王楠,吳峰

摘 要：高?；ǜ瘮∽詳U招以來，漸成愈演愈烈之勢。新校區(qū)、新設(shè)施的建設(shè)和投入，為高校相關(guān)權(quán)力部門借機謀取私利創(chuàng)造了條件。在諸多造成高?；ǜ瘮栴}產(chǎn)生的因素之中，反腐敗制度的缺失是問題的根本和關(guān)鍵所在，主要表現(xiàn)在內(nèi)部反腐敗制度的不規(guī)范、外部監(jiān)督機制的不完善以及反腐制度的執(zhí)行力不足三個方面。因此，需要從高?；ǚ锤膬?nèi)部管理規(guī)范、外部監(jiān)督制度、信息公開制度以及文化教育機制四個方面著手，以還高校之純凈。

關(guān)鍵詞：高校；基建；反腐敗制度；缺失；建設(shè)

中圖分類號：G48文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）08-0219-03

一、高?；ǜ瘮「攀?/p>

“腐敗”一詞最早出自《史記·平準書》：“太倉之栗，陳陳相因，充溢露積于外，至腐敗不可食?！倍S著權(quán)力的出現(xiàn)與膨脹，這一問題漸漸自食物等有機體而至人、至社會，成為了經(jīng)濟學、法學、政治學等領(lǐng)域熱議的論題。經(jīng)濟學家吳敬璉認為：“腐敗是公共權(quán)力與貨幣的交換，這種以權(quán)謀私現(xiàn)象，在經(jīng)濟學術(shù)語上叫做設(shè)租和尋租活動?！盵1] 法學家認為，腐敗是國家公職人員所行使的一種違反法律規(guī)范的有社會危險性的作為或不作為。從政治學的角度考察，腐敗是指公職人員利用公共權(quán)力謀取私利的行為 [2] 4-5?？梢?，社會公共領(lǐng)域的“腐敗”多見于國家公共權(quán)力部門。但近年來，這一毒瘤在高校這座象牙塔之中亦逐漸顯現(xiàn)，并引起了社會各界的普遍警醒與關(guān)注。

自1999年高校擴招以來，我國大學生人數(shù)增加了近1 000萬，學校的辦學空間、教學設(shè)施、生活設(shè)施等也隨之不斷提高。據(jù)教育部發(fā)展規(guī)劃司的一項數(shù)據(jù)資料顯示，近十年來，我國部屬高校中，有50多個新建校區(qū)投入使用，新建校舍6 500萬平方米，基建資金投入總量達550多億元，平均每年投入約100億元 [3]。其中，武漢大學從2000年并校至2006年，共完成102項基建工程的論證、設(shè)計和82項基建工程的施工任務(wù)，合計投資超過9.8億元[4]；上海的松江大學園區(qū)、楊浦大學園區(qū)、閔行大學園區(qū)占地面積均在7 000畝以上，在校生規(guī)模均達6萬人以上；南京的仙林大學城投入50億元，占地面積相當于26個北京大學 [2] 10 。在這些大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，無論是前期的論證、評審，還是中期的招標、采購，或是后期的現(xiàn)場簽證、重大變更等各個環(huán)節(jié)，無不需要借助社會的力量來完成，這極易為高校相關(guān)權(quán)力部門借機謀取私利創(chuàng)造條件。2009年，武漢大學原常務(wù)副校長陳昭方、原常務(wù)副書記龍小樂、后勤保障部原部長江建勤等的腐敗窩案，2010年中國藥科大學、東南大學基建系統(tǒng)腐敗案件等等可謂驚震寰宇。2009年，中央紀委常委、監(jiān)察部副部長王偉在全國教育紀檢監(jiān)察工作會議上的講話中指出，“近年來查處的教育系統(tǒng)職務(wù)犯罪案件，58%集中在基建、設(shè)備采購、財務(wù)等領(lǐng)域，特別是基建領(lǐng)域建設(shè)規(guī)模大、資金投入多，工程建設(shè)制度不完善，已經(jīng)成為腐敗的‘重災區(qū)”[5]。目前，學界對高校基建腐敗尚無統(tǒng)一的定義。一般認為，高校基建腐敗是指高?；I(lǐng)域的公職人員及相關(guān)部門公職人員，濫用職權(quán)為自己或者他人非法謀取利益的各種行為的總稱 [6] 7 。

二、高?；ǚ锤瘮≈贫鹊娜笔?/p>

高?；ǜ瘮栴}的產(chǎn)生是外部社會因素的影響、內(nèi)部道德文化積淀的不足、反腐敗制度的缺失以及權(quán)力制約失衡等多重因素造成的。這其中，高?；ǚ锤瘮≈贫鹊娜笔菃栴}的根本和關(guān)鍵所在。詹姆斯·C. 斯科特早在《比較政治腐敗》中便已提出：“腐敗可能在正式的政治制度沒有能力應(yīng)付社會對它提出的要求時最為嚴重。”（James C. Scott，1972）直指制度建設(shè)在反腐敗工作中的決定性作用。中紀委副書記何勇在教育部2010年5月10日召開的貫徹落實《關(guān)于加強高等學校反腐倡廉建設(shè)的意見》座談會上更是明確指出，要“加大治理力度，推進制度建設(shè)，完善體現(xiàn)教育系統(tǒng)特點的懲治和預防腐敗體系，不斷取得高校反腐倡廉建設(shè)的新成效。”亦將高校反腐倡廉的關(guān)鍵點指向制度建設(shè) [7]。

近年來，我國高校反腐倡廉的制度建設(shè)取得了長足進步。2005—2007年底，教育部直屬高校新建和修訂有關(guān)制度6 000余項，內(nèi)容涉及黨風廉政建設(shè)責任制、“三重一大”集體決策、領(lǐng)導干部述職述廉、誡勉談話、函詢、巡視等各個方面，為建立科學的廉政制度框架奠定了堅實的基礎(chǔ)。但實踐中，制度的集成協(xié)調(diào)和系統(tǒng)性還有很大的提升空間，有章不循的現(xiàn)象仍比較突出 [8]。具體而言，高?；ǚ锤瘮≈贫戎е饕憩F(xiàn)在內(nèi)部反腐敗制度的不規(guī)范，外部監(jiān)督機制的不完善以及反腐制度的執(zhí)行力不足等三個方面。

（一）高校基建內(nèi)部反腐敗制度不規(guī)范

高?；▋?nèi)部反腐敗制度的不規(guī)范主要表現(xiàn)為三個方面：（1）招投標制度不規(guī)范。存在制定招標文件、評標定標辦法等帶有明顯傾向性，通過部分招標、化整為零、后續(xù)追加工程量等方式規(guī)避招標，高估工程量、預算及最高限價，多頭掛靠搞圍標以及低價中標、高價結(jié)算等現(xiàn)象，以此鉆招投標制度的漏洞，獲取巨額利益差價。（2）基建合同管理制度不完善。存在合同約定條款、付款方式等方面具有偏向性、合同內(nèi)容不明晰、授權(quán)不明確、語言模棱兩可等問題，這些都為合同在日后工程施工的過程中創(chuàng)造了巨大的“解釋”空間和利益空間。（3）現(xiàn)場簽證制度不完善。在初步設(shè)計階段，任何工程的方案設(shè)計都無法全面考慮未來的全部細節(jié)，因此后期的變更和現(xiàn)場簽證便難以避免。在現(xiàn)場簽證制度規(guī)定不完善的情況下，通過對施工單位發(fā)生的與工程沒有直接關(guān)系的人工、材料、機械使用費以及各種虛報的工程內(nèi)容等進行現(xiàn)場簽證，也給高?；ü芾砣藛T提供了謀取私利的機會。

（二）高?；ㄍ獠勘O(jiān)督機制不完善

高?；ǖ耐獠勘O(jiān)督主要包括紀檢、監(jiān)察、審計等專職部門的監(jiān)督以及教代會、學代會、群眾監(jiān)督等民主的監(jiān)督。然而，現(xiàn)階段，我國高校對于基本建設(shè)的外部監(jiān)督機制卻不甚完善。一方面，高校專職監(jiān)督部門雖然具有對基本建設(shè)中各項權(quán)力進行監(jiān)督管理的職能，但是相關(guān)的制度設(shè)計卻并未賦予其超然獨立的地位。作為學校的職能部門，其既缺乏足夠的追究權(quán)，又沒有最終的決定權(quán)，很難切實對學校領(lǐng)導和同級基建管理部門進行切實深入的監(jiān)督。另一方面，民主監(jiān)督較為松散，且缺乏主動性。雖然制度規(guī)范普遍認可民主監(jiān)督存在的必要性，但是對于其具體的監(jiān)督權(quán)力、監(jiān)督程序等實質(zhì)性問題卻鮮有提及。對于基建工程中的重要節(jié)點、大額項目等領(lǐng)域，民主監(jiān)督的力量更是難以介入。此外，民主監(jiān)督也缺乏制度所應(yīng)當賦予的信息獲取權(quán)，各種信息一般只是通過基建管理部門的發(fā)布而被動的獲得。在專業(yè)性較強的基建工程建設(shè)中，信息的嚴重不對稱使得民主監(jiān)督的群體很難發(fā)現(xiàn)隱性的腐敗問題。而長期的無法、無效監(jiān)督最終將演變?yōu)闊o人監(jiān)督。監(jiān)督的乏力直接導致了高校權(quán)力治理的失衡，自主權(quán)的過度膨脹，從而為高校掌權(quán)者尋租、設(shè)租、謀取個人或者小團體的利益創(chuàng)造了空間。

（三）高?；ǚ锤贫鹊膱?zhí)行力不足

2008年5月，教育部高校反腐倡廉課題組在全國22所高校進行了“十六大以來高校黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作的情況”的問卷調(diào)查，主要調(diào)查對象為高校教師教輔人員、黨政管理干部、后勤人員和學生。結(jié)果顯示，有54.77%的被調(diào)查者認為，“制度執(zhí)行力度不夠，形同虛設(shè)”是當前高校反腐倡廉建設(shè)中存在的突出問題 [9]。制度執(zhí)行人普遍存在“對于學校黨政領(lǐng)導的腐敗行為，基于領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系不敢作為；對于同級部門負責人的腐敗行為，又礙于同事情面不愿作為”的情況。由此便導致“制度建設(shè)時大張旗鼓，制度執(zhí)行時前瞻后顧”的執(zhí)行力不足現(xiàn)象。

三、高校基建反腐敗制度的建設(shè)

（一）高?；ǚ锤膬?nèi)部管理規(guī)范建設(shè)

內(nèi)部管理規(guī)范的建設(shè)是高?；ǚ锤瘮≈贫冉ㄔO(shè)的根本?？傮w而言，應(yīng)當在現(xiàn)有制度規(guī)范體系上，不斷細化基建工作的組織領(lǐng)導、招標采購、施工管理、監(jiān)督職責等各項管理工作規(guī)范，明確基本建設(shè)相關(guān)崗位職責，確立監(jiān)督主體責任。具體來說，應(yīng)當著力強化重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的制度建設(shè)。

主要包括：（1）進一步規(guī)范招投標制度的建設(shè)。第一，明確所制定的招標、評標、資格預審等文件必須符合國家及地方的法律政策要求，不得帶有偏向性、排斥性條件。第二，明確并細化公開招標的標的額度，并規(guī)定，基建、修繕工程即便開始達不到招標的額度，但如果在日后施工過程的增加量有可能達到招標限額的，也應(yīng)招標，否則按規(guī)避招標處理。第三，凡是應(yīng)該進行招標而沒有招標的項目，或是沒有監(jiān)督小組參與監(jiān)督及簽字的項目，審計部門不予審計，財務(wù)部門不予付款，給學校造成不良后果的，將追究相關(guān)人員的責任。第四，新建工程、重大的維修項目及改擴建項目原則上應(yīng)采用限額設(shè)計，以控制工程實際成本。第五，招標公告、招標文件以及評標、定標等事項、結(jié)果應(yīng)當通過政府指定的媒體或者學校指定的網(wǎng)站公開發(fā)布。此外，還應(yīng)當做好招標標底、投標報名、評標過程的保密工作等等。

（2）不斷加強基建合同管理的制度建設(shè)，主要包括合同簽訂及合同變更兩個方面。第一，在設(shè)計、監(jiān)理等前期技術(shù)合同及施工合同的簽訂中，應(yīng)當由高?；ü芾聿块T領(lǐng)導以及相關(guān)技術(shù)人員共同參與合同談判，并在簽訂之前實行合同預審制，即首先由基建部門和承包單位簽訂合同預審稿，預審稿只有經(jīng)基建部門第一負責人、法律專家、監(jiān)察部門、財務(wù)部門、審計部門等校內(nèi)相關(guān)部門領(lǐng)導、專業(yè)技術(shù)人員會簽后才能生效，以此增強合同的嚴密性與合法性。第二，合同變更應(yīng)當向?qū)W校監(jiān)督小組說明情況，并提交變更報告，按照有關(guān)規(guī)定進行會審，并在監(jiān)督小組的監(jiān)督下進行變更。

（3）建立更加嚴格的工程變更、現(xiàn)場簽證管理制度。第一，認真做好事前的專家評審工作，對工程的使用功能、設(shè)計深度等進行充分論證，降低日后施工中出現(xiàn)大額度工程變更的可能性。第二，嚴格制定并執(zhí)行工程變更的管理程序。對于不得不進行的變更，基建部門需要將變更情況及時匯報上級主管校領(lǐng)導，按照有關(guān)規(guī)定進行會審。變更較大的，由學校招標專項工作領(lǐng)導小組會議集體討論決定。第三，加強工程現(xiàn)場簽證的監(jiān)督與管理。做到一事一簽、隨做隨簽、避免補簽；現(xiàn)場簽證需要嚴格遵照集體討論、領(lǐng)導審核等程序進行。

（二）高?；ǚ锤耐獠勘O(jiān)督制度建設(shè)

在外部監(jiān)督制度的建設(shè)中，應(yīng)當首先確立高校紀檢監(jiān)察部門組織協(xié)調(diào)各方力量的職權(quán)，構(gòu)筑起黨委統(tǒng)一領(lǐng)導、紀委組織協(xié)調(diào)、部門密切配合、教職工積極參與的工作機制，形成黨政齊抓共管、干群互促聯(lián)動的工作局面 [10]。第二，建立健全基建財務(wù)制度。由銀行代管或者由專門的財務(wù)部門、財務(wù)人員負責監(jiān)督和審查基建工程財務(wù)的各項預算結(jié)算，做好各項財務(wù)資料的整理和歸檔，做好詳盡的年度財務(wù)預算編制，并在實際工作中嚴格按照預算執(zhí)行。第三，加強審計制度建設(shè)?！皩W校審計工作是對學校和所屬單位財務(wù)收支及其有關(guān)經(jīng)濟活動的真實性、合法性和效益性實施內(nèi)部監(jiān)督的活動?！盵11]在高?；üぷ髦?，上級主管部門應(yīng)加強單位審計和年度審計工作；高校內(nèi)部的審計部門應(yīng)建立全過程跟蹤審計，與財務(wù)管理部門、紀委監(jiān)察部門形成合力，在財務(wù)上預防腐敗問題的發(fā)生。第四，建立與司法部門的合作機制。打通司法部門深入監(jiān)督高?；ǜ瘮〉闹蓖ㄇ?，探索學校內(nèi)部監(jiān)督與司法部門外部監(jiān)督相結(jié)合的多層防線，以此破除高校內(nèi)部的專職監(jiān)督部門在獨立性與強制力上的“先天不足”，更好地發(fā)揮其監(jiān)督管理的作用。

（三）高?；ǚ锤男畔⒐_制度建設(shè)

《中國青年報》2009年3月進行的一項調(diào)查顯示，92.3%的被調(diào)查者認為，高校信息公開有助于高校管理透明化，減少腐敗現(xiàn)象[12]。對于高校基建反腐而言，信息公開制度的建立和完善是實現(xiàn)“陽光基建”、預防腐敗發(fā)生的重要制度。因此，應(yīng)當通過加強公告欄、網(wǎng)絡(luò)報刊、正式文件、通報會、聽證會、座談會等多種形式相結(jié)合的信息公開平臺制度建設(shè)，強化常規(guī)性與事務(wù)性公開相結(jié)合的信息公開時限制度建設(shè)，推進基建財務(wù)、重大建設(shè)項目、材料采購、招標投標、施工管理等重點、熱點、關(guān)鍵節(jié)點的信息公開內(nèi)容制度建設(shè)等方式，使得高校基建反腐敗的信息公開“從被動公開轉(zhuǎn)向主動公開，從表面公開轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)公開，從選擇性公開轉(zhuǎn)向全方位公開，從經(jīng)常性公開轉(zhuǎn)向制度性公開，從接受校內(nèi)監(jiān)督轉(zhuǎn)向接受校內(nèi)外全面監(jiān)督，實現(xiàn)形式與內(nèi)容的統(tǒng)一”[13]。

（四）高?；ǚ锤奈幕逃龣C制建設(shè)

無數(shù)實踐表明，高?；ǚ锤瘮H僅依靠正式制度遠不能解決問題，它只有和文化教育機制結(jié)成制度之網(wǎng)，才能切實起到對機會主義的預防作用。希臘思想家德謨克利特認為，在現(xiàn)實中，法律的威懾力量可以抑制那些品德低下的人，使之不敢去做壞事，但是很難防止他們背地里去做壞事。而通過說服教育，那些“所以照著良心而行事并且知道其所以然的人，同時也是一個堅定而且正直的人。” [14]22高?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一個專業(yè)性、技術(shù)性較強的過程，無論是專職部門還是民主群體都難以真正實現(xiàn)過程的或者深入的監(jiān)督，而廉政文化教育機制的建設(shè)能夠進一步加強基建管理者的道德感和廉恥觀，防止其被眼前的利益所迷惑，利用正式制度的漏洞和同事之間人情的弱點來謀取私利。因此，一方面，在形式上，高校反腐文化教育應(yīng)當建立理論學習、培訓講座、報告會、網(wǎng)絡(luò)宣傳等多種形式的教育體制機制；另一方面，在內(nèi)容上，高校反腐文化教育應(yīng)該隨社會經(jīng)濟形勢的變化而不斷拓展，不僅應(yīng)當涵蓋法律法規(guī)、重要文件精神、廉政理論等內(nèi)容，更需要不斷通過新鮮的、典型的案例予以警示，使每個基建管理者做到自重、自警、自勵，提升對腐敗行為后果的預見性，增強拒腐防變的能力。

參考文獻：

[1]陳可雄. 反腐敗釜底抽薪——訪著名經(jīng)濟學家吳敬璉教授[J]. 新華文摘，1994，（1）:34.

[2]龔晨. 構(gòu)建我國公辦高校預防腐敗機制的研究[D]. 上海:上海交通大學，2008.

[3]張保慶. 找準問題 搞好高?；üぷ鱗EB/OL]. 中國教育報， http://www.eol.cn/20060210/3172531.shtml，2006-02-10.

[4]賀莉丹. 教育產(chǎn)業(yè)化的苦果:武大腐敗窩案反映高校已成反腐重地[EB/OL]. 烏有之鄉(xiāng)網(wǎng)，http://www.wyzxsx.com/Article/Class4/ 200912/119779.html，2009-12.

[5]王偉. 在2009年全國教育紀檢監(jiān)察工作會議上的講話[EB/OL]. 桂林理工大學紀律檢查委員會網(wǎng)站，http://departs.glite.edu.cn/ jiancweb/View.asp?ArticleID=432， 2009-09-25.

[6]張定宇. 高?；I(lǐng)域中的腐敗行為防治研究[D]. 湘潭:湘潭大學，2010.

[7]何勇出席教育部直屬高校貫徹落實《關(guān)于加強高等學校反腐倡廉建設(shè)的意見》座談會并講話[EB/OL]. 國家預防反腐敗局網(wǎng)， http://www.nbcp.gov.cn/article/zxxw/201005/20100500007663.shtml，2010-05-12.

[8]田淑蘭. 以黨的十七大精神為指導深入推進教育系統(tǒng)反腐倡廉建設(shè)——田淑蘭在2008年全國教育紀檢監(jiān)察工作會議上的 講話[EB/OL]. 華中師范大學紀委監(jiān)察處，http://jwjcc.ccnu.edu.cn/show_1558.aspx，2008-01-24.

[9]顧紹明，陳利平. 高校反腐倡廉制度建設(shè)的現(xiàn)狀與思考[J]. 教育理論與實踐，2009，（2）:22-26.

[10]陳寶云. 強化機制建設(shè) 健全高校反腐倡廉體系[J]. 蘭州教育學院學報，2010，（10）:100-101.

[11]教育部. 教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定[Z]. 2004-04-13.

[12]98.1%調(diào)查者認為高校應(yīng)盡快實施信息公開. 新浪新聞中心網(wǎng)， http://news.sina.com.cn/c/2009-03-24/072517468308.shtml， 2009-03-24.

[13]教育部. 高等學校信息公開實施辦法（征求意見稿）[Z]. 2009.4.

[14]汪太賢. 西方法治主義的源與流[M]. 北京:法律出版社，2001.

[責任編輯 李 可]