[摘要]預(yù)算管理是高等學(xué)校進(jìn)行各項(xiàng)財(cái)務(wù)活動(dòng)的前提和依據(jù)，對(duì)高等教育事業(yè)的發(fā)展具有重要的意義。發(fā)達(dá)國(guó)家高等學(xué)校預(yù)算管理形成了健全的適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的管理體系。文章主要分析了美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家高校在預(yù)算管理上的做法，從中吸取成功的經(jīng)驗(yàn)，探討其對(duì)我國(guó)高校預(yù)算管理的啟示。

[關(guān)鍵詞]國(guó)外高校 預(yù)算管理 經(jīng)驗(yàn)

[作者簡(jiǎn)介]管玉紅（1963- ），女，山東高密人，河北外國(guó)語(yǔ)職業(yè)學(xué)院國(guó)際商務(wù)系，副教授，碩士，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)管理。（河北 秦皇島 066311）

[中圖分類號(hào)]G40-059.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-3985（2013）08-0095-02

自20世紀(jì)末，很多發(fā)達(dá)國(guó)家政府制定教育政策和分配高校經(jīng)費(fèi)的主要依據(jù)之一是高等學(xué)校的預(yù)算。預(yù)算管理成為高校管理的重中之重。預(yù)算指標(biāo)能夠準(zhǔn)確反映高校的運(yùn)行情況、管理水平和效率水平，不僅可以指導(dǎo)高校辦學(xué)實(shí)踐，也可以促進(jìn)政府更加科學(xué)地管理教育工作。當(dāng)前，在美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，預(yù)算指標(biāo)已經(jīng)成政府為高校撥款的重要依據(jù)。

一、國(guó)外高校預(yù)算管理體制的經(jīng)驗(yàn)

1.高校預(yù)算管理體制在美國(guó)的應(yīng)用。美國(guó)高等教育是當(dāng)今高等教育發(fā)展的最高水平，美國(guó)是最早對(duì)高等院校進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的國(guó)家。20世紀(jì)70年代，美國(guó)高等教育開始由注重?cái)?shù)量轉(zhuǎn)向關(guān)注質(zhì)量。在經(jīng)歷了大規(guī)模擴(kuò)招后，美國(guó)高等教育關(guān)注績(jī)效管理機(jī)制。高等教育績(jī)效撥款機(jī)制就是最早將績(jī)效引入高校預(yù)算管理體制的實(shí)例。美國(guó)高等學(xué)校設(shè)有專門編制預(yù)算的機(jī)構(gòu)，行使預(yù)算的編制職能。財(cái)務(wù)部門是預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)實(shí)施。除教職工和學(xué)生對(duì)預(yù)算編制、實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督外，還有內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)與社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。機(jī)構(gòu)設(shè)置合理，分工明確，使預(yù)算編制能夠在政策和標(biāo)準(zhǔn)下進(jìn)行，有利于各部門間權(quán)力相互制衡、相互約束。美國(guó)對(duì)高校經(jīng)費(fèi)收支的預(yù)算管理非常重視，認(rèn)為高校預(yù)算的編制過(guò)程就是高校規(guī)劃發(fā)展的過(guò)程，預(yù)算管理應(yīng)重視事先計(jì)劃、事中控制與事后獎(jiǎng)懲。

美國(guó)高等學(xué)校編制預(yù)算的程序很嚴(yán)格。如伊利諾伊大學(xué)，預(yù)算資金分為經(jīng)常費(fèi)用預(yù)算與建設(shè)設(shè)想費(fèi)用預(yù)算，保證高校正常運(yùn)作。經(jīng)常性費(fèi)用利用公式計(jì)算，包括開設(shè)專業(yè)的學(xué)分小時(shí)的單價(jià)，學(xué)校招收學(xué)生人數(shù)的多少等。建設(shè)設(shè)想費(fèi)用的預(yù)算編制，根據(jù)財(cái)政狀況州議會(huì)實(shí)際進(jìn)行審批。

美國(guó)對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程控制也非常嚴(yán)格。學(xué)校財(cái)務(wù)部門內(nèi)設(shè)專門的控制預(yù)算辦公室，學(xué)校各部門分別設(shè)有預(yù)算員負(fù)責(zé)執(zhí)行本部門的預(yù)算，任何部門均不可超預(yù)算執(zhí)行。高校校長(zhǎng)雖然掌握部分的流動(dòng)資金，但無(wú)權(quán)動(dòng)用。在特殊情況下，流動(dòng)資金只有經(jīng)校董會(huì)同意后才能使用。美國(guó)的高校嚴(yán)格按預(yù)算控制使用資金，除非極其特殊的情況，否則支出不得超過(guò)預(yù)算控制范圍。這樣，在年終績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，結(jié)果與預(yù)算基本吻合，如若有差距，則追究各部門的管理責(zé)任，使預(yù)算的結(jié)果與各部門的權(quán)利責(zé)任緊密結(jié)合起來(lái)。

美國(guó)高校在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，采用定量與定性相結(jié)合的方法。在績(jī)效指標(biāo)的確定上，包括教學(xué)指標(biāo)，定性指標(biāo)有學(xué)校聘用教師和錄取學(xué)生的政策，定量指標(biāo)有師生比、學(xué)生完成課程的比率、學(xué)生獲得學(xué)位的平均年限、學(xué)生就業(yè)狀況等；科研指標(biāo)，定性指標(biāo)有科研成果，定量指標(biāo)有研究人員所占比率、科研經(jīng)費(fèi)比率等；財(cái)務(wù)及資源管理指標(biāo)，定性指標(biāo)有校園生活質(zhì)量，定量指標(biāo)有生均成本、經(jīng)費(fèi)來(lái)源結(jié)構(gòu)、行政人員與教學(xué)人員比率等。各個(gè)指標(biāo)有不同的權(quán)重，指標(biāo)會(huì)隨時(shí)間和環(huán)境的改變而改變。

2.高校預(yù)算管理體制在澳大利亞的應(yīng)用。20世紀(jì)90年代初，受經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，澳大利亞經(jīng)濟(jì)開始出現(xiàn)嚴(yán)重的衰退，政府不得不實(shí)施積極的財(cái)政政策來(lái)鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，于是績(jī)效預(yù)算應(yīng)用于高校財(cái)務(wù)收支管理中。澳大利亞高校預(yù)算管理主要體現(xiàn)為績(jī)效評(píng)價(jià)制度。澳大利亞的績(jī)效評(píng)價(jià)制度以“目標(biāo)與產(chǎn)出效果”為理論基礎(chǔ)，建立了一種以結(jié)果為評(píng)價(jià)依據(jù)的管理責(zé)任制，通過(guò)將各部門要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)與預(yù)算緊密地結(jié)合起來(lái)，加強(qiáng)了資金的合理分配，提高了資金使用效率。

學(xué)校預(yù)算的制定機(jī)構(gòu)主要是預(yù)算委員會(huì)，必須向全校公布學(xué)校的預(yù)算草案征求意見，全校教職工和學(xué)生都有權(quán)對(duì)預(yù)算提出修改意見。預(yù)算編制完成并正式通過(guò)后，必須向全校教職工和學(xué)生公布，以便全校教職工和學(xué)生監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行，從而增加預(yù)算的透明性與公開性。

學(xué)校財(cái)務(wù)部門是預(yù)算的執(zhí)行部門，預(yù)算的執(zhí)行內(nèi)部受預(yù)算執(zhí)行委員會(huì)、財(cái)政委員會(huì)和全校教職工的監(jiān)督，外部受社會(huì)監(jiān)督部門的會(huì)計(jì)事務(wù)所等審計(jì)監(jiān)督部門的監(jiān)督。編制的年度預(yù)算要有詳細(xì)的預(yù)算報(bào)告，說(shuō)明學(xué)校經(jīng)費(fèi)支出的去向、預(yù)算的具體執(zhí)行情況，分析資金的使用情況及資金結(jié)余和赤字原因，并由外部會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行審計(jì)。

預(yù)算的績(jī)效評(píng)價(jià)是讓各部門管理者負(fù)責(zé)本部門的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，負(fù)責(zé)編制本部門的詳細(xì)預(yù)算計(jì)劃，制訂有關(guān)評(píng)價(jià)的方案。評(píng)價(jià)的內(nèi)容主要包括目標(biāo)的確定是否能夠?qū)崿F(xiàn)，績(jī)效指標(biāo)的設(shè)定是否能真實(shí)客觀地衡量和反映預(yù)算的執(zhí)行情況，預(yù)算實(shí)施結(jié)果與目標(biāo)的差異分析等。評(píng)價(jià)報(bào)告最終向全院并對(duì)外公布。

3.英、德、荷蘭等國(guó)家高校預(yù)算管理體制的應(yīng)用。英國(guó)、德國(guó)、荷蘭在高等學(xué)校預(yù)算管理的特點(diǎn)是財(cái)務(wù)預(yù)算編制較規(guī)范，有確定的原則和法定的審批程序，且執(zhí)行預(yù)算相當(dāng)嚴(yán)格。

第一，編制預(yù)算程序規(guī)范。高校領(lǐng)導(dǎo)或財(cái)務(wù)代理人與財(cái)務(wù)處在充分征求院、系意見后，根據(jù)上年度的預(yù)算執(zhí)行情況與本年度計(jì)劃，結(jié)合多年的經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)的需要，做出初步預(yù)算方案，經(jīng)高校董事會(huì)審定報(bào)政府主管部門審批后形成正式方案。

第二，預(yù)算執(zhí)行控制嚴(yán)格。高校財(cái)務(wù)部門根據(jù)年度資金計(jì)劃，將資金指標(biāo)落實(shí)到院、系，形成部門財(cái)務(wù)預(yù)算。學(xué)校預(yù)算下達(dá)后，各級(jí)部門必須堅(jiān)決執(zhí)行，不能超預(yù)算支出。有特殊情況，每年6～7月向?qū)W校提出調(diào)整申請(qǐng)，經(jīng)學(xué)校董事會(huì)批準(zhǔn)后才能實(shí)施。學(xué)校只有在增加收入的情況下，才能調(diào)整增加支出。

第三，實(shí)行預(yù)算管理的強(qiáng)約束機(jī)制。荷蘭阿姆斯特丹大學(xué)為了管理好學(xué)校資金的收支，實(shí)行預(yù)算管理的強(qiáng)約束機(jī)制。根據(jù)政府下達(dá)的預(yù)算數(shù)額制定高校資金預(yù)算，然后高校給院系下達(dá)預(yù)算指標(biāo)；各院系編制本部門預(yù)算匯總到財(cái)務(wù)部；學(xué)校財(cái)務(wù)部根據(jù)院系部門預(yù)算、學(xué)校經(jīng)費(fèi)來(lái)源及資金具體情況，編制學(xué)校的資金預(yù)算，經(jīng)校務(wù)委員會(huì)審批確定，通過(guò)后的預(yù)算任何人無(wú)權(quán)調(diào)整變更。遇到特殊情況，必須由校委會(huì)研究決定。

二、國(guó)外高校預(yù)算管理對(duì)我國(guó)高校資金管理的啟示

高校預(yù)算是學(xué)校年度事業(yè)發(fā)展的“晴雨表”，是合理使用學(xué)校資金的重要手段，是高校財(cái)務(wù)管理的重要環(huán)節(jié)。高校要加強(qiáng)預(yù)算編制和使用過(guò)程的控制管理，職能部門負(fù)責(zé)對(duì)院系預(yù)算編制與使用的指導(dǎo)。在預(yù)算編制過(guò)程中，要充分發(fā)揮專業(yè)委員會(huì)的作用，預(yù)算的編制應(yīng)體現(xiàn)發(fā)展性、科學(xué)性、合理性，堅(jiān)持“量入為出，收支平衡”的原則。要通過(guò)預(yù)算來(lái)調(diào)整學(xué)科的發(fā)展方向，反映高校的發(fā)展重點(diǎn)。

1.建立預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算監(jiān)督相分離的機(jī)制。美、英、德、荷蘭等高等學(xué)校預(yù)算編制設(shè)有專門的機(jī)構(gòu)行使預(yù)算編制職能。資金預(yù)算編制由高校財(cái)務(wù)部門根據(jù)預(yù)算委員會(huì)確定的原則編制，定期將執(zhí)行情況向預(yù)算委員會(huì)作報(bào)告，預(yù)算委員會(huì)對(duì)撥款申請(qǐng)、預(yù)算分配原則、核定各院系年度資金使用總額等負(fù)責(zé)，預(yù)算委員會(huì)做定期檢查，負(fù)責(zé)預(yù)算特殊情況調(diào)整等工作。預(yù)算具體實(shí)施由財(cái)務(wù)部門執(zhí)行，預(yù)算的執(zhí)行內(nèi)部受預(yù)算執(zhí)行委員會(huì)、財(cái)政委員會(huì)和全校教職工的監(jiān)督，外部受社會(huì)監(jiān)督部門的會(huì)計(jì)事務(wù)所等審計(jì)監(jiān)督部門的監(jiān)督。我國(guó)高校財(cái)務(wù)部門既是預(yù)算編制者，又是預(yù)算執(zhí)行者和監(jiān)督者，應(yīng)借鑒美、英、德、荷蘭等高校的做法，依據(jù)相互制約的原則，將高校預(yù)算的編制、執(zhí)行與監(jiān)督相分離，各司其職，各盡其責(zé)，有效解決高校資金財(cái)務(wù)部門大權(quán)獨(dú)攬的問(wèn)題，確保高校資金使用符合高校發(fā)展的需要。

2.實(shí)行績(jī)效管理與部門預(yù)算相結(jié)合。實(shí)行績(jī)效預(yù)算并不是對(duì)現(xiàn)行預(yù)算的全盤否定，只是在部門預(yù)算的基礎(chǔ)上，吸取國(guó)外在預(yù)算控制和預(yù)算監(jiān)督過(guò)程中引入的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，績(jī)效預(yù)算與績(jī)效評(píng)價(jià)相結(jié)合，形成良好的互動(dòng)關(guān)系，逐步建立績(jī)效考評(píng)體系，使預(yù)算管理的執(zhí)行、監(jiān)督得以很好地貫徹執(zhí)行，形成一套完整有效的預(yù)算管理體制。

3.強(qiáng)化預(yù)算的過(guò)程控制。國(guó)外高校預(yù)算執(zhí)行有嚴(yán)格的控制程序，預(yù)算編制完成后，如需要調(diào)整，要經(jīng)過(guò)預(yù)算委員會(huì)等部門的嚴(yán)格審批程序。目前，我國(guó)高校預(yù)算只重視編制，執(zhí)行的控制力度極其薄弱，臨時(shí)追加的經(jīng)費(fèi)指標(biāo)較多，雖然有法定的程序，但追加經(jīng)費(fèi)的隨意性很大。借鑒美國(guó)高校的做法，要加強(qiáng)專項(xiàng)預(yù)算可行性論證，強(qiáng)調(diào)預(yù)算執(zhí)行的剛性，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程控制，做好預(yù)算的監(jiān)督工作，做到預(yù)算管理事中控制與事后控制相結(jié)合，確保高校預(yù)算管理健康發(fā)展。

預(yù)算管理的事中控制，是指預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中對(duì)資金的使用進(jìn)行檢查、分析和指導(dǎo)工作，及時(shí)將信息進(jìn)行反饋，預(yù)算委員會(huì)及時(shí)進(jìn)行糾偏，使收支計(jì)劃基本得到平衡。事中控制的關(guān)鍵是處理好預(yù)算與核算的關(guān)系，通過(guò)核算與預(yù)算情況的比較，找出差距，分析原因，及時(shí)糾偏，保證資金支出與預(yù)算執(zhí)行步調(diào)一致，最終保證預(yù)算按計(jì)劃實(shí)施。

預(yù)算的事后控制，是指預(yù)算執(zhí)行完成，對(duì)預(yù)算的完成情況，實(shí)際使用資金與預(yù)算之間產(chǎn)生的偏差進(jìn)行比較、分析，找出存在的問(wèn)題，提出改進(jìn)建議，為高校明年預(yù)算編制提供依據(jù)，從而提高高校預(yù)算的管理水平。

4.建立良好的績(jī)效考評(píng)體系。績(jī)效考評(píng)是績(jī)效預(yù)算成功的關(guān)鍵，是對(duì)上一輪績(jī)效預(yù)算結(jié)果的分析與評(píng)價(jià)，也是下一輪績(jī)效預(yù)算編制的重要參考依據(jù)，直接關(guān)系績(jī)效預(yù)算的成功與否。通過(guò)對(duì)美、英、德、荷蘭等國(guó)家的績(jī)效考評(píng)體系的研究，我國(guó)高校應(yīng)逐步完善績(jī)效考評(píng)體系，明確考核內(nèi)容、指標(biāo)，將各部門預(yù)算申報(bào)的準(zhǔn)確性、及時(shí)性，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與部門年度考核掛鉤，獎(jiǎng)懲分明，執(zhí)行問(wèn)責(zé)制，建立起一套適合我國(guó)高校的定性與定量相結(jié)合、統(tǒng)一性與專業(yè)性相結(jié)合的績(jī)效考評(píng)體系，為我國(guó)高校全面推行績(jī)效預(yù)算奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

三、結(jié)論

“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”，預(yù)算作為一種資源的配置方法和手段，在任何單位都處于極其重要的地位。本文在分析美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家高校預(yù)算管理體制的應(yīng)用基礎(chǔ)上，分析前人研究成果，對(duì)預(yù)算管理進(jìn)行了重新整理、分析，總結(jié)了國(guó)外績(jī)效預(yù)算對(duì)我國(guó)高校的啟示，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了一套科學(xué)合理、簡(jiǎn)明易行、操作性強(qiáng)的績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系，為高校內(nèi)部預(yù)算提供了必要的參考和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以供高校在日后的預(yù)算管理中得以借鑒。

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