汪億佳

摘 要：采購風(fēng)險廣泛存在于我國政府采購的實踐活動中，防范和化解這些風(fēng)險將是未來完善我國政府采購制度的重點。本文試圖從風(fēng)險的定義出發(fā)，結(jié)合具體案例，剖析政府采購中存在的各種風(fēng)險，并提出相應(yīng)的防范措施。

關(guān)鍵詞：政府采購風(fēng)險；風(fēng)險認(rèn)知；風(fēng)險防范

中圖分類號：F810.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.06.57 文章編號：1672-3309（2013）06-130-02

一、問題的提出

近年來，伴隨著政府財政收入的快速增長和政府采購制度的完善，我國政府采購規(guī)模呈現(xiàn)出較快增長的態(tài)勢。財政部公布的數(shù)據(jù)顯示，全國政府采購規(guī)模由2002年的1009億元增加到2011年的11332億元，占GDP的比重也由0.99%提高到2.18%。而政府采購制度相對完善的西方國家，政府采購規(guī)模一般占到GDP的10%-15%，由此可見我國政府采購將在經(jīng)濟生活中扮演越來越重要的角色，政府采購風(fēng)險的認(rèn)知和防范問題就顯得格外重要。

風(fēng)險通常伴隨著不確定性，有不確定性就會有風(fēng)險。政府采購活動中同樣由于在各個執(zhí)行環(huán)節(jié)存在著不確定性，蘊藏著巨大的風(fēng)險。黃明錦（2011）和魏德娥認(rèn)為政府采購風(fēng)險是指政府采購運行過程中可能發(fā)生的偏離法定軌道和違法違規(guī)行為以及由此造成的不良后果。劉尚希（2011）則將政府采購的負(fù)面作用可能帶來的對經(jīng)濟、社會、對政府自身造成的損害歸結(jié)為一種風(fēng)險。章輝（2010）認(rèn)為政府采購風(fēng)險不僅僅是采購過程中設(shè)租與尋租行為所導(dǎo)致的采購資金流失風(fēng)險，而是一個風(fēng)險體系。潘玉歐（2006）把實踐中的政府采購風(fēng)險歸結(jié)為運行管理風(fēng)險、人員道德素質(zhì)風(fēng)險、信息風(fēng)險、決策風(fēng)險、監(jiān)管風(fēng)險和市場風(fēng)險等幾種。

從以上相關(guān)研究文獻(xiàn)中可以看出，對政府采購風(fēng)險的認(rèn)知主要集中在政府采購參與人的違法違規(guī)和其他不規(guī)范行為造成的風(fēng)險，從而忽視了現(xiàn)行政府采購法律體系的不完善和由于市場固有的不確定性所帶來的風(fēng)險。如果僅僅從政府采購的負(fù)面作用或者造成的損害來認(rèn)知風(fēng)險，一定程度上不利于我們系統(tǒng)地采取措施來規(guī)避和降低風(fēng)險，因為有些風(fēng)險只有在一定條件下才會觸發(fā)。所以本文將從一個更加全面的角度來剖析政府采購過程中的常見風(fēng)險和那些不易被發(fā)現(xiàn)的或有風(fēng)險，以及它們背后的原因。

二、政府采購的定義及其常見風(fēng)險

政府采購又稱公共采購，《政府采購法》將政府采購定義為“各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”。目前我國地方政府將集中采購的最低標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為：貨物50萬人民幣，工程100萬人民幣。從政府采購的定義中我們可以看出，政府采購的主體是各級政府機關(guān)及其附屬單位，采購資金則是財政性資金，包括了預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外和自籌資金，采購的標(biāo)準(zhǔn)則是集中采購目錄以內(nèi)或限額標(biāo)準(zhǔn)以上，采購的范圍則涵蓋了貨物、工程和服務(wù)。

政府采購由于其復(fù)雜性、規(guī)模性以及公共性和效益性的沖突所引發(fā)的風(fēng)險不僅僅關(guān)系到政府自身的運行和發(fā)展，更關(guān)系到整體經(jīng)濟的運行和社會公眾的利益，其影響之廣和其防范的重要性可見一斑。

政府采購中的常見風(fēng)險主要包括固有風(fēng)險和道德風(fēng)險兩類。

（一）固有風(fēng)險

這類風(fēng)險主要是指由于市場的不確定性引發(fā)的風(fēng)險。

1、信息不對稱和不完全。由于政府采購人和供應(yīng)商存在著信息不對稱和不完全，政府采購人不能完全掌握產(chǎn)品（包括服務(wù)）的價格、質(zhì)量、性能和知識產(chǎn)權(quán)等方面的信息。

2、價格波動。由于有些政府采購項目周期長，而市場的產(chǎn)品價格也時時處于波動中，這就會造成一定的風(fēng)險。

3、法律法規(guī)風(fēng)險.由于法律法規(guī)的不完善或者沒有對新出現(xiàn)的問題作出及時調(diào)整，就會出現(xiàn)一定的法律漏洞，況且我國還存在著《政府采購法》和《招投標(biāo)法》并行的問題，有時候就會出現(xiàn)一定的沖突。

（二）道德風(fēng)險

這類風(fēng)險主要體現(xiàn)為政府采購各參與方的行為造成的風(fēng)險。

1、采購人的道德風(fēng)險。政府采購人可能會從自身利益、部門利益以及地方利益出發(fā)影響政府采購活動，具體表現(xiàn)為：尋租腐敗、豪華采購以及地方保護(hù)主義等。另外也可能出現(xiàn)采購人由于業(yè)務(wù)能力和專業(yè)知識的欠缺，出現(xiàn)如不能正確選擇采購方式，執(zhí)行預(yù)算采購不夠嚴(yán)謹(jǐn)，招標(biāo)公告的設(shè)計和執(zhí)行有漏洞等一系列問題，也可能引發(fā)較大風(fēng)險。

2、采購代理機構(gòu)的道德風(fēng)險。這主要體現(xiàn)為委托代理風(fēng)險，采購代理機構(gòu)可能從自身利益出發(fā)，出現(xiàn)勾結(jié)串謀風(fēng)險，特別是大型工程項目招標(biāo)采購中，被委托的招標(biāo)機構(gòu)大都是具有商業(yè)利益的企業(yè)法人，這就很難保證招標(biāo)采購的公正性。

3、供應(yīng)商的道德風(fēng)險。供應(yīng)商出于利潤最大化的目標(biāo)，為贏得政府采購可能會出現(xiàn)圍標(biāo)串標(biāo)、低價搶標(biāo)、產(chǎn)品質(zhì)量低劣和延期交貨等問題，這就會使政府采購處于較大的風(fēng)險之中。

三、由案例剖析政府采購風(fēng)險

2009年5月22日，江蘇省省級行政機關(guān)政府采購中心受江蘇省教育廳的委托，就省教育廳農(nóng)村合格幼兒園工程戶外活動器械項目進(jìn)行國內(nèi)公開招標(biāo)采購。截止到9月8日上午，共有18家供應(yīng)商遞交了投標(biāo)文件，9月8日當(dāng)天進(jìn)行開評標(biāo)，評委會結(jié)合樣品及投標(biāo)文件內(nèi)容進(jìn)行打分，按綜合得分由高到低順序排名確定了溫州華夏游樂設(shè)備有限公司、南京萬德游樂設(shè)備有限公司為戶外活動器械項目的第一、第二中標(biāo)候選人。9月9日，由8家供應(yīng)商組成的第一輪“質(zhì)疑團(tuán)”聯(lián)名上書，向采購中心提出質(zhì)疑，質(zhì)疑的內(nèi)容主要涉及2個方面：一是中標(biāo)候選人的部分樣品采用了浙江凱奇的產(chǎn)品，二是中標(biāo)候選人的樣品質(zhì)量有問題。此后經(jīng)過一系列質(zhì)疑和投訴過程，2010年3月18日，財政部發(fā)出《行政復(fù)議決定書》財復(fù)議〔2010〕4號，認(rèn)為“被申請人作出的投訴處理決定事實清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法，內(nèi)容適當(dāng)?！备鶕?jù)《行政復(fù)議法》第28條第1款第1項的規(guī)定，維持江蘇省財政廳《政府采購供應(yīng)商投訴處理決定書》〔2009〕年號的處理決定，駁回投訴。根據(jù)該項目的實施情況，我們剖析各個階段的政府采購風(fēng)險：

1、招標(biāo)文件制定階段。由于本項目使用對象的特殊性，所以關(guān)注產(chǎn)品的質(zhì)量和安全性是采購的重點。采購中心通過市場調(diào)研，公開征集潛在供應(yīng)商的意見和建議，召開專家論證會等形式最終向社會公布了招標(biāo)文件。在這個過程中就蘊藏著一些風(fēng)險。首先，由于采購時間的約束，市場調(diào)研的時間短，所以不可能很好地掌握所需產(chǎn)品品種、價格和性能等信息。其次，供應(yīng)商的意見和建議必定站在自身的角度，可能會忽視產(chǎn)品的適用性和安全性，從而為將來可能引發(fā)的風(fēng)險埋下隱患。再次，體育器械和幼教老師等專家也未必完全了解市場上各產(chǎn)品的特點，只能籠統(tǒng)地給出寬泛的技術(shù)要求。最后對項目資質(zhì)設(shè)定和評標(biāo)方法等也存在著人為因素，這些都缺乏客觀統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然也會存在風(fēng)險。

（二）開評標(biāo)階段。這部分的過程包括評標(biāo)專家的抽取，樣品接收，開標(biāo)和評標(biāo)等。這部分的風(fēng)險主要集中在評標(biāo)階段。首先對于本案中隨機抽取到的評標(biāo)專家，有些幼教專家對招標(biāo)采購知之甚少，只能按照人為制定的標(biāo)準(zhǔn)打分。這其中必定存在一定的評定風(fēng)險。其次，評標(biāo)的時候此案主要看兩個方面，一個是標(biāo)書，一個是樣品質(zhì)量。對于標(biāo)書的審核，七位專家在短時間內(nèi)看完二十多家的標(biāo)書是很有難度的，更不必提審核的質(zhì)量。而對于樣品的審核也同樣存在著時間的約束，并且樣品的質(zhì)量也并不能保證交貨時的產(chǎn)品質(zhì)量。

此案中中標(biāo)的是外地企業(yè)，這也引起了大多數(shù)本地企業(yè)的不滿，他們也將矛頭一致指向外省供應(yīng)商。這說明政府采購中的地方保護(hù)主義思想還存在著，并且這將不利于政府采購活動的順利開展，所以政府采購人的道德風(fēng)險因素依然值得深思。

（三）合同履約階段。中標(biāo)企業(yè)順利中標(biāo)后，能否按期提供符合要求的產(chǎn)品依然是政府采購風(fēng)險控制的重點。根據(jù)本案中的后續(xù)報道，溫州華夏和南京萬德兩家供應(yīng)商大部分中標(biāo)產(chǎn)品都已到貨、安裝并投入使用，基本符合招標(biāo)要求，但還存在一些問題：如安全地墊等部分產(chǎn)品沒有到位或數(shù)量不足、部分產(chǎn)品安裝不到位存在安全隱患等。這說明合同履約階段也存在著較大風(fēng)險。另外對于合同執(zhí)行的監(jiān)督檢查，同樣也存在著風(fēng)險。

四、對策與建議

1、進(jìn)一步完善政府采購法實施條例，對政府采購活動的各環(huán)節(jié)制定更加嚴(yán)格統(tǒng)一的實施細(xì)則，減少人為主觀因素發(fā)揮空間。對于招標(biāo)公告的制定與發(fā)布、評標(biāo)辦法的規(guī)范等相關(guān)問題要統(tǒng)一的制度安排。

2、建立完善的內(nèi)部控制機制，加大監(jiān)督檢查的力度。目前對于采購過程中出現(xiàn)的問題沒有建設(shè)責(zé)任追究機制，處罰也相對較輕，這就加大了腐敗、商業(yè)賄賂等問題的發(fā)生。

3、完善供應(yīng)商預(yù)審和追究機制。對于參與政府采購的供應(yīng)商應(yīng)該在事前做好審核制度，把那些有違規(guī)違法記錄的企業(yè)排除在政府采購的大門之外，同時對于那些未能按期履行合同并且造成損害的企業(yè)也要建立事后追究機制，從而加大供應(yīng)商的違約風(fēng)險。

4、加大政府采購制度的宣傳教育。目前不管是基層領(lǐng)導(dǎo)干部還是廣大中小企業(yè)以及社會公眾都對政府采購制度缺乏足夠的了解，抵御政府采購的風(fēng)險意識也不強，社會公眾也缺乏對政府采購活動的監(jiān)督，加強對社會各方的宣傳教育，有利于我們真正實現(xiàn)“陽光采購”。

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