杜旅軍

摘 要：就檢察權(quán)權(quán)力性質(zhì)的理論學(xué)說來講，學(xué)界一般有“行政權(quán)說”、“司法權(quán)說”、“行政司法雙重屬性說”以及“法律監(jiān)督說”等多種學(xué)術(shù)觀點(diǎn)。論者認(rèn)為，檢察權(quán)的內(nèi)在屬性內(nèi)在的包含行政性、司法性和監(jiān)督性三重屬性，內(nèi)在視覺無法區(qū)分和確定檢察權(quán)權(quán)力屬性的歸屬。檢察權(quán)的權(quán)力屬性只能從該國憲政層面對(duì)檢察權(quán)權(quán)力配制的宏觀維度來認(rèn)知和把握，而這在以清末檢察權(quán)權(quán)力性質(zhì)的個(gè)案分析中得以證成。

關(guān)鍵詞：清末；檢察權(quán)；權(quán)力性質(zhì)；探析

中圖分類號(hào)：DF0文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2012）08-0213-03

一、檢察權(quán)權(quán)力配置中所表征的權(quán)力性質(zhì)

在清末檢察權(quán)的權(quán)力配置中，權(quán)力的內(nèi)在屬性實(shí)際上包括行政性、司法性和監(jiān)督性三重因素。就權(quán)力的行政屬性而言，“檢察一體化”和“上命下從”在《各級(jí)審判廳試辦章程》和《法院編制法》等正式生效的法規(guī)中得到遵循。就檢察權(quán)的實(shí)際運(yùn)行來講，離不開地方督撫、提法司的配合和制約。根據(jù)《提法司辦事畫一章程》的規(guī)定，提法司專設(shè)總務(wù)、刑民、典獄三科，統(tǒng)一司法行政管理事務(wù)，在司法區(qū)域劃分、人員補(bǔ)署、升降、經(jīng)費(fèi)撥付、成績(jī)考核、備案審查等方面享有較大的職權(quán)。在具體檢察權(quán)的行使過程中，部分情事，如對(duì)下級(jí)檢察廳檢察長(zhǎng)的召見、司法區(qū)域內(nèi)的巡視，還需要向其申報(bào)或得到提法司的許可。并且，各級(jí)檢察廳檢察長(zhǎng)還享有司法事務(wù)分配、人員配置、職務(wù)轉(zhuǎn)移、職務(wù)代理等多項(xiàng)職權(quán)。這均使權(quán)力具有行政性因素。在清末改制初期，在審判檢察權(quán)的權(quán)力行使邊界中，并沒有實(shí)行完全徹底的二元?jiǎng)澐?，立法上賦予了在緊急情形下因檢察廳的請(qǐng)求，可以由推事代行檢察事務(wù)。在初級(jí)檢察廳，立法上還賦予了法部和各省提法司在初級(jí)檢察廳所在地之警察官、城鎮(zhèn)總懂、鄉(xiāng)董辦理檢察事務(wù)。檢察權(quán)兼理制的出現(xiàn)，在舊式司法轉(zhuǎn)軌之際，對(duì)于盡可能的整合社會(huì)調(diào)控資源，發(fā)揮新舊司法人員的齊力共建作用，不無助益。但由非經(jīng)過專業(yè)化的行政人員等兼理檢察權(quán)，這既降低了檢察權(quán)的司法性特質(zhì)，造成執(zhí)法水平的差跌，也暗示和顯明了檢察權(quán)在權(quán)力構(gòu)建與施行的整體理念上的混淆與差錯(cuò)，更使得在檢察權(quán)的初期運(yùn)行階段行政兼理檢察權(quán)通過立法上的確認(rèn)和實(shí)際中的行踐，在國人和統(tǒng)治層的觀念和思維慣式得以體認(rèn)和打上難滅的跡印。而正是以此為立法濫觴，近代行政對(duì)檢察權(quán)的兼理才被看成是歷史進(jìn)程中的應(yīng)然之義。

就權(quán)力的司法屬性而論，以京師先行頒行的《大理院審判編制法》為立法先導(dǎo)、歷經(jīng)《各地審判廳試辦章程》、《法院編制法》以及地方性檢察法規(guī)的制定，初步建立起了民刑分列、含包訴狀收受、指揮司法警察、預(yù)審請(qǐng)求、提起、實(shí)行公訴、監(jiān)督判決執(zhí)行、民事公益保護(hù)等多項(xiàng)職權(quán)。就訴訟階段論而言，檢察權(quán)的行使成為審判的前置程序，特別是檢察權(quán)的起訴處分權(quán)的行使，具有明顯的司法裁決性，也對(duì)裁判案件事實(shí)上起到先前處分和案件分流的作用。當(dāng)然，檢察權(quán)性質(zhì)的司法性還需待從審判檢察的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員職權(quán)等級(jí)、職務(wù)保障、人員配調(diào)、以及任職資格、知識(shí)結(jié)構(gòu)等方面進(jìn)行考察。

清末在改舊式司法機(jī)構(gòu)設(shè)置法部和大理院時(shí)，最高裁判機(jī)關(guān)大理院和附設(shè)于各級(jí)審判廳的檢察機(jī)構(gòu)的司法地位是存在較大差異的。全國審判機(jī)構(gòu)大理院的對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)是法部而不是與其職權(quán)行使密切相關(guān)的總檢察廳。這一方面在于法部和大理院在改制前的對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)為刑部和大理寺，需要機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)和權(quán)責(zé)相當(dāng)，也在于朝廷在改制時(shí)在國家層面的權(quán)力構(gòu)設(shè)中只是將包括總檢察廳在內(nèi)的各級(jí)檢察機(jī)構(gòu)看成審判機(jī)構(gòu)權(quán)力行使的附設(shè)機(jī)構(gòu)，未將審判權(quán)和檢察權(quán)置于同一個(gè)權(quán)力層級(jí)。當(dāng)然，檢察機(jī)構(gòu)在中央層次設(shè)置雖然與審判機(jī)構(gòu)比較略顯低下，在地方層級(jí)確是處于同一權(quán)力配制等次，這不但體現(xiàn)在官員的任職資格、薪俸等情形的相近，也體現(xiàn)在人員的任職升轉(zhuǎn)等方面的相似。在光緒元年九月頒行的《京師審判檢察各員缺任用升補(bǔ)章程》和法部在同年十月奏《酌擬各級(jí)審判檢察廳人員升補(bǔ)輪次片》中，高等檢察廳檢察長(zhǎng)、地方檢察廳檢察長(zhǎng)可在同品級(jí)的推事和檢察官中采取選優(yōu)請(qǐng)補(bǔ)的方式酌補(bǔ)，也可以依據(jù)資歷先后按順序補(bǔ)升。對(duì)于推事和檢察官的遞補(bǔ)，原則上在各自的序列內(nèi)升遷。在審判檢察員額的補(bǔ)任過程中，法部職缺中的員外郎、主事、小京官均可由一定層級(jí)的檢察官和推事升任。

當(dāng)然，如果說各級(jí)審判檢察機(jī)構(gòu)的依限籌設(shè)所急需的推檢人才為其職務(wù)行轉(zhuǎn)帶來了時(shí)機(jī)，那么推檢統(tǒng)一納入法官任用資格考試和由法部統(tǒng)一分發(fā)任用，更可看成對(duì)推檢知識(shí)結(jié)構(gòu)的同一性和司法性的建構(gòu)和強(qiáng)增的推動(dòng)之舉。對(duì)此，我們敢斷言在清末司法改制中雖然國家權(quán)力層面審判檢察權(quán)力存在權(quán)力層級(jí)錯(cuò)落現(xiàn)象的發(fā)生，但是權(quán)力的實(shí)際運(yùn)生和職權(quán)行使過程中，兩種權(quán)力的司法性因素在排除各自的職權(quán)行使方式的差異下，在權(quán)力的行使主體的任職資格和權(quán)力主體的司法性因素的含量方面并沒有較大的差異。正是在朝廷努力建構(gòu)新裁判機(jī)構(gòu)的歷程中，才使得相伴而生的檢察權(quán)的權(quán)力性質(zhì)中的司法性因素得以生成、增長(zhǎng)以至外顯。就權(quán)力的法律監(jiān)督性來講，清末檢察權(quán)的職權(quán)配設(shè)賦予了其強(qiáng)大的監(jiān)督職權(quán)。在檢察權(quán)的權(quán)力體系中，檢察官不但享有對(duì)審判機(jī)構(gòu)作出裁判的獨(dú)立上訴權(quán)，以糾正其錯(cuò)誤，還享有對(duì)裁判的執(zhí)行權(quán)，以監(jiān)督裁判落到實(shí)處。另外，審判機(jī)構(gòu)司法事物的表冊(cè)上報(bào)不但需要檢察機(jī)構(gòu)審核后才能上報(bào)，對(duì)其審判成績(jī)以及糾正之法，高等檢察廳檢察長(zhǎng)有權(quán)在推事總會(huì)上演述。就檢察權(quán)的法律監(jiān)督性來講，具有傳承傳統(tǒng)文化價(jià)值取向、民眾心理認(rèn)同、法律正義彰顯等多重使命和訴求。在近代檢察權(quán)的建構(gòu)過程中，其法律監(jiān)督性更多是以一種訴訟權(quán)力的行使來存在和使行的。時(shí)人通常以案件是否得到公正判決、檢察機(jī)關(guān)是否切實(shí)履行法律賦予的監(jiān)督職責(zé)、司法是否黑暗或清明來評(píng)價(jià)其職權(quán)的正當(dāng)履行與否。

實(shí)際上，檢察權(quán)的上述職權(quán)的行使和要求，可能遮蔽和疏忽了社會(huì)、民眾對(duì)檢察制度在精神層面的更高企望和需求。就此而論，檢察權(quán)無論是傳統(tǒng)性因素還是法制性因素的作用均希企檢察權(quán)能在職權(quán)行使過程中切實(shí)擔(dān)當(dāng)好、履行好法律監(jiān)督性的功能。事實(shí)上，檢察權(quán)的權(quán)力法律監(jiān)督性的無力、軟弱乃至棄廢在社會(huì)動(dòng)蕩不安、民生苦難難耐、官吏貪賄成行、正義良知失衡的多重困境下，往往易于匯集成一股巨大的要求改進(jìn)、甚至取消檢察制度的變革力量，這在近代檢察權(quán)的制度演進(jìn)過程中不失明證。就檢察權(quán)權(quán)力配制所體現(xiàn)出的權(quán)力三性來講，本人認(rèn)為就任何憲制背景下的檢察權(quán)力構(gòu)建來講，檢察權(quán)均內(nèi)在的包含行政性、司法性和法律監(jiān)督性三重屬性，三性只有強(qiáng)弱大小之分而無有無之別?？磥?，通過檢察權(quán)內(nèi)在的權(quán)力屬性很難論定出其權(quán)力性質(zhì)，這不得不將追尋的目光投向權(quán)力在憲政體制下的整體安排下來考究。

二、官方言論和法律文本權(quán)力性質(zhì)的析分

清末君主立憲的推行，在國家層面進(jìn)行權(quán)力新構(gòu)以期實(shí)現(xiàn)三權(quán)分立成為朝廷急思籌行的首務(wù)和憲政內(nèi)在分權(quán)制衡精神的應(yīng)然要求。在舊新權(quán)力交替與重組的過程中，行政、司法先期分立求得司法獨(dú)立既成為朝廷貫徹三權(quán)分立憲制要求的先行之舉，也為司法權(quán)擺脫傳統(tǒng)行政權(quán)的束縛而獲得獨(dú)立進(jìn)而引發(fā)新的裁判制度的變革帶來了事機(jī)。在清庭憲政的施行過程中，朝野上下均認(rèn)為憲制施行下立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三權(quán)分立勢(shì)在必行，在中國的內(nèi)治現(xiàn)實(shí)和情勢(shì)的準(zhǔn)允下來考慮三權(quán)的構(gòu)建與施行次序，應(yīng)該有先后之分主次之別。針對(duì)傳統(tǒng)行政司法權(quán)限不分的治理“積弊”的憎惡和唾棄和批判，加之對(duì)教育尚未初甫、民智懵懂難開的隱憂以及驟然開設(shè)議院致民權(quán)侵張、權(quán)力縮減的懼恐，朝廷再三權(quán)衡，“揆時(shí)度勢(shì)”，認(rèn)為“司法獨(dú)立，最為切實(shí)可行?！闭沁@一司法獨(dú)立“切實(shí)可行”之論舉，使得司法分立成為關(guān)乎時(shí)局安危的大要，并最終導(dǎo)致了朝廷司法改制的急行，帶來了法權(quán)的重建與新構(gòu)。正是在此背景下，檢察制度伴隨著新型裁判制度的新設(shè)，萌生了新的權(quán)力系統(tǒng)。事實(shí)上，在大理院上奏的《審判權(quán)限厘訂辦法折》中，裁判當(dāng)局就認(rèn)為中國傳統(tǒng)行政司法不分，向來合二為一，本次官職改革司法改制，由大理院“專司審判，與法部截然分離”，自應(yīng)將權(quán)限區(qū)劃分明。在該上書的事關(guān)審判權(quán)限的奏折中，雖然沒有就法部和大理院的權(quán)限進(jìn)行明確的劃分，但至少表明了兩大機(jī)構(gòu)實(shí)行的職權(quán)的權(quán)力性質(zhì)的差異性。在光緒三十三年四月法部上奏的《酌擬司法權(quán)限折》中著重闡述了法部的職責(zé)權(quán)限。

法部認(rèn)為自己的職權(quán)包括兩大部分，一為司法權(quán)，即對(duì)秋朝審等案件的復(fù)核權(quán)，一為司法行政權(quán)，具體包括“管理民事、刑事牢獄，并一切司法上之行政事務(wù)，監(jiān)督大理院、直省執(zhí)法司、高等審判廳、地方審判廳、鄉(xiāng)局及各廳局附設(shè)之司制直局調(diào)查、檢察事務(wù)?！辈⒄J(rèn)為附設(shè)于大理院的總檢察廳理應(yīng)直接隸屬于本部。法部的上述主張，既有當(dāng)時(shí)通行國家法例中司法行政權(quán)權(quán)力屬性的含包，也有為保持傳統(tǒng)司法性權(quán)力權(quán)屬的抗?fàn)?。在接下來的部院?quán)限之爭(zhēng)中，大理院也坦承司法權(quán)限為最難分析之事理，并認(rèn)為廣義上的司法可以分為司法行政權(quán)和司法審判權(quán)。其中，司法行政權(quán)由法部行使，而司法審判權(quán)由大理院行使。在光緒元年憲政編查館奏《核定法院編制法并另擬各項(xiàng)暫行章程折》中，不但重申“司法與行政分立，為實(shí)行憲政之權(quán)輿”的權(quán)力分行措舉，為統(tǒng)一司法行政事權(quán)，還對(duì)從前法部和大理院權(quán)限不清之處進(jìn)行了重新劃分，即“屬于全國司法之行政事務(wù)，如任用法官、劃分區(qū)域，以及一切行政上調(diào)查執(zhí)行各項(xiàng)，暨應(yīng)欽遵籌備事宜清單籌辦者，統(tǒng)由法部總理主持，毋庸會(huì)通大理院辦理。其屬于最高審判暨統(tǒng)一解釋法令者，即由大理院欽遵國家法律辦理，所有該院現(xiàn)審死罪案件，毋庸咨送法部復(fù)核?！闭欠ㄔ壕幹品ǖ拇舜螜?quán)限劃分，不但在司法組織法上徹底區(qū)劃和解決了法部和大理院的權(quán)限之爭(zhēng)，也鼎定了檢察權(quán)的權(quán)力屬性。在《法院編制法》關(guān)涉檢察廳的法律地位的釋義中，就認(rèn)為“檢察廳為司法行政機(jī)關(guān)”[1]，進(jìn)而檢察權(quán)為司法行政權(quán)。事實(shí)上，在清末國家層面司法權(quán)的建構(gòu)過程中，司法權(quán)的概念在學(xué)界、士紳以及官方的言論和正式法律文本上是存在分歧和差異的。就憲政三權(quán)分立中行政、司法兩權(quán)分立的權(quán)力邏輯來看，大理院和法部的權(quán)力屬性不可能存在交叉和混同的可能。

但傳統(tǒng)司法的近代改制，基于傳統(tǒng)司法性權(quán)力的承繼、存廢和移轉(zhuǎn)的艱難，加之新生權(quán)力形態(tài)接納和體認(rèn)在短時(shí)間內(nèi)很難達(dá)到趨同性和一致性，使得司法行政權(quán)和司法權(quán)在用語上存在認(rèn)識(shí)上的差誤。在改制初期，統(tǒng)治層在頒發(fā)改制官方公告時(shí)就宣稱法部職掌司法，大理院司職審判，使得專屬于審判機(jī)構(gòu)大理院的司法權(quán)語蔫不詳，為部院權(quán)限之爭(zhēng)埋下隱患。在接踵而來的部院權(quán)限之爭(zhēng)中，大理院固守自己專屬的司法裁判權(quán)，卻對(duì)法部的死刑案件復(fù)核權(quán)提出異議，并開始對(duì)專屬于法部的用人行政權(quán)展開爭(zhēng)奪。在接下來的權(quán)限調(diào)停以及法院編制法的權(quán)力厘訂中，司法行政權(quán)和司法權(quán)的界限才開始得以清劃。在朝廷官吏對(duì)“司法”一詞的認(rèn)知來講，御史徐定超認(rèn)為“司法官職關(guān)系憲政始基”，并認(rèn)為“法部者，司法之綱領(lǐng)也。大理院者，審判之極地也?！本托煊返难哉摱摚坏梢姺ú亢痛罄碓涸趹椪M(jìn)程中地位舉足輕重，也體現(xiàn)和表明了法部統(tǒng)籌推行司法全局所突顯其司法行政性職能的重要。事實(shí)上也表明在各級(jí)審判機(jī)構(gòu)籌建初期，“司法”用語專屬于裁判機(jī)構(gòu)未獲得明確的認(rèn)可。

郵傳部主事陳宗蕃在《司法獨(dú)立之始易預(yù)防流弊以重憲政呈》中，就認(rèn)為“言司法獨(dú)立，僅于審判之機(jī)關(guān)，推事、檢察之組織，稍事更張，而于司法之精神則未也”，而將檢察機(jī)構(gòu)納入廣義上的司法機(jī)構(gòu)來對(duì)待。在修訂法律大臣沈家本《奏酌定司法權(quán)限并將法部原擬清單加具案語折》中，沈氏認(rèn)為，“法部與臣院（指大理院）同為司法之機(jī)關(guān)，法部所在系司法中之行政，臣院所掌系司法中之審判，界限分明”[2]，體現(xiàn)了改制大臣對(duì)法部職掌司法行政權(quán)權(quán)力屬性的權(quán)威認(rèn)可。在《法院編制法講義》的學(xué)術(shù)性探討中，論者同樣認(rèn)為司法權(quán)有“廣狹兩義”之分?！蔼M義言之，則關(guān)于審判（廣義之審判即含決定命令等在內(nèi)者）之國權(quán)之動(dòng)作也。以廣義言之，則司法行政權(quán)含于其內(nèi)?！盵3]由此可見，無論是正式或非正式、官方或非官方的言論，最終都統(tǒng)一于法部和大理院司法行政權(quán)和司法權(quán)的權(quán)力劃分。在清末隨后頒行的憲法性的《欽定憲法大綱》中第十條，依據(jù)君主立憲制下三權(quán)分立的權(quán)力制衡精神要求，賦予君主總攬司法大權(quán)，并強(qiáng)調(diào)司法之權(quán)“操諸君上，審判官本由君上委任，代行司法”，從而使朝廷以正式官方文件的形式確定了司法權(quán)的最終歸屬。

在朝廷其他的一些司法性文件如《法官考試任用暫行章程》和《法官分發(fā)章程》中，法官也并非專指審判官，而是作為“法律之官”的泛稱意義上來使用。就此而論，由于清末檢察制度以仿行日本檢制而建立，在制度的引入過程中，日本檢察制度專家松岡義正等人講授日本檢制理論，傳播檢察制度的原理學(xué)說，認(rèn)為“檢事局乃于司法為適當(dāng)之共力之官廳也”，“司法事項(xiàng)乃裁判事項(xiàng)及司法行政事項(xiàng)也。”也許正是對(duì)檢察機(jī)構(gòu)司法行政職能的認(rèn)可，加之各級(jí)檢察機(jī)構(gòu)附設(shè)于具有司法行政權(quán)限的法部和省級(jí)提法司，才使得清末檢察權(quán)的權(quán)力性質(zhì)定性為司法行政權(quán)。

余論

但不可否認(rèn)的是，清末檢察權(quán)權(quán)力性質(zhì)的論定是從國家憲政體制下權(quán)力構(gòu)建的整體配設(shè)下得到的結(jié)論，而非從權(quán)力自身的權(quán)力屬性中得來。事實(shí)上，清末憲政國家層面的權(quán)力分化并沒有實(shí)現(xiàn)徹底的三權(quán)分立，在司法改制緩步推行的過程中，全國性的檢察機(jī)構(gòu)并沒有全部建立起來。國家在舊新司法的轉(zhuǎn)軌過程中，事實(shí)上在不同的權(quán)力層級(jí)存在傳統(tǒng)司法行政不分和近代行政司法分立兩種糾紛解決機(jī)制，使得檢察權(quán)在案件受理和權(quán)力行使過程中體現(xiàn)出其獨(dú)特特色，也突破了研究檢察權(quán)的權(quán)力屬性的傳統(tǒng)參照系和探討框架。對(duì)此權(quán)力性質(zhì)的定位，也許只可看成是一種勇斷。

參考文獻(xiàn)：

[1]王士森，等.法院編制法釋義[M].上海：上海商務(wù)印書館，宣統(tǒng)二年十一月：63.

[2]沈云龍.清末籌備立憲檔案史料(下)[M].臺(tái)灣:文海出版社，民國七十年四月:827.

[3]王士森，等.法院編制法釋義[M].上海：上海商務(wù)印書館，宣統(tǒng)二年十一月：3.

Discussion about the power property of the prosecutorial power in late Qing

DU Lv-jun

（Administrative law college,South-west politics and law university,Chongqing 400031,China）

Abstract:Power theory of the nature of prosecutorial power, scholars generally have "Executive says", "judicial power, said", "Chief Justice double attribute says" and "legal authority says", a variety of academic perspectives. Commentators, procuratorial inner contains inherent properties of administrative, judicial and supervisory triple property, inner vision cannot distinguish and determine the powers belonging of property of prosecutorial power. Procuratorial power property of power only from the country's constitutional powers of prosecutorial power in the preparation macro dimensions of perception and grasping, which in the late Qing to the public prosecutor's powers to permit in the case study of the nature of the right.

Key words:late Qing; prosecutorial power; power property; discussion and analysis

[責(zé)任編輯 杜 娟]