王曙光,王銘浩

摘 要：隨著我國城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，土地征用補(bǔ)償已成為城市建設(shè)中的重要問題。目前，土地征用補(bǔ)償過程不透明、征用補(bǔ)償方式簡單化和征用補(bǔ)償費用不及時，已引發(fā)土地征用中的諸多矛盾。因此，應(yīng)采取明確征地補(bǔ)償具體項目、留存比例和加強(qiáng)失地農(nóng)民社會保障等針對性措施，以保證土地征用等工作的健康運行。

關(guān)鍵詞：土地征用；征地補(bǔ)償；補(bǔ)償監(jiān)管

中圖分類號：F301文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2012）08-0001-02

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，城市化發(fā)展在我國也進(jìn)入高潮階段。在城市化的過程中征地是必然的，出現(xiàn)失地農(nóng)民也是必然的現(xiàn)象。出現(xiàn)失地農(nóng)民并不可怕，這是世界上任何一個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中必然會出現(xiàn)的現(xiàn)象，關(guān)鍵是我們持什么樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念，是以犧牲農(nóng)民利益來換取經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，還是賦予農(nóng)民以國民待遇，在城市化進(jìn)程中妥善處理農(nóng)民問題。

一、土地征用政策及補(bǔ)償狀況分析

（一）土地征用政策的簡要分析

土地征用是國家為了公共目的而強(qiáng)制取得其他民事主體土地并給予補(bǔ)償?shù)囊环N行為，在我國，主要是指國家為了公共利益的需要將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地并給予補(bǔ)償?shù)男姓袨?。我國的土地征用制度產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟(jì)時期，市場經(jīng)濟(jì)時期仍基本保持了原有做法，難以確保失地農(nóng)民的生活水平不下降。尤其是土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，引發(fā)了許多社會問題。本文試圖通過對我國土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行系統(tǒng)而深入的研究，尋求一條適合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以保障社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展。

2004年8月我國頒布的《中華人民共和國土地管理法》第四十七條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收土地的補(bǔ)償費用包括土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費。征收耕地的土地補(bǔ)償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！钡诹钜?guī)定：“依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費。但是，土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！?/p>

在我國，征地補(bǔ)償是以被征土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值作為補(bǔ)償依據(jù)，土地的年均產(chǎn)值作為計算標(biāo)準(zhǔn)，采用“產(chǎn)值倍數(shù)法”進(jìn)行測算的。這種補(bǔ)償測算方法存在著一定的不合理性，缺乏科學(xué)性?！爱a(chǎn)值倍數(shù)法”用數(shù)學(xué)公式可以表示為：X＝A×B。其中，X為土地征用補(bǔ)償費；A為該被征地塊前3年平均年產(chǎn)值（元）；B為補(bǔ)償倍數(shù)（6≤B≤10）。Y＝A×B′×C/（C總/D）。其中，Y為安置補(bǔ)助費；A為該被征地塊前3年平均年產(chǎn)值（元）；B′為補(bǔ)償倍數(shù)（4≤B′≤6）；C為該被征地塊的面積（公頃）；C總為被征地單位的總面積（公頃）；D為被征地單位的農(nóng)業(yè)人口數(shù)。其中的年均產(chǎn)值和補(bǔ)償倍數(shù)都是人為制定的，沒有科學(xué)依據(jù)。

（二）土地征用補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀分析

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，被征地的農(nóng)民難以維持生計，成為普遍的問題。有些地方在確認(rèn)平均產(chǎn)值時，往往以一種農(nóng)作物的價格來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償不足以同代價相抵，嚴(yán)重不公平、公正，使得被征地農(nóng)民的利益受到更大的損害。更有甚者，這一標(biāo)準(zhǔn)也適用于對非公共目的的土地非農(nóng)用途的補(bǔ)償。如果被征用的土地用于商業(yè)，則通過招標(biāo)、拍賣、掛牌的市場方式運作。超過申請費用和征地補(bǔ)償費用之和的收入，歸地方政府財政所有。這種操作方式，使地方政府有可能故意壓低對農(nóng)民的征地補(bǔ)償費用，同時又把土地使用權(quán)以市場高價出讓，為地方財政謀取利益。政府成為征地政策目標(biāo)群體中的獲益者，而被征地農(nóng)民作為征地政策目標(biāo)群體中的代價群體，其代價得不到合理的補(bǔ)償，其原因不言自明。

根據(jù)我國現(xiàn)行的土地制度，農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體占有，使用權(quán)歸承包土地的農(nóng)民。雖然國家對征地補(bǔ)償費用的分配有規(guī)定，但是在實施過程中往往事與愿違。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體組織的負(fù)責(zé)人對給予被征地農(nóng)民的征地補(bǔ)償費有很大的分配權(quán)，而且補(bǔ)償分配過程中又缺少透明度，國家給予的征地補(bǔ)償費多數(shù)被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和以農(nóng)村集體組織的名義拿走，農(nóng)民個人獲得的補(bǔ)償只是很少一部分。更有甚者，某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體的負(fù)責(zé)人利用負(fù)責(zé)分配補(bǔ)償費之機(jī)，采取種種手段把一部分國家給予征地農(nóng)民的補(bǔ)償費據(jù)為己有。農(nóng)民最終拿到手里的補(bǔ)償費已是被層層截留后的劫后余額，所剩無幾。

政府對待被征用耕地的農(nóng)民，多數(shù)采用貨幣補(bǔ)償?shù)陌仓梅椒?，也就是一次性買斷。這是一種不顧及被征地農(nóng)民失去耕地以后生計問題的安置方法。其他國家在處理土地征用給予補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和方式雖然并不一致，有的是按照市場價格補(bǔ)償，有的是按照裁定價格補(bǔ)償，有的則是按照法定價格補(bǔ)償，但是，不論哪一種補(bǔ)償辦法，其中的根本性原則是必須確保被征地者不至于因為土地被征用而降低原有的生活水準(zhǔn)。而我國不是按照土地的實際價格對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?，征地補(bǔ)償費因此明顯偏低，不僅損害了失地農(nóng)民的利益，也不利于保護(hù)耕地，使得農(nóng)民在失去耕地之后，生活水準(zhǔn)下降，被迫進(jìn)入城市務(wù)工，從而使得農(nóng)民工的數(shù)額增加，工作機(jī)遇變少。

二、土地征用補(bǔ)償過程存在的問題

（一） 征地補(bǔ)償過程不透明

對于征收土地的程序，新《土地管理法》對此沒有嚴(yán)格規(guī)定。《土地管理法實施條例》對征地程序的規(guī)定含糊不清，導(dǎo)致地方政府征地執(zhí)行過程中的隨意性較大，透明度不高。在土地征收過程中，有些地方政府不按審批程序，擅自占用、買賣、出租等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批，先征后批，少征多占，以合法征地掩蓋非法占地等違法現(xiàn)象。我國土地管理部門沒有相關(guān)部門裁決征收中的爭議及矯正征收雙方行為?？h、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府部門是所有者主體的代表，同時又是征收土地的使用者和管理者，土地管理部門在重大決策上需聽從政府，政府集多種職能于一身而無監(jiān)督，致使政府部門產(chǎn)生大量違法侵占土地的不法行為。

（二） 征地補(bǔ)償方式簡單化

補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)過低是指受損主體得到的補(bǔ)償?shù)陀谄涫艿綋p害的利益，這是目前補(bǔ)償?shù)囊粋€主要問題。它具體有兩種表現(xiàn)形式，一是補(bǔ)償缺位，即公共政策沒有對受到損害的利益予以補(bǔ)償；一是補(bǔ)償?shù)陀趽p失，即公共政策給予利益受損人的補(bǔ)償?shù)陀谄涫軗p的利益。近年來爆發(fā)的各種矛盾大都是由于利益受損人不滿補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低引起的，如河北定州群毆事件、湖南嘉禾強(qiáng)制拆遷案、重慶釘子戶事件等。

補(bǔ)償方式，也就是承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的各種形式和方法。采用何種補(bǔ)償方式，直接關(guān)系到能否對受害人合法權(quán)益提供適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，使用正確的補(bǔ)償方式，對于彌補(bǔ)受害人的損失具有重要意義。目前，我國補(bǔ)償?shù)淖钪饕姆绞骄褪秦泿叛a(bǔ)償，即公共政策損害了個人的財產(chǎn)權(quán)等其他權(quán)利，給予利益受損人一定的金錢補(bǔ)償。而其他的補(bǔ)償方式，如實物補(bǔ)償、安置就業(yè)、社會保障、政策優(yōu)惠、實際權(quán)利補(bǔ)償?shù)榷歼\用不足，從而造成利益受損人對補(bǔ)償方式不滿，因為雖然貨幣補(bǔ)償有方便、快捷的優(yōu)點，但是有些損害是不能直接用金錢來代替的。

（三） 征地補(bǔ)償費用不及時

在我國目前的補(bǔ)償中，征地農(nóng)民在征地以后相當(dāng)長一段時間內(nèi)都得不到補(bǔ)償，嚴(yán)重影響了征地農(nóng)民的生活，也給公共權(quán)威當(dāng)局的形象造成了極大的損害。一般來講，征地農(nóng)民相對于征地政策的制定和執(zhí)行主體來說是處于一種弱勢地位，而且土地對農(nóng)民的生活具有重要的意義。如果受到損害的利益得不到及時補(bǔ)償，一方面會給征地農(nóng)民生活造成極大的不便；另一方面，會給以后的補(bǔ)償帶來麻煩，比如說補(bǔ)償標(biāo)金額的計算問題，因為隨著時間的推移，一般情況下，財產(chǎn)都會升值。公共政策的制定執(zhí)行主體和受益主體一般都不會按照現(xiàn)在的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，但是如果按照原來的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，勢必會引起被拆遷人的不滿；此外，由于補(bǔ)償?shù)臏髮?dǎo)致的財產(chǎn)的利息、利潤等在補(bǔ)償過程中被忽視，這樣也會導(dǎo)致實際補(bǔ)償?shù)陀趹?yīng)有的補(bǔ)償。

三、完善土地征用補(bǔ)償政策的措施

（一） 明確征地補(bǔ)償具體項目

法律規(guī)定土地補(bǔ)償費是因國家征用土地對土地所有者和土地使用者對土地的投入和收益造成損失的補(bǔ)償。安置補(bǔ)償費是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補(bǔ)助費用。地上物的補(bǔ)償費，包括地上、地下的各種建筑物、構(gòu)筑物如房屋、水井、道路、地上地下管線、水渠的拆遷和恢復(fù)費用，被征用土地上林木的補(bǔ)償或砍伐費等。青苗補(bǔ)償費是指農(nóng)作物正處于生長階段而未能收獲的，因征用土地需要及時讓出土地而致使農(nóng)作物不能收獲而使農(nóng)民造成損失的，應(yīng)當(dāng)給予土地承包者或土地使用者以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。由此可知，土地補(bǔ)償、青苗補(bǔ)償、地上附著物補(bǔ)償都可以被視為是一種對所有者和使用者的所有權(quán)和使用權(quán)的補(bǔ)償。征地補(bǔ)償安置費用可以分為三部分:即土地所有權(quán)補(bǔ)償、土地使用權(quán)補(bǔ)償、地上附著物和青苗的補(bǔ)償。

（二） 明確征地補(bǔ)償留存比例

全國可以統(tǒng)一將土地補(bǔ)償費留存比例規(guī)定在10%—30%的比例范圍內(nèi)，再由地方政府根據(jù)各地具體情況制定相應(yīng)的規(guī)章，并最終由村民大會在法律規(guī)定的比例范圍集體討論、自由裁量。對于村辦企業(yè)效益好的地方，如果村農(nóng)民集體的公積金已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)高數(shù)額，就可以按比例的下限留存；而對于公積金數(shù)額較少的，則應(yīng)當(dāng)按比例的上限留存。由此，既可以保證村農(nóng)民集體用于公益事業(yè)的必要經(jīng)費，同時亦可有效地防止任意留存而損害被征地農(nóng)民的個人利益。

（三） 加強(qiáng)失地農(nóng)民社會保障

建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度，關(guān)鍵是要落實保障資金。應(yīng)本著“群眾能接受，政府能承受”的原則，采取“三個一點”的辦法，即“政府出一點、集體補(bǔ)一點、個人繳一點”予以籌集。其中，政府出資部分不低于保障資金總額的30%，從土地出讓金收入中列支；集體承擔(dān)部分不低于保障資金總額的40%，從土地補(bǔ)償費中列支；個人承擔(dān)部分從征地安置補(bǔ)助費中抵交。同時，按照以上“三個一點”籌集的被征地農(nóng)民基本生活保障資金總額的5%，在土地出讓金中提取被征地農(nóng)民基本生活保障風(fēng)險準(zhǔn)備金，以應(yīng)對未來的支付風(fēng)險。上述四部分資金，由國土資源部門在征地費用撥付過程中負(fù)責(zé)統(tǒng)一辦理，及時足額轉(zhuǎn)入財政部門開設(shè)的社?；饘糁?，并抄送勞動和社會保障部門，以確保被征地農(nóng)民基本生活保障費在規(guī)定的時間內(nèi)全額到位。

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