蘇永年

摘 要：推進(jìn)資產(chǎn)管理和預(yù)算管理相結(jié)合，可以從根本上解決資產(chǎn)管理中存在的問題，提高資產(chǎn)使用效益，也可以推動部門預(yù)算改革的不斷深化，提高財(cái)政預(yù)算資金的使用效率，本文從建立資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合工作機(jī)制的意義入手，借鑒先進(jìn)地區(qū)的做法，提出了推進(jìn)建立資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合工作機(jī)制的幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：資產(chǎn)管理；預(yù)算管理；機(jī)制

中圖分類號：F123.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.06.25 文章編號：1672-3309（2013）06-54-02

推進(jìn)資產(chǎn)管理和預(yù)算管理相結(jié)合，可以從根本上解決資產(chǎn)管理中存在的問題，提高資產(chǎn)使用效益，也可以推動部門預(yù)算改革的不斷深化，提高財(cái)政預(yù)算資金的使用效率，同時也是實(shí)現(xiàn)建立“收入組織有方，公共保障有力，資源配置有效，監(jiān)督管理有序”的公共財(cái)政體制目標(biāo)的重要一環(huán)。

一、推進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合具有重要意義

（一）推進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合是管理的需要

資產(chǎn)管理和預(yù)算管理是一個問題的兩個方面，是存量管理與增量管理的關(guān)系，其互為前提和基礎(chǔ)，既相互促進(jìn)又相互制約。資產(chǎn)管理側(cè)重于實(shí)務(wù)形態(tài)的管理，預(yù)算管理側(cè)重于價值形態(tài)的管理。預(yù)算管理是資產(chǎn)管理的前提和條件，資產(chǎn)管理是預(yù)算管理的基礎(chǔ)和延伸。一方面預(yù)算安排的不合理，將造成資產(chǎn)配置的不公平，導(dǎo)致資產(chǎn)的閑置浪費(fèi)，降低資產(chǎn)使用效益；另一方面資產(chǎn)管理水平影響著預(yù)算資金分配的科學(xué)性和有效性。只有在全面規(guī)范、加強(qiáng)管理、準(zhǔn)確掌握單位資產(chǎn)存量、建立科學(xué)的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系的基礎(chǔ)上，才能結(jié)合單位履行職能的需要，科學(xué)核定單位資產(chǎn)收益、資產(chǎn)配置、資產(chǎn)消耗等預(yù)算。

（二）推進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合是創(chuàng)新的需要

預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合，編制新增資產(chǎn)配置預(yù)算，對深化公共財(cái)政改革具有現(xiàn)實(shí)意義，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理科學(xué)化、精細(xì)化的必然要求。近年來，財(cái)政支出改革步伐加快，部門預(yù)算、國庫支付中心、政府采購、收支兩條線管理等領(lǐng)域的改革取得了顯著成績，但是行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理領(lǐng)域的改革相對滯后，使得預(yù)算管理與資產(chǎn)管理結(jié)合不夠緊密，制約了財(cái)政管理整體水平的提高。編制資產(chǎn)配置預(yù)算不僅有利于維護(hù)資產(chǎn)配置的公平與效率，降低行政成本，同時也可以防治腐敗、“小金庫”等行為的發(fā)生。由此可見，推進(jìn)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合，對深化公共財(cái)政改革的現(xiàn)實(shí)需要，提高資產(chǎn)管理水平，才能真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理的科學(xué)化、精細(xì)化。

（三）推進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合是發(fā)展的需要

推進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合，可以使資產(chǎn)配置實(shí)現(xiàn)不同部門的資源共享，充分發(fā)揮資產(chǎn)的使用效率，可以使預(yù)算單位站在“一盤棋”的角度來編制預(yù)算，更大程度地發(fā)揮資產(chǎn)管理中的基礎(chǔ)性作用，從而使預(yù)算管理更加科學(xué)化、效率化、合理化，促進(jìn)資產(chǎn)自我滾動、自我積累、自我增值和自我發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)效益的最大化。

二、推進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合存在的問題與困難

（一）缺乏推進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的意識

一是缺乏概念意識。長期以來，人們一直對資產(chǎn)管理和預(yù)算管理存在誤解，過于狹隘，認(rèn)為兩者之間互相獨(dú)立，各自為政，在概念上有涇渭分明的界限。二是缺乏管理意識。有些人認(rèn)為資產(chǎn)管理和預(yù)算管理在形式上、手段上各不相同，相互融合、相互促進(jìn)，意義不大。三是缺乏約束意識。部分人認(rèn)為資產(chǎn)和預(yù)算資源均是國有的前提下，不占白不占。四是缺乏優(yōu)化配置意識。有的擔(dān)心推行資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合影響部門既得利益，削弱手中權(quán)力，而且工作過繁，阻力過大，程序過多，存在著畏難甚至抵觸的情緒，不愿推行。

（二）缺乏推進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的手續(xù)

財(cái)政部規(guī)定：“行政單位資產(chǎn)出租、出借應(yīng)報(bào)同級財(cái)政部門審批，收入實(shí)行收支兩條線管理；事業(yè)單位資產(chǎn)出租、出借，對外擔(dān)保、對外投資應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的可行性論證，并經(jīng)主管部門審核同意后，報(bào)財(cái)政部門審批，收入應(yīng)當(dāng)納入單位預(yù)算，統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理”。行政事業(yè)單位往往忽視此規(guī)定，在預(yù)算編制時，對國有資產(chǎn)的使用事前沒有辦理報(bào)批手續(xù)。再如，財(cái)政部規(guī)定：“部門購置有規(guī)定配備標(biāo)準(zhǔn)或限額以上資產(chǎn)的，應(yīng)先報(bào)財(cái)政部門審批。財(cái)政部門審批同意后，部門將資產(chǎn)購置項(xiàng)目列入年度部門預(yù)算，在進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)時，將資產(chǎn)購置批復(fù)文件和相關(guān)資料一并報(bào)財(cái)政部門。”實(shí)踐中，這條規(guī)定形同虛設(shè)，大部分行政事業(yè)單位在預(yù)算表中直接填報(bào)，而未報(bào)批。

（三）缺乏推進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的平臺

廈門市各區(qū)的財(cái)政一體化平臺依托市局開發(fā)，未建立自己的平臺，而市財(cái)政的資產(chǎn)管理模塊未開發(fā)，造成了預(yù)算信息、政府采購信息與資產(chǎn)管理相脫節(jié)，造成情況不明、賬實(shí)不符、家底不清等情況；同時缺乏有效的預(yù)算追加查詢系統(tǒng)，使得行政事業(yè)機(jī)關(guān)資產(chǎn)管理得不到有效的管理與控制，難以發(fā)揮應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益。

三、推進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合可借鑒的經(jīng)驗(yàn)

他山之石可以攻玉，浙江省資產(chǎn)配置管理與預(yù)算管理相結(jié)合的主要做法值得借鑒。

（一）制度建設(shè)和管理手段共同推進(jìn)

首先，2009年以來浙江省陸續(xù)制定出來了一系列的資產(chǎn)管理制度文件，對資產(chǎn)的配置、使用、處置等各環(huán)節(jié)的管理進(jìn)行了全面的規(guī)范，為資產(chǎn)管理和預(yù)算管理相結(jié)合提供了制度保障；再者，在2009年啟動了資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)建設(shè)，要求各單位嚴(yán)格按照資產(chǎn)分類代碼重新核實(shí)存量資產(chǎn)，并將資產(chǎn)信息導(dǎo)入資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，借助現(xiàn)代化的管理手段，摸清各單位資產(chǎn)存量狀況；最后，在以上的工作基礎(chǔ)上，研究制定了詳細(xì)的資產(chǎn)配置預(yù)算試編方案，明確了財(cái)政與各單位在編制資產(chǎn)管理配置預(yù)算工作中的職責(zé)分工和財(cái)政內(nèi)部資產(chǎn)配置預(yù)算的審核流程，設(shè)計(jì)制作了資產(chǎn)配置預(yù)算編制相關(guān)表格和審核公式，并積極做好與部門預(yù)算編制軟件的各項(xiàng)銜接工作，從而拉開編制資產(chǎn)配置預(yù)算的序幕。

（二）預(yù)算編制和資產(chǎn)審核交叉進(jìn)行

資產(chǎn)配置預(yù)算是部門預(yù)算的重要組成部分，首先，借助資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，對資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)特別是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和單位自定標(biāo)準(zhǔn)的審核確認(rèn)；再者，在資產(chǎn)配置總量標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)后，運(yùn)用資產(chǎn)信息系統(tǒng)自動對資產(chǎn)配置預(yù)算進(jìn)行測算填報(bào)；最后，根據(jù)“二上二下”的編制程序，審核資產(chǎn)配置預(yù)算。

（三）取長補(bǔ)短和總結(jié)探索并駕齊驅(qū)

總體上，浙江省的的資產(chǎn)配置預(yù)算編審工作屬于粗放的，離財(cái)政工作精細(xì)化管理的要求還有較大差距，管理制度不全、重資金輕資產(chǎn)、重購置輕管理、重分配輕效能、重審批輕監(jiān)管的現(xiàn)象仍然不同程度的存在。存在不足的同時也取得一定的成果，如近年來行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制逐步得到理順、資產(chǎn)管理制度體系逐步建立健全、資產(chǎn)管理意識不斷增強(qiáng)。各項(xiàng)具體管理工作逐步規(guī)范、各部門各單位的資產(chǎn)管理工作也不斷加強(qiáng)。

四、推進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的建議

（一）完善財(cái)政內(nèi)部工作流程，提高預(yù)算編制科學(xué)性

2010年，市政府出臺了《廈門市市級國有資本經(jīng)營預(yù)算試行辦法》，從2011年開始獨(dú)立編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，因此，在預(yù)算編制部門在編制預(yù)算時更充分的考慮到部門占有的資產(chǎn)及其收益情況，切實(shí)加強(qiáng)新增資產(chǎn)配置專項(xiàng)審核和資產(chǎn)收益管理，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)配置管理和處置管理的有效銜接；同時明確了部門預(yù)算編制中資產(chǎn)配置預(yù)算的審核范圍，新增資產(chǎn)配置預(yù)算流程、將行政單位國有資產(chǎn)的配置、處置等納入預(yù)算管理，逐步實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理詳?shù)挠袡C(jī)結(jié)合，不斷提高預(yù)算編制的科學(xué)性，準(zhǔn)確性。

（二）建立資產(chǎn)預(yù)算管理體系，規(guī)范資產(chǎn)配置預(yù)算編審

“沒有規(guī)矩，不成方圓?！敝贫燃仁枪芨?，也是管長遠(yuǎn)。為此建立相應(yīng)健全的一整套科學(xué)完善的資產(chǎn)管理制度及資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系，才能確保資產(chǎn)管理工作的規(guī)范運(yùn)行。

在資產(chǎn)配置預(yù)算編審中，對于日常辦公設(shè)備、家具和公務(wù)用車等資產(chǎn)從單位價格標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)兩方面規(guī)定最高限額，研究出臺通用標(biāo)準(zhǔn)；對于專業(yè)性強(qiáng)的固定資產(chǎn)配置，應(yīng)結(jié)合各方意見，結(jié)合行業(yè)管理和專業(yè)管理的特點(diǎn)和要求，分類制定和完善相應(yīng)的專用資產(chǎn)配備標(biāo)準(zhǔn)。

（三）建立資產(chǎn)共享共用機(jī)制，提高財(cái)政資金的使用效益

資產(chǎn)管理的使用效益在于三個方面，各單位的存量盤活，廢舊資產(chǎn)的保值增值，對新增資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)采購。盤活各單位的存量資產(chǎn)，主要依靠一個健全合理的調(diào)撥制度，同時一個實(shí)時聯(lián)動的公務(wù)倉。注重將限制資產(chǎn)調(diào)劑與增量資產(chǎn)配置結(jié)合起來，引導(dǎo)限制資產(chǎn)的合理流動；廢舊資產(chǎn)的保值增值，本著健全交易制度，公正公平的拍賣和處置資產(chǎn)，最大限度挖掘廢舊資產(chǎn)在市場中的潛在效益，確保資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的公開、公平、公正；新增資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)采購，既應(yīng)健全采購制度和采購管理規(guī)定，對采購流程和采購金額實(shí)行最高金額現(xiàn)價，同時引入市場競爭機(jī)制，節(jié)約財(cái)政資金。

（四）健全資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，提供全面、可靠的信息支撐

完善資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，要以規(guī)范行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理流程、明確管理責(zé)任為基礎(chǔ)，以資產(chǎn)清查數(shù)據(jù)為初始信息，建立行政事業(yè)資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，形成統(tǒng)一、權(quán)威的行政事業(yè)單位存量資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫，準(zhǔn)確反映各單位資產(chǎn)存量、分布、使用狀況。同時應(yīng)當(dāng)盡早的實(shí)現(xiàn)與其他財(cái)政管理軟件的有效對接，完善與部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購、財(cái)務(wù)核算信息集中監(jiān)管、績效評價等各項(xiàng)改革的對接，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的預(yù)算配置、構(gòu)建、使用、處置和收入上繳的全過程管理，實(shí)現(xiàn)與預(yù)算編制、執(zhí)行、決算之間數(shù)據(jù)共享共用。