治理的實現(xiàn)路徑

筆者認為可以把社區(qū)教育協(xié)同治理看成是系統(tǒng)“輸入”和“輸出”的過程，如圖2所示。該系統(tǒng)是一個開放系統(tǒng)，與周圍環(huán)境有物質(zhì)和能量的交換。系統(tǒng)輸入的是居民的學習需求、政策法律法規(guī)，輸出的是滿足學習需求、促進教育公平和提高治理效率。學習需求包括社區(qū)中各類群體的學習需求，如老年教育需求、青少年教育需求、職業(yè)教育需求等等。促進教育公平反映在教育機會公平、教育權(quán)力公平和教育規(guī)則公平等方面。提高治理效率體現(xiàn)在社區(qū)教育決策有效、執(zhí)行過程高效、教育成果實效等方面。endprint

系統(tǒng)中有六個過程要素不斷循環(huán)，從而形成社區(qū)教育協(xié)同治理的實現(xiàn)路徑。六個過程要素是：（1）制度設(shè)計；（2）目標任務(wù)；（3）職責權(quán)限；（4）資源條件；（5）決策執(zhí)行；（6）監(jiān)督改進。這六個過程要素將在實踐中不斷加以改進和提高，呈螺旋式上升的趨勢。

圖2 社區(qū)教育協(xié)同治理的實現(xiàn)路徑

1制度設(shè)計

“制度設(shè)計”要素體現(xiàn)在“程序透明、公正公平、權(quán)力制約和有效問責”等方面。只有制度設(shè)計高標準、嚴要求，才能為后序各項工作開展奠定基礎(chǔ)。社區(qū)教育制度可以包括社區(qū)學校（學院）章程、機構(gòu)設(shè)置、準入和退出機制、激勵和懲罰機制、決策和執(zhí)行機制等，應做到責、權(quán)、利的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。制度設(shè)計過程也應建立在廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)之上，并征求各方意見和建議。

2目標任務(wù)

“目標任務(wù)”要素體現(xiàn)在“共同價值、明確使命、明晰問題、達成共識”等方面。社區(qū)教育協(xié)同治理中，應有明確的目標任務(wù)。各參與方有共同的價值觀，社區(qū)學校（學院）有明確的使命，對治理和解決的問題做到清晰、明了，并且需要有關(guān)各方在協(xié)商的基礎(chǔ)上達成共識。通過社區(qū)教育旨在提高社區(qū)全體成員的素質(zhì)和生活質(zhì)量，促進人的終身學習和可持續(xù)發(fā)展。

3職責權(quán)限

“職責權(quán)限”要素體現(xiàn)在“政府主導、社會參與、社區(qū)自主、居民互動”等方面。政府、社會、社區(qū)、居民應在各自的權(quán)限范圍內(nèi)行使權(quán)力，在社區(qū)教育中承擔各自的責任、履行各自的義務(wù)，共享資源、共享利益。應正確處理好政府與社會之間、社區(qū)學校（學院）與其他社會成員之間的關(guān)系。各級政府的權(quán)限體現(xiàn)在法制和服務(wù)方面，社會各界參與，社區(qū)自主承擔責任，居民之間形成良好互動。

4資源條件

“資源條件”要素體現(xiàn)在“共同合作、共享資源、激勵措施、市場導向”等方面。資源條件是協(xié)作的基礎(chǔ)。由于社區(qū)教育每個參與者的背景不同，所擁有的資源和條件也不同。因此，社會教育協(xié)同治理應充分利用參與者的資源，通過激勵機制和市場導向作用，達到共同合作、共享資源的效果。

5決策執(zhí)行

“決策執(zhí)行”要素體現(xiàn)在“建立信任、溝通協(xié)商、集體決策、規(guī)范落實”等方面。在有關(guān)各方建立信任、溝通協(xié)商的基礎(chǔ)上，由社區(qū)學校（院）牽頭組織各方參與，定期對社區(qū)教育的相關(guān)事項進行集體決策，并且每項事項都能做到規(guī)范并加以落實。決策和執(zhí)行均應按照既定的程序或流程進行，保證公正和公平，并能體現(xiàn)高效率。

6監(jiān)督改進

“監(jiān)督改進”要素體現(xiàn)在“信息公開、公眾監(jiān)督、評估反饋、持續(xù)改進”等方面。在信息公開的基礎(chǔ)上，各項程序透明，便于公眾參與監(jiān)督，避免權(quán)力濫用和腐敗滋生。同時可以引入第三方評估機制，對評估結(jié)果進行反饋。對發(fā)現(xiàn)的問題及時進行糾正，對有關(guān)程序等不斷加以改進和完善。

五、結(jié)束語

將協(xié)同治理引入社區(qū)教育，會在很大程度上滿足社區(qū)居民的學習需求、提高社區(qū)教育治理的效率、促進社區(qū)教育的公平，同時將對社會管理治理體系建設(shè)和治理能力提升產(chǎn)生一定的影響。社會成員既是社區(qū)教育的服務(wù)對象，又是社區(qū)教育的參與者，有責任承擔其社會責任。只有直面挑戰(zhàn)，在制度設(shè)計、目標任務(wù)、職責權(quán)限、 資源條件、 決策執(zhí)行、監(jiān)督改進等六大過程要素方面做好社區(qū)教育協(xié)同治理的實現(xiàn)路徑設(shè)計，才能完善社區(qū)教育的自我管理。

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Collaborative Governance： A New Way of Community Education Governance

ZHU Weiwen

（College of Continuing Education， Tongji University， Shanghai 200092， China）

【Abstract】Collaborative governance is a new public management method，which has gained advantages in the western economic，social and other public management fieldCollaborative governance emphasizes that the public institutions and stakeholders should do well in order to meet the needs of the public， promote the fair and efficiency in the management of public affairs through participation，consensus， collective decisionmaking and implementationIt emphasizes the common vision and power collaboration， and also the system design and the process of transformationIts core is to handle the relationship between the government and the societyThis paper analyses the problems in community education， introduces the concept and characteristics of collaborative governance， puts forward the basic logic of community education collaborative governance and implement paths so as to provide reference for promoting the reform and development of community education

【Key words】collaborative governance；community education；lifelong learning

（編輯/趙曉東）endprint